中国草根组织与政府关系重建探析
李莹 乔俊果 魏春煌
摘要：草根组织因其草根性的显著特征而区别于其他的非政府组织，随着社会转型和政府职能的变迁，中国的草根组织发展迅速，数量剧增，在弥补政府和市场“失灵”方面发挥着特有的作用，极大地维护了基层社会的稳定。而草根组织在发展壮大的过程中，与政府的关系却陷入窘境，导致了草根组织的自主受限、立法不足、资源缺失等问题。本文试图从思想、法制和管理等层面探析中国草根组织与政府关系的重建，力图为中国草根组织的发展创造更加和谐的环境。
关键词：草根组织 政府关系 非营利组织 服务社会
中国分类号：D632.9 文献标识码： A
0 引言
草根组织，是指自发的、自治的非营利组织。其中，服务于社会底层、弱势人群的草根组织更具代表性。我们采用“草根”一词，是用以区别草根组织与由政府发起或有政府背景的非营利组织。草根组织除了具有所有非政府组织几个共有特性，最显著的特性是其草根性[1]。草根组织是自下而上成立，未经民政部门登记注册，独立于政府之外，不隶属于国家的治理行政体系。草根组织是国家治理体系中自下而上的沟通平台，同样也被自上而下的层级治理裹挟前进。
广州启智服务总队，是广州青年志愿者协会辖下的志愿组织，主要服务对象为智障儿童、孤儿等群体，名义上挂靠广州青协，但绝大多数项目依靠组织自身决策和运作，资金等资源基本靠自筹解决。1993年7月，经济学家茅于轼、樊纲等与大象文化有限公司共同发起成立北京天则经济研究所，在中国非政府组织双重管理体制下，天则的民办非企业单位注册在2005年被注销，现为天则咨询公司的二级项目，无独立法人身份，资金主要依靠国外捐助。
广州启智服务队与北京天则经济研究所，属不同领域的非政府草根组织并承担着不同的社会服务职能，但都面临着新时期发展过程中与政府关系的尴尬处境[2]：保持高度的自主性还是加强依赖性？何种路径才是中国草根组织与政府相处之道？
1 文献综述
1.1国外研究综述
西方关于非政府组织的研究主要兴起于20世纪70年代中期以后。这方面的研究成果主要有莱斯特·萨拉蒙[3]树立了非政府组织的发展历程，并提出“这是一场全球性的社团革命”。费尔南多等[4]探讨了国家、市场以及非政府组织三者的关系，结论是非政府组织独立于国家和市场而存在。托马斯·西尔克[5]从法律角度出发，强调非政府组织的发展需要政府提供一个有效的法制和管理环境。保罗·C·纳特[6]主张政府应采取温和的方式对第三部门进行管理。彼得·斯拉茨[7]阐述了政府为非政府组织提供基本支持、进行规范管理是同等重要的。从国外关于非政府组织的研究来看，虽然不同国家的现实情况各不相同，但非政府组织的健康发展是各国共同的诉求，学者们大多秉持尊重结社自由、拓宽空间、规范管理的态度。
1.2国内研究综述
目前，国内对草根的研究尚处于起步阶段。王名等学者[8]对草根组织的内涵和分类进行了研究，贾西津[9]对草根组织的生长问题进行了探讨，启蒙了国内对于草根组织的研究和探讨。朱健刚[10]首次将草根组织，指出草根组织的合法性地位问题，提出应规范这些组织的管理。周军等[11]在更微观的领域展开研究，以环保类型的草根来探讨政府与非政府组织之间的关系。俞可平[12]等在一定程度上肯定了现行管理模式的价值。而有的学者持质疑态度，如康晓光[13]认为双重管理模式会影响非政府组织的自主权的发挥。此外，何增科[14]认为不合适的制度环境容易导致非政府组织和国家的相互对抗，制度性的障碍在一定程度上还会成为政府对NGO管理过程中的绊脚石。冯燕[15]从自律与他律的角度，探讨了非政府组织管理与监督的问题。纵观国内的草根组织研究，目前集中在研究现状和提供对策的层面，但态度普遍支持鼓励草根组织的适度发展，对管理模式的相关改革提出建议。
2 中国草根组织与政府的互动关系
2.1政府引导草根组织的发展方向
改革开放以来，在政府从诸多经济、社会领域撤出后，很多领域出现了政府提供公共服务的“空白”或欠缺现象[16]，而政府的“缺位”成为草根组织的产生与发展的历史契机。在政府力量和市场力量之外，民间组织尤其是草根组织力量的日益壮大，有利于社会秩序的重新建构，并进一步促进社会的良性运转。
社会经济的发展，推进了社会领域各类草根组织的发展，以民间自发的行动，弥补政府和市场的缺陷，满足各种社会阶层的意愿，尤其是非政治性、非利益集团性的休闲型、兴趣型的草根组织。以2008年汶川地震为例，在以政府为主导的救援行动中，大量的草根组织，如“多背一公斤”、成都“根与芽”、车友会、“萤火虫”等来自全国各地的草根志愿者组织，积极组织救援和物资输送，迸发出前所未有的巨大民间力量，彰显出草根组织高度的社会责任感，成为政府活动的强大辅助力量。还有部分由政府直接控制的“官办草根组织”，借以处理政府不便处理或无力处理的部分社会事务，成为政府治理的特殊手段。
然而，政府管理是一把双刃剑，在引导草根组织发展的同时也限制了其发展空间。我国政府“家长式”的政府管理作风，对草根组织不管是在资源获取还是在活动开展上都要“以政府所期望的方式起到政府所期望的作用”[18]。
2.2草根组织提升政府的治理能力
在國家治理体系与治理能力走向现代化的过程中，政府的施政能力受到多元主体的影响，草根组织的兴起及发展必然会对政府的价值判断和政策取舍造成一定的冲击。
中国草根组织在多年来的探索实践中已初步彰显其社会价值[19]。在政府视角下，草根组织是弥补政府公共服务“空白”的“服务者”，是缓和社会问题的“减震器”，也是表达民众需求的“传声筒”；从公众的视角下，草根组织是政府权力的“制约者”，是弱势群体的“保护伞”，也是公共精神的“宣传员”。这些身份各异角色的实现有赖于草根组织的“接地气”优势及其“恰如其分”的诞生时机。伴随着中国政府治理模式的结构型转变，政府不断加强公共政策的民主化与科学化，实现治理能力现代化。部分草根组织抓住了这一重要历史转型机遇，发挥其广泛的影响力，以陈述情愿、传播舆情等方式，介入政府政策制定过程，促进政府决策的合理与完善。例如阻止怒江水电开发计划、叫停“杨柳湖”水电工程等事件都体现了草根环保组织联合行动，发挥广泛号召力和凝聚力。在无力直接介入政府决策的情况下，草根组织采取从边缘到核心的“曲线救国”策略，从而起到教育民众、宣传引导的公共效应，是国家进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制的重要体现。
3 中国草根组织的运行困境：游走于国家与社会之间
成立于1995年的“半边天服务中心”，是一家从事妇女权益问题研究并为妇女提供法律援助的专业性、公益性草根组织，其发展过程可作为透视中国草根组织运行困境的缩影。该组织除了仍然把公益性服务作为一个重要标签，每天惯性地接待服务对象，解决一些法律援助问题外，承担的其他角色越来越突出。例如，作为中国民间妇女法律组织的窗口示范角色。这个窗口一方面是作为妇联、司法机构的报告政府部门的窗口，借以表现出中国在社会事业方面和法律事业方面对妇女的重视；另一方面服务中银（资助方）展示工作业绩和自身实力的窗口，展现出它们在经济建设以外对社会发展事业的参与。为了处理这些，服务中心的精力被大量分散，为求得组织的生存，不得不裹挟于政府和社会之间，以获取资源。
按照现行的中国非政府组织登记管理的有关规定，“半边天服务中心”采取挂靠的方式取得合法身份，并不具有法人资格。由于关注的“妇女”“法律”话题是海内外基金会对发展中国家关注和自主的重点，服务中心自成立以来，在资金方面资源充足。但与投资方长期合作的过程中，自主性问题开始凸显。政府对服务中心的发展方向、工作重点等重大问题有明显的牵制和导向作用，而来自社会的资助方对服务中心的服务范围或服务对象产生干预，中心处于既希望保持自我独立与特色又不得不顺从迎合的挣扎之中。作为一个非营利性社会组织，“半边天服务中心”服务人员构成单一，后备人员单薄，人员流动性差，以至于对该服务中心的后续发展造成威胁。这也是当下大多数草根组织面临的困境。
3.1中国草根组织的自主受限
在当前的管理体制下，中国草根组织的自主活动性在很大程度上受到了限制。一是依照当前的管理条例，明确规定了各级社会团体的登记管理机关和业务主管单位[16]。审批制的本意是为了通过有效管理形成规范，从而促进草根组织的有序发展，但是在实际操作的过程中，审批制一方面把草根组织挡在登记注册门外，导致草根组织合法地位得不到保障，另一方面，限制注册登记管理的审批制度，使得政府把管理重心转移到了基层组织的“合法性”问题上，忽视了对组织行为和过程的监督[20]。二是中国草根组织主要资金来源为政府拨款，进—步模糊了其自主性。在流动资金紧张的条件下，基层组织难免沦为政府的附庸者，导致草根组织社会信用度下降，群众基础失散，社会捐赠随之流失，由此陷入资金更加短缺的困境。为了生存，草根组织又进一步依附于政府的资金或政策支持，从而形成一个恶性循环。
3.2中国草根组织的立法不足
中国大量的非政府组织实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到法律政策环境的制约。第一，政策法规不全面，管理欠科学。改革的持续推进，各个领域急剧变迁，现行法律法规难以应对新出现的问题，在相关法律法规的修编中也难以得到及时的补充完善。此外，中国的非政府组织管理尚未形成一套完善的法规体系，更谈不上对草根组织的分类管理和分别引导。第二，法律效力层次，社会影响力小。中国对民间组织管理的主要法律依据为《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》等，难以起到实质性的规范和维权作用。在社会转型逐步深入的进程中，草根组织社会影响力日益显著，亟须更具权威性的法律法规。
3.3中国草根组织的资源缺失
中国的草根组织，由于起步晚，发展时间短，存在着明显的社会资源不足问题。在人才问题上，草根组织来自基层，缺乏高学历的人才，更缺少专业性的对口人才，也没有固定的人才渠道；而草根组织的志愿性、非营利性又为组织留住人才提出了严峻的考验。在资金这一关键问题上，受制于政府对社会资源的宏观调控和市场经济的运行规律，大多数草根民众对于草根组织的运作心有余而财力不足。中国的草根组织因为缺少社会资金的支持和政策的约束，而不得不违背其“非营利”“非政府”的本性，借助政府财政或采取市场化手段，以维持存续，而脱离“初心”的草根组织，其可持续发展后患无穷。又或者采取广州启智队保持自身的独立性和自主性的经验，转而寻求社会资源，导致资金来源的不稳定。
4 中国草根组织与政府关系的重建
4.1思想层面：正确认知，友好合作
草根组织既不是政府的附庸或隶属单位，也不是体制外的强势压力集团，而是互相合作、互相补充的关系，通过合作，草根组织可以填补政府治理空缺，提升公共服务供给能力。政府应该理性认识草根组织的功能，加强对草根组织的信任和支持，并建立起政府与草根组织的互动合作关系和协调机制，在合作中引导、帮助草根组织健康成长，促进其独特优势的发挥，从而实现善治目标。与此同时，这些草根组织也可以在政府的扶持与培育下获得合法地位、实现自我价值，成长为与政府和市场共同支撑经济社会可持续发展的第三种力量，共同实现“善治”目标。
4.2法制层面：完善法规，维护权利
随着草根非政府组织的快速发展，客观上要求确立一套完善、系统、相对成熟的非政府组织立法体系。对草根组织成立、运行、注销过程中，对普遍性、共通性问题进行规范、调整，并着重规范非政府组织的行为，明确划分法律所提倡、禁止以及限制的行为，同时对非政府组织的违法行为将受到的惩罚。建立司法救济机制是构建我国草根组织管理模式重要的一环[21]，司法救济机制在一定程度上可以纠正政府的偏差行为、实现社會公平正义，同时改善因立法缺陷造成草根组织登记设立、组织运作方面缺乏权利保障的状况、增强人们对宪法权利的信仰，从而真正落实公民结社自由权利，促进和谐社会的构建。
4.3管理层面：创新模式，监管结合
随着草根组织的不断发展，以及社会需求的不断扩大，应当改革登记制度，创新监管模式，统筹领导力量。在登记制度方面，在审批制的基础上，引入备案制。可借鉴国外做法，在现行法规基础上适当降低资金和人数规模要求，扩大草根组织合法性规模。对不同类型和不同规模的社会组织分类管理，授以相应的权责，构建一种金字塔式的层级状态：最底层的是规模较小、组织较为松散的草根组织，只需进行简单的备案登记手续；塔身是具备较为完善的内部治理机构，能够较好承接政府职能的草根组织；塔顶是门槛最高，数量最少，监管最为严格的草根组织，这些草根组织往往进入特殊领域活动或者享受相关优惠政策。在创新监管模式方面，通过制度建构引导草根组织发展，有利于社会关系的正常调节，有利于培养公众的治理参与意识和合作精神。在双重管理体制之下，脱离多重监管的困境，规范执法程序，既有利于草根组织活动的有序进行，解决草根组织地位“合法性”难题，又能够把草根纳入到政府管理轨道，更好地促进现代草根组织管理的制度化和常态化[22]。
5 总结与讨论
政府需要树立更加开放包容的治理理念，整合包括草根组织在内的多元社会结构治理能量，逐渐释放出更多的公共空间，允许包括草根组织在内的民间社团参与到提供公益服务、制定公共政策的过程之中。伴随着民主化进程，公众对国家治理参与能力和表达能力逐渐提高，尤其是社会精英阶层在满足了自身发展的前提下，将目光投向更深层次的社会问题，努力探索各类社会矛盾的治理之道，集中民智，弥补政府宏观调控的不足，更好地实现发展成果全民共享。
草根组织与政府的关系不可能是完全脱离的，通过双方的共同努力，从思想、法制和管理等方面，对二者关系进行重建，构建良好合作關系。并且草根组织与政府的合作应是取长补短、互联互通，且建立在双方自主性的基础之上。失去独立性的草根组织，在公共服务领域就会产生自我限制和行为束缚，这不是真正意义上的相互合作。相反，没有草根组织的支持和“填空”，在政府部分退出经济、社会领域时，社会就会因为出现“空位”而失衡。因此，重建合理有序的草根组织与政府合作关系，才能实现政府与草根组织的双赢，释放更大的治理红利，带领中国社会走向“善治”。
参考文献：
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[22]康晓光，冯利. 中国第三部门观察报告[M]. 北京：社会科学文献出版社，2017.
摘要：草根组织因其草根性的显著特征而区别于其他的非政府组织，随着社会转型和政府职能的变迁，中国的草根组织发展迅速，数量剧增，在弥补政府和市场“失灵”方面发挥着特有的作用，极大地维护了基层社会的稳定。而草根组织在发展壮大的过程中，与政府的关系却陷入窘境，导致了草根组织的自主受限、立法不足、资源缺失等问题。本文试图从思想、法制和管理等层面探析中国草根组织与政府关系的重建，力图为中国草根组织的发展创造更加和谐的环境。
关键词：草根组织 政府关系 非营利组织 服务社会
中国分类号：D632.9 文献标识码： A
0 引言
草根组织，是指自发的、自治的非营利组织。其中，服务于社会底层、弱势人群的草根组织更具代表性。我们采用“草根”一词，是用以区别草根组织与由政府发起或有政府背景的非营利组织。草根组织除了具有所有非政府组织几个共有特性，最显著的特性是其草根性[1]。草根组织是自下而上成立，未经民政部门登记注册，独立于政府之外，不隶属于国家的治理行政体系。草根组织是国家治理体系中自下而上的沟通平台，同样也被自上而下的层级治理裹挟前进。
广州启智服务总队，是广州青年志愿者协会辖下的志愿组织，主要服务对象为智障儿童、孤儿等群体，名义上挂靠广州青协，但绝大多数项目依靠组织自身决策和运作，资金等资源基本靠自筹解决。1993年7月，经济学家茅于轼、樊纲等与大象文化有限公司共同发起成立北京天则经济研究所，在中国非政府组织双重管理体制下，天则的民办非企业单位注册在2005年被注销，现为天则咨询公司的二级项目，无独立法人身份，资金主要依靠国外捐助。
广州启智服务队与北京天则经济研究所，属不同领域的非政府草根组织并承担着不同的社会服务职能，但都面临着新时期发展过程中与政府关系的尴尬处境[2]：保持高度的自主性还是加强依赖性？何种路径才是中国草根组织与政府相处之道？
1 文献综述
1.1国外研究综述
西方关于非政府组织的研究主要兴起于20世纪70年代中期以后。这方面的研究成果主要有莱斯特·萨拉蒙[3]树立了非政府组织的发展历程，并提出“这是一场全球性的社团革命”。费尔南多等[4]探讨了国家、市场以及非政府组织三者的关系，结论是非政府组织独立于国家和市场而存在。托马斯·西尔克[5]从法律角度出发，强调非政府组织的发展需要政府提供一个有效的法制和管理环境。保罗·C·纳特[6]主张政府应采取温和的方式对第三部门进行管理。彼得·斯拉茨[7]阐述了政府为非政府组织提供基本支持、进行规范管理是同等重要的。从国外关于非政府组织的研究来看，虽然不同国家的现实情况各不相同，但非政府组织的健康发展是各国共同的诉求，学者们大多秉持尊重结社自由、拓宽空间、规范管理的态度。
1.2国内研究综述
目前，国内对草根的研究尚处于起步阶段。王名等学者[8]对草根组织的内涵和分类进行了研究，贾西津[9]对草根组织的生长问题进行了探讨，启蒙了国内对于草根组织的研究和探讨。朱健刚[10]首次将草根组织，指出草根组织的合法性地位问题，提出应规范这些组织的管理。周军等[11]在更微观的领域展开研究，以环保类型的草根来探讨政府与非政府组织之间的关系。俞可平[12]等在一定程度上肯定了现行管理模式的价值。而有的学者持质疑态度，如康晓光[13]认为双重管理模式会影响非政府组织的自主权的发挥。此外，何增科[14]认为不合适的制度环境容易导致非政府组织和国家的相互对抗，制度性的障碍在一定程度上还会成为政府对NGO管理过程中的绊脚石。冯燕[15]从自律与他律的角度，探讨了非政府组织管理与监督的问题。纵观国内的草根组织研究，目前集中在研究现状和提供对策的层面，但态度普遍支持鼓励草根组织的适度发展，对管理模式的相关改革提出建议。
2 中国草根组织与政府的互动关系
2.1政府引导草根组织的发展方向
改革开放以来，在政府从诸多经济、社会领域撤出后，很多领域出现了政府提供公共服务的“空白”或欠缺现象[16]，而政府的“缺位”成为草根组织的产生与发展的历史契机。在政府力量和市场力量之外，民间组织尤其是草根组织力量的日益壮大，有利于社会秩序的重新建构，并进一步促进社会的良性运转。
社会经济的发展，推进了社会领域各类草根组织的发展，以民间自发的行动，弥补政府和市场的缺陷，满足各种社会阶层的意愿，尤其是非政治性、非利益集团性的休闲型、兴趣型的草根组织。以2008年汶川地震为例，在以政府为主导的救援行动中，大量的草根组织，如“多背一公斤”、成都“根与芽”、车友会、“萤火虫”等来自全国各地的草根志愿者组织，积极组织救援和物资输送，迸发出前所未有的巨大民间力量，彰显出草根组织高度的社会责任感，成为政府活动的强大辅助力量。还有部分由政府直接控制的“官办草根组织”，借以处理政府不便处理或无力处理的部分社会事务，成为政府治理的特殊手段。
然而，政府管理是一把双刃剑，在引导草根组织发展的同时也限制了其发展空间。我国政府“家长式”的政府管理作风，对草根组织不管是在资源获取还是在活动开展上都要“以政府所期望的方式起到政府所期望的作用”[18]。
2.2草根组织提升政府的治理能力
在國家治理体系与治理能力走向现代化的过程中，政府的施政能力受到多元主体的影响，草根组织的兴起及发展必然会对政府的价值判断和政策取舍造成一定的冲击。
中国草根组织在多年来的探索实践中已初步彰显其社会价值[19]。在政府视角下，草根组织是弥补政府公共服务“空白”的“服务者”，是缓和社会问题的“减震器”，也是表达民众需求的“传声筒”；从公众的视角下，草根组织是政府权力的“制约者”，是弱势群体的“保护伞”，也是公共精神的“宣传员”。这些身份各异角色的实现有赖于草根组织的“接地气”优势及其“恰如其分”的诞生时机。伴随着中国政府治理模式的结构型转变，政府不断加强公共政策的民主化与科学化，实现治理能力现代化。部分草根组织抓住了这一重要历史转型机遇，发挥其广泛的影响力，以陈述情愿、传播舆情等方式，介入政府政策制定过程，促进政府决策的合理与完善。例如阻止怒江水电开发计划、叫停“杨柳湖”水电工程等事件都体现了草根环保组织联合行动，发挥广泛号召力和凝聚力。在无力直接介入政府决策的情况下，草根组织采取从边缘到核心的“曲线救国”策略，从而起到教育民众、宣传引导的公共效应，是国家进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制的重要体现。
3 中国草根组织的运行困境：游走于国家与社会之间
成立于1995年的“半边天服务中心”，是一家从事妇女权益问题研究并为妇女提供法律援助的专业性、公益性草根组织，其发展过程可作为透视中国草根组织运行困境的缩影。该组织除了仍然把公益性服务作为一个重要标签，每天惯性地接待服务对象，解决一些法律援助问题外，承担的其他角色越来越突出。例如，作为中国民间妇女法律组织的窗口示范角色。这个窗口一方面是作为妇联、司法机构的报告政府部门的窗口，借以表现出中国在社会事业方面和法律事业方面对妇女的重视；另一方面服务中银（资助方）展示工作业绩和自身实力的窗口，展现出它们在经济建设以外对社会发展事业的参与。为了处理这些，服务中心的精力被大量分散，为求得组织的生存，不得不裹挟于政府和社会之间，以获取资源。
按照现行的中国非政府组织登记管理的有关规定，“半边天服务中心”采取挂靠的方式取得合法身份，并不具有法人资格。由于关注的“妇女”“法律”话题是海内外基金会对发展中国家关注和自主的重点，服务中心自成立以来，在资金方面资源充足。但与投资方长期合作的过程中，自主性问题开始凸显。政府对服务中心的发展方向、工作重点等重大问题有明显的牵制和导向作用，而来自社会的资助方对服务中心的服务范围或服务对象产生干预，中心处于既希望保持自我独立与特色又不得不顺从迎合的挣扎之中。作为一个非营利性社会组织，“半边天服务中心”服务人员构成单一，后备人员单薄，人员流动性差，以至于对该服务中心的后续发展造成威胁。这也是当下大多数草根组织面临的困境。
3.1中国草根组织的自主受限
在当前的管理体制下，中国草根组织的自主活动性在很大程度上受到了限制。一是依照当前的管理条例，明确规定了各级社会团体的登记管理机关和业务主管单位[16]。审批制的本意是为了通过有效管理形成规范，从而促进草根组织的有序发展，但是在实际操作的过程中，审批制一方面把草根组织挡在登记注册门外，导致草根组织合法地位得不到保障，另一方面，限制注册登记管理的审批制度，使得政府把管理重心转移到了基层组织的“合法性”问题上，忽视了对组织行为和过程的监督[20]。二是中国草根组织主要资金来源为政府拨款，进—步模糊了其自主性。在流动资金紧张的条件下，基层组织难免沦为政府的附庸者，导致草根组织社会信用度下降，群众基础失散，社会捐赠随之流失，由此陷入资金更加短缺的困境。为了生存，草根组织又进一步依附于政府的资金或政策支持，从而形成一个恶性循环。
3.2中国草根组织的立法不足
中国大量的非政府组织实际上未获得现行法律的认可，也无法得到应有的保障，发展受到法律政策环境的制约。第一，政策法规不全面，管理欠科学。改革的持续推进，各个领域急剧变迁，现行法律法规难以应对新出现的问题，在相关法律法规的修编中也难以得到及时的补充完善。此外，中国的非政府组织管理尚未形成一套完善的法规体系，更谈不上对草根组织的分类管理和分别引导。第二，法律效力层次，社会影响力小。中国对民间组织管理的主要法律依据为《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》等，难以起到实质性的规范和维权作用。在社会转型逐步深入的进程中，草根组织社会影响力日益显著，亟须更具权威性的法律法规。
3.3中国草根组织的资源缺失
中国的草根组织，由于起步晚，发展时间短，存在着明显的社会资源不足问题。在人才问题上，草根组织来自基层，缺乏高学历的人才，更缺少专业性的对口人才，也没有固定的人才渠道；而草根组织的志愿性、非营利性又为组织留住人才提出了严峻的考验。在资金这一关键问题上，受制于政府对社会资源的宏观调控和市场经济的运行规律，大多数草根民众对于草根组织的运作心有余而财力不足。中国的草根组织因为缺少社会资金的支持和政策的约束，而不得不违背其“非营利”“非政府”的本性，借助政府财政或采取市场化手段，以维持存续，而脱离“初心”的草根组织，其可持续发展后患无穷。又或者采取广州启智队保持自身的独立性和自主性的经验，转而寻求社会资源，导致资金来源的不稳定。
4 中国草根组织与政府关系的重建
4.1思想层面：正确认知，友好合作
草根组织既不是政府的附庸或隶属单位，也不是体制外的强势压力集团，而是互相合作、互相补充的关系，通过合作，草根组织可以填补政府治理空缺，提升公共服务供给能力。政府应该理性认识草根组织的功能，加强对草根组织的信任和支持，并建立起政府与草根组织的互动合作关系和协调机制，在合作中引导、帮助草根组织健康成长，促进其独特优势的发挥，从而实现善治目标。与此同时，这些草根组织也可以在政府的扶持与培育下获得合法地位、实现自我价值，成长为与政府和市场共同支撑经济社会可持续发展的第三种力量，共同实现“善治”目标。
4.2法制层面：完善法规，维护权利
随着草根非政府组织的快速发展，客观上要求确立一套完善、系统、相对成熟的非政府组织立法体系。对草根组织成立、运行、注销过程中，对普遍性、共通性问题进行规范、调整，并着重规范非政府组织的行为，明确划分法律所提倡、禁止以及限制的行为，同时对非政府组织的违法行为将受到的惩罚。建立司法救济机制是构建我国草根组织管理模式重要的一环[21]，司法救济机制在一定程度上可以纠正政府的偏差行为、实现社會公平正义，同时改善因立法缺陷造成草根组织登记设立、组织运作方面缺乏权利保障的状况、增强人们对宪法权利的信仰，从而真正落实公民结社自由权利，促进和谐社会的构建。
4.3管理层面：创新模式，监管结合
随着草根组织的不断发展，以及社会需求的不断扩大，应当改革登记制度，创新监管模式，统筹领导力量。在登记制度方面，在审批制的基础上，引入备案制。可借鉴国外做法，在现行法规基础上适当降低资金和人数规模要求，扩大草根组织合法性规模。对不同类型和不同规模的社会组织分类管理，授以相应的权责，构建一种金字塔式的层级状态：最底层的是规模较小、组织较为松散的草根组织，只需进行简单的备案登记手续；塔身是具备较为完善的内部治理机构，能够较好承接政府职能的草根组织；塔顶是门槛最高，数量最少，监管最为严格的草根组织，这些草根组织往往进入特殊领域活动或者享受相关优惠政策。在创新监管模式方面，通过制度建构引导草根组织发展，有利于社会关系的正常调节，有利于培养公众的治理参与意识和合作精神。在双重管理体制之下，脱离多重监管的困境，规范执法程序，既有利于草根组织活动的有序进行，解决草根组织地位“合法性”难题，又能够把草根纳入到政府管理轨道，更好地促进现代草根组织管理的制度化和常态化[22]。
5 总结与讨论
政府需要树立更加开放包容的治理理念，整合包括草根组织在内的多元社会结构治理能量，逐渐释放出更多的公共空间，允许包括草根组织在内的民间社团参与到提供公益服务、制定公共政策的过程之中。伴随着民主化进程，公众对国家治理参与能力和表达能力逐渐提高，尤其是社会精英阶层在满足了自身发展的前提下，将目光投向更深层次的社会问题，努力探索各类社会矛盾的治理之道，集中民智，弥补政府宏观调控的不足，更好地实现发展成果全民共享。
草根组织与政府的关系不可能是完全脱离的，通过双方的共同努力，从思想、法制和管理等方面，对二者关系进行重建，构建良好合作關系。并且草根组织与政府的合作应是取长补短、互联互通，且建立在双方自主性的基础之上。失去独立性的草根组织，在公共服务领域就会产生自我限制和行为束缚，这不是真正意义上的相互合作。相反，没有草根组织的支持和“填空”，在政府部分退出经济、社会领域时，社会就会因为出现“空位”而失衡。因此，重建合理有序的草根组织与政府合作关系，才能实现政府与草根组织的双赢，释放更大的治理红利，带领中国社会走向“善治”。
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