共享发展语境下的领导干部协商文化素养刍议
摘 要： 党领导下各级领导干部的协商文化素养，是有效开展协商共治进而有效推进共享发展的一个重要前提。为有效进行协商共治，党政领导干部的协商文化素养最起码应包括六个方面的内容，即开放的决策意识、对话的决策方式、包容的决策原则、公益的决策导向、法制的决策基础、创新的决策思维。在当前的协商共治实践中，有关党政领导干部协商文化素养已达到一个较高的水准，但也存在不少问题。存在问题的原因是多元的，既有领导干部自身的不足，也有践行协商共治的实际难题，还有一系列的制度规范困境以及事务繁复问题。为进一步培育和提升有益于协商共治的党政领导干部协商文化素养，至少需要从六个方面努力：一是强化研究，建立标准；二是宣教为主，升级意识；三是积极引导，科学协商；四是健全制度，破除束缚；五是广泛实践，累积经验；六是开展批评，营造氛围。
关键词： 共享发展； 协商共治； 协商文化素养
中图分类号： D621 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.014
众所周知，在2015年10月底召开的中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议上，提出了“共享发展”的理念与原则。要实现“共享发展”，需要多种机制的共同作用。其中，协商共治就是诸多机制中的一个重要构成部分，在中央史无前例地倡导建设社会主义协商民主的新形势下更是如此。它与“共享发展”这一理念和原则所提出的“人人参与、人人尽力、人人享有”要求相契合。
然而，在当前形势下，有效的协商共治首先需要各级领导干部具备恰当的协商文化素养。因为，在我国建设社会主义协商民主的宏观政治安排中，要求“加强协商民主建设，必须坚持党的领导”，而党的领导靠各级领导干部去落实。当然，协商民主制度、规范、程序也很重要甚至更重要，但制度、规范、程序再完备也会有不足。更关键的是，如果没有恰当的领导干部协商素养这个前提，协商民主制度、规范、程序的供给、精细化、落实都将受到影响，协商共治的实践和有效性自然也要受到影响。
那么，领导干部协商文化素养为何物？领导干部协商文化素养包括什么内容？目前总体状况如何？下一步如何提升？笔者拟围绕社会主义协商民主发展过程中的领导干部协商文化素养，作一次初步的、一般性概括意义上的讨论。主要资料来源有四大方面，一是现有的理论研究成果与政策文件等文献基础；二是若干次教学过程中，与近300名党政机关工作人员及企事业单位员工开展课堂讨论所得的结果；三是5个关于听证会、恳谈会、议事会等公开报道的社会主义协商民主实践案例资料，以及对两个街道社会主义协商民主实践的深度观察；四是对23名有关理论研究人员、实务工作者、时事观察和评论人员、参与及未参与过社会主义协商民主实践的公众等各类主体的访谈调研结果。①
一、领导干部协商文化素养及其内容
何谓领导干部协商文化素养？简单地说，就是各级领导干部在协商共治实践中应有的协商文化素养。协商文化“是一种有利于协商民主有效运行进而民主科学地决策的政治文化。它是指进行相应决策活动的人们在决策过程中所遵守的行为模式、道德原则、价值观念等，具体包括协商决策思想、协商决策理念、协商决策心理、协商决策道德、协商决策作风、协商决策习惯等内容”。[1] 笔者将这一观点与调研资料整合，认为所谓领导者协商文化素养，主要就是指各级领导干部关于社会主义协商民主的认识、态度、信念等等，即他们引导协商共治实践时应遵守的行为模式、道德原则、价值观念等等。换句话说，就是有关领导干部所应具备的，既重视协商共治又能有效组织引导和参与协商共治的政治与行政文化。
当然，这只是一个较为抽象的概念阐释，为了更实在、更具体地把握领导干部协商文化素养，笔者根据调研资料，汇总出六个主要的构成内容。
一是开放的决策意识。要有效践行社会主义协商民主、实现协商共治、助力共享发展，领导干部作为重要角色，首先得需要具备什么样的协商文化要素呢？调研中，有人提到了协商认知、协商勇气以及其他一些内容。但超过80%的人都认为，最为重要的，是要在思想上就能做到“不搞内部决策”、“不玩关门决策”、“不一言堂”、“破除内输入机制”，文章将这些概括为“开放的决策意识”。也就是说，在不涉及确实不能公之于众的秘密，以及在有条件的情况下，但凡受到有关决策与管理服务工作影响的主体或他们的代表，都应有机会参与进来，商量着办事、共同决定。当然，需要特别注意的是，共同决定并不意味着所有参与者可行使的权力相当、能发挥的作用一样。一般来说，不具有法定决策权、不负有决策责任的参与者，主要是表达利益诉求和提出政策建议、说想法、谈观点、参与论辩，或者说是一种“策”与“谋”的工作。而认真考虑和整合合理的利益诉求与政策建议、想法、观点，最终进行“决”与“断”的工作，通常则应由具有法定决策权、负有决策责任的参与者来做。无视决策责任机制等决策事实，简单粗暴地强调决策地位完全平等，是不符合现实、不符合协商民主本身功能定位的。
二是对话的决策方式。既然，有效发展社会主义协商民主，需要领导干部有开放的决策意识，需要领导干部坚持商量着办事、共同决定的基本准则。那么，当领导干部引导相关参与者进行有关的管理与服务工作时，靠什么去落实“共同决定”这一要求、以什么样的方式为主要的共同决定方式呢？在历次座谈和交流中，受访者们首先比较一致地否定了票决或者举手表决等类似的方式，认为那并不符合社会主义协商民主要求彼此深度沟通的本意。另外，那种“有的参与方很强势、很霸道、很独断，发起操控，发起威逼、利诱，另一些参与者勉为其难或无奈地接受”的方式也是为众人所不齿的。几乎100%的人都强调，主要的方式应该是讲究对话、讲究说理和解释的方式，也就是通过对话来达成相对而言较为理性的、彼此都可以接受的方案。文章将这概括为“对话的决策方式”。受访者们特别强调，这种对话，首先要体现双向性，是参与者之间彼此的甚至反复多次的交流，而不能是单向色彩较为浓厚的“意见征求”甚至告知，正如有专家所指出的那样：“协商不能仅仅局限于政策咨询或垂询。”[2] 受访者们还特别强调，在现实中，领导干部之间有时候由于面子或尊严或所谓“威严”问题，关注的只是“谁说了算”，而不是“谁说得对”，所以对话的决策方式还要求领导干部要“服从较好论证的力量”，[3] 也就是要尊重卡斯·桑斯坦所说的“论据的力量”。[4]80-101当然，需要注意的是，这里所讲的，是主要的方式。也就意味着，但凡充分的对话不能达成相对满意的方案，则可能在深度对话的基础上，借助投票或其他方式来辅助决定。关于这一点，也是多数受访者共同认可的。
三是包容的决策原则。由于劳动分工、阶层分化等诸多原因，多元化成了现代社会的一个显著特征。在一次关于基层协商的座谈中，有人就指出，“就拿小区停车收费的调整这事来说，不同职业、不同收入、不同文化水平等不同群体的群众就各有想法，同一职业或其他的某类群体中停车时间不一样的人也有不同的想法”。也有专家在谈及协商民主时认为，“不管是哪种形式的协商，参与进来的人们在利益基础、政策建议、协商资源、协商能力各方面都各有不同”。作为领导干部，在参与和引导协商共治实践时，如何面对和处理这种多元性？大家的看法是，没有争议、没有异议的决策或管理与服务工作，才是真正危险的，对多元性、对分歧与异议，要在心理上正视、在实际工作中重视，给予任何观点以表达和参与论辩的机会，即要坚持“包容的决策原则”。特别是在引导群众参与，而且关涉一些利益纷争比较大、带有成见和偏见的激励论辩时，更应该如此。毛泽东同志曾经指出：“群众发牢骚，有意见，说明我们的政策和工作有毛病。不要一听到群众有议论，尤其是尖锐一点的议论，就去追查，就要立案，进行打击压制”，他还说，“这种做法实际上是软弱的表现，是神经衰弱的表现”[5]。周恩来也说过：“可以估计得到各种意见、各种反映不一定都是正确的，但是所有怀着善意的意见，我们都应该加以重视。那种藏有恶意的意见，也只有容许提出，才能得到暴露。好的意见，自然应该迅速采纳，运用到实际工作中去；即使错误意见，也应该给予耐心解释。” [6]501
四是公益的决策导向。作为领导干部，要在开放的决策意识导引下，领导相关主体以对话为主要的决策方式、坚持包容的决策原则去开展有关决策与管理和服务工作。在这个过程中，领导干部在思想、言语、行为方面，应该有一种什么样的利益导向呢？在调研中，有人指出了现实中的“个人利益、三五成群的小团体利益、部门利益”问题，还指出了“领导干部被一些人的一时一己私利绑架或俘获”的问题，以及指出了“一些领导干部无法在多种相互偏离甚至冲突的利益中‘一碗水端平”的问题。在大家看来，这些问题，都是实实在在地存在着的难题，但又是与协商共治精神不相符合的。怎么办呢？几乎所有人都强调，领导干部要做到服务群众服务社会，要秉持公正的原则、不偏不倚，要能做好“利益整合”工作、围绕作为千百种利益的混合物的公共利益转。实际上，就是强调“公益的决策导向”。为此，大多数受访者都赞同：第一，不能一味要求小我为大我牺牲，要尊重自利，尊重个体利益，要求对个体利益有尊重、有补偿；第二，通过对话过程中的说理与解释，分析和指出彼此利益是“一条船上的蚂蚱”的事实，引导大家看到和履行其对他人、对集体、对国家与民族的责任和义务；第三，做到第二点并不容易，所以，领导干部要创造条件，以便尽可能地沟通、尽可能地深度对话。
五是法制的决策基础。在践行社会主义协商民主的过程中，除了前面说到的那些协商文化素养外，党政领导者还必须如多数受访者说的那样——“带头健全与遵循必要的法制基础”。怎样的法制基础呢？汇总各方面的观点，包括了三方面的内容。一方面，是那些规范领导干部的内容，有人指出，“要坚持‘法无授权不可为等基本原则，严格规范领导干部的行为”，目的就是能尽量保证领导干部的决策与管理和服务活动应协商尽协商、应解释尽解释、应采纳尽采纳。另一方面，是那些规范协商参与者的内容，比如有人特别强调“对话的过程要对事不对人，要礼貌和理性，而不是动不动带情绪甚至像骂街一样”、有人强调“要克服短期利益问题”，总之要以理服人也要以法治人、要解决短视以及“团体极化”[7]等不利于公共利益的问题。再一方面，是那些规范协商过程的内容，协商所针对的问题怎么确定以及由什么样的主体提出、协商过程的公开性、对不利于协商的行为的限制、谁来主持以及怎么主持等等问题，都是讨论与访谈中大家普遍关心的问题；有人还特别指出，既然“旨在产生决策的审议过程有一定的时间限制”，[8]3-47那么，在具体的操作中，这个时间限制究竟怎么确定，应该有一个合理的安排。
六是创新的决策思维。从协商文化素养的角度讲，领导干部要在发展社会主义协商民主的过程中更好地发挥积极作用，还必须要具备创新的决策思维。否则，就很难在保证“真协商”的同时保证“好协商”[9]。一些引导过具体协商民主实践的实务工作者指出，“社会主义协商民主是一门科学，也是一门艺术，没有创新思维，搞协商就可能遭遇习近平总书记所说的‘新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用问题”。这一点，很多受访的专家学者及其他各类讨论者也深表认同。在发展社会主义协商民主的过程中，领导干部应该有什么样的创新思维呢？可以根据获得的资料梳理出三个方面：一方面，是具体工作的创新，要求领导者在具体协商工作中，发掘应对协商难题的方法；另一方面，是制度建设的创新，也就是将一些经过多次实践检验的工作经验，在条件成熟的情况下，上升为本地区或本领域协商工作的制度规范；再一方面，是理论阐释的创新，包括领导干部对协商实践经验的总结分享，包括领导干部以相关协商实践为基础与理论研究者的合作与互动，包括领导干部在协商实践基础上对协商理论的验证、推进、补充。
二、目前领导干部协商文化素养状况与存在问题的原因
如前所述，领导干部的协商文化素养，首先需要开放的决策意识，这是领导干部向往协商共治、勇于和敢于协商共治的基本保证。同时，也需要对话的决策方式及其他四个要素，这些是领导干部真正协商共治、善于协商共治的重要保障。当然，这是一种理论倡导、是一个理想的美好状态。目前，领导干部协商文化素养状况怎样呢？文章在既得资料的基础上，分别就领导干部协商文化素养的六个要素作定性描述，而后简单汇总存在问题的原因。
（一）目前领导干部协商文化素养状况
关于开放的决策意识。“知情权、参与权、监督权，是干部群众的民主权利”，这是所有受访的实务工作者都认同和觉得重要的。有的领导干部还针对一些公开报道的案例，指出某些领导者在机关内部事务管理、在服务社会服务群众工作中不民主，进而导致一系列问题。换句话说，通常情况下，领导干部们并不缺开放的决策意识，这和其他受访者的整体看法、和我们对案例数据综合分析以及我们对协商实践观察所得的总体结果大体一致。但是，在具体的工作过程中，开放的决策意识并没有很好地落到实处，调研中搜集到的情况主要有三点：第一，开放的环节不够完整，经常是涉及到既定方案的选择时才开放，或如一些人指出的那样，“仅仅是对已定方案的小修小补”；第二，开放的程度不够深入，某些时候领导干部仅仅是通过协商来“为自己的主意背书”，而不是要运用协商来“生产更好的主意”；第三，开放的“领导过度裁量”现象，也就是，由于没有细化的规定，在是否涉密、是否“有条件”、是否需要完全主导决断工作等一些方面，有时候全依赖于领导者根据工作需要进行裁决。
关于对话的决策方式。作为服务社会服务群众的重要主体、作为机关内部事务某层级的带头人，领导干部们都不愿意工作中有不可调和的分歧，更不希望看到非理性的对抗，也不希望因为简单粗暴的投票决定引发上访或举报。总之，他们都希望协商，希望通过与协商相伴的平和对话解决问题。无论是从各级党政领导干部自己的观点来看，还是从其他主体对领导者们的评判来看，这一点都是明确的、毋庸置疑的。但是，从领导干部自身的角度来说，他们的一些实际对话表现，也或多或少地影响着协商对话的质量和有效性，调研中反馈的情况主要有三方面：第一，一些实务工作者参与过有更高级别领导者参加的协商对话会，他们指出，个别领导干部有时候会发表一些“有倾向性”的言论，也叫做“有意或无意的定调子”；第二，还有一些受访者指出，“拣紧要的说”、“讲关键的”、“就说你的核心观点”等诸如此类的话，经常出现在领导干部的协商对话活动中，这偏离了协商民主充分解释和说明的理论要求，也影响了协商对话的质量；第三，也有个别受访者说，有时候，“上面的意思”会成为领导者们不想多做解释的挡箭牌，特别是针对党政机关内部事务进行协商的时候。
关于包容的决策原则。价值观的多元性、利益诉求的多元性、对策建议的多元性，是各级党政领导干部都切身感受到的普遍现象。对这种多元性的理解、尊重、包容，以及促成各种多样化的价值观、利益诉求、对策建议彼此之间的理解、尊重、包容，也是各级党政领导干部们所向往的。毕竟，只有这样，才能真正“调和各种可能的人民内部矛盾”、才能真正实现不同利益之间的整合。可是，要真正坚持好包容这个原则，在实际工作中并不容易。有人说，很多时候，对于那些言辞激烈的人、对于那些所谓的“刺儿头”，一些领导干部往往采取消极对待的态度，虚假地赞同、明知对方无理也不与之辩论、尽量避免这类主体参与等等，都是实际中经常出现的情况。还有人说，真正的包容还体现为对参与者想法与看法的一一回应，以表示尊重、表示重视，但现实中往往难以实现，结果就会被一些参与者认为“受冷处理”、没有体现所谓的包容。
关于公益的决策导向。在调研中，诸如“人民群众利益至上”、“服务群众服务社会”、“持中公正”这样的想法是领导干部们常常表达的。近90%的其他受访者也认为，绝大多数的党政领导干部们，在自己的决策与管理和服务工作中，都以公共利益为终极目的，努力地协调各方利益，试图“寻求千百种利益的交集和最大公约数”。遗憾的是，以公共利益为导向这个领导者协商文化素养的重要元素，在实际的社会主义协商民主实践工作中，却遇到了一些不可忽视的挑战。通过对调研资料的整理发现，主要问题体现在四个方面：第一，有时候，个别领导者公然地为不应受到尊重的小团体利益或部门利益辩护，或以自己的“长官意志”强奸其他参与者的诉求和主张；第二，有时候，对于所谓的公共利益，某些领导干部阳奉阴违，嘴上宣扬，行动上不争取，按照一些群众的说法，“他们都是‘红皮子的白萝卜，表里不一，暗地里跟有钱的、有权的人勾肩搭背”；第三，还有些专家学者受访时指出，公益的导向实践起来太难了，多元化的事实让调和个体利益、群体利益、整体利益、国家与民族利益变得举步维艰，甚至有时候几乎不可能；第四，也有人提到，有时候领导干部迫于舆论压力和“一些激进分子”，不得不屈服于并不那么理性而且并不是真正民意的东西。
关于法制的决策基础。法制化的协商共治，是各级党政领导干部一致推崇的。特别是十八届四中全会和“四个全面”提出之后，大家更是“言必称法”。在关于社会主义协商民主发展的话题方面，受访的领导者们几乎都无一例外地认同法制化协商。其他受访者也都认为，无论是在协商民主方面，还是在其他方面，领导干部们的法治意识大大提升了。但是，通过对调研资料的分析发现，总体上看，与理想的情况相比，关于法制的决策基础，还是存在一些有待完善的地方，主要有两点：第一，有一种说法指出，和普通群众一样，个别领导干部也有“法外开恩”的心理和表现，特别是要做的事情明明很有意义却受到群众百般阻挠的时候，就希望对自己“法外开恩”；第二，还有一种说法认为，在“互联网+”等信息传播迅速的背景下，尽管一些干部群众确实有了不应该的言语或行为，领导干部也“担心舆论压力、怕影响不好”，因而缺乏对这些干部群众坚持法治原则的勇气。
关于创新的决策思维。在受访时，领导干部们都表示不缺创新的决策思维，在一次关于拆迁腾退工作的讨论中，就有参与过这项工作的干部表示，“我们有很多针对具体问题的办法，最后都能成功完成工作”。在其他受访者们看来，领导干部们面临着一个个实际的工作问题，身在实践中，只要善于实事求是、善于创造、善于发掘，创新对他们来说并不难。不过，在调研中，一些人指出，如今，在发展社会主义协商民主的过程中，领导干部们有时候缺乏勇气、缺乏敢为天下先的魄力。有一种观点认为，可能是由于依法、依规的从政背景，一些干部一时难以在守法守规和创新中取得平衡，没有创新的勇气，尤其是在放手群众参与协商决策时缺乏这种勇气；还有一种观点，是一些级别较高的干部评价级别较低的干部时所指出的那样，他们认为，在放开手脚去实践社会主义协商民主方面，一些同志“往往不太想干，特别是不想先干”。
（二）存在问题的原因
通过前面关于领导干部协商文化素养的阐述，可以发现，整体上，目前领导干部们具有一定水平的协商文化素养，但也存在不少问题、尚有进一步提升的空间。这些问题的存在，必然影响协商共治的实践绩效，进而不利于共享发展。因此，必须思考解决问题、进一步提升领导干部协商文化素养的对策建议。当然，在此之前，有必要根据调研汇总归纳存在上述问题的原因。主要的原因，无外乎四点：
1. 领导自身不足。从主观上讲，之所以存在问题，是有领导干部自身原因的。尽管绝大多数领导干部在协商共治方面的个人品格是值得肯定的，但一些人在这方面有瑕疵的事实也不容忽视。比如思想意识上不够重视协商，又如在协商中过于重视个人面子而特别在意“说了算”，以及像一些人说的那样——“由于传统工作方法惯性而动不动发言太多太有倾向性，简单地强调集体利益以及个人利益对集体利益的牺牲”，如此等等。当然，除了主观原因，还有一系列的、领导干部自身之外的原因，包括协商实践的难题、与协商相关的一些制度困境，以及公务繁杂的因素，这些将在接下来的行文中加以讨论。
2. 协商实践难题。调研中，人们提到了两点：第一，参与者协商能力局限，影响了一些领导干部的协商效能感和积极性，有人指出，“某些参与者拉拉杂杂，说半天没有重点、没有头绪，徒耗决策时机和效率，还不如别搞”；第二，对协商工作的社会评价很难做到客观，也影响了一些领导干部的协商文化素养与协商热情，比如媒体追求新闻效应的选择性报道和解读、一些观察家们“天然地爱批评领导干部而有意或无意地忽略协商参与者的不是”，这些容易给领导干部造成“协商就是扩大矛盾和自讨苦吃”的印象。
3. 制度规范困境。特别重要的有两方面。一方面，是决策责任制困境——有领导说，“目前，决策责任都自己负，要彻底由参与者们做主或协商后投票表决不可能啊，特别是组织群众协商的时候不可能那样做，这与权责一致原则不符”。另一方面，是国家宏观策略的实践难题——我们倡导的是有序、有度、有效的参与，或者叫“可管理的参与”，[10]134-152这种原本务实而可取的策略在实践中有时候会影响领导干部开展协商活动的开放性，因为他们首先得考虑“协商活动的开启与推进是否会不符稳妥与可管理的要求，而不是如何尽量按照协商的理论预设去提高协商的有效性，这在一定程度上限制了地方政府部门主观能动性的充分发挥”，[11]因为“领导们不得不讲政治而因此过于谨慎”。
4. 事务繁复问题。一方面，领导干部的工作往往包括“民主政治建设、社会管理创新、经济发展统筹、作为公务支持要素的例行会议与公务接待”[12]等等，用他们自己的话说，叫“事儿多、活儿繁、人儿累”。另一方面，协商就是要协调和整合各方利益，但这往往“既要‘小我，也要甚至更要‘大我；既要‘强民，也要甚至更要‘强国；既要民主、也要甚至更要集中；既要立基于民主协商的广策与多谋、也要甚至更要广策与多谋之后的决与断”[13]454-464，每一组“既要”与“也要甚至更要”的对象，都构成了一组对立而统一的价值要求，怎样在它们之间寻求平衡点，实属不易。总之，“公共部门的问题与挑战本身是很困难的”[14]，作为各级党政机构的领导干部，工作上的事务相当繁杂。而这些，都会影响到领导干部在协商中的精力分配，甚至言行与态度等等，进而影响到他们的协商文化素养。
三、进一步提升领导干部协商文化素养
要进一步提升领导干部协商文化素养，除了要针对以上原因有针对性地应对之外，还需要作拓展性的思考。按照历次调研中一些受访者的说法，就是既要“对症下药”，也要“开阔思路”。总的来说，进一步提升领导干部协商文化素养的对策建议，至少应该包括以下六条。
一是强化研究，建立标准。针对领导干部应具备的协商文化素养，强化相关研究、建立起一整套参照与指导标准，以便领导干部协商文化素养的提升有一个可比照的对象，或者就像一些受访者所说的那样，“可以有的放矢，满足一定的基准，能做得更好的就去超越”。不仅要针对国外与国内的、传统与现代的协商式领导案例开展研究，还要针对特定时空条件下的政治与行政特色、政府行政传统与习惯、公民参与特性等相关内容开展研究，以便发现和整合各种可供借鉴与坚持的领导干部协商文化资源。而后，在强化有关研究的基础上，将一系列理论建议、政策要求、实践需要、成功经验有机结合起来，确立起一整套的、尽量完备的、有效的领导干部协商文化素养标准。当然，这个标准应该是一个开放性的、随着客观实际以及现实需要不断地创新、发展和完善的标准。另外，还必须切合不同层级、不同地区、不同工作领域的实际情况，在标准的细化和可操作化过程中体现出差异性。
二是宣教为主，升级意识。在建立和完善协商文化素养标准之外，还需要升级意识，主要包括升级领导干部的协商意识、升级领导干部提升自己协商文化素养的意识。很多受访者都承认，“意识这个东西很虚，但却很根本，没有这个，其他一切都免谈”。那么，升级意识靠什么？尽管办法很多，比如靠奖励去引导、靠惩戒去促成、靠制定和落实法规去规范等等，但是做实宣教也是一个不可忽视的办法——甚至就像一些受访者说的那样，“宣教可能是一个综合效益更好的办法，相对来说它成本低、收效更有持久性”。宣教的主要内容，包括社会主义协商民主本身、包括领导干部协商文化素养标准；另外，还包括那些更好地体现了领导干部协商文化素养的典型案例；当然，也包括那些没有很好地体现领导干部协商文化素养的案例，也就是受访者们提到的“反面教材”。相应地，宣教的具体做法，自然就有了针对社会主义协商民主本身、领导干部协商文化素养标准等内容的一般性宣教，还有针对“先进”的“树标杆、立榜样”式宣教，以及针对“反面教材”的“发现不足、剖析教训”式宣教等等。
三是积极引导，科学协商。要提升领导干部协商文化素养，还得积极引导协商参与者、协商观察者和评论家们，以便科学协商。使领导干部获得诸如“协商是真正有好处的、对协商工作的观察与评价是中肯的”之类的积极体验，以实际的积极效能感来促成领导干部争取协商、主动协商、多多协商。为此，要多方面努力，最要紧的有两方面。一方面，提高协商参与者的协商能力，包括一些受访者强调的“围绕中心议题、摆事实讲道理、争取合法合理利益而又维护大局”等方面的能力，目的是要保证协商的开展尽可能地实现“讲明情况、发现和解决问题”的期望，而不能让人感觉协商只是一种“没用的争吵”。另一方面，规范协商观察者和评论家们对协商的介入，在保证协商介入机会的基础上剔除“情绪因素等非理性的东西”、提高介入绩效，别让领导干部“担忧开展协商就可能自找麻烦、自讨没趣”，比如说，“媒体评价要中肯，而不能仅仅追求新闻性”；又比如说，“对于依法规范协商参与者不当言行的情况，不要带着成见和情绪去看待”。
四是健全制度，破除束缚。针对前文指出的、影响领导干部协商文化素养的制度问题，需要思考健全制度、破除束缚的措施。关于决策责任制困境，受访者们不仅强调领导干部“不能事无巨细，该放权的放权”，更结合一些地方的实践指出要“将‘决策留痕制度发扬光大，谁最后拍板谁负责，同时按照意见的阐述、观点的表达、对最终方案的赞同情况决定责任的承担情况”。关于国家宏观策略的实践难题，受访者们几乎都强调，要赋予领导干部以更多举办或推行协商活动的自主性，“只要上头没有明文禁止、不违法违纪、不伤害公共利益的，都支持”，目的是要尽可能地减少各级领导干部左顾右盼、畏首畏尾、前瞻后顾的心态及行为，从而在一定程度上避免他们在具体协商实践过程中“干预或者控制协商、随意否定与不理睬协商结果、不做令人信服的解释”等影响协商文化素养评价的行为。当然了，除此之外，大家还强调了公开、公正、多方监督等制度的健全，以免领导干部“受利益团体的不当控制”、“受上级领导的粗暴干预”。
五是广泛实践，累积经验。当然，领导干部协商文化素养的提升，还有赖于协商实践的开展与总结，只有在相关的决策与管理和服务活动中去实践协商文化元素、把各种协商文化元素融入到实际的工作过程中，并不断养成习惯，协商文化素养的培育与升华才能取得实实在在的、稳定而扎实的效果。有受访者就曾指出，“干中学、干中成长很关键，看再多的‘武功秘籍不去练功没用，读再多的‘作文大全不多写也没用”。其一，要针对具体难题探索和创新措施，特别是要针对事务繁复的事实去创新突破，进而让领导干部“在协商锻炼中养成富含协商文化素养的协商品格”，比如有些地方放手参与者自由讨论、集中所有参与者意见后供决策参考；又比如有些地方针对利益协调难的问题采取分类讨论、分级汇报、分层解决的办法。其二，要总结、检验、推广行之有效的经验，一方面，是为前面说过的宣教提供素材；另一方面，是在不断的总结、检验过程中，形成一系列较为稳定但可临机调整的协商模式，为不同形式、针对不同问题的协商工作提供可鉴经验。
六是开展批评，营造氛围。最后，开展协商批评也是必要的，通过合理的协商批评机制，营造更有利于协商民主实践、更有利于培育与升华领导干部协商文化素养的氛围。这里的协商批评所针对的，是实践过程中种种不符合协商民主精神、不利于确保协商民主有效性的不当观念、言语和行为。首要的批评对象，当然是那些对协商民主活动的开展不够重视、拒绝直面有关干部和民众呼声、拒绝开启协商平台、引导协商不力的领导干部。当然，批评对象还不能排除参与协商民主活动的干部和群众，毕竟他们的利益诉求与政策建议有时候可能是不合理的、他们的参与行为也可能与科学协商的要求不符甚至相去甚远，而一些民众基于一时一己利益“要求政府‘满足我的要求，并且时而闷闷不乐地退出，时而狂暴地发牢骚”[15]的现象也确实是时有发生的。另外，有受访者说，“任何力量都要有牵制它的力量存在”，同理，协商批评还要包括对批评者的批评，尤其是对那些不能切实坚持客观公正原则的批评者，必须有“反批评”主体来牵制，比如，批评那些言行失当的协商观察者和评论家们；又如，批评某些专家学者，因为“很多学者对于为权力服务这件事也是乐此不疲的”[16]，或者“附庸不理性的、夹带情绪的所谓民意”；再如，批评带有不当政治意图或恶意的域外评价主体，因为他们“总是以是否有利于其经济利益与安全利益来确定是否支持某个国家或地区的民主变革或者专制政府”[17]。
说到底，进一步提升领导干部协商文化素养，首先需要有一个不断完善的标准体系，让有关领导干部“知道自己的方向和标杆在哪里”；另外，还需要意识的升级、需要科学协商的引导、需要制度的健全，保证有关领导干部“围绕相应协商文化素养开展工作的自觉性、积极性”；最后，更需要持续不断的实践与批评，以便“锻炼和累积”。当然，提升领导干部协商文化素养，还需要很多措施，比如说有人建议“开展协商实验”、“理顺体制限制领导干部的不当利益倾向”、“吸纳专业机构”等等。
总之，要有效推进协商共治进而助理共享发展，就必须重视与协商制度同样重要甚至更为重要的协商文化。而“坚持党的领导”这一核心要求，意味着领导干部的协商文化素养是一个具有重大理论意义与实践价值的研究问题。
需要说明的是，正如文章引言所交代的那样，本研究只是一个“初步的、一般性概括意义上的讨论”，而且是根据有限的访谈、讨论、观察、已有研究成果与政策文件、相关新闻报道等资料所做的简单定性分析。所以，关于领导干部协商文化素养，还需要更多、更深入的学理考究，包括：深入挖掘协商文化素养理论要素；细化研讨各个文化素养要素；针对各种形式的协商、每一形式各层次协商中的领导干部协商文化素养研究；探究参与者协商文化素养与领导干部协商文化素养的相辅相成及互动促进；开展量化讨论；如此等等。当然，除了需要更多、更深入的学理考究之外，也需要甚至更需要实践探索，以及二者的互动融合。
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[责任编辑、校对：党 婷]
关键词： 共享发展； 协商共治； 协商文化素养
中图分类号： D621 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.014
众所周知，在2015年10月底召开的中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议上，提出了“共享发展”的理念与原则。要实现“共享发展”，需要多种机制的共同作用。其中，协商共治就是诸多机制中的一个重要构成部分，在中央史无前例地倡导建设社会主义协商民主的新形势下更是如此。它与“共享发展”这一理念和原则所提出的“人人参与、人人尽力、人人享有”要求相契合。
然而，在当前形势下，有效的协商共治首先需要各级领导干部具备恰当的协商文化素养。因为，在我国建设社会主义协商民主的宏观政治安排中，要求“加强协商民主建设，必须坚持党的领导”，而党的领导靠各级领导干部去落实。当然，协商民主制度、规范、程序也很重要甚至更重要，但制度、规范、程序再完备也会有不足。更关键的是，如果没有恰当的领导干部协商素养这个前提，协商民主制度、规范、程序的供给、精细化、落实都将受到影响，协商共治的实践和有效性自然也要受到影响。
那么，领导干部协商文化素养为何物？领导干部协商文化素养包括什么内容？目前总体状况如何？下一步如何提升？笔者拟围绕社会主义协商民主发展过程中的领导干部协商文化素养，作一次初步的、一般性概括意义上的讨论。主要资料来源有四大方面，一是现有的理论研究成果与政策文件等文献基础；二是若干次教学过程中，与近300名党政机关工作人员及企事业单位员工开展课堂讨论所得的结果；三是5个关于听证会、恳谈会、议事会等公开报道的社会主义协商民主实践案例资料，以及对两个街道社会主义协商民主实践的深度观察；四是对23名有关理论研究人员、实务工作者、时事观察和评论人员、参与及未参与过社会主义协商民主实践的公众等各类主体的访谈调研结果。①
一、领导干部协商文化素养及其内容
何谓领导干部协商文化素养？简单地说，就是各级领导干部在协商共治实践中应有的协商文化素养。协商文化“是一种有利于协商民主有效运行进而民主科学地决策的政治文化。它是指进行相应决策活动的人们在决策过程中所遵守的行为模式、道德原则、价值观念等，具体包括协商决策思想、协商决策理念、协商决策心理、协商决策道德、协商决策作风、协商决策习惯等内容”。[1] 笔者将这一观点与调研资料整合，认为所谓领导者协商文化素养，主要就是指各级领导干部关于社会主义协商民主的认识、态度、信念等等，即他们引导协商共治实践时应遵守的行为模式、道德原则、价值观念等等。换句话说，就是有关领导干部所应具备的，既重视协商共治又能有效组织引导和参与协商共治的政治与行政文化。
当然，这只是一个较为抽象的概念阐释，为了更实在、更具体地把握领导干部协商文化素养，笔者根据调研资料，汇总出六个主要的构成内容。
一是开放的决策意识。要有效践行社会主义协商民主、实现协商共治、助力共享发展，领导干部作为重要角色，首先得需要具备什么样的协商文化要素呢？调研中，有人提到了协商认知、协商勇气以及其他一些内容。但超过80%的人都认为，最为重要的，是要在思想上就能做到“不搞内部决策”、“不玩关门决策”、“不一言堂”、“破除内输入机制”，文章将这些概括为“开放的决策意识”。也就是说，在不涉及确实不能公之于众的秘密，以及在有条件的情况下，但凡受到有关决策与管理服务工作影响的主体或他们的代表，都应有机会参与进来，商量着办事、共同决定。当然，需要特别注意的是，共同决定并不意味着所有参与者可行使的权力相当、能发挥的作用一样。一般来说，不具有法定决策权、不负有决策责任的参与者，主要是表达利益诉求和提出政策建议、说想法、谈观点、参与论辩，或者说是一种“策”与“谋”的工作。而认真考虑和整合合理的利益诉求与政策建议、想法、观点，最终进行“决”与“断”的工作，通常则应由具有法定决策权、负有决策责任的参与者来做。无视决策责任机制等决策事实，简单粗暴地强调决策地位完全平等，是不符合现实、不符合协商民主本身功能定位的。
二是对话的决策方式。既然，有效发展社会主义协商民主，需要领导干部有开放的决策意识，需要领导干部坚持商量着办事、共同决定的基本准则。那么，当领导干部引导相关参与者进行有关的管理与服务工作时，靠什么去落实“共同决定”这一要求、以什么样的方式为主要的共同决定方式呢？在历次座谈和交流中，受访者们首先比较一致地否定了票决或者举手表决等类似的方式，认为那并不符合社会主义协商民主要求彼此深度沟通的本意。另外，那种“有的参与方很强势、很霸道、很独断，发起操控，发起威逼、利诱，另一些参与者勉为其难或无奈地接受”的方式也是为众人所不齿的。几乎100%的人都强调，主要的方式应该是讲究对话、讲究说理和解释的方式，也就是通过对话来达成相对而言较为理性的、彼此都可以接受的方案。文章将这概括为“对话的决策方式”。受访者们特别强调，这种对话，首先要体现双向性，是参与者之间彼此的甚至反复多次的交流，而不能是单向色彩较为浓厚的“意见征求”甚至告知，正如有专家所指出的那样：“协商不能仅仅局限于政策咨询或垂询。”[2] 受访者们还特别强调，在现实中，领导干部之间有时候由于面子或尊严或所谓“威严”问题，关注的只是“谁说了算”，而不是“谁说得对”，所以对话的决策方式还要求领导干部要“服从较好论证的力量”，[3] 也就是要尊重卡斯·桑斯坦所说的“论据的力量”。[4]80-101当然，需要注意的是，这里所讲的，是主要的方式。也就意味着，但凡充分的对话不能达成相对满意的方案，则可能在深度对话的基础上，借助投票或其他方式来辅助决定。关于这一点，也是多数受访者共同认可的。
三是包容的决策原则。由于劳动分工、阶层分化等诸多原因，多元化成了现代社会的一个显著特征。在一次关于基层协商的座谈中，有人就指出，“就拿小区停车收费的调整这事来说，不同职业、不同收入、不同文化水平等不同群体的群众就各有想法，同一职业或其他的某类群体中停车时间不一样的人也有不同的想法”。也有专家在谈及协商民主时认为，“不管是哪种形式的协商，参与进来的人们在利益基础、政策建议、协商资源、协商能力各方面都各有不同”。作为领导干部，在参与和引导协商共治实践时，如何面对和处理这种多元性？大家的看法是，没有争议、没有异议的决策或管理与服务工作，才是真正危险的，对多元性、对分歧与异议，要在心理上正视、在实际工作中重视，给予任何观点以表达和参与论辩的机会，即要坚持“包容的决策原则”。特别是在引导群众参与，而且关涉一些利益纷争比较大、带有成见和偏见的激励论辩时，更应该如此。毛泽东同志曾经指出：“群众发牢骚，有意见，说明我们的政策和工作有毛病。不要一听到群众有议论，尤其是尖锐一点的议论，就去追查，就要立案，进行打击压制”，他还说，“这种做法实际上是软弱的表现，是神经衰弱的表现”[5]。周恩来也说过：“可以估计得到各种意见、各种反映不一定都是正确的，但是所有怀着善意的意见，我们都应该加以重视。那种藏有恶意的意见，也只有容许提出，才能得到暴露。好的意见，自然应该迅速采纳，运用到实际工作中去；即使错误意见，也应该给予耐心解释。” [6]501
四是公益的决策导向。作为领导干部，要在开放的决策意识导引下，领导相关主体以对话为主要的决策方式、坚持包容的决策原则去开展有关决策与管理和服务工作。在这个过程中，领导干部在思想、言语、行为方面，应该有一种什么样的利益导向呢？在调研中，有人指出了现实中的“个人利益、三五成群的小团体利益、部门利益”问题，还指出了“领导干部被一些人的一时一己私利绑架或俘获”的问题，以及指出了“一些领导干部无法在多种相互偏离甚至冲突的利益中‘一碗水端平”的问题。在大家看来，这些问题，都是实实在在地存在着的难题，但又是与协商共治精神不相符合的。怎么办呢？几乎所有人都强调，领导干部要做到服务群众服务社会，要秉持公正的原则、不偏不倚，要能做好“利益整合”工作、围绕作为千百种利益的混合物的公共利益转。实际上，就是强调“公益的决策导向”。为此，大多数受访者都赞同：第一，不能一味要求小我为大我牺牲，要尊重自利，尊重个体利益，要求对个体利益有尊重、有补偿；第二，通过对话过程中的说理与解释，分析和指出彼此利益是“一条船上的蚂蚱”的事实，引导大家看到和履行其对他人、对集体、对国家与民族的责任和义务；第三，做到第二点并不容易，所以，领导干部要创造条件，以便尽可能地沟通、尽可能地深度对话。
五是法制的决策基础。在践行社会主义协商民主的过程中，除了前面说到的那些协商文化素养外，党政领导者还必须如多数受访者说的那样——“带头健全与遵循必要的法制基础”。怎样的法制基础呢？汇总各方面的观点，包括了三方面的内容。一方面，是那些规范领导干部的内容，有人指出，“要坚持‘法无授权不可为等基本原则，严格规范领导干部的行为”，目的就是能尽量保证领导干部的决策与管理和服务活动应协商尽协商、应解释尽解释、应采纳尽采纳。另一方面，是那些规范协商参与者的内容，比如有人特别强调“对话的过程要对事不对人，要礼貌和理性，而不是动不动带情绪甚至像骂街一样”、有人强调“要克服短期利益问题”，总之要以理服人也要以法治人、要解决短视以及“团体极化”[7]等不利于公共利益的问题。再一方面，是那些规范协商过程的内容，协商所针对的问题怎么确定以及由什么样的主体提出、协商过程的公开性、对不利于协商的行为的限制、谁来主持以及怎么主持等等问题，都是讨论与访谈中大家普遍关心的问题；有人还特别指出，既然“旨在产生决策的审议过程有一定的时间限制”，[8]3-47那么，在具体的操作中，这个时间限制究竟怎么确定，应该有一个合理的安排。
六是创新的决策思维。从协商文化素养的角度讲，领导干部要在发展社会主义协商民主的过程中更好地发挥积极作用，还必须要具备创新的决策思维。否则，就很难在保证“真协商”的同时保证“好协商”[9]。一些引导过具体协商民主实践的实务工作者指出，“社会主义协商民主是一门科学，也是一门艺术，没有创新思维，搞协商就可能遭遇习近平总书记所说的‘新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用问题”。这一点，很多受访的专家学者及其他各类讨论者也深表认同。在发展社会主义协商民主的过程中，领导干部应该有什么样的创新思维呢？可以根据获得的资料梳理出三个方面：一方面，是具体工作的创新，要求领导者在具体协商工作中，发掘应对协商难题的方法；另一方面，是制度建设的创新，也就是将一些经过多次实践检验的工作经验，在条件成熟的情况下，上升为本地区或本领域协商工作的制度规范；再一方面，是理论阐释的创新，包括领导干部对协商实践经验的总结分享，包括领导干部以相关协商实践为基础与理论研究者的合作与互动，包括领导干部在协商实践基础上对协商理论的验证、推进、补充。
二、目前领导干部协商文化素养状况与存在问题的原因
如前所述，领导干部的协商文化素养，首先需要开放的决策意识，这是领导干部向往协商共治、勇于和敢于协商共治的基本保证。同时，也需要对话的决策方式及其他四个要素，这些是领导干部真正协商共治、善于协商共治的重要保障。当然，这是一种理论倡导、是一个理想的美好状态。目前，领导干部协商文化素养状况怎样呢？文章在既得资料的基础上，分别就领导干部协商文化素养的六个要素作定性描述，而后简单汇总存在问题的原因。
（一）目前领导干部协商文化素养状况
关于开放的决策意识。“知情权、参与权、监督权，是干部群众的民主权利”，这是所有受访的实务工作者都认同和觉得重要的。有的领导干部还针对一些公开报道的案例，指出某些领导者在机关内部事务管理、在服务社会服务群众工作中不民主，进而导致一系列问题。换句话说，通常情况下，领导干部们并不缺开放的决策意识，这和其他受访者的整体看法、和我们对案例数据综合分析以及我们对协商实践观察所得的总体结果大体一致。但是，在具体的工作过程中，开放的决策意识并没有很好地落到实处，调研中搜集到的情况主要有三点：第一，开放的环节不够完整，经常是涉及到既定方案的选择时才开放，或如一些人指出的那样，“仅仅是对已定方案的小修小补”；第二，开放的程度不够深入，某些时候领导干部仅仅是通过协商来“为自己的主意背书”，而不是要运用协商来“生产更好的主意”；第三，开放的“领导过度裁量”现象，也就是，由于没有细化的规定，在是否涉密、是否“有条件”、是否需要完全主导决断工作等一些方面，有时候全依赖于领导者根据工作需要进行裁决。
关于对话的决策方式。作为服务社会服务群众的重要主体、作为机关内部事务某层级的带头人，领导干部们都不愿意工作中有不可调和的分歧，更不希望看到非理性的对抗，也不希望因为简单粗暴的投票决定引发上访或举报。总之，他们都希望协商，希望通过与协商相伴的平和对话解决问题。无论是从各级党政领导干部自己的观点来看，还是从其他主体对领导者们的评判来看，这一点都是明确的、毋庸置疑的。但是，从领导干部自身的角度来说，他们的一些实际对话表现，也或多或少地影响着协商对话的质量和有效性，调研中反馈的情况主要有三方面：第一，一些实务工作者参与过有更高级别领导者参加的协商对话会，他们指出，个别领导干部有时候会发表一些“有倾向性”的言论，也叫做“有意或无意的定调子”；第二，还有一些受访者指出，“拣紧要的说”、“讲关键的”、“就说你的核心观点”等诸如此类的话，经常出现在领导干部的协商对话活动中，这偏离了协商民主充分解释和说明的理论要求，也影响了协商对话的质量；第三，也有个别受访者说，有时候，“上面的意思”会成为领导者们不想多做解释的挡箭牌，特别是针对党政机关内部事务进行协商的时候。
关于包容的决策原则。价值观的多元性、利益诉求的多元性、对策建议的多元性，是各级党政领导干部都切身感受到的普遍现象。对这种多元性的理解、尊重、包容，以及促成各种多样化的价值观、利益诉求、对策建议彼此之间的理解、尊重、包容，也是各级党政领导干部们所向往的。毕竟，只有这样，才能真正“调和各种可能的人民内部矛盾”、才能真正实现不同利益之间的整合。可是，要真正坚持好包容这个原则，在实际工作中并不容易。有人说，很多时候，对于那些言辞激烈的人、对于那些所谓的“刺儿头”，一些领导干部往往采取消极对待的态度，虚假地赞同、明知对方无理也不与之辩论、尽量避免这类主体参与等等，都是实际中经常出现的情况。还有人说，真正的包容还体现为对参与者想法与看法的一一回应，以表示尊重、表示重视，但现实中往往难以实现，结果就会被一些参与者认为“受冷处理”、没有体现所谓的包容。
关于公益的决策导向。在调研中，诸如“人民群众利益至上”、“服务群众服务社会”、“持中公正”这样的想法是领导干部们常常表达的。近90%的其他受访者也认为，绝大多数的党政领导干部们，在自己的决策与管理和服务工作中，都以公共利益为终极目的，努力地协调各方利益，试图“寻求千百种利益的交集和最大公约数”。遗憾的是，以公共利益为导向这个领导者协商文化素养的重要元素，在实际的社会主义协商民主实践工作中，却遇到了一些不可忽视的挑战。通过对调研资料的整理发现，主要问题体现在四个方面：第一，有时候，个别领导者公然地为不应受到尊重的小团体利益或部门利益辩护，或以自己的“长官意志”强奸其他参与者的诉求和主张；第二，有时候，对于所谓的公共利益，某些领导干部阳奉阴违，嘴上宣扬，行动上不争取，按照一些群众的说法，“他们都是‘红皮子的白萝卜，表里不一，暗地里跟有钱的、有权的人勾肩搭背”；第三，还有些专家学者受访时指出，公益的导向实践起来太难了，多元化的事实让调和个体利益、群体利益、整体利益、国家与民族利益变得举步维艰，甚至有时候几乎不可能；第四，也有人提到，有时候领导干部迫于舆论压力和“一些激进分子”，不得不屈服于并不那么理性而且并不是真正民意的东西。
关于法制的决策基础。法制化的协商共治，是各级党政领导干部一致推崇的。特别是十八届四中全会和“四个全面”提出之后，大家更是“言必称法”。在关于社会主义协商民主发展的话题方面，受访的领导者们几乎都无一例外地认同法制化协商。其他受访者也都认为，无论是在协商民主方面，还是在其他方面，领导干部们的法治意识大大提升了。但是，通过对调研资料的分析发现，总体上看，与理想的情况相比，关于法制的决策基础，还是存在一些有待完善的地方，主要有两点：第一，有一种说法指出，和普通群众一样，个别领导干部也有“法外开恩”的心理和表现，特别是要做的事情明明很有意义却受到群众百般阻挠的时候，就希望对自己“法外开恩”；第二，还有一种说法认为，在“互联网+”等信息传播迅速的背景下，尽管一些干部群众确实有了不应该的言语或行为，领导干部也“担心舆论压力、怕影响不好”，因而缺乏对这些干部群众坚持法治原则的勇气。
关于创新的决策思维。在受访时，领导干部们都表示不缺创新的决策思维，在一次关于拆迁腾退工作的讨论中，就有参与过这项工作的干部表示，“我们有很多针对具体问题的办法，最后都能成功完成工作”。在其他受访者们看来，领导干部们面临着一个个实际的工作问题，身在实践中，只要善于实事求是、善于创造、善于发掘，创新对他们来说并不难。不过，在调研中，一些人指出，如今，在发展社会主义协商民主的过程中，领导干部们有时候缺乏勇气、缺乏敢为天下先的魄力。有一种观点认为，可能是由于依法、依规的从政背景，一些干部一时难以在守法守规和创新中取得平衡，没有创新的勇气，尤其是在放手群众参与协商决策时缺乏这种勇气；还有一种观点，是一些级别较高的干部评价级别较低的干部时所指出的那样，他们认为，在放开手脚去实践社会主义协商民主方面，一些同志“往往不太想干，特别是不想先干”。
（二）存在问题的原因
通过前面关于领导干部协商文化素养的阐述，可以发现，整体上，目前领导干部们具有一定水平的协商文化素养，但也存在不少问题、尚有进一步提升的空间。这些问题的存在，必然影响协商共治的实践绩效，进而不利于共享发展。因此，必须思考解决问题、进一步提升领导干部协商文化素养的对策建议。当然，在此之前，有必要根据调研汇总归纳存在上述问题的原因。主要的原因，无外乎四点：
1. 领导自身不足。从主观上讲，之所以存在问题，是有领导干部自身原因的。尽管绝大多数领导干部在协商共治方面的个人品格是值得肯定的，但一些人在这方面有瑕疵的事实也不容忽视。比如思想意识上不够重视协商，又如在协商中过于重视个人面子而特别在意“说了算”，以及像一些人说的那样——“由于传统工作方法惯性而动不动发言太多太有倾向性，简单地强调集体利益以及个人利益对集体利益的牺牲”，如此等等。当然，除了主观原因，还有一系列的、领导干部自身之外的原因，包括协商实践的难题、与协商相关的一些制度困境，以及公务繁杂的因素，这些将在接下来的行文中加以讨论。
2. 协商实践难题。调研中，人们提到了两点：第一，参与者协商能力局限，影响了一些领导干部的协商效能感和积极性，有人指出，“某些参与者拉拉杂杂，说半天没有重点、没有头绪，徒耗决策时机和效率，还不如别搞”；第二，对协商工作的社会评价很难做到客观，也影响了一些领导干部的协商文化素养与协商热情，比如媒体追求新闻效应的选择性报道和解读、一些观察家们“天然地爱批评领导干部而有意或无意地忽略协商参与者的不是”，这些容易给领导干部造成“协商就是扩大矛盾和自讨苦吃”的印象。
3. 制度规范困境。特别重要的有两方面。一方面，是决策责任制困境——有领导说，“目前，决策责任都自己负，要彻底由参与者们做主或协商后投票表决不可能啊，特别是组织群众协商的时候不可能那样做，这与权责一致原则不符”。另一方面，是国家宏观策略的实践难题——我们倡导的是有序、有度、有效的参与，或者叫“可管理的参与”，[10]134-152这种原本务实而可取的策略在实践中有时候会影响领导干部开展协商活动的开放性，因为他们首先得考虑“协商活动的开启与推进是否会不符稳妥与可管理的要求，而不是如何尽量按照协商的理论预设去提高协商的有效性，这在一定程度上限制了地方政府部门主观能动性的充分发挥”，[11]因为“领导们不得不讲政治而因此过于谨慎”。
4. 事务繁复问题。一方面，领导干部的工作往往包括“民主政治建设、社会管理创新、经济发展统筹、作为公务支持要素的例行会议与公务接待”[12]等等，用他们自己的话说，叫“事儿多、活儿繁、人儿累”。另一方面，协商就是要协调和整合各方利益，但这往往“既要‘小我，也要甚至更要‘大我；既要‘强民，也要甚至更要‘强国；既要民主、也要甚至更要集中；既要立基于民主协商的广策与多谋、也要甚至更要广策与多谋之后的决与断”[13]454-464，每一组“既要”与“也要甚至更要”的对象，都构成了一组对立而统一的价值要求，怎样在它们之间寻求平衡点，实属不易。总之，“公共部门的问题与挑战本身是很困难的”[14]，作为各级党政机构的领导干部，工作上的事务相当繁杂。而这些，都会影响到领导干部在协商中的精力分配，甚至言行与态度等等，进而影响到他们的协商文化素养。
三、进一步提升领导干部协商文化素养
要进一步提升领导干部协商文化素养，除了要针对以上原因有针对性地应对之外，还需要作拓展性的思考。按照历次调研中一些受访者的说法，就是既要“对症下药”，也要“开阔思路”。总的来说，进一步提升领导干部协商文化素养的对策建议，至少应该包括以下六条。
一是强化研究，建立标准。针对领导干部应具备的协商文化素养，强化相关研究、建立起一整套参照与指导标准，以便领导干部协商文化素养的提升有一个可比照的对象，或者就像一些受访者所说的那样，“可以有的放矢，满足一定的基准，能做得更好的就去超越”。不仅要针对国外与国内的、传统与现代的协商式领导案例开展研究，还要针对特定时空条件下的政治与行政特色、政府行政传统与习惯、公民参与特性等相关内容开展研究，以便发现和整合各种可供借鉴与坚持的领导干部协商文化资源。而后，在强化有关研究的基础上，将一系列理论建议、政策要求、实践需要、成功经验有机结合起来，确立起一整套的、尽量完备的、有效的领导干部协商文化素养标准。当然，这个标准应该是一个开放性的、随着客观实际以及现实需要不断地创新、发展和完善的标准。另外，还必须切合不同层级、不同地区、不同工作领域的实际情况，在标准的细化和可操作化过程中体现出差异性。
二是宣教为主，升级意识。在建立和完善协商文化素养标准之外，还需要升级意识，主要包括升级领导干部的协商意识、升级领导干部提升自己协商文化素养的意识。很多受访者都承认，“意识这个东西很虚，但却很根本，没有这个，其他一切都免谈”。那么，升级意识靠什么？尽管办法很多，比如靠奖励去引导、靠惩戒去促成、靠制定和落实法规去规范等等，但是做实宣教也是一个不可忽视的办法——甚至就像一些受访者说的那样，“宣教可能是一个综合效益更好的办法，相对来说它成本低、收效更有持久性”。宣教的主要内容，包括社会主义协商民主本身、包括领导干部协商文化素养标准；另外，还包括那些更好地体现了领导干部协商文化素养的典型案例；当然，也包括那些没有很好地体现领导干部协商文化素养的案例，也就是受访者们提到的“反面教材”。相应地，宣教的具体做法，自然就有了针对社会主义协商民主本身、领导干部协商文化素养标准等内容的一般性宣教，还有针对“先进”的“树标杆、立榜样”式宣教，以及针对“反面教材”的“发现不足、剖析教训”式宣教等等。
三是积极引导，科学协商。要提升领导干部协商文化素养，还得积极引导协商参与者、协商观察者和评论家们，以便科学协商。使领导干部获得诸如“协商是真正有好处的、对协商工作的观察与评价是中肯的”之类的积极体验，以实际的积极效能感来促成领导干部争取协商、主动协商、多多协商。为此，要多方面努力，最要紧的有两方面。一方面，提高协商参与者的协商能力，包括一些受访者强调的“围绕中心议题、摆事实讲道理、争取合法合理利益而又维护大局”等方面的能力，目的是要保证协商的开展尽可能地实现“讲明情况、发现和解决问题”的期望，而不能让人感觉协商只是一种“没用的争吵”。另一方面，规范协商观察者和评论家们对协商的介入，在保证协商介入机会的基础上剔除“情绪因素等非理性的东西”、提高介入绩效，别让领导干部“担忧开展协商就可能自找麻烦、自讨没趣”，比如说，“媒体评价要中肯，而不能仅仅追求新闻性”；又比如说，“对于依法规范协商参与者不当言行的情况，不要带着成见和情绪去看待”。
四是健全制度，破除束缚。针对前文指出的、影响领导干部协商文化素养的制度问题，需要思考健全制度、破除束缚的措施。关于决策责任制困境，受访者们不仅强调领导干部“不能事无巨细，该放权的放权”，更结合一些地方的实践指出要“将‘决策留痕制度发扬光大，谁最后拍板谁负责，同时按照意见的阐述、观点的表达、对最终方案的赞同情况决定责任的承担情况”。关于国家宏观策略的实践难题，受访者们几乎都强调，要赋予领导干部以更多举办或推行协商活动的自主性，“只要上头没有明文禁止、不违法违纪、不伤害公共利益的，都支持”，目的是要尽可能地减少各级领导干部左顾右盼、畏首畏尾、前瞻后顾的心态及行为，从而在一定程度上避免他们在具体协商实践过程中“干预或者控制协商、随意否定与不理睬协商结果、不做令人信服的解释”等影响协商文化素养评价的行为。当然了，除此之外，大家还强调了公开、公正、多方监督等制度的健全，以免领导干部“受利益团体的不当控制”、“受上级领导的粗暴干预”。
五是广泛实践，累积经验。当然，领导干部协商文化素养的提升，还有赖于协商实践的开展与总结，只有在相关的决策与管理和服务活动中去实践协商文化元素、把各种协商文化元素融入到实际的工作过程中，并不断养成习惯，协商文化素养的培育与升华才能取得实实在在的、稳定而扎实的效果。有受访者就曾指出，“干中学、干中成长很关键，看再多的‘武功秘籍不去练功没用，读再多的‘作文大全不多写也没用”。其一，要针对具体难题探索和创新措施，特别是要针对事务繁复的事实去创新突破，进而让领导干部“在协商锻炼中养成富含协商文化素养的协商品格”，比如有些地方放手参与者自由讨论、集中所有参与者意见后供决策参考；又比如有些地方针对利益协调难的问题采取分类讨论、分级汇报、分层解决的办法。其二，要总结、检验、推广行之有效的经验，一方面，是为前面说过的宣教提供素材；另一方面，是在不断的总结、检验过程中，形成一系列较为稳定但可临机调整的协商模式，为不同形式、针对不同问题的协商工作提供可鉴经验。
六是开展批评，营造氛围。最后，开展协商批评也是必要的，通过合理的协商批评机制，营造更有利于协商民主实践、更有利于培育与升华领导干部协商文化素养的氛围。这里的协商批评所针对的，是实践过程中种种不符合协商民主精神、不利于确保协商民主有效性的不当观念、言语和行为。首要的批评对象，当然是那些对协商民主活动的开展不够重视、拒绝直面有关干部和民众呼声、拒绝开启协商平台、引导协商不力的领导干部。当然，批评对象还不能排除参与协商民主活动的干部和群众，毕竟他们的利益诉求与政策建议有时候可能是不合理的、他们的参与行为也可能与科学协商的要求不符甚至相去甚远，而一些民众基于一时一己利益“要求政府‘满足我的要求，并且时而闷闷不乐地退出，时而狂暴地发牢骚”[15]的现象也确实是时有发生的。另外，有受访者说，“任何力量都要有牵制它的力量存在”，同理，协商批评还要包括对批评者的批评，尤其是对那些不能切实坚持客观公正原则的批评者，必须有“反批评”主体来牵制，比如，批评那些言行失当的协商观察者和评论家们；又如，批评某些专家学者，因为“很多学者对于为权力服务这件事也是乐此不疲的”[16]，或者“附庸不理性的、夹带情绪的所谓民意”；再如，批评带有不当政治意图或恶意的域外评价主体，因为他们“总是以是否有利于其经济利益与安全利益来确定是否支持某个国家或地区的民主变革或者专制政府”[17]。
说到底，进一步提升领导干部协商文化素养，首先需要有一个不断完善的标准体系，让有关领导干部“知道自己的方向和标杆在哪里”；另外，还需要意识的升级、需要科学协商的引导、需要制度的健全，保证有关领导干部“围绕相应协商文化素养开展工作的自觉性、积极性”；最后，更需要持续不断的实践与批评，以便“锻炼和累积”。当然，提升领导干部协商文化素养，还需要很多措施，比如说有人建议“开展协商实验”、“理顺体制限制领导干部的不当利益倾向”、“吸纳专业机构”等等。
总之，要有效推进协商共治进而助理共享发展，就必须重视与协商制度同样重要甚至更为重要的协商文化。而“坚持党的领导”这一核心要求，意味着领导干部的协商文化素养是一个具有重大理论意义与实践价值的研究问题。
需要说明的是，正如文章引言所交代的那样，本研究只是一个“初步的、一般性概括意义上的讨论”，而且是根据有限的访谈、讨论、观察、已有研究成果与政策文件、相关新闻报道等资料所做的简单定性分析。所以，关于领导干部协商文化素养，还需要更多、更深入的学理考究，包括：深入挖掘协商文化素养理论要素；细化研讨各个文化素养要素；针对各种形式的协商、每一形式各层次协商中的领导干部协商文化素养研究；探究参与者协商文化素养与领导干部协商文化素养的相辅相成及互动促进；开展量化讨论；如此等等。当然，除了需要更多、更深入的学理考究之外，也需要甚至更需要实践探索，以及二者的互动融合。
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[责任编辑、校对：党 婷]
