行政法视角下的城市拆迁问题研究
张雅洁
摘要：经济建设在推动城市化发展的同时，也带动了拆迁工作的开展，但在开展城市拆迁工作的过程中，矛盾问题不断增多，导致被拆迁人的合法权益未能得到有效的保护。从源头上解决拆迁矛盾冲突成为我国城市建设中的当务之急。本文从行政法视角出发，分析了城市拆迁过程中法律保障以及政府职能定位存在的问题，并提出了完善法律制度、合理划分政府职能的措施建议，以期能够保护被拆迁人的合法权益，又促进城市建设和经济发展，使得各方利益达到最佳的平衡。
关键词：行政法视角 城市拆迁 城市建设 公共管理
中图分类号：D922.1 文献标识码：A
城市拆迁问题是城市建设发展过程中的公共管理问题，随着我国经济体制的不断完善，城市化进程也在随之加快，房屋拆迁也越来越频繁。但由于我国城市房屋拆迁在立法和执行过程中存在不足，同时县级以上人民政府和房屋拆迁管理部门，往往片而强调行政相对人即被拆迁人的义务，以行政管理来代替行政法制手段，在现实生活中，野蛮拆迁、强行拆迁等现象时有发生，导致矛盾纠纷问题越来越多，部分拆迁户往往会通过一些较为极端的方法对自身的权益加以维护。妥善解决拆迁矛盾的关键在于平衡各方利益，尤其要慎重对待被拆迁人的利益保护，政府要在此过程中发挥积极作用。
1 行政法视角下的城市拆迁问题
1.1存在于当前法律法规中的问题
当前阶段，在针对城市房屋进行拆迁工作时，根据不同的拆迁目的，可以将拆迁工作分为两种类型，第一，是以公共利益为前提进行的拆迁活动；第二，以商业利润为前提的拆迁活动，但是，从立法方面来看，我国在立法过程中并没有对这两种性质的拆迁活动进行明确的划分，在相关的城市拆迁管理体系中明确指出，拆迁工作是为了对建设活动的顺利实施加以保证，而这些建设活动可能是以商业性为目的的也可能是以公益性为目的的。因此，在相关的拆迁条例当中并没有对拆迁的目的进行明确的规定。由于在城市拆迁当中国家颁布的《拆迁条例》的立法属于最高级别，受到该项立法的限制，很多地方政府制定的规章制度或具有较强地方性的法律法规、规范性文件无法超越该项条例的界定范围，可以说，在城市拆迁当中的大部分立法，都没有针对拆迁性质进行划分[1]。
1.2在城市房屋拆迁工作中政府存在职能错位的问题
1.2.1政府过多介入，公私混乱
由于在法律方面并没有对拆迁活动的功利性进行明确，所以很多拆迁工作的性质是否属于公益性基本是由政府进行判断的，部分地区的政府部门为了追求业绩，树立形象工程，往往会将很多商业项目定义为公益项目，一些地方政府甚至设立拆迁人和组织拆迁机构，制定相应的拆迁标准，与拆迁户谈判，更有甚者通过行政职权对拆迁户进行欺压，如果拆迁户对这样的规定不服，他们便会使用《拆迁条例》当中的行政强制权或裁决权，进行强制拆除；还有的直接与开发商进行合作，剥夺拆迁户与开发商平等对话的权力，而这与政府部门的公共利益形象存在严重的不符。
1.2.2监督管理力度不足
政府部门在针对拆迁活动进行监督管理时，主要是依据相关法律法规，通过行政许可途径规范企业的拆迁行为。政府部门的监管目标主要包括以下几点，第一，对拆迁申请人进行市场准入监管，政府部门需要严格审核拆迁人的资质，特别是对拆迁人的资金实力进行重点的检查，以此来保证拆迁人的补偿能力，而这种监管措施，能够有效保护拆迁户的切身利益，从而提升拆迁户的拆迁满意度，只有如此，才能使拆迁工作得到保证；第二，要加强拆迁补偿金的监管力度，针对开发商拆迁之后的安置政策以及安置资金，政府部门应该保证监管工作的全面性，必须要保证安置标准和拆迁补偿能够满足国家相关规定的要求，严禁拆迁安置资金的随意使用。
但在拆迁工作具体实施的过程中，部分地方政府部门未能对市场准入进行严格的审查，在进行拆迁申请审批的过程中，常常会出现审批人员与拆迁人勾結的问题，为了一己私欲收受贿赂，将许可证书发放给不具备拆迁资质的人员，导致拆迁市场当中存在很多缺乏经济实力的单位，使拆迁的工期受到了严重的影响。除此之外，在拆迁安置资金方面的监管方法较为落后，经常会出现房地产评估公司降低拆迁补偿金额的问题，导致实际拆迁补偿金与市场要求严重不符，严重损害了拆迁户的合法权益[2]。
3 拆迁户权力行政法保护的具体措施
3.1对城市房屋拆迁进行正确的定性
应该针对城市当中的房屋拆迁工作进行明确的定义，以宪法为基础将其归为行政征收行为，并且还要通过相关的拆迁法律对其进行进一步的明确。因此，在我国的房屋拆迁工作中，政府部门的作用不容忽视，政府部门需要在房屋拆迁工作中进行一定的干预，只有保证这一点，才能通过立法角度有效地规制政府部门，使其职能作用得到充分的发挥，与此同时，就《拆迁条例》来看，其主要是以民事性质来定义城市房屋拆迁活动，但是在拆迁工作进行的全过程中都需要有行政权力作为保障。虽然在城市房屋拆迁的过程中政府部门没有进行直接的参与，但却并不能改变政府部门参与的事实，如果在拆迁工作中没有介入政府权力，那么拆迁工作就会缺乏合法
性及合理性[3]。
另外，针对城市房屋拆迁活动，政府部门有必要进行合理的调整和干预，但是要将干预和调整的力度把握好，从实际的角度来看，政府部门通过行政法规，开展公益性拆迁活动时，必须要对其中的法律关系进行透彻的分析，需要注意的是，政府部门在剥离其中的民事法律关系及行政法律关系时，不要太过肯定，因为根据目前我国发展的具体情况来看，公私法在不断发展的过程中，其中的开放性也在逐渐加强，行政权和物权之间也在进行着相互的渗透与融合，行政法和物权法越来越具备司法精神，所以，只需要制定一套有效的准则，使行政权对私权的影响得到有效的控制即可[4]。
3.2对城市拆迁方面的行政制度加以完善
3.2.1完善行政补偿机制
要始终保持补偿公平性的原则，对于公平来说，其自身的内涵往往会随着经济的发展以及人们观念的转变而出现变化，而且在经济结构及发展水平的影响下，将公平原则应用在行政补偿当中，对社会公正目标的有效实现具有一定的推动作用。除此之外，还要确保补偿的及时性，该项原则的制定，主要是为了全面提高行政工作的效率，而有效的制度则是该项原则应用的基本要求。补偿工作应以事前补偿为主并辅以事后补偿，一般来说，是要在损害住户合法权益以前进行相应的补偿，简单地说就是在住户房屋财产被征收且未对其进行补偿以前，不能对产权所有人的所有物进行处理，通常只有情况较为紧急的情况下，才会出现事后补偿的现象[5]。
3.2.2提高拆迁行政许可程序的规范性
在城市房屋拆迁工作中，拆迁行政许可是一项非常重要的内容，但是由于我国当前的拆迁问题在行政许可主体方面存在一定的混乱性，许可审批监管不严的问题非常普遍，对存在争议的许可问题不能进行有效的解决，而这些问题对城市的发展建设来说是非常不利的，容易对被拆迁人自身的合法权益造成损害。针对这些拆迁过程中容易出现的行政许可问题，相关部门必须要对行政许可的主体加以明确，向拆迁部门颁布相应的拆迁许可，并对其拆迁活动的独立决策权加以明确，避免出现其他部门干涉或内部权力交易的问题。与此同时，国家可以确定拆迁许可证的颁布单位，并将部分非行政性质的机关单位取消。要对拆迁许可证发放的条件保持重视，对商业性质和公益性质的拆迁行为进行明确的定义，并将其分开处理，根据拆迁工作的性质，发放差异性的行政许可。如果是公益性的拆迁活动，必须要保证拆迁申请资料的真实性及合法性，经过相关部门审核以后，才能予以行政许可证的发放，如果是商业性质的拆迁活动，应要求开发商与拆迁户之间签订拆迁协议，要求有大部分的拆迁户进行核实同意以后，再上交申请材料，审核通过以后，才能获得行政许可[6]。
2.2.3对行政监管制度进行强化
人们常说没有规矩，不成方圆，如果没有相关的法律法规以及有效的监管机制作为基础，就不可能实现和谐拆迁。为了对拆迁户自身的合法权益加以保障，不但要从明文规定上进行强化，在行政体法体系当中加入拆迁方面的法律形式和听证制度，更要对相关的监管程序加以明确，确保城市拆迁各方面法律条文的透明化和公开化[7]。
综上所述，城市拆迁有力地推动了城市建设、经济发展以及改善了城市环境，随着拆迁力度不断增大，因拆迁引起的纠纷、上访和诉讼不断增加，保護被拆迁人的合法权益，其实也是保护公民的合法财产权的问题。当前在拆迁过程中，我们还存在行政立法、行政救济和司法审查的缺失和不足，因此，一定要对其中存在的各项问题加以明确，并采取有效措施，对其进行不断的完善，确保城市拆迁工作的合理性、透明性以及和谐性。
参考文献：
[1] 王国强，苏伟豪.行政法信赖保护视角下的城市拆迁问题[J].宜宾学院学报，2013，13（8）：47- 50.
[2] 郑玮炜.我国城市房屋拆迁的行政法思考[D].河海大学，2012.
[3] 王宗江.中国语境下的利益代表模式——以城市房屋拆迁为视角[D].西南政法大学，2012.
[4] 周江波.房屋拆迁行政法律关系研究[D].湘潭大学，2012.
[5] 李艳.政府介入城市房屋拆迁问题的伦理思考——以上海市Z区为例[D].复旦大学，2012.
[6] 张茜棱.城市房屋拆迁问题的法理思考——以规范政府行为为视角[D].西南政法大学，2012.
[7] 熊娜.行政法视角下的房屋拆迁制度[J].湖北教育学院学报，2012，23（5）：87- 88，94.
摘要：经济建设在推动城市化发展的同时，也带动了拆迁工作的开展，但在开展城市拆迁工作的过程中，矛盾问题不断增多，导致被拆迁人的合法权益未能得到有效的保护。从源头上解决拆迁矛盾冲突成为我国城市建设中的当务之急。本文从行政法视角出发，分析了城市拆迁过程中法律保障以及政府职能定位存在的问题，并提出了完善法律制度、合理划分政府职能的措施建议，以期能够保护被拆迁人的合法权益，又促进城市建设和经济发展，使得各方利益达到最佳的平衡。
关键词：行政法视角 城市拆迁 城市建设 公共管理
中图分类号：D922.1 文献标识码：A
城市拆迁问题是城市建设发展过程中的公共管理问题，随着我国经济体制的不断完善，城市化进程也在随之加快，房屋拆迁也越来越频繁。但由于我国城市房屋拆迁在立法和执行过程中存在不足，同时县级以上人民政府和房屋拆迁管理部门，往往片而强调行政相对人即被拆迁人的义务，以行政管理来代替行政法制手段，在现实生活中，野蛮拆迁、强行拆迁等现象时有发生，导致矛盾纠纷问题越来越多，部分拆迁户往往会通过一些较为极端的方法对自身的权益加以维护。妥善解决拆迁矛盾的关键在于平衡各方利益，尤其要慎重对待被拆迁人的利益保护，政府要在此过程中发挥积极作用。
1 行政法视角下的城市拆迁问题
1.1存在于当前法律法规中的问题
当前阶段，在针对城市房屋进行拆迁工作时，根据不同的拆迁目的，可以将拆迁工作分为两种类型，第一，是以公共利益为前提进行的拆迁活动；第二，以商业利润为前提的拆迁活动，但是，从立法方面来看，我国在立法过程中并没有对这两种性质的拆迁活动进行明确的划分，在相关的城市拆迁管理体系中明确指出，拆迁工作是为了对建设活动的顺利实施加以保证，而这些建设活动可能是以商业性为目的的也可能是以公益性为目的的。因此，在相关的拆迁条例当中并没有对拆迁的目的进行明确的规定。由于在城市拆迁当中国家颁布的《拆迁条例》的立法属于最高级别，受到该项立法的限制，很多地方政府制定的规章制度或具有较强地方性的法律法规、规范性文件无法超越该项条例的界定范围，可以说，在城市拆迁当中的大部分立法，都没有针对拆迁性质进行划分[1]。
1.2在城市房屋拆迁工作中政府存在职能错位的问题
1.2.1政府过多介入，公私混乱
由于在法律方面并没有对拆迁活动的功利性进行明确，所以很多拆迁工作的性质是否属于公益性基本是由政府进行判断的，部分地区的政府部门为了追求业绩，树立形象工程，往往会将很多商业项目定义为公益项目，一些地方政府甚至设立拆迁人和组织拆迁机构，制定相应的拆迁标准，与拆迁户谈判，更有甚者通过行政职权对拆迁户进行欺压，如果拆迁户对这样的规定不服，他们便会使用《拆迁条例》当中的行政强制权或裁决权，进行强制拆除；还有的直接与开发商进行合作，剥夺拆迁户与开发商平等对话的权力，而这与政府部门的公共利益形象存在严重的不符。
1.2.2监督管理力度不足
政府部门在针对拆迁活动进行监督管理时，主要是依据相关法律法规，通过行政许可途径规范企业的拆迁行为。政府部门的监管目标主要包括以下几点，第一，对拆迁申请人进行市场准入监管，政府部门需要严格审核拆迁人的资质，特别是对拆迁人的资金实力进行重点的检查，以此来保证拆迁人的补偿能力，而这种监管措施，能够有效保护拆迁户的切身利益，从而提升拆迁户的拆迁满意度，只有如此，才能使拆迁工作得到保证；第二，要加强拆迁补偿金的监管力度，针对开发商拆迁之后的安置政策以及安置资金，政府部门应该保证监管工作的全面性，必须要保证安置标准和拆迁补偿能够满足国家相关规定的要求，严禁拆迁安置资金的随意使用。
但在拆迁工作具体实施的过程中，部分地方政府部门未能对市场准入进行严格的审查，在进行拆迁申请审批的过程中，常常会出现审批人员与拆迁人勾結的问题，为了一己私欲收受贿赂，将许可证书发放给不具备拆迁资质的人员，导致拆迁市场当中存在很多缺乏经济实力的单位，使拆迁的工期受到了严重的影响。除此之外，在拆迁安置资金方面的监管方法较为落后，经常会出现房地产评估公司降低拆迁补偿金额的问题，导致实际拆迁补偿金与市场要求严重不符，严重损害了拆迁户的合法权益[2]。
3 拆迁户权力行政法保护的具体措施
3.1对城市房屋拆迁进行正确的定性
应该针对城市当中的房屋拆迁工作进行明确的定义，以宪法为基础将其归为行政征收行为，并且还要通过相关的拆迁法律对其进行进一步的明确。因此，在我国的房屋拆迁工作中，政府部门的作用不容忽视，政府部门需要在房屋拆迁工作中进行一定的干预，只有保证这一点，才能通过立法角度有效地规制政府部门，使其职能作用得到充分的发挥，与此同时，就《拆迁条例》来看，其主要是以民事性质来定义城市房屋拆迁活动，但是在拆迁工作进行的全过程中都需要有行政权力作为保障。虽然在城市房屋拆迁的过程中政府部门没有进行直接的参与，但却并不能改变政府部门参与的事实，如果在拆迁工作中没有介入政府权力，那么拆迁工作就会缺乏合法
性及合理性[3]。
另外，针对城市房屋拆迁活动，政府部门有必要进行合理的调整和干预，但是要将干预和调整的力度把握好，从实际的角度来看，政府部门通过行政法规，开展公益性拆迁活动时，必须要对其中的法律关系进行透彻的分析，需要注意的是，政府部门在剥离其中的民事法律关系及行政法律关系时，不要太过肯定，因为根据目前我国发展的具体情况来看，公私法在不断发展的过程中，其中的开放性也在逐渐加强，行政权和物权之间也在进行着相互的渗透与融合，行政法和物权法越来越具备司法精神，所以，只需要制定一套有效的准则，使行政权对私权的影响得到有效的控制即可[4]。
3.2对城市拆迁方面的行政制度加以完善
3.2.1完善行政补偿机制
要始终保持补偿公平性的原则，对于公平来说，其自身的内涵往往会随着经济的发展以及人们观念的转变而出现变化，而且在经济结构及发展水平的影响下，将公平原则应用在行政补偿当中，对社会公正目标的有效实现具有一定的推动作用。除此之外，还要确保补偿的及时性，该项原则的制定，主要是为了全面提高行政工作的效率，而有效的制度则是该项原则应用的基本要求。补偿工作应以事前补偿为主并辅以事后补偿，一般来说，是要在损害住户合法权益以前进行相应的补偿，简单地说就是在住户房屋财产被征收且未对其进行补偿以前，不能对产权所有人的所有物进行处理，通常只有情况较为紧急的情况下，才会出现事后补偿的现象[5]。
3.2.2提高拆迁行政许可程序的规范性
在城市房屋拆迁工作中，拆迁行政许可是一项非常重要的内容，但是由于我国当前的拆迁问题在行政许可主体方面存在一定的混乱性，许可审批监管不严的问题非常普遍，对存在争议的许可问题不能进行有效的解决，而这些问题对城市的发展建设来说是非常不利的，容易对被拆迁人自身的合法权益造成损害。针对这些拆迁过程中容易出现的行政许可问题，相关部门必须要对行政许可的主体加以明确，向拆迁部门颁布相应的拆迁许可，并对其拆迁活动的独立决策权加以明确，避免出现其他部门干涉或内部权力交易的问题。与此同时，国家可以确定拆迁许可证的颁布单位，并将部分非行政性质的机关单位取消。要对拆迁许可证发放的条件保持重视，对商业性质和公益性质的拆迁行为进行明确的定义，并将其分开处理，根据拆迁工作的性质，发放差异性的行政许可。如果是公益性的拆迁活动，必须要保证拆迁申请资料的真实性及合法性，经过相关部门审核以后，才能予以行政许可证的发放，如果是商业性质的拆迁活动，应要求开发商与拆迁户之间签订拆迁协议，要求有大部分的拆迁户进行核实同意以后，再上交申请材料，审核通过以后，才能获得行政许可[6]。
2.2.3对行政监管制度进行强化
人们常说没有规矩，不成方圆，如果没有相关的法律法规以及有效的监管机制作为基础，就不可能实现和谐拆迁。为了对拆迁户自身的合法权益加以保障，不但要从明文规定上进行强化，在行政体法体系当中加入拆迁方面的法律形式和听证制度，更要对相关的监管程序加以明确，确保城市拆迁各方面法律条文的透明化和公开化[7]。
综上所述，城市拆迁有力地推动了城市建设、经济发展以及改善了城市环境，随着拆迁力度不断增大，因拆迁引起的纠纷、上访和诉讼不断增加，保護被拆迁人的合法权益，其实也是保护公民的合法财产权的问题。当前在拆迁过程中，我们还存在行政立法、行政救济和司法审查的缺失和不足，因此，一定要对其中存在的各项问题加以明确，并采取有效措施，对其进行不断的完善，确保城市拆迁工作的合理性、透明性以及和谐性。
参考文献：
[1] 王国强，苏伟豪.行政法信赖保护视角下的城市拆迁问题[J].宜宾学院学报，2013，13（8）：47- 50.
[2] 郑玮炜.我国城市房屋拆迁的行政法思考[D].河海大学，2012.
[3] 王宗江.中国语境下的利益代表模式——以城市房屋拆迁为视角[D].西南政法大学，2012.
[4] 周江波.房屋拆迁行政法律关系研究[D].湘潭大学，2012.
[5] 李艳.政府介入城市房屋拆迁问题的伦理思考——以上海市Z区为例[D].复旦大学，2012.
[6] 张茜棱.城市房屋拆迁问题的法理思考——以规范政府行为为视角[D].西南政法大学，2012.
[7] 熊娜.行政法视角下的房屋拆迁制度[J].湖北教育学院学报，2012，23（5）：87- 88，94.
