县镇两级公共资源交易平台的延伸与融合
黄海燕
摘要：建立统一规范的公共资源交易市场是完善社会主义市场经济体制的需要，对加快政府职能转变，增强政府公信力，提高行政效能，降低行政成本具有重要意义，对市场配置公共资源发挥基础性作用；也是建立健全预防和惩治腐败体系的要求。符合新一届中央领导集体关于规范政府权力，建设阳光政府的执政理念。随着公共资源交易体制改革的不断深入，各地公共资源交易制度日渐完善和多年运行累积的经验，给推行基层公共资源交易工作提供了可借鉴的管理经验和模式，加上近年来电商的兴起，为公共资源交易向乡镇一级延伸和融合提供了较好的科学技术条件。笔者有幸参加了县委对乡镇的巡察工作，近距离感受了乡镇的公共资源交易运行情况，下面对乡镇公共资源交易谈几点看法。
关键词：乡镇；公共资源；延伸；融合
公共资源交易（市场化配置），是指公共资源管理部门将自身经营或控制的公共资源委托给政府交易平台，通过公开交易方式进行市场化配置，充分发挥市场的价格发现功能，最终实现资源优化配置的过程。主要包括：土地使用权出让、国有产权交易、政府建设工程招投标、政府商品和服务采购。本文主要讨论在基層公共资源交易中心日常工作中占绝大多数的建设工程招投标和政府采购。
一、基层公共资源交易存在的主要问题
（一）在建设工程领域，市场竞争不充分，存在想方设法规避公开招标的现象
乡镇招投标项目从个体上看规模不大，交易分散，但数量可观，绝对值呈连年增长的势头。项目主要集中在农路农桥建设、改造，农村集中居住区建设，小区绿化、老旧小区改造等。存在化整为零，私下发包，应招未招，单一来源谈判，议标偏多等众多问题。如：在“后街后巷”和“创建文明城市”改造工程中，同性质同类型的项目可以跨街道跨小区打包招标，但在实际操作中往往被按街、巷拆分成小项目，化整为零，采用单一来源谈判和议标方式承包给低资质的维修队甚至无资质的个人，违反公平公正原则和公开竞价机制。
（二）交易流程不规范，招投标工作透明度不高
政府公开发布招标信息是公共资源交易透明化最直接的表现形式，但是在实际的操作过程中乡镇政府招标信息的发布往往不够规范，使公共资源交易透明度大打折扣。在部分乡镇政府的采购部门在公布信息时，对于一些应该通过公告招标形式进行发布的信息，却通过小范围内的通知招标方式，甚至由乡镇内定承建单位，采取封锁信息、缩小招投标公告发布的范围，把信息的覆盖尽可能控制在自己设想的范围内；部分信息的公布也明显失衡，如在采购招标过程中只注重招标信息的发布，对于最终中标信息公布的却很少，外部团体很难充分获取政府采购中标的有关信息，不利于外部监督、群众监督作用的发挥。
（三）政府采购制度执行不够规范
县级部门政府采购经过多年的运行，现已经基本规范。但乡镇一级仍以传统的自行分散采购为主，基本上是各部门、各乡镇各行其是，各采所需，自行采购比例过高。采购程序不规范、随意性大，需要买什么、在哪儿买，基本取决于人而非制度。有些政府采购没有履行报批手续，有的甚至只是事后补个审批手续，采购在前，审批在后现象时有发生。
二、公共资源交易存在问题的成因与建议
为进一步提高政府财政资金的利用效率，加强财政资金监管，减少腐败行为的发生，改变县镇公共资源交易现状，针对以上问题，笔者提出以下建议：
（一）提高认识，完善公共资源交易管理制度
基层政府对公共资源交易认识不到位，基层政府突发性事务较多，政府采购存在较大的突发性，政府统一招投标的申请、招标、拨付环节的审批手续繁杂、周期长，影响政府工作效率，导致乡镇执行公共资源交易不积极、不主动。想让各单位自觉执行相关制度尤如自缚手脚一般显然不现实，建议由县公共资源管理中心联合相关部门拟定全县统一的管理办法和实施细则，明确管理对象、交易机构和交易程序，报请县级人民政府颁布实施。使县各部门和乡镇有一个具体统一的管理制度，全县一盘棋，从制度上统管起来，做到有章可循，有据可依。让公共资源交易公开、公平、透明，从根本上消除滋生腐败的温床，从源头上构筑治理商业贿赂的“防火墙”。也可将公共资源交易纳入县级部门特别是乡镇社会管理体制改革和反腐倡廉，治理商业贿赂的重要工作范畴。
（二）努力提高政府采购预算编制水平
采购单位必须加强和提高政府采购预算编制的科学性和准确性，严格按照政府采购预算规范化、精细化的要求编制采购计划，做到应编尽编、应细尽细，如采购物品、规格、型号、性能、数量、等具体内容，财政部门会同公共资源交易中心加强各单位政府采购预算计划的审核把关。限定政府采购计划变更和调整时间，除特殊情况外，采购单位的采购计划的调整和变更时间定为每季度一次，以便优化采购组织方式，减少政府采购次数，扩大单次采购规模，节约采购时间，降低采购成本，提高政府采购绩效。
（三）扩大政府集中采购的规模和范围
首先应制定集中采购目录和限额标准，可以将通用性强，技术规格统一，便于归集的政府采购品种，比如：台式、便携式计算机，打印机，办公桌、空调等；在政府预算采购做到应细尽细的基础上，各部门差异性小的大宗类商品，比如：办公用品（打印耗材，复印纸、办公文具等）；施工工艺雷同，标准统一的工程类项目（平原地区农村公路桥梁施工、公路绿化、农村集居区的配套设施工程等）可以全县一次性向供应商招标。这样不但可以节约行政成本，通过数量优势和政府的良好信誉来获取价格优惠，还可以吸引更有实力的供应商和施工单位参与投标，提高政府采购商品服务的质量，形成规模经济效益。《政府采购法》规定“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价，采购效率更高，采购质量优良和服务良好的要求”。这是要求政府采购必须在保证质量的前提下，采购货物和服务的价格应当低于同类货物和服务市场的平均价格，获得价廉物美的货物，达到节支目的。在已有集中采购项目取得成功的基础上，科学、合理的设计好集中采购目录范围和限额标准，逐年扩大采购范围。采购规模的大小表明了政府采购的成熟程度，只有规模上去了，政策功能才能充分发挥其应有的作用。
（四）建立信息平台，提高公共资源交易管理的科学化水平
为提高政府公共资源交易管理的科学化，可建立“互联网+公共资源交易”新模式。网络竟价作为一种公共资源交易的新方式，突破了时空对交易活动开展的桎梏，能使交易过程更公平公正。交易的所有流程在网上办理和操作，设置发布信息、报价、查询、资金支付等功能，并公开具体成交记录。充分利用互联网技术引入资质高、实力雄厚的优质电商参与竞争，提供直购、竞价等多种采购方式供采购人选择。加强对交易主体信用记录应用，信用信息互联共享，对失信行为进行联合惩戒，限制或禁止其参与交易活动，建立信用承诺制，强化社会监督，加强行业自律约束，实现从单一监管向立体监管转变。
（五）加强跨部门监管，加大处罚力度
公共资源交易领域一直是公众关注的重点，也是腐败问题易发高发区，严重影响政府部门的公信力。目前，在乡镇对公共资源交易工作的监管执行力明显不足，镇级政府采购监管体系还没有完全建立。县级公共交易中心和财政部门应当将监管工作向乡镇延伸，对乡镇公共交易过程中的预算管理、信息管理，支付和投诉管理、采购程序进行全方位规范和监管，确保乡镇政府采购工作有序进行。形成由纪检监察、审计、财政等级部门对公共资源交易行为日常化协作监管机制，发现问题及时查处，加大对违法行为的处罚力度，维护法律的严肃性。
三、结语
从目前的县镇二级公共资源交易情况来看，显然存在注重公共资源交易的形式，忽视公共资源交易的程序性和事中事后的监督；注重各自部门和单位微观层面的公共资源交易，忽视从整体的宏观层面的统筹规划；注重公共资源交易行为结算环节的考核和完整性，忽视政府采购计划、预算环节对需求的控制和评估。本文只是笔者在巡视检查中发现的问题结合平时工作中积累的知识，对现阶段公共资源交易中存在问题的一些看法。但由于学术水平有限，分析公共资源交易的一般理论还停留在较浅的层次，对存在问题的分析及对策的探讨也比较肤浅，未能够进一步挖掘其深层次存在的原因，存在很大的不足，希望能起到抛砖引玉的作用，引起大家的注意和讨论，使公共资源交易工作得到长足的进步。
（作者单位：如东县交通运输局）
摘要：建立统一规范的公共资源交易市场是完善社会主义市场经济体制的需要，对加快政府职能转变，增强政府公信力，提高行政效能，降低行政成本具有重要意义，对市场配置公共资源发挥基础性作用；也是建立健全预防和惩治腐败体系的要求。符合新一届中央领导集体关于规范政府权力，建设阳光政府的执政理念。随着公共资源交易体制改革的不断深入，各地公共资源交易制度日渐完善和多年运行累积的经验，给推行基层公共资源交易工作提供了可借鉴的管理经验和模式，加上近年来电商的兴起，为公共资源交易向乡镇一级延伸和融合提供了较好的科学技术条件。笔者有幸参加了县委对乡镇的巡察工作，近距离感受了乡镇的公共资源交易运行情况，下面对乡镇公共资源交易谈几点看法。
关键词：乡镇；公共资源；延伸；融合
公共资源交易（市场化配置），是指公共资源管理部门将自身经营或控制的公共资源委托给政府交易平台，通过公开交易方式进行市场化配置，充分发挥市场的价格发现功能，最终实现资源优化配置的过程。主要包括：土地使用权出让、国有产权交易、政府建设工程招投标、政府商品和服务采购。本文主要讨论在基層公共资源交易中心日常工作中占绝大多数的建设工程招投标和政府采购。
一、基层公共资源交易存在的主要问题
（一）在建设工程领域，市场竞争不充分，存在想方设法规避公开招标的现象
乡镇招投标项目从个体上看规模不大，交易分散，但数量可观，绝对值呈连年增长的势头。项目主要集中在农路农桥建设、改造，农村集中居住区建设，小区绿化、老旧小区改造等。存在化整为零，私下发包，应招未招，单一来源谈判，议标偏多等众多问题。如：在“后街后巷”和“创建文明城市”改造工程中，同性质同类型的项目可以跨街道跨小区打包招标，但在实际操作中往往被按街、巷拆分成小项目，化整为零，采用单一来源谈判和议标方式承包给低资质的维修队甚至无资质的个人，违反公平公正原则和公开竞价机制。
（二）交易流程不规范，招投标工作透明度不高
政府公开发布招标信息是公共资源交易透明化最直接的表现形式，但是在实际的操作过程中乡镇政府招标信息的发布往往不够规范，使公共资源交易透明度大打折扣。在部分乡镇政府的采购部门在公布信息时，对于一些应该通过公告招标形式进行发布的信息，却通过小范围内的通知招标方式，甚至由乡镇内定承建单位，采取封锁信息、缩小招投标公告发布的范围，把信息的覆盖尽可能控制在自己设想的范围内；部分信息的公布也明显失衡，如在采购招标过程中只注重招标信息的发布，对于最终中标信息公布的却很少，外部团体很难充分获取政府采购中标的有关信息，不利于外部监督、群众监督作用的发挥。
（三）政府采购制度执行不够规范
县级部门政府采购经过多年的运行，现已经基本规范。但乡镇一级仍以传统的自行分散采购为主，基本上是各部门、各乡镇各行其是，各采所需，自行采购比例过高。采购程序不规范、随意性大，需要买什么、在哪儿买，基本取决于人而非制度。有些政府采购没有履行报批手续，有的甚至只是事后补个审批手续，采购在前，审批在后现象时有发生。
二、公共资源交易存在问题的成因与建议
为进一步提高政府财政资金的利用效率，加强财政资金监管，减少腐败行为的发生，改变县镇公共资源交易现状，针对以上问题，笔者提出以下建议：
（一）提高认识，完善公共资源交易管理制度
基层政府对公共资源交易认识不到位，基层政府突发性事务较多，政府采购存在较大的突发性，政府统一招投标的申请、招标、拨付环节的审批手续繁杂、周期长，影响政府工作效率，导致乡镇执行公共资源交易不积极、不主动。想让各单位自觉执行相关制度尤如自缚手脚一般显然不现实，建议由县公共资源管理中心联合相关部门拟定全县统一的管理办法和实施细则，明确管理对象、交易机构和交易程序，报请县级人民政府颁布实施。使县各部门和乡镇有一个具体统一的管理制度，全县一盘棋，从制度上统管起来，做到有章可循，有据可依。让公共资源交易公开、公平、透明，从根本上消除滋生腐败的温床，从源头上构筑治理商业贿赂的“防火墙”。也可将公共资源交易纳入县级部门特别是乡镇社会管理体制改革和反腐倡廉，治理商业贿赂的重要工作范畴。
（二）努力提高政府采购预算编制水平
采购单位必须加强和提高政府采购预算编制的科学性和准确性，严格按照政府采购预算规范化、精细化的要求编制采购计划，做到应编尽编、应细尽细，如采购物品、规格、型号、性能、数量、等具体内容，财政部门会同公共资源交易中心加强各单位政府采购预算计划的审核把关。限定政府采购计划变更和调整时间，除特殊情况外，采购单位的采购计划的调整和变更时间定为每季度一次，以便优化采购组织方式，减少政府采购次数，扩大单次采购规模，节约采购时间，降低采购成本，提高政府采购绩效。
（三）扩大政府集中采购的规模和范围
首先应制定集中采购目录和限额标准，可以将通用性强，技术规格统一，便于归集的政府采购品种，比如：台式、便携式计算机，打印机，办公桌、空调等；在政府预算采购做到应细尽细的基础上，各部门差异性小的大宗类商品，比如：办公用品（打印耗材，复印纸、办公文具等）；施工工艺雷同，标准统一的工程类项目（平原地区农村公路桥梁施工、公路绿化、农村集居区的配套设施工程等）可以全县一次性向供应商招标。这样不但可以节约行政成本，通过数量优势和政府的良好信誉来获取价格优惠，还可以吸引更有实力的供应商和施工单位参与投标，提高政府采购商品服务的质量，形成规模经济效益。《政府采购法》规定“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价，采购效率更高，采购质量优良和服务良好的要求”。这是要求政府采购必须在保证质量的前提下，采购货物和服务的价格应当低于同类货物和服务市场的平均价格，获得价廉物美的货物，达到节支目的。在已有集中采购项目取得成功的基础上，科学、合理的设计好集中采购目录范围和限额标准，逐年扩大采购范围。采购规模的大小表明了政府采购的成熟程度，只有规模上去了，政策功能才能充分发挥其应有的作用。
（四）建立信息平台，提高公共资源交易管理的科学化水平
为提高政府公共资源交易管理的科学化，可建立“互联网+公共资源交易”新模式。网络竟价作为一种公共资源交易的新方式，突破了时空对交易活动开展的桎梏，能使交易过程更公平公正。交易的所有流程在网上办理和操作，设置发布信息、报价、查询、资金支付等功能，并公开具体成交记录。充分利用互联网技术引入资质高、实力雄厚的优质电商参与竞争，提供直购、竞价等多种采购方式供采购人选择。加强对交易主体信用记录应用，信用信息互联共享，对失信行为进行联合惩戒，限制或禁止其参与交易活动，建立信用承诺制，强化社会监督，加强行业自律约束，实现从单一监管向立体监管转变。
（五）加强跨部门监管，加大处罚力度
公共资源交易领域一直是公众关注的重点，也是腐败问题易发高发区，严重影响政府部门的公信力。目前，在乡镇对公共资源交易工作的监管执行力明显不足，镇级政府采购监管体系还没有完全建立。县级公共交易中心和财政部门应当将监管工作向乡镇延伸，对乡镇公共交易过程中的预算管理、信息管理，支付和投诉管理、采购程序进行全方位规范和监管，确保乡镇政府采购工作有序进行。形成由纪检监察、审计、财政等级部门对公共资源交易行为日常化协作监管机制，发现问题及时查处，加大对违法行为的处罚力度，维护法律的严肃性。
三、结语
从目前的县镇二级公共资源交易情况来看，显然存在注重公共资源交易的形式，忽视公共资源交易的程序性和事中事后的监督；注重各自部门和单位微观层面的公共资源交易，忽视从整体的宏观层面的统筹规划；注重公共资源交易行为结算环节的考核和完整性，忽视政府采购计划、预算环节对需求的控制和评估。本文只是笔者在巡视检查中发现的问题结合平时工作中积累的知识，对现阶段公共资源交易中存在问题的一些看法。但由于学术水平有限，分析公共资源交易的一般理论还停留在较浅的层次，对存在问题的分析及对策的探讨也比较肤浅，未能够进一步挖掘其深层次存在的原因，存在很大的不足，希望能起到抛砖引玉的作用，引起大家的注意和讨论，使公共资源交易工作得到长足的进步。
（作者单位：如东县交通运输局）
