河南省农村土地承包经营权流转的思考

    侯晋封　朱攀峰

    农村土地承包经营权流转是与农村改革和农业发展相伴生的。尤其随着党的十七大和十七届三中全会把鼓励农民以多种形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，作为下一阶段我国深化农村改革的重要战略部署，河南省农村土地承包经营权流转开始加速，并在流转主体、流转形式等方面出现了不少积极变化。但是，尽管如此，相比于上海、浙江等经济发达省市的情况，河南省农村土地承包经营权流转的整体水平仍然较低，效益也亟待提高。

    一、河南省农村土地承包经营权流转的基本态势

    近年来，河南省农村土地流转呈快速发展态势。从近两年的比较看，主要有以下几个特点：

    （一）流转面积继续保持较快增长

    截至2012年年底，河南省农村家庭承包耕地流转面积1982万亩，占家庭承包面积的20.6%，高出全国2.8个百分点，是全国农村土地流转面积占耕地比重较大的10个省份之一，比2010年年底的1313.7万亩增长了50.9%，增速居全国第二。

    （二）流转形式仍以转包、出租、互换为主

    目前土地流转仍以法律规定的几种形式为主，其中转包909万亩，占45.86%；转让40万亩，占2%；互换508万亩，占25.63%；出租443万亩，占22.3%；股份合作23万亩，占1.16%；其他59万亩，占2.98%。

    （三）转入规模经营主体的面积增幅较大

    按流转去向划分，转入规模经营主体的面积分别为：农民专业合作社265万亩、农业企业149万亩、其他规模经营主体115万亩，分别比2010年增加了50.6%、49%、44.7%。总体上看，土地转入规模经营主体的面积增加较多。

    （四）农村土地流转合同签订率不断提高

    截至2012年年底，河南省流转出承包耕地的农户达到326.2万户，占家庭承包农户数1978.5万亩的16.5%，比2010年上升4.82个百分点；签订流转合同220.62万份，涉及流转耕地1308.2万亩，分别比2010年增长40.8%和79.3%；签订流转合同占流转总面积的67.6%，高出全国6.5个百分点，比2010年增加了9.8个百分点。

    （五）流转土地中“非粮化”现象需要引起关注

    从河南省情况看，农户流转出的承包耕地中，用于种植粮食作物面积为1243.4万亩，占流转面积的62.7%，比2010年提高0.4个百分点。但从18个省辖市看，种植粮食面积占流转面积70%以上的有4个，比例在35%以下的有6个，有的省辖市甚至不到20%。尽管现在看不到更多的影响，但如果“非粮化”到了一定程度，势必会影响粮食生产。

    二、当前农村土地承包经营权流转的制约因素

    （一）农户流转意愿不强

    农户流转承包经营权的意愿，归根到底是由其非农就业的程度、非农收入的高低进而由地区的工业化城镇化水平决定的。从调查情况看，非农化程度不高是当前河南省尤其是传统农区土地流转水平低的根本原因。此外，目前河南省农村居民医疗、养老等社会保障的水平仍然不高，土地的社会保障功能依然很强，也决定了他们不愿意轻易出让土地的承包经营权，即使出让也不愿意期限太长。

    （二）土地流转服务组织不健全

    目前，河南省农村土地流转服务体系还很不健全，与迅猛发展的土地流转形势不相适应。全省县一级成立农村土地流转服务机构和服务大厅的分别只占县（市）总数的58%和50%，乡镇成立流转服务机构和服务大厅的分别只占乡镇总数的38%和30.5%，流转双方信息交流不对称，满足不了当前农村土地流转的需要，在一定程度上造成“有人无地种、有地无人种”的情况，影响了土地资源的合理配置。

    （三）物质技术装备支撑能力不足

    随着农村土地流转加快，现有的农业物质技术装备及服务体系对规模经营支撑能力不足的问题开始显现，制约了土地流转率持续提高。最突出的是秋作物机械化程度仍然较低，特别是玉米收获后紧接着就是小麦播种，农时短、秋季天气多变，规模化经营以后需要大型收获机械介入，尽快实现玉米收获入仓，但是现有的玉米收获机械满足不了一揽子剥穗、脱粒、烘干、入仓的问题，严重影响了粮食的规模化种植。棉花、花生、红薯等经济作物和设施农业、畜牧业的机械化程度低，也在一定程度上影响了这一领域农业规模化的进程。

    （四）政策支持体系不完善

    目前，从上到下仍缺乏完善的农村土地流转政策体系，促进流转的激励机制尚未形成，制约流转进一步发展的瓶颈没有得到有效缓解。省以上财政支持还是空白，多数地方还处于谨慎探索阶段。在金融政策方面，规模经营主体普遍反映，信贷门槛较高、融资难、农业保险投保难，是当前制约规模经营发展的重要因素。一方面，承包租金全部是提前预付，加上购买农业机械投入较大，规模经营需要较多的流动资金支撑；另一方面，土地承包经营权不允许抵押，农村信贷手续复杂，额度较低，导致贷款困难，直接影响到了种粮大户对土地的投入。此外，不少规模化大户还反映，随着土地的集中，农业的自然风险也明显加大，迫切需要扩大农产品保险范围，帮助他们化解风险。

    三、推进农村土地承包经营权流转的对策建议

    （一）推动农村人口有序转移

    在“人多地少”自然禀赋条件约束下，拓展农村土地流转空间、发展适度规模经营，关键在于持续减少农村、农业人口。当前，河南省还是要紧紧扭住工业化、城镇化不放，持续提高非农就业水平，快速推动生产方式转变，为农民进城提供动力。河南省推动农村人口转移应当率先实现农民工市民化，尽快落实“人地挂钩”政策，从降低农民工市民化门槛入手，集中解决好农民工市民化后的子女教育、住房和社会保障三方面的问题。

    （二）加快农村土地流转服务体系建设

    鼓励和引导农村土地依法有序流转，完善的流转服务体系是基础。要按照《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》要求，建立健全土地承包经营权流转市场。积极鼓励和支持省辖市、县建立统一的农村土地承包和土地流转信息网络平台，支持县、乡建设土地流转服务大厅，尽快健全村有信息员、乡有镇中心、县市有网络的土地流转服务体系，为土地流转提供信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务。

    （三）提高农业产业化水平

    通过土地流转发展规模经营是发展农业产业化的重要条件，但与此同时，农业产业化程度又影响着土地流转水平。河南省目前涉及农业产业化的承包经营权流转尚不足1/4，也就是说，河南省当前较低的农业产业化程度对“规模地块”的需求并不旺盛，仅靠农户间“分分亩亩”的土地转包、置换难以从根本改变河南省土地流转水平低的问题。因此，当前我们要着力培育农业产业化龙头企业，鼓励他们通过建立大农场、大基地推动承包经营权流转，着力培育农村合作组织，扶持他们联合起来扎根本乡本土发展农业产业化，着力培育各类涉农中介组织，引导他们把农业产业化与土地流转衔接起来。与此同时，省市县各级政府还应当出台财政、金融等优惠政策，专项扶持涉及农业产业化的规模化土地流转。

    （四）充实相关的配套保障内容

    一是以高标准粮田建设和百千万工程实施为契机，继续加大农业基础设施建设投入，重点实施农田水网、电网建设和基本农田改造等项目，改善农业生产条件，为河南省适度规模经营打造优良的承载平台；二是向具有适度规模经营能力的农户提供可行的资金、信息、技术和信贷支持，并在农作物病虫害防治、国内外农产品供求及价格信息取得等方面形成整体的支持机制，激励更多的农户参与适度规模经营；三是加大玉米机械的技术研发力度，组成技术攻关小组破解玉米收获难题，不仅要尽快解决玉米收获入仓问题，还要让农民买得起、用得起；四是出台农业支持政策，要向种粮大户和农民合作社等规模化主体倾斜，帮助他们化解风险，降低成本，增加收益，培育实现适度规模经营的微观基础。

    【作者分别系中国（海南）改革发展研究院经济学博士；河南省人民政府发展研究中心农村处经济学博士】