加强与促进社会公众参与地方政府反腐倡廉建设
周伟
摘 要： 社会公众是监督政府权力、反腐败和促进政府廉政建设的主力军。积极引导和鼓励社会公众参与反腐倡廉建设已成为世界各国加强政府廉政建设和全面预防与惩治腐败的共同选择和趋势。就我国地方政府反腐倡廉建设而言，公众参与对健全地方政府廉政建设体系，加强对地方公权力的监督与制约，提升地方政府廉政建设公信力，培育公众廉政责任意识，营造良好的廉政社会环境至关重要。
关键词： 地方政府； 廉政建设； 公众参与； 廉洁行政
中图分类号： D61 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.023
党的十八大以来，我国全面推进党风廉政建设和反腐败斗争，反腐倡廉建设进入新常态，且已取得显著的成效，党风政风逐渐好转，腐败蔓延之势得到有效遏制。但我们必须认识到，廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、系统的工程，我国反腐倡廉建设仍面临着“去存量、抑增量”的任务，仅仅依靠政府单一主体的力量是难以完全实现有效预防和惩治腐败的，因而需要政府之外其他社会主体的广泛参与、支持和配合，其中社會公众的积极广泛参与、支持和配合是我国全面加强党风廉政建设、有效预防和惩治腐败的不可或缺的一支重要力量。目前，我国地方政府党风廉政建设和反腐败斗争仍面临着严峻的形势和艰巨的任务，地方政府在完善与健全政府内部廉政制度建设、强化政府系统内部反腐的同时，如何赢得社会公众积极、广泛参与地方政府反腐倡廉建设，高度重视与充分发挥社会公众在地方政府反腐倡廉建设中应有的价值作用，如何通过制度与机制的建立与完善，将体制内政府部门反腐和体制外社会公众反腐无缝对接、有效结合，理应成为当前我国各级地方政府健全廉政建设体系和全面有效预防与惩治腐败必须认真面对和解决的问题。
一、公众参与是健全地方政府廉政建设体系的客观需要
地方政府廉政建设体系是指由地方政府建立的，旨在长期预防和惩处地方腐败，使腐败由“高收益、低风险”走向“高风险、低收益”，实现地方政府廉洁行政的廉政体系结构。一个健全的地方政府廉政建设体系应由立法机关、行政机关、司法机关、媒体、社会公众、私人部门等各个支柱共同构成。[1] 地方政府廉政建设和反腐败斗争的总体成效取决于构成地方政府廉政建设体系的各个支柱之间是否形成一种合力，共同发挥作用。如果构成地方政府廉政建设体系中的一个支柱不能发挥作用或者应有的作用没有完全发挥，那么地方政府的廉政建设体系就会出现“木桶原理”的短板效应，其结果可能使地方政府预防和惩治腐败事倍功半。而在众多的地方政府廉政建设支柱中，社会公众被认为是一个重要的支柱，因为社会公众不仅是地方政府反腐倡廉建设中的一支重要力量，而且公众意识和社会价值是地方政府廉政建设各个支柱的基础。如果地方政府廉政建设体系中社会公众这一支柱的功能和作用没有发挥或者没有完全发挥，那么地方政府廉政建设大厦的基础就非常薄弱，其他各个支柱就会因基础的不牢固而衰减或失去维护地方政府廉洁行政的功能。
地方政府要想全面加强廉政建设、深入有效地预防和惩治腐败，就必须不断地完善和健全地方政府廉政建设体系，尤其是要高度重视社会公众在地方政府反腐倡廉建设中的基础性地位和充分发挥社会公众对地方政府的监督与制约作用。
积极引导和鼓励社会公众参与廉政建设和反腐败斗争已经成为世界各国政府不断完善和健全政府廉政建设体系，全面加强廉政建设和深入开展反腐败斗争的共同选择和趋势。尽管我国历来较为重视社会公众在廉政建设和反腐败斗争中的功能和作用，但地方政府在廉政建设体系的构建过程中，由于治理腐败的理念转变不到位，廉政建设模式的相对封闭性，公众参与廉政建设的制度供给不足、渠道不畅以及参与机制的不完善等，严重影响了社会公众在地方政府廉政建设和反腐败斗争中应有功能和作用的有效发挥，进而影响到地方政府整个廉政建设体系功效的发挥。
进入新世纪，随着我国市场经济体制改革的不断深化和政治行政体制改革步伐的日益加快，社会公众开始作为一支独立的力量参与公共事务治理和社会管理，并在其中发挥着越来越重要的作用，且公众的权利意识、法制意识、理性程度和参与能力得到空前提高。特别是党的十八大以来，腐败与反腐败问题受到广大人民群众的高度关注，民众对腐败现象普遍严重不满、强烈要求政府严惩腐败呼声日益高涨，参与反腐倡廉建设的愿望日益强烈，社会公众日渐成为我国廉政建设和反腐败斗争的一支重要力量。在这种形势下，地方政府理应积极转变腐败治理理念，充分认识到社会公众是地方政府廉政建设和反腐败斗争的力量之源、线索之源和智慧之源，高度重视社会公众在地方政府反腐倡廉建设中的作用，构建开放的廉政建设体系，切实有效地积极引导、鼓励和促进社会公众有序参与地方廉政建设和反腐败斗争，使其成为地方政府廉政建设体系的一根重要支柱和反腐败斗争中的一支重要力量，并充分发挥社会公众在地方廉政建设体系中的基础性地位和作用，就成为完善和健全我国地方政府廉政建设体系、巩固与提高地方政府反腐倡廉建设绩效的客观需要和必然选择。
二、公众参与是加强对地方公权力监督与制约的必然要求
一般认为，公共权力是指政府在进行公共管理的活动过程中，由政府相关部门及部门官员所掌握并行使的，用以处理社会公共事务、维护社会公共秩序、增进社会公共利益的权力。就公共权力的来源和本质讲，公共权力来源于人民，是一种凝聚和体现公共意志的力量，其本质是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。然而，从公共权力的产生和发展过程来看，公共权力具有二重性、是一把双刃剑：一方面，在一定的历史时空内，公共权力的存在具有正当性和合理性，代表着一定的公共权力责任和履行着一定的公共权力义务。因为社会的发展离不开由公共权力产生的某些公共职能，公共权力是维系社会公共秩序、组织社会生产和社会生活不可或缺的工具。“政治统治到处都以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[2] 但另一方面，如果不加约束与制约，公共权力就会呈现出其扩张性和腐蚀性，容易异变为掌握和行使公共权力的政府机构和官员个人谋取部门利益和个人利益的工具。因为公共权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量。”[3] “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[4] 公共权力的扩张和滥用会造成对公共利益和公众权益的侵害。“权力，不管它是宗教的还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量”，“权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。[5] 腐败发生与产生的主要原因在于公共权力的任性扩张与盲目滥用，而公共权力任性扩张与盲目滥用的根源在于公共权力缺乏必要的监督与有效的制约。
摘 要： 社会公众是监督政府权力、反腐败和促进政府廉政建设的主力军。积极引导和鼓励社会公众参与反腐倡廉建设已成为世界各国加强政府廉政建设和全面预防与惩治腐败的共同选择和趋势。就我国地方政府反腐倡廉建设而言，公众参与对健全地方政府廉政建设体系，加强对地方公权力的监督与制约，提升地方政府廉政建设公信力，培育公众廉政责任意识，营造良好的廉政社会环境至关重要。
关键词： 地方政府； 廉政建设； 公众参与； 廉洁行政
中图分类号： D61 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.03.023
党的十八大以来，我国全面推进党风廉政建设和反腐败斗争，反腐倡廉建设进入新常态，且已取得显著的成效，党风政风逐渐好转，腐败蔓延之势得到有效遏制。但我们必须认识到，廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、系统的工程，我国反腐倡廉建设仍面临着“去存量、抑增量”的任务，仅仅依靠政府单一主体的力量是难以完全实现有效预防和惩治腐败的，因而需要政府之外其他社会主体的广泛参与、支持和配合，其中社會公众的积极广泛参与、支持和配合是我国全面加强党风廉政建设、有效预防和惩治腐败的不可或缺的一支重要力量。目前，我国地方政府党风廉政建设和反腐败斗争仍面临着严峻的形势和艰巨的任务，地方政府在完善与健全政府内部廉政制度建设、强化政府系统内部反腐的同时，如何赢得社会公众积极、广泛参与地方政府反腐倡廉建设，高度重视与充分发挥社会公众在地方政府反腐倡廉建设中应有的价值作用，如何通过制度与机制的建立与完善，将体制内政府部门反腐和体制外社会公众反腐无缝对接、有效结合，理应成为当前我国各级地方政府健全廉政建设体系和全面有效预防与惩治腐败必须认真面对和解决的问题。
一、公众参与是健全地方政府廉政建设体系的客观需要
地方政府廉政建设体系是指由地方政府建立的，旨在长期预防和惩处地方腐败，使腐败由“高收益、低风险”走向“高风险、低收益”，实现地方政府廉洁行政的廉政体系结构。一个健全的地方政府廉政建设体系应由立法机关、行政机关、司法机关、媒体、社会公众、私人部门等各个支柱共同构成。[1] 地方政府廉政建设和反腐败斗争的总体成效取决于构成地方政府廉政建设体系的各个支柱之间是否形成一种合力，共同发挥作用。如果构成地方政府廉政建设体系中的一个支柱不能发挥作用或者应有的作用没有完全发挥，那么地方政府的廉政建设体系就会出现“木桶原理”的短板效应，其结果可能使地方政府预防和惩治腐败事倍功半。而在众多的地方政府廉政建设支柱中，社会公众被认为是一个重要的支柱，因为社会公众不仅是地方政府反腐倡廉建设中的一支重要力量，而且公众意识和社会价值是地方政府廉政建设各个支柱的基础。如果地方政府廉政建设体系中社会公众这一支柱的功能和作用没有发挥或者没有完全发挥，那么地方政府廉政建设大厦的基础就非常薄弱，其他各个支柱就会因基础的不牢固而衰减或失去维护地方政府廉洁行政的功能。
地方政府要想全面加强廉政建设、深入有效地预防和惩治腐败，就必须不断地完善和健全地方政府廉政建设体系，尤其是要高度重视社会公众在地方政府反腐倡廉建设中的基础性地位和充分发挥社会公众对地方政府的监督与制约作用。
积极引导和鼓励社会公众参与廉政建设和反腐败斗争已经成为世界各国政府不断完善和健全政府廉政建设体系，全面加强廉政建设和深入开展反腐败斗争的共同选择和趋势。尽管我国历来较为重视社会公众在廉政建设和反腐败斗争中的功能和作用，但地方政府在廉政建设体系的构建过程中，由于治理腐败的理念转变不到位，廉政建设模式的相对封闭性，公众参与廉政建设的制度供给不足、渠道不畅以及参与机制的不完善等，严重影响了社会公众在地方政府廉政建设和反腐败斗争中应有功能和作用的有效发挥，进而影响到地方政府整个廉政建设体系功效的发挥。
进入新世纪，随着我国市场经济体制改革的不断深化和政治行政体制改革步伐的日益加快，社会公众开始作为一支独立的力量参与公共事务治理和社会管理，并在其中发挥着越来越重要的作用，且公众的权利意识、法制意识、理性程度和参与能力得到空前提高。特别是党的十八大以来，腐败与反腐败问题受到广大人民群众的高度关注，民众对腐败现象普遍严重不满、强烈要求政府严惩腐败呼声日益高涨，参与反腐倡廉建设的愿望日益强烈，社会公众日渐成为我国廉政建设和反腐败斗争的一支重要力量。在这种形势下，地方政府理应积极转变腐败治理理念，充分认识到社会公众是地方政府廉政建设和反腐败斗争的力量之源、线索之源和智慧之源，高度重视社会公众在地方政府反腐倡廉建设中的作用，构建开放的廉政建设体系，切实有效地积极引导、鼓励和促进社会公众有序参与地方廉政建设和反腐败斗争，使其成为地方政府廉政建设体系的一根重要支柱和反腐败斗争中的一支重要力量，并充分发挥社会公众在地方廉政建设体系中的基础性地位和作用，就成为完善和健全我国地方政府廉政建设体系、巩固与提高地方政府反腐倡廉建设绩效的客观需要和必然选择。
二、公众参与是加强对地方公权力监督与制约的必然要求
一般认为，公共权力是指政府在进行公共管理的活动过程中，由政府相关部门及部门官员所掌握并行使的，用以处理社会公共事务、维护社会公共秩序、增进社会公共利益的权力。就公共权力的来源和本质讲，公共权力来源于人民，是一种凝聚和体现公共意志的力量，其本质是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。然而，从公共权力的产生和发展过程来看，公共权力具有二重性、是一把双刃剑：一方面，在一定的历史时空内，公共权力的存在具有正当性和合理性，代表着一定的公共权力责任和履行着一定的公共权力义务。因为社会的发展离不开由公共权力产生的某些公共职能，公共权力是维系社会公共秩序、组织社会生产和社会生活不可或缺的工具。“政治统治到处都以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[2] 但另一方面，如果不加约束与制约，公共权力就会呈现出其扩张性和腐蚀性，容易异变为掌握和行使公共权力的政府机构和官员个人谋取部门利益和个人利益的工具。因为公共权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量。”[3] “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[4] 公共权力的扩张和滥用会造成对公共利益和公众权益的侵害。“权力，不管它是宗教的还是世俗的，都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量”，“权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。[5] 腐败发生与产生的主要原因在于公共权力的任性扩张与盲目滥用，而公共权力任性扩张与盲目滥用的根源在于公共权力缺乏必要的监督与有效的制约。
