服务型政府建设的基本逻辑：理念、改革与治理

    傅晋豫

    党的十八大报告提出“建设职能科学的全新人民满意型政府”的工作目标。从本质上来说，这是由我国国家性质所决定的，人民群众的根本利益决定了在当前阶段我国建设服务型政府必须坚持这一目标。这不仅仅是我国政府在中国共产党领导下积极主动探索和谐社会的核心要求，同样也是我党对政府改革认识的不断深化，是一种从内而外的自我改革。必须认识到，构建一个符合我国当下社会发展实际需求的服务型政府，不仅仅是全球公共行政改革发展的必然方向，同样也是我国广大人民群众的真实愿望。同时，建设服务型政府是一项巨大、复杂的社会工程，需要重塑政府理念，强化政府改革和转变治理模式。

    根据现代政府的特征，重塑政府理念

    确立政府职能有限理念。改变传统意义上的“全能政府”客观上要求我们必须根据我国当前阶段社会发展的实际需求树立“有限政府”的全新概念，也就是说，在日常的行政工作安排上，我们必须认识到政府所具有的管理功能是有限的，不可能对所有的事物都进行管理。随着我国市场经济的发展和完善，我国政府已逐步加强市场在资源配置中的基础性作用，政府的职责重心在于纠正“市场失灵”。但目前的现实是，“全能政府”的概念在当前政府行政管理工作中仍然是主流，而体现在市场经济环境中就是政府职能配置和市场经济体制规范性之间的明显冲突。一些部门仍然热衷于管理一些无法管理或者不该管理的事情，其根源就在于从事这些事情有利可图。究其本质，从“全能政府”走向“有限政府”的过程，就是我国政府职能不断深化和细化的过程，也就是行政管理权限不断规范化的过程。当然，建设服务型政府需要明确政府提供服务的边界，政府提供的公共服务是有限的而非无限的，而除政府之外的社会组织和社会群体，同样应该成为公共服务的提供者和参与者，这是社会主义市场经济环境下，体现人民当家做主的客观要求。

    推进政府法治建设。从20世纪末期至今，我国政府积极主动地开展依法治国事业，在过去的十数年时间里取得了辉煌的成就。但是必须认识到，当前政府治理工作中，“人治”情况的大量存在，已经严重地影响到我国政府的整体行政管理能力。仍然还有大量的政府官员认为自己是“父母官”，而不能正视人民群众的社会主人翁地位，对于民间组织（NGO）积极参与到社会管理工作中的权利没有一个正确的认识；他们习惯于暗箱操作和使用权力，而不愿意公开执法和透明行政；他们更强调行政自由裁量权，而不愿意严格地遵守必要的程序和规则。由于过分地强调下级必须服从上级，政府管理仍存在着长官意志现象，导致法律形同虚设，以权代法、以权压法和徇私枉法的现象时有发生。发展现代市场经济和向民主政治过渡，法治型政府是重要保障之一。这客观上要求我们的政府管理人员必须重视和肯定人民群众的公民权利，为我国宪法所规定的公民权益的实现提供支持和保障，而不是让少数掌权者凌驾于社会之上，通过自身特权的实现来蔑视人民群众的合法地位。要求政府的一切行为都在法律的阳光下执行，法律即使面对特权也必须具有无上的权威性。因此，我们必须根据当前我国市场经济发展的客观规律和实际需求，积极主动地引导政府从行政主导走向法律主导。

    推进政府民主化建设。在社会发展过程中，政府的政治官员必须真正地认识到，人民的授权是其掌握权力、行使权力的客观前提，同样也是其权利合法性的重要保障。只有这样，才能够保证政府行为能够为社会的和谐发展提供必要的支持。当前阶段，我国的政府政治官员通常情况下主要是依靠任命的方式产生，这种情况下，人民群众的选举权的实现显然遇到了一定的阻力。现行干部的选拔过程中，更多的不是对人民群众意见的体现，而是对上级意见的揣摩，长此以往，在政府部门容易滋生异化了的行政文化。官员过分地关注“上意”已经成为一种必然。针对这一情况，如何从根本上加以改变呢？笔者认为，这一情况存在的根源在于我国当前阶段组织竞争的民主选举的缺失，人民群众所掌握的政治选举权利没有得到充分体现。在选举制度下，政府官员的所有公权力完全来自于人民，并受到人民群众的广泛监督，因此他们在具体的工作中就必须体现人民群众的根本利益，为人民群众公权力的实现而努力，否则将会失去从政的机会。因此，我国政府有必要进一步加强公民选举制度的建设。除此之外，政府还要积极主动地为公民参与到公共事务管理工作中来提供畅通的渠道和规范化的平台，采取多种途径来加强政府的治理能力，在政绩考核过程中增大人民群众满意度所占的比重。

    坚持政府“再造”，加大改革力度

    以权力为核心，建立权力相互制约和相互协调的运行机制。我国政府根据国内政治制度发展的实际情况指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。我国社会主义市场经济环境中政府工作必须得到相应的制约和限制。罗素认为，追逐权力在人类的无限欲望中居首，过度的追求权力会使天使堕落，更何况世间凡人。由于人性的弱点，社会成员都存在着需求满足的炫耀心理，具有不断追求权力的欲望，这在客观上要求必须建立健全一套行之有效的政治制度加以预防。实际上，为了实现真正意义上的制约和规范政府的行政管理工作，必须对政府的权力进行有效的分解，让政府各个部门工作规范在自身权力范围之内，实行分权并建立相互制约、相互协调的运行机制。建立权力制约和相互协调的运行机制，否定了个人集权和大权独揽的正当性，可以制约政治权力运行的主观随意性。

    以政府结构优化为重心，继续推进行政体制改革。推进行政体制改革，达到政府管理转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能之目的，重点是大部制体制改革和省管县体制改革。党的十八大报告强调，“根据市场经济的一般规律推进大部制改革步伐，降低部门内耗”。当前，纵观世界范围内的政府部门设置，基本上都保持在每个职能部门单独管理一块的规模上，而反观我们，虽然经过2008～2009年的改革，但是仍然保留了大量的无用部门，这充分说明我国当前的大部制改革问题仍然值得重视，还有很大提升空间。同时，中国新一轮的行政管理体制改革，促进地方治理结构扁平化也是重要目标之一。根据当地公共事务管理的实际需求，减少地方政府层级设置，将传统意义上的四级制改变为更为灵活的三级制。实行市县分设分治，即十八大报告指出的“优化行政层级和行政区划设置”，在改革之后，市级政府仅管理所在市区的政务并提供相应的公共服务，而原有的对下属乡镇的管理工作则转交到省政府手中，这样不仅仅可以极大地优化行政管理资源，同样也能够减少不必要的部门数量，为政府的“瘦身”提供必要的支持。