事业单位法人治理结构改革中的问题及对策研究
曾奕婧
摘 要： 法人治理结构改革是全球非营利组织治理研究的一个重要主题，也是适用于中国事业单位治理改革的有效举措。中国事业单位法人治理结构改革改革过程中存在的主要问题，包括事业单位的行政化倾向、委托——代理问题普遍化、改革存在较大阻力。这和政府与理事会职责划分不明确、理事会职能发挥有限以及改革配套机制缺失密切相关。优化事业单位法人治理结构改革的法律环境是前提，构建新型的政府和事业单位法人关系是核心，完善事业单位法人内部治理结构是根本，健全事业单位法人评价机制是保障。
关键词： 事业单位； 法人治理结构； 改革； 理事会
中图分类号： D601 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.002
21世纪以来，随着世界各国对公司治理和非营利组织治理问题的日渐重视，事业单位的法人治理结构改革也吸引了众多国内外学者的研究视线。学术界在聚焦中国事业单位法人治理结构改革的外部制度环境的同时，也在不断探索如何完善事业单位的内部治理机制，以建立一种有效的事业单位治理模式。而推动事业单位的法人治理结构改革，则是解决中国事业单位现实治理困境的迫切需要。笔者将从制度层面入手，梳理中国事业单位法人治理结构改革的基本框架及其在改革过程中出现的主要问题，进而深入分析其原因所在，并提出推进我国事业单位法人治理结构改革的路径。
一、事业单位法人治理结构改革的基本框架
相较于西方发达国家各类组织中法人制度的实践，中国法人制度的确立要晚得多。1986年《中华人民共和国民法通则》的颁布，我国才首次通过基本法的形式初步确立了法人制度。作为与自然人相对应的一类民事主体，“法人”在《民法通则》中被界定为：“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。现代组织权限的分离带来了委托——代理问题的普遍化，加之治理理论不断发展的推动性作用，法人治理结构应运而生，以形成组织治理的制度化机制，从而提高组织效率和公信力。法人治理结构的实质在于，围绕由利益相关者组成的理事会为法人组织内部治理的核心，实现总揽重大决策的理事会与负责日常事务的执行层之间的权力分立，通过权责分明、合作互惠的利益相关者激励与约束机制，实现法人组织的良性和有序发展。
然而，作为与企业法人、机关法人和社会团体法人并立存在的一类法人组织，我国事业单位法人的产生过程却较为波折。事业法人起源于我国在计划经济体制下成立的事业单位，其成立之初并不具备法人主体资格，而仅仅是政府控制下的附属性单位。在严格的审批制度之下，事业单位的各项内部管理权限如人事任免权、财务权、物资分配权等都牢牢控制在政府主管部门手中，不存在任何的独立性。直到《民法通则》的施行，才首次明确了事业单位法人的民事主体地位：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格”。然而，实际上事业单位法人承担的提供公益性公共服务的基本职能仍然没有改变。1998年出台的《事业单位登记管理暂行条例》要求在全国范围内全面启动事业单位的登记管理工作，标志着中国事业单位法人制度的正式建立。而事业单位法人治理结构这一概念的提出，则要等到2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的颁布，其中明确指出事业单位法人应具备规范的名称和组织结构（即法人治理结构）。
至此，中国事业单位法人治理结构的基本框架得以形成，这属于一种典型的政策治理模式，其主要特征如下：
（一）以理事会为内部治理的核心，构建科学化、民主化和独立化的决策机制
政府主管部门应转变对事业单位的传统控制型管理方式，通过任命事业单位法人，赋予其独立的决策经营权。事业单位法人的理事会基于在内部治理中的核心地位，享有独立的战略管理权、日常经营管理权、人事任免权、国有资产处置权等，能够决定组织的战略发展方向、重大事务、年度预算决算方案和内部管理制度。在独立进行重大内部事项的决策时，有必要把多元化的决策主体吸收进来，充分吸取各利益相關者的意见，以健全科学化、民主化的决策机制。
（二）专家治理性质的专业化执行体系
事业单位的业务活动有着高技术性、高知识化、强业务性的普遍趋向，要求形成由技术权威和业务专家主导的专业化执行体系。由专家充当事业单位的治理主体，有利于促进行政管理与专业治理分工明确、协同高效格局的形成，从而创新管理治理和专家治理有机结合的事业单位法人治理模式。
（三）多方参与、内外结合的多元化监督机制
通过政策制定、规则供给和绩效监控等形式，政府主管部门能够有效把握事业单位法人提供公共服务的全过程，而不需要对其具体的业务活动进行强制性的直接干预。监事会在整个事业单位法人组织框架中享有独立和超然的地位，强化了其监督功能。具有广泛代表性的利益相关者参与到监督过程中，一定程度上提高了社会公众对事业单位法人的信任度。政府部门的事前监管、事后监督与监事会、利益相关者的事中监督相结合，监事会的内部监督与政府部门、利益相关者的外部监督相结合，形成了有效的监督机制。
（四）理事会决策权、执行层执行权、监事会监督权三权分立又相互制约
其中，理事会主要行使决策经营权，进行战略管理和日常经营管理；执行层负责战略执行和日常经营管理工作；监事会享有独立监督权，对理事会和执行层的决策和执行行为进行有效的内部监督；利益相关者则对事业单位法人的全部决策和经营行为施加外部性的监督。理事会、执行层、监事会和各利益相关者形成了多主体共同参与治理、各负其责、相互制衡的良性互动机制。
事业单位是中国特殊时代背景和社会语境下特有的组织形态，其在供给公共产品和公共服务、促进国民经济和社会发展上发挥了不可或缺的重要作用。然而，相较于我国社会主义市场经济体制改革的日见成效，事业单位的管理体制却明显滞后，突出体现为政事不分、财政负担沉重，以及社会化程度低、缺乏外部竞争机制和自我约束机制。探索事业单位的法人治理结构改革，成为摆脱现实治理困境的迫切要求。2007年，党的十七大报告中明确指出要加快推进事业单位改革。随后，十七届二中全会进一步提出应当将现有事业单位划分成三大类进行改革，尤其是要建立健全公益类事业单位的法人治理结构。2011年，作为分类推进事业单位改革的指导性文件，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》得以出台。其中，明确提出面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构。同时，还指出建立和完善事业单位法人治理结构要试点先行。
二、事业单位法人治理结构改革过程中的主要问题
中国的事业单位法人治理结构确立以来，对规范组织内部的管理起到了一定的积极作用。然而，在各地的改革试点过程中仍然出现了一些问题，使得改革措施的执行遭受阻滞，主要体现为以下几个方面：
（一）政事不分、管办不分现象突出
建国以来，我国事业单位的管理体制都是由政府直接出资举办并进行管理，具有政事合一、管办合一的显著特点。在特定时期内，该管理体制为我国各项社会事业的迅速发展贡献良多。但是，较之市场经济体制改革和社会转型发展所取得的成果，其弊端也日益显现，并在现阶段的事业单位法人治理结构改革过程中愈发暴露出来。
长期以来，政府主管部门与事业单位之间的定位为管理与被管理关系，政府主管部门据此对所属事业单位进行人事任免、财务分配、组织运行等方面的微观管理，直接导致了政事不分、管办不分的突出现象。此外，政事合一、管办合一的体制特点使得所属事业单位有着主动寻租的本质倾向，希望政府主管部门利用手中权力为其提供政策支持。作为公共政策制定主体，政府官员本身也是理性经济人，趋向于谋求自身利益的最大化。根据官僚理论，客观存在着的信息不对称现象，使得各级官僚趋向于利用自身所掌握的特定信息和专业技能来操控公共物品和公共服务的供给。如此一来，他们很可能会联合所属事业单位负责人，形成一种特殊的利益关系，进而牟取私利。这将导致事业单位的行政化趋向愈演愈烈，更会阻碍社会公益事业的全面发展。有学者曾就此问题提出了类似观点，在行业管理中，政府主管部门担负着裁判员和运动员的双重角色，导致其难以保证公平的市场竞争环境，甚至倾向于在公共产品和公共服务的供给中促成部门垄断，限制和排斥多元供给主体进入社会事业领域。[1]
（二）委托——代理问题普遍化
以委托——代理理论为视角，政府（被委托人或代理人）受公民（委托人）委托来制定和执行公共政策，管理社会公共事务。但由于公共政策制定和执行过程中代理人与委托人之间的信息不对称，使得委托人无法完全知悉代理人的代理活动，这就产生了委托——代理问题。而在我国事业单位法人治理结构改革过程中，这一问题更是趋于普遍化和复杂化。在建国初期，国家、集体运用国有资产成立了事业单位，其性质为全体人民所有制。然而，全体人民总体数量上的巨大性和空间分布上的分散性，难以保障其国有资产所有权和经营管理权的直接行使。从而，全体人民只能以初始委托人的身份，将国有资产委托于政府进行经营和管理。基于内部组织机构的职责分工，政府又只得将经营管理权委托于特定的主管部门。最后，再由主管部门将这一权限委托于事业单位行使。至此，围绕着国有资产的经营管理权，多层次、长链条的委托——代理关系最终得以形成。从本质上看，这种十分复杂的委托——代理关系难以克服初始委托人被虚化的问题，由此诱发的委托——代理问题更为突出。[2]
信息的不对称性以及监管机制的缺失，导致“内部人”控制现象频发，作为最终代理人的事业单位会利用一切可能的机会来谋求自身利益的最大化，而不是致力于实现委托人利益的最大化。这体现在下述三个方面：一是小团体利益膨胀而违背事业单位成立的公益性初衷，如医院的天价药费、学校乱收择校费等；二是以各类名目侵吞和蚕食国有资产，如资产账实不符、大肆公务消费等；三是政绩工程现象和短期行为愈演愈烈，如盲目扩建形象工程、过度举债投资等。[3]
（三）事业单位改革的阻力较大
事业单位的法人治理结构改革，涉及到社会各个层面不同利益群体的多元利益关系调整，尤其关系到政府主管部门与事业单位之间利益格局的分配与再分配，因而，在改革过程中遇到一定的阻力是必然的。然而，由于各利益相关者担心改革将危及自身利益，且普遍對事业单位法人治理结构改革缺乏认识和理解，加之法律法规、制度政策的不明晰，直接导致改革过程中存在较大阻力。
在现行管理模式下，法人治理结构改革的阻力主要来源于政府主管部门、事业单位负责人以及事业单位的职工。[4]在部分省市开展的试点改革工作中，一些政府主管部门为继续维持事业单位由部门举办、属部门所有、归部门管理的格局，以各种借口抵制事业单位的法人治理结构改革。在改革压力之下，才迫于无奈将效益不佳、资质较差的事业单位拱手推向改革，导致事业单位的整体改革推进缓慢。在政事合一、管办合一的管理体制框架下，事业单位负责人与政府主管部门关系十分密切，其在法人治理结构改革中不配合的情况非常普遍。由于认知上的茫然不清，对理事会的决策功能存有疑虑，以及担心行政级别和管理权力会随着改革的不断深入而被取消和削弱，致使大部分事业单位负责人都不支持改革。事业单位职工作为与事业单位联系最为紧密的利益相关者，大多对法人治理结构改革十分陌生，甚至错误地认为改革只是上级推行的又一轮“政绩工程”，以致持抵触情绪和观望态度的颇多，这在无形中阻碍了改革的推进。
三、事业单位法人治理结构改革推进不易的原因
事业单位法人治理结构的确立和完善，对于推动我国公益事业的发展具有重要的战略意义。然而，在法人治理结构改革的试点实践中，仍暴露出许多亟待解决的突出问题。因此，从制度层面对事业单位法人治理结构改革过程中存在问题的原因进行深入分析很有必要。
（一）理事会决策管理独立性的欠缺
受历史惯性和路径依赖影响，我国事业单位法人的行政色彩十分浓厚，对政府主管部门依赖性较大，独立性不足。事业单位法人与政府主管部门有着千丝万缕的紧密联系，其在很大一部分就是政府主管部门权力的延伸。尽管《事业单位登记管理暂行条例》、《关于分类推进事业单位改革的指导意见》等为事业单位法人确保其独立性并实现以理事会为决策核心的有效治理提供了法律依据和政策框架，然而，制度的“先天”优良条件并不意味着事业单位法人的“后天”发展必然健康。一些事业单位法人无论在人事任免、办公场所还是财政拨款上都对政府主管部门有着严重的依赖关系，有的甚至是直接由政府主管部门领导兼任事业单位法人的管理职务。浓厚的官方性质必将加深其对政府主管部门的依赖性，进而引发内部管理体制的僵化和低效。
在我国事业单位法人治理结构改革过程中，僵化的管理体制制约了法人治理的科学性与独立性。事业单位内部的重大事务决策主要由理事会负责，然而理事长却并非是由全体理事推选出来，而是由政府主管部门任命的，一般情况下由政府主管部门的分管领导兼任。政府主管部门与事业单位理事会之间的职责划分不明确，这无形之中就制约了事业单位法人的独立决策权，理事会的履职空间也大大受限。
（二）理事会职能发挥有限
法人治理的组织结构模式不够规范化和科学化。政府主管部门基于自身利益的考量，害怕改革将危及部门的固有利益，因而僵守利益固化的藩篱，不愿放权给事业单位、抵制改革。而事业单位一直以来固守陈规、缺乏创新思维，对试点改革心存疑虑，担心改革将减弱财力、物力、人力等方面的支持力度，故而出于获取资源或便于审批的目的，主动要求掌握资源分配权的主管部门委派理事。这直接导致法人治理结构改革中理事会的构成仍然保留着浓厚的“行政化”色彩，多数理事和管理层代表都具有官方身份，甚至由行政负责人兼任理事长，而服务对象代表则成为“点缀”，无形之中便利了政府主管部门继续插手事业单位法人的具体事务。同时，改革实践中理事会成员的产生程序与标准仍然缺乏。这就使得理事人选的资格条件与备择标准没能结合事业单位所处行业的特点来设定，而往往是由政府主管部门或试点事业单位仅凭主观印象在少数人中进行选择。[5]
政府主管部门与理事会之间职责界限的划分仍不够清晰。事业单位的法人治理结构改革，迫切需要放松政府主管部门的直接控制，同时转变为间接管理方式，将具体的经营管理职能逐步移交给理事会。这就要求明晰政府主管部门与事业单位理事会之间的职责划分，确保理事会享有实质上的决策权。然而，在当前的试点改革实践中，尽管大多事业单位法人都依照规定成立了理事会议事机构，也赋予了其决策和监督管理权，但却未能在相关文件或公开报道中明确授予理事会的具体管理职责。理事会在法人治理结构改革过程中并没能切实履行组织的发展规划、财务管理、人事任免等重要职责，而只是在形式上接手了政府主管部门对事业单位的管理权，这种模糊的职责划分必然导致事业单位法人内部治理结构的混乱，从而降低运行效率。同时，理事会与管理层之间的职责划分仍不够清晰。管理层作为理事会的决策执行机构，也应当享有部分日常管理工作的决策权。但在实际改革过程中，普遍存在着理事会越权代替管理层进行一些具体管理事项的决策，这不仅限制了理事会核心职能的有效发挥，更是严重抑制了管理层的积极性与创造性。
理事会的内部运作机制不够健全。事业单位法人的内部章程形同虚设，对其日常运作没有足够的约束力。法人治理结构改革过程中也缺少对相关责任人违反内部章程，擅自从事违法违规活动的问责机制，导致有空子可钻。制度建设的不完善，决策约束机制缺失以及监督机制的不健全，使得事业单位法人的核心权力机构理事会流于形式。理事会的议事规则不明确，理事长、理事在议题、讨论、表决等方面的规定不清晰，对管理层执行理事会决议的结果也缺乏检查、评估、质询及理事会审议等程序。这就导致理事会只享有形式上的决策监督权，而实质权力仍然牢牢掌握在政府主管部门手中。而且，理事会的成员构成在代表性上还不够广泛，有些重要的利益相关者并没有被纳入。理事会自身的决策、管理、监督功能定位尚不明确，分权制衡的法人治理结构改革宗旨也随之难以达成。此外，事业单位的法人治理结构未能形成人才选拔、绩效评价与激励的长效机制，致使理事选任标准和程序缺失，行政负责人的招聘不规范、不公开、不透明，事业单位内部成员对绩效考评的重视程度不足。
（三）事业单位改革缺乏相应的配套机制
1. 法律制度的不完善。法律法規的不健全、规章制度效力层级的低下，使事业单位法人治理结构的改革缺乏有力的法制保障。在一个法律环境不健全的外部条件下，事业单位法人治理结构改革的空间也受到限制，其法制化历程的落后甚至会导致改革结果发生畸变。目前，我国规范事业单位法人治理结构改革的行政法规过少，其中主要包括《事业单位登记管理暂行条例》这一部法规，且法人治理结构改革的相关内容太过简略，难以覆盖改革过程中出现的问题，而《关于分类推进事业单位改革的指导意见》等文件又存在着法律效力不足的困境。缺乏独立的事业单位法人组织法，使得事业单位法人组织与其他法人组织在法律地位上不对等。法律法规的缺失也使得对事业单位法人主管部门的有效监督缺少统一标准，可能引发政府主管部门行政自由裁量权的滥用。
2. 信息披露机制的匮乏。由于缺乏及时、透明、公开、有效的信息披露网络平台，事业单位法人治理结构改革过程中的外部利益相关者的参与度较低，如作为服务对象的社会公众，这在一定程度上损害了事业单位法人的公信力。改革决策和执行过程中信息的严重不对称，导致了利益相关者的知情权难以真正获得，信息的不公开和不透明又制约了利益相关者参与治理的有效性。加之我国目前尚无公民有效参与事业单位法人治理结构改革决策和公共服务提供过程的健全的制度保障，公民参与的制度化和社会监督的制度化程度仍较低。由于缺乏有效的信息披露机制和制度化的参与渠道，利益相关者难以获得有关事业单位法人的组织概况、财务状况、服务提供、绩效评价等方面的具体信息，这加剧了事业单位法人与利益相关者之间的信息不对称，从而导致公众对事业单位法人信任的缺失，对其法人治理结构改革的支持度也随之降低。
3. 绩效评价与激励机制的缺失。事业单位法人治理绩效评价体系的不健全，导致绩效评价制度难以成为有效激励理事会和管理层的主要手段。这主要表现为以下三个方面：一是缺乏公正、公开、透明的对行政负责人进行绩效评价的标准和程序，使得难以对行政负责人履行职责的情况进行有效评估，更别提把绩效评价结果与其薪酬、晋升情况结合起来。二是缺乏对高级管理人员的绩效评价体系，难以形成薪酬与绩效相联系的长期激励机制。三是绩效评价法律法规的缺失，致使绩效评价的法律地位不明确，权威性大打折扣，其程序规范以及结果运用等事项更是无法落实下去。
4. 监管机制与问责机制的不健全。在法人治理结构改革过程中，存在着部分事业单位法人滥用自主权，一味谋求自身利益的最大化而忽视服务对象的利益的行为。然而，对事业单位法人监管机制的不健全，无法遏制其日渐偏离公共利益目标的行为倾向。这突出表现在政府主管部门对事业单位法人的外部监管乏力，由于种种原因，民政部门的年检、审计部门的核查等外部监管都流于形式，更有甚者还形成暗箱操作的共谋局面。在很大程度上，监管的有效性只能取决于事业单位法人的自我约束机制。同时，理事会在事业单位法人治理结构改革过程中的地位重要、作用巨大，然而对其进行监督和问责的制度也十分缺乏。外部理事等利益相关者难以了解事业单位法人的业务活动、经费使用、绩效表现等情况，也就无法准确、全面地掌握事业单位的运行情况，易导致监督的空泛化。这将不可避免地导致责任追究机制的空置，问责制也无法运用到事业单位法人治理结构改革实践中去。事业单位法人也随之权大责小，没有了责任追究机制的制约，其在公共服务供给过程中更容易堂而皇之地漠视服务对象的利益诉求。
四、事业单位法人治理结构改革的对策
法人治理结构作为组织治理制度的核心内容，其关注焦点在于，如何在财产所有权与经营权二者分离的状态下，通过高效的组织治理结构来缓解委托——代理问题。因而，应当充分重视管理体制和运行机制的设计，进而在理性化、制度化的基础上推进事业单位的法人治理结构改革。
（一）优化事业单位法人治理结构改革的法律环境
法制化是事业单位法人治理结构改革的前提和基础。只有以强有力的法律实施为保障，才能合理定位政府与事业单位法人的关系，明确各管理主体的权力和责任，授予事业单位法人真正的独立自主权。
事业单位的法人治理结构改革，涉及到社会各个层面、政府主管部门以及事业单位内部各种利益关系的调整，这需要通过人大进行立法，从制度层面上给予保障和推动。而我国事业单位的法人治理结构改革具有明显的行政倾向和一定的随意性，事业单位内部管理制度的法律基础还相当薄弱，立法明显滞后于事业单位改革和实践的需要，指导事业单位内部管理运作的多是规范性文件，效力层级不足。我国现行的《事业单位登记管理暂行条例》以及相关规范性文件对事业单位法人自主管理权的规定仍需进一步完善，对政府主管部门和事业单位各自的职权与责任也需要进一步规范，从而更好地完善事业单位法人的内部治理结构。有学者指出，目前我国的主要做法是通过政府政策来推进事业单位的法人治理结构改革，这极易导致转型过程的不确定性，造成“人亡政息”。日本特殊法人的改革是以严格的立法程序和制度建设为基础，并且注重综合协调，这是值得我们加以借鉴的。[6]
（二）构建新型的政府和事业单位法人关系
完善事业单位法人治理结构的核心正是在于构建新型的政府和事业单位法人关系。要确保事业单位独立法人地位的实现，需要推动政府角色的重塑，理清政府与事业单位法人二者间的关系。这就要求进一步推动事业单位法人的去行政化改革，切实转变政府职能，由原先控制导向的直接管理和控制转变为目标导向的宏观调控和规划。
在我国事业单位法人治理结构改革过程中，仍然存在政事职责不清的现象，事业单位法人实质上并不独立享有人事任免权、财务分配权、组织管理权等权限。构建新型政府和事业单位法人的关系，首先需要转变政府观念。政府主管部门要牢固树立公共服务的多元主体供给理念，充分发挥“掌舵”作用，推动事业单位法人的内部治理结构改革，提高事业单位的公共服务水平。其次需要政府主动放权。这就要求转变政府主管部门的強势主导地位，通过政府主动下放权力的方式来调整管办关系，赋予事业单位以独立法人权限。
我国事业单位的法人治理结构改革，应当在政府主管部门把握改革方向的框架下，由事业单位法人自主决定何时进行改革，以及如何进行改革，这有利于实现事业单位法人经营管理自主化、灵活化的改革目标。政府主管部门只需通过建立有效的评估机制和拨款机制，来实施对事业单位法人的监管。最后需要建立契约关系。理事会作为事业单位法人内部的核心决策机构，应当代表事业单位与政府主管部门建立契约关系，以合同方式约定所应享有的具体权限，防止政府主管部门的越位、错位和缺位。
（三）完善事业单位法人内部治理结构
事业单位法人内部激励约束机制的构建，是关系到法人治理结构改革能否成功的关键性因素。完善决策、执行、监督、咨询及民主管理等内部机构所形成的权力制衡机制，有利于形成事业单位法人的互动型治理模式，提高治理绩效。
在我国事业单位法人治理结构改革的试点实践中，大多数事业单位所建立起来的理事会都流于形式，仅限于召开年初动员会和年终总结会。对于涉及到组织发展的重大事项和管理层制定的工作方案，理事会也没有通过讨论程序进行表决过。完善事业单位法人的内部治理结构，首先需要强化理事会的作用。要加强理事队伍管理和建设，建立理事的培养和考察机制，增强理事决策和管理能力，保障事业单位法人理事会的自主决策权和经营管理权。其次需要建立权力制衡机制，增强自我管理能力。而我国事业单位法人的自我管理能力不足，存在着缺乏事业单位内部治理的立法保障、管理层次结构不合理、管理机构权责不明等问题。因此，在法人治理结构改革中，必须扩大事业单位内部治理的自主权，明确管理机构权责。既要科学合理地分配各项治理权限，确保决策权、执行权和监督权的分立与相互制约，又要保证工作效率的提高。最后还需鼓励多元利益相关者的参与。要将事业单位法人理事会逐步建设成为民主管理、诉求表达的有效平台。要增加理事会中外部理事代表的人数，把利益相关者和社会公众一并纳入进来，从源头上增强理事会的权威，形成科学的公共利益代表机制。
（四）健全事业单位法人评价机制
事业单位法人治理结构改革的目的是健全内部治理机制，以便更好地为社会公众提供公益性服务。健全事业单位法人评价机制，能够促进服务提供、组织人事、财务状况等信息的全面公开，充分发挥社会公众以及新闻媒体对事业单位法人的监督作用。
当前，对于事业单位法人的评价仍囿于政府主导的评价模式，带有明显的控制色彩，监督和检查的倾向较为突出。在事业单位法人治理结构改革的背景下，这种评价模式与扩大事业单位法人自主治理权的改革重心并不匹配。因而，有必要健全和完善由中介机构所实施的第三方评价机制，以构建高效的事业单位法人内部治理结构。同时，由第三方依据评价结果来提出针对性的政策建议，也可以避免政府与事业单位、利益相关者之间不必要的冲突。为此，政府应当大力培育第三方评价主体，保障第三方评价机构的独立和超然地位。并将政府主管部门的部分评价职责逐步委托于第三方评价机构来实施，以充分发挥非政府评价机制的效用。还应推动事业单位法人评价立法的进程，以更好地促进政府职能的转变。此外，评价结果的实际运用也值得重视。可以尝试把第三方评价机构的评价结果作为对事业单位法人进行资源配置的一个重要考量，形成以评价促进治理绩效提升的良好局面。
参考文献：
[1]赵立波.事业单位改革：公共事业发展新机制探析[M].济南：山东人民出版社，2003： 48-50.
[2]岳云龙.从传统管理到现代治理：事业单位改革的目标取向及路径选择[J].中国行政管理，2008，（4）：36-38.
[3]左然.构建中国特色的现代事业制度：论事业单位改革方向、目标模式及路径选择[M].北京：商务印书馆，2009：153-154.
[4]赵立波.事业单位改革动力现状、原因及动力机制构建研究[J].行政论坛，2010，（2）：34-37.
[5]周晓梅，李学经.事业单位构建法人治理结构的探索与思考——以广东为例[J].中国行政管理，2015，（7）：6-10.
[6]杜创国.中国事业单位改革与日本特殊法人改革之比较[J].经济社会体制比较，2008，（4）：157-162.
[责任编辑：叶慧娟]
摘 要： 法人治理结构改革是全球非营利组织治理研究的一个重要主题，也是适用于中国事业单位治理改革的有效举措。中国事业单位法人治理结构改革改革过程中存在的主要问题，包括事业单位的行政化倾向、委托——代理问题普遍化、改革存在较大阻力。这和政府与理事会职责划分不明确、理事会职能发挥有限以及改革配套机制缺失密切相关。优化事业单位法人治理结构改革的法律环境是前提，构建新型的政府和事业单位法人关系是核心，完善事业单位法人内部治理结构是根本，健全事业单位法人评价机制是保障。
关键词： 事业单位； 法人治理结构； 改革； 理事会
中图分类号： D601 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.002
21世纪以来，随着世界各国对公司治理和非营利组织治理问题的日渐重视，事业单位的法人治理结构改革也吸引了众多国内外学者的研究视线。学术界在聚焦中国事业单位法人治理结构改革的外部制度环境的同时，也在不断探索如何完善事业单位的内部治理机制，以建立一种有效的事业单位治理模式。而推动事业单位的法人治理结构改革，则是解决中国事业单位现实治理困境的迫切需要。笔者将从制度层面入手，梳理中国事业单位法人治理结构改革的基本框架及其在改革过程中出现的主要问题，进而深入分析其原因所在，并提出推进我国事业单位法人治理结构改革的路径。
一、事业单位法人治理结构改革的基本框架
相较于西方发达国家各类组织中法人制度的实践，中国法人制度的确立要晚得多。1986年《中华人民共和国民法通则》的颁布，我国才首次通过基本法的形式初步确立了法人制度。作为与自然人相对应的一类民事主体，“法人”在《民法通则》中被界定为：“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。现代组织权限的分离带来了委托——代理问题的普遍化，加之治理理论不断发展的推动性作用，法人治理结构应运而生，以形成组织治理的制度化机制，从而提高组织效率和公信力。法人治理结构的实质在于，围绕由利益相关者组成的理事会为法人组织内部治理的核心，实现总揽重大决策的理事会与负责日常事务的执行层之间的权力分立，通过权责分明、合作互惠的利益相关者激励与约束机制，实现法人组织的良性和有序发展。
然而，作为与企业法人、机关法人和社会团体法人并立存在的一类法人组织，我国事业单位法人的产生过程却较为波折。事业法人起源于我国在计划经济体制下成立的事业单位，其成立之初并不具备法人主体资格，而仅仅是政府控制下的附属性单位。在严格的审批制度之下，事业单位的各项内部管理权限如人事任免权、财务权、物资分配权等都牢牢控制在政府主管部门手中，不存在任何的独立性。直到《民法通则》的施行，才首次明确了事业单位法人的民事主体地位：“具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格”。然而，实际上事业单位法人承担的提供公益性公共服务的基本职能仍然没有改变。1998年出台的《事业单位登记管理暂行条例》要求在全国范围内全面启动事业单位的登记管理工作，标志着中国事业单位法人制度的正式建立。而事业单位法人治理结构这一概念的提出，则要等到2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的颁布，其中明确指出事业单位法人应具备规范的名称和组织结构（即法人治理结构）。
至此，中国事业单位法人治理结构的基本框架得以形成，这属于一种典型的政策治理模式，其主要特征如下：
（一）以理事会为内部治理的核心，构建科学化、民主化和独立化的决策机制
政府主管部门应转变对事业单位的传统控制型管理方式，通过任命事业单位法人，赋予其独立的决策经营权。事业单位法人的理事会基于在内部治理中的核心地位，享有独立的战略管理权、日常经营管理权、人事任免权、国有资产处置权等，能够决定组织的战略发展方向、重大事务、年度预算决算方案和内部管理制度。在独立进行重大内部事项的决策时，有必要把多元化的决策主体吸收进来，充分吸取各利益相關者的意见，以健全科学化、民主化的决策机制。
（二）专家治理性质的专业化执行体系
事业单位的业务活动有着高技术性、高知识化、强业务性的普遍趋向，要求形成由技术权威和业务专家主导的专业化执行体系。由专家充当事业单位的治理主体，有利于促进行政管理与专业治理分工明确、协同高效格局的形成，从而创新管理治理和专家治理有机结合的事业单位法人治理模式。
（三）多方参与、内外结合的多元化监督机制
通过政策制定、规则供给和绩效监控等形式，政府主管部门能够有效把握事业单位法人提供公共服务的全过程，而不需要对其具体的业务活动进行强制性的直接干预。监事会在整个事业单位法人组织框架中享有独立和超然的地位，强化了其监督功能。具有广泛代表性的利益相关者参与到监督过程中，一定程度上提高了社会公众对事业单位法人的信任度。政府部门的事前监管、事后监督与监事会、利益相关者的事中监督相结合，监事会的内部监督与政府部门、利益相关者的外部监督相结合，形成了有效的监督机制。
（四）理事会决策权、执行层执行权、监事会监督权三权分立又相互制约
其中，理事会主要行使决策经营权，进行战略管理和日常经营管理；执行层负责战略执行和日常经营管理工作；监事会享有独立监督权，对理事会和执行层的决策和执行行为进行有效的内部监督；利益相关者则对事业单位法人的全部决策和经营行为施加外部性的监督。理事会、执行层、监事会和各利益相关者形成了多主体共同参与治理、各负其责、相互制衡的良性互动机制。
事业单位是中国特殊时代背景和社会语境下特有的组织形态，其在供给公共产品和公共服务、促进国民经济和社会发展上发挥了不可或缺的重要作用。然而，相较于我国社会主义市场经济体制改革的日见成效，事业单位的管理体制却明显滞后，突出体现为政事不分、财政负担沉重，以及社会化程度低、缺乏外部竞争机制和自我约束机制。探索事业单位的法人治理结构改革，成为摆脱现实治理困境的迫切要求。2007年，党的十七大报告中明确指出要加快推进事业单位改革。随后，十七届二中全会进一步提出应当将现有事业单位划分成三大类进行改革，尤其是要建立健全公益类事业单位的法人治理结构。2011年，作为分类推进事业单位改革的指导性文件，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》得以出台。其中，明确提出面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构。同时，还指出建立和完善事业单位法人治理结构要试点先行。
二、事业单位法人治理结构改革过程中的主要问题
中国的事业单位法人治理结构确立以来，对规范组织内部的管理起到了一定的积极作用。然而，在各地的改革试点过程中仍然出现了一些问题，使得改革措施的执行遭受阻滞，主要体现为以下几个方面：
（一）政事不分、管办不分现象突出
建国以来，我国事业单位的管理体制都是由政府直接出资举办并进行管理，具有政事合一、管办合一的显著特点。在特定时期内，该管理体制为我国各项社会事业的迅速发展贡献良多。但是，较之市场经济体制改革和社会转型发展所取得的成果，其弊端也日益显现，并在现阶段的事业单位法人治理结构改革过程中愈发暴露出来。
长期以来，政府主管部门与事业单位之间的定位为管理与被管理关系，政府主管部门据此对所属事业单位进行人事任免、财务分配、组织运行等方面的微观管理，直接导致了政事不分、管办不分的突出现象。此外，政事合一、管办合一的体制特点使得所属事业单位有着主动寻租的本质倾向，希望政府主管部门利用手中权力为其提供政策支持。作为公共政策制定主体，政府官员本身也是理性经济人，趋向于谋求自身利益的最大化。根据官僚理论，客观存在着的信息不对称现象，使得各级官僚趋向于利用自身所掌握的特定信息和专业技能来操控公共物品和公共服务的供给。如此一来，他们很可能会联合所属事业单位负责人，形成一种特殊的利益关系，进而牟取私利。这将导致事业单位的行政化趋向愈演愈烈，更会阻碍社会公益事业的全面发展。有学者曾就此问题提出了类似观点，在行业管理中，政府主管部门担负着裁判员和运动员的双重角色，导致其难以保证公平的市场竞争环境，甚至倾向于在公共产品和公共服务的供给中促成部门垄断，限制和排斥多元供给主体进入社会事业领域。[1]
（二）委托——代理问题普遍化
以委托——代理理论为视角，政府（被委托人或代理人）受公民（委托人）委托来制定和执行公共政策，管理社会公共事务。但由于公共政策制定和执行过程中代理人与委托人之间的信息不对称，使得委托人无法完全知悉代理人的代理活动，这就产生了委托——代理问题。而在我国事业单位法人治理结构改革过程中，这一问题更是趋于普遍化和复杂化。在建国初期，国家、集体运用国有资产成立了事业单位，其性质为全体人民所有制。然而，全体人民总体数量上的巨大性和空间分布上的分散性，难以保障其国有资产所有权和经营管理权的直接行使。从而，全体人民只能以初始委托人的身份，将国有资产委托于政府进行经营和管理。基于内部组织机构的职责分工，政府又只得将经营管理权委托于特定的主管部门。最后，再由主管部门将这一权限委托于事业单位行使。至此，围绕着国有资产的经营管理权，多层次、长链条的委托——代理关系最终得以形成。从本质上看，这种十分复杂的委托——代理关系难以克服初始委托人被虚化的问题，由此诱发的委托——代理问题更为突出。[2]
信息的不对称性以及监管机制的缺失，导致“内部人”控制现象频发，作为最终代理人的事业单位会利用一切可能的机会来谋求自身利益的最大化，而不是致力于实现委托人利益的最大化。这体现在下述三个方面：一是小团体利益膨胀而违背事业单位成立的公益性初衷，如医院的天价药费、学校乱收择校费等；二是以各类名目侵吞和蚕食国有资产，如资产账实不符、大肆公务消费等；三是政绩工程现象和短期行为愈演愈烈，如盲目扩建形象工程、过度举债投资等。[3]
（三）事业单位改革的阻力较大
事业单位的法人治理结构改革，涉及到社会各个层面不同利益群体的多元利益关系调整，尤其关系到政府主管部门与事业单位之间利益格局的分配与再分配，因而，在改革过程中遇到一定的阻力是必然的。然而，由于各利益相关者担心改革将危及自身利益，且普遍對事业单位法人治理结构改革缺乏认识和理解，加之法律法规、制度政策的不明晰，直接导致改革过程中存在较大阻力。
在现行管理模式下，法人治理结构改革的阻力主要来源于政府主管部门、事业单位负责人以及事业单位的职工。[4]在部分省市开展的试点改革工作中，一些政府主管部门为继续维持事业单位由部门举办、属部门所有、归部门管理的格局，以各种借口抵制事业单位的法人治理结构改革。在改革压力之下，才迫于无奈将效益不佳、资质较差的事业单位拱手推向改革，导致事业单位的整体改革推进缓慢。在政事合一、管办合一的管理体制框架下，事业单位负责人与政府主管部门关系十分密切，其在法人治理结构改革中不配合的情况非常普遍。由于认知上的茫然不清，对理事会的决策功能存有疑虑，以及担心行政级别和管理权力会随着改革的不断深入而被取消和削弱，致使大部分事业单位负责人都不支持改革。事业单位职工作为与事业单位联系最为紧密的利益相关者，大多对法人治理结构改革十分陌生，甚至错误地认为改革只是上级推行的又一轮“政绩工程”，以致持抵触情绪和观望态度的颇多，这在无形中阻碍了改革的推进。
三、事业单位法人治理结构改革推进不易的原因
事业单位法人治理结构的确立和完善，对于推动我国公益事业的发展具有重要的战略意义。然而，在法人治理结构改革的试点实践中，仍暴露出许多亟待解决的突出问题。因此，从制度层面对事业单位法人治理结构改革过程中存在问题的原因进行深入分析很有必要。
（一）理事会决策管理独立性的欠缺
受历史惯性和路径依赖影响，我国事业单位法人的行政色彩十分浓厚，对政府主管部门依赖性较大，独立性不足。事业单位法人与政府主管部门有着千丝万缕的紧密联系，其在很大一部分就是政府主管部门权力的延伸。尽管《事业单位登记管理暂行条例》、《关于分类推进事业单位改革的指导意见》等为事业单位法人确保其独立性并实现以理事会为决策核心的有效治理提供了法律依据和政策框架，然而，制度的“先天”优良条件并不意味着事业单位法人的“后天”发展必然健康。一些事业单位法人无论在人事任免、办公场所还是财政拨款上都对政府主管部门有着严重的依赖关系，有的甚至是直接由政府主管部门领导兼任事业单位法人的管理职务。浓厚的官方性质必将加深其对政府主管部门的依赖性，进而引发内部管理体制的僵化和低效。
在我国事业单位法人治理结构改革过程中，僵化的管理体制制约了法人治理的科学性与独立性。事业单位内部的重大事务决策主要由理事会负责，然而理事长却并非是由全体理事推选出来，而是由政府主管部门任命的，一般情况下由政府主管部门的分管领导兼任。政府主管部门与事业单位理事会之间的职责划分不明确，这无形之中就制约了事业单位法人的独立决策权，理事会的履职空间也大大受限。
（二）理事会职能发挥有限
法人治理的组织结构模式不够规范化和科学化。政府主管部门基于自身利益的考量，害怕改革将危及部门的固有利益，因而僵守利益固化的藩篱，不愿放权给事业单位、抵制改革。而事业单位一直以来固守陈规、缺乏创新思维，对试点改革心存疑虑，担心改革将减弱财力、物力、人力等方面的支持力度，故而出于获取资源或便于审批的目的，主动要求掌握资源分配权的主管部门委派理事。这直接导致法人治理结构改革中理事会的构成仍然保留着浓厚的“行政化”色彩，多数理事和管理层代表都具有官方身份，甚至由行政负责人兼任理事长，而服务对象代表则成为“点缀”，无形之中便利了政府主管部门继续插手事业单位法人的具体事务。同时，改革实践中理事会成员的产生程序与标准仍然缺乏。这就使得理事人选的资格条件与备择标准没能结合事业单位所处行业的特点来设定，而往往是由政府主管部门或试点事业单位仅凭主观印象在少数人中进行选择。[5]
政府主管部门与理事会之间职责界限的划分仍不够清晰。事业单位的法人治理结构改革，迫切需要放松政府主管部门的直接控制，同时转变为间接管理方式，将具体的经营管理职能逐步移交给理事会。这就要求明晰政府主管部门与事业单位理事会之间的职责划分，确保理事会享有实质上的决策权。然而，在当前的试点改革实践中，尽管大多事业单位法人都依照规定成立了理事会议事机构，也赋予了其决策和监督管理权，但却未能在相关文件或公开报道中明确授予理事会的具体管理职责。理事会在法人治理结构改革过程中并没能切实履行组织的发展规划、财务管理、人事任免等重要职责，而只是在形式上接手了政府主管部门对事业单位的管理权，这种模糊的职责划分必然导致事业单位法人内部治理结构的混乱，从而降低运行效率。同时，理事会与管理层之间的职责划分仍不够清晰。管理层作为理事会的决策执行机构，也应当享有部分日常管理工作的决策权。但在实际改革过程中，普遍存在着理事会越权代替管理层进行一些具体管理事项的决策，这不仅限制了理事会核心职能的有效发挥，更是严重抑制了管理层的积极性与创造性。
理事会的内部运作机制不够健全。事业单位法人的内部章程形同虚设，对其日常运作没有足够的约束力。法人治理结构改革过程中也缺少对相关责任人违反内部章程，擅自从事违法违规活动的问责机制，导致有空子可钻。制度建设的不完善，决策约束机制缺失以及监督机制的不健全，使得事业单位法人的核心权力机构理事会流于形式。理事会的议事规则不明确，理事长、理事在议题、讨论、表决等方面的规定不清晰，对管理层执行理事会决议的结果也缺乏检查、评估、质询及理事会审议等程序。这就导致理事会只享有形式上的决策监督权，而实质权力仍然牢牢掌握在政府主管部门手中。而且，理事会的成员构成在代表性上还不够广泛，有些重要的利益相关者并没有被纳入。理事会自身的决策、管理、监督功能定位尚不明确，分权制衡的法人治理结构改革宗旨也随之难以达成。此外，事业单位的法人治理结构未能形成人才选拔、绩效评价与激励的长效机制，致使理事选任标准和程序缺失，行政负责人的招聘不规范、不公开、不透明，事业单位内部成员对绩效考评的重视程度不足。
（三）事业单位改革缺乏相应的配套机制
1. 法律制度的不完善。法律法規的不健全、规章制度效力层级的低下，使事业单位法人治理结构的改革缺乏有力的法制保障。在一个法律环境不健全的外部条件下，事业单位法人治理结构改革的空间也受到限制，其法制化历程的落后甚至会导致改革结果发生畸变。目前，我国规范事业单位法人治理结构改革的行政法规过少，其中主要包括《事业单位登记管理暂行条例》这一部法规，且法人治理结构改革的相关内容太过简略，难以覆盖改革过程中出现的问题，而《关于分类推进事业单位改革的指导意见》等文件又存在着法律效力不足的困境。缺乏独立的事业单位法人组织法，使得事业单位法人组织与其他法人组织在法律地位上不对等。法律法规的缺失也使得对事业单位法人主管部门的有效监督缺少统一标准，可能引发政府主管部门行政自由裁量权的滥用。
2. 信息披露机制的匮乏。由于缺乏及时、透明、公开、有效的信息披露网络平台，事业单位法人治理结构改革过程中的外部利益相关者的参与度较低，如作为服务对象的社会公众，这在一定程度上损害了事业单位法人的公信力。改革决策和执行过程中信息的严重不对称，导致了利益相关者的知情权难以真正获得，信息的不公开和不透明又制约了利益相关者参与治理的有效性。加之我国目前尚无公民有效参与事业单位法人治理结构改革决策和公共服务提供过程的健全的制度保障，公民参与的制度化和社会监督的制度化程度仍较低。由于缺乏有效的信息披露机制和制度化的参与渠道，利益相关者难以获得有关事业单位法人的组织概况、财务状况、服务提供、绩效评价等方面的具体信息，这加剧了事业单位法人与利益相关者之间的信息不对称，从而导致公众对事业单位法人信任的缺失，对其法人治理结构改革的支持度也随之降低。
3. 绩效评价与激励机制的缺失。事业单位法人治理绩效评价体系的不健全，导致绩效评价制度难以成为有效激励理事会和管理层的主要手段。这主要表现为以下三个方面：一是缺乏公正、公开、透明的对行政负责人进行绩效评价的标准和程序，使得难以对行政负责人履行职责的情况进行有效评估，更别提把绩效评价结果与其薪酬、晋升情况结合起来。二是缺乏对高级管理人员的绩效评价体系，难以形成薪酬与绩效相联系的长期激励机制。三是绩效评价法律法规的缺失，致使绩效评价的法律地位不明确，权威性大打折扣，其程序规范以及结果运用等事项更是无法落实下去。
4. 监管机制与问责机制的不健全。在法人治理结构改革过程中，存在着部分事业单位法人滥用自主权，一味谋求自身利益的最大化而忽视服务对象的利益的行为。然而，对事业单位法人监管机制的不健全，无法遏制其日渐偏离公共利益目标的行为倾向。这突出表现在政府主管部门对事业单位法人的外部监管乏力，由于种种原因，民政部门的年检、审计部门的核查等外部监管都流于形式，更有甚者还形成暗箱操作的共谋局面。在很大程度上，监管的有效性只能取决于事业单位法人的自我约束机制。同时，理事会在事业单位法人治理结构改革过程中的地位重要、作用巨大，然而对其进行监督和问责的制度也十分缺乏。外部理事等利益相关者难以了解事业单位法人的业务活动、经费使用、绩效表现等情况，也就无法准确、全面地掌握事业单位的运行情况，易导致监督的空泛化。这将不可避免地导致责任追究机制的空置，问责制也无法运用到事业单位法人治理结构改革实践中去。事业单位法人也随之权大责小，没有了责任追究机制的制约，其在公共服务供给过程中更容易堂而皇之地漠视服务对象的利益诉求。
四、事业单位法人治理结构改革的对策
法人治理结构作为组织治理制度的核心内容，其关注焦点在于，如何在财产所有权与经营权二者分离的状态下，通过高效的组织治理结构来缓解委托——代理问题。因而，应当充分重视管理体制和运行机制的设计，进而在理性化、制度化的基础上推进事业单位的法人治理结构改革。
（一）优化事业单位法人治理结构改革的法律环境
法制化是事业单位法人治理结构改革的前提和基础。只有以强有力的法律实施为保障，才能合理定位政府与事业单位法人的关系，明确各管理主体的权力和责任，授予事业单位法人真正的独立自主权。
事业单位的法人治理结构改革，涉及到社会各个层面、政府主管部门以及事业单位内部各种利益关系的调整，这需要通过人大进行立法，从制度层面上给予保障和推动。而我国事业单位的法人治理结构改革具有明显的行政倾向和一定的随意性，事业单位内部管理制度的法律基础还相当薄弱，立法明显滞后于事业单位改革和实践的需要，指导事业单位内部管理运作的多是规范性文件，效力层级不足。我国现行的《事业单位登记管理暂行条例》以及相关规范性文件对事业单位法人自主管理权的规定仍需进一步完善，对政府主管部门和事业单位各自的职权与责任也需要进一步规范，从而更好地完善事业单位法人的内部治理结构。有学者指出，目前我国的主要做法是通过政府政策来推进事业单位的法人治理结构改革，这极易导致转型过程的不确定性，造成“人亡政息”。日本特殊法人的改革是以严格的立法程序和制度建设为基础，并且注重综合协调，这是值得我们加以借鉴的。[6]
（二）构建新型的政府和事业单位法人关系
完善事业单位法人治理结构的核心正是在于构建新型的政府和事业单位法人关系。要确保事业单位独立法人地位的实现，需要推动政府角色的重塑，理清政府与事业单位法人二者间的关系。这就要求进一步推动事业单位法人的去行政化改革，切实转变政府职能，由原先控制导向的直接管理和控制转变为目标导向的宏观调控和规划。
在我国事业单位法人治理结构改革过程中，仍然存在政事职责不清的现象，事业单位法人实质上并不独立享有人事任免权、财务分配权、组织管理权等权限。构建新型政府和事业单位法人的关系，首先需要转变政府观念。政府主管部门要牢固树立公共服务的多元主体供给理念，充分发挥“掌舵”作用，推动事业单位法人的内部治理结构改革，提高事业单位的公共服务水平。其次需要政府主动放权。这就要求转变政府主管部门的強势主导地位，通过政府主动下放权力的方式来调整管办关系，赋予事业单位以独立法人权限。
我国事业单位的法人治理结构改革，应当在政府主管部门把握改革方向的框架下，由事业单位法人自主决定何时进行改革，以及如何进行改革，这有利于实现事业单位法人经营管理自主化、灵活化的改革目标。政府主管部门只需通过建立有效的评估机制和拨款机制，来实施对事业单位法人的监管。最后需要建立契约关系。理事会作为事业单位法人内部的核心决策机构，应当代表事业单位与政府主管部门建立契约关系，以合同方式约定所应享有的具体权限，防止政府主管部门的越位、错位和缺位。
（三）完善事业单位法人内部治理结构
事业单位法人内部激励约束机制的构建，是关系到法人治理结构改革能否成功的关键性因素。完善决策、执行、监督、咨询及民主管理等内部机构所形成的权力制衡机制，有利于形成事业单位法人的互动型治理模式，提高治理绩效。
在我国事业单位法人治理结构改革的试点实践中，大多数事业单位所建立起来的理事会都流于形式，仅限于召开年初动员会和年终总结会。对于涉及到组织发展的重大事项和管理层制定的工作方案，理事会也没有通过讨论程序进行表决过。完善事业单位法人的内部治理结构，首先需要强化理事会的作用。要加强理事队伍管理和建设，建立理事的培养和考察机制，增强理事决策和管理能力，保障事业单位法人理事会的自主决策权和经营管理权。其次需要建立权力制衡机制，增强自我管理能力。而我国事业单位法人的自我管理能力不足，存在着缺乏事业单位内部治理的立法保障、管理层次结构不合理、管理机构权责不明等问题。因此，在法人治理结构改革中，必须扩大事业单位内部治理的自主权，明确管理机构权责。既要科学合理地分配各项治理权限，确保决策权、执行权和监督权的分立与相互制约，又要保证工作效率的提高。最后还需鼓励多元利益相关者的参与。要将事业单位法人理事会逐步建设成为民主管理、诉求表达的有效平台。要增加理事会中外部理事代表的人数，把利益相关者和社会公众一并纳入进来，从源头上增强理事会的权威，形成科学的公共利益代表机制。
（四）健全事业单位法人评价机制
事业单位法人治理结构改革的目的是健全内部治理机制，以便更好地为社会公众提供公益性服务。健全事业单位法人评价机制，能够促进服务提供、组织人事、财务状况等信息的全面公开，充分发挥社会公众以及新闻媒体对事业单位法人的监督作用。
当前，对于事业单位法人的评价仍囿于政府主导的评价模式，带有明显的控制色彩，监督和检查的倾向较为突出。在事业单位法人治理结构改革的背景下，这种评价模式与扩大事业单位法人自主治理权的改革重心并不匹配。因而，有必要健全和完善由中介机构所实施的第三方评价机制，以构建高效的事业单位法人内部治理结构。同时，由第三方依据评价结果来提出针对性的政策建议，也可以避免政府与事业单位、利益相关者之间不必要的冲突。为此，政府应当大力培育第三方评价主体，保障第三方评价机构的独立和超然地位。并将政府主管部门的部分评价职责逐步委托于第三方评价机构来实施，以充分发挥非政府评价机制的效用。还应推动事业单位法人评价立法的进程，以更好地促进政府职能的转变。此外，评价结果的实际运用也值得重视。可以尝试把第三方评价机构的评价结果作为对事业单位法人进行资源配置的一个重要考量，形成以评价促进治理绩效提升的良好局面。
参考文献：
[1]赵立波.事业单位改革：公共事业发展新机制探析[M].济南：山东人民出版社，2003： 48-50.
[2]岳云龙.从传统管理到现代治理：事业单位改革的目标取向及路径选择[J].中国行政管理，2008，（4）：36-38.
[3]左然.构建中国特色的现代事业制度：论事业单位改革方向、目标模式及路径选择[M].北京：商务印书馆，2009：153-154.
[4]赵立波.事业单位改革动力现状、原因及动力机制构建研究[J].行政论坛，2010，（2）：34-37.
[5]周晓梅，李学经.事业单位构建法人治理结构的探索与思考——以广东为例[J].中国行政管理，2015，（7）：6-10.
[6]杜创国.中国事业单位改革与日本特殊法人改革之比较[J].经济社会体制比较，2008，（4）：157-162.
[责任编辑：叶慧娟]
