发挥党在政策执行中的领导核心作用
唐银彬 罗安
摘要：透过具体政策执行中的基层政府内部与基层不同层级政府直接的互动，可以从实际上观察到基层政府的权力结构。我国特殊的党政体制下，党发挥着领导核心的作用，在基层政府执行精准扶贫政策中，这种权力核心的作用被凸显出来，从政策的设计、政策的落实、政策的监督都离不开党的核心作用。
关键词：中国共产党 权力结构 政策执行 党政体制
中图分类号：D25 文献标识码：A
1 概念界定与研究设计
1.1概念界定
权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系，[1]而政府权力结构是指政府内部的机构设置、职能配置及各机构间的相互关系，[2]更具体地讲是，其横向结构涉及到政府机构的规模、权力分工、不同职能机构的比例、各类机构之间的关系等，纵向结构包括管理层级、各层级的权力配置以及层级之间的关系。[3]中国特有的党政体制环境，政府除了包含应有的议行合一体制，还应当包括党的一系列机构与组织。基于此，本文将政府权力结构界定为政府权力的组织体系、配置关系与各种不同权力之间的相互关系。
1.2研究设计
1.2.1研究设想
我国特有的党政体制，通过真实的基层政府权力架构能够清晰地观察出在具体执行某项政策时各权力结构发挥的作用，本文着重研究党在政策执行中发挥的领导核心作用。
“2013年11月习总书记在湖南湘西考察时提出‘实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫的重要指示。2014年1月，中办详细規制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了‘精准扶贫思想落地。2015年，首选云南试点，精准扶贫正式实施，具体指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。”[4]，精准扶贫政策具有从中央到地方的动员式的特点，在基层政府执行中涉及到上下级政府互动、政府内部的动员，具有研究价值。
本研究选取了四川省Y县作为典型案例，该县位于四川、云南交界处，县境南北长、东西窄，地貌环境多样，以丘陵为主，约占幅员地的73%，土地资源可以概括为“四山一水五分田”，现有耕地293958.48公顷，幅员2945.83平方千米，辖26个乡镇、535个行政村（社区），总人口103万，其中农业人口89万，为X市的人口经济大县。全县识别出国家标准贫困村66个，占全县535个行政村（社区）的12.34%，占全市的14%；贫困户1.9万户，贫困人口5.8万人，占全市人口的15.6%；贫困发生率为6.46%，贫困面大，贫困人口多，扶贫任务重。该县不仅处于五级政府结构中，又是人口经济大县，同时面临着较为困难的扶贫任务，非常具有典型性。
1.2.2研究方法
文献研究法。通过收集资料，大致可以分为三个层级：一是省市发布的扶贫指导文件、领导批示与讲话；二是县委、县府发出的指导文件与安排、督导评价、领导讲话；三是县委各部门、县府各局、乡镇政府的汇报材料、落实安排的具体文件、督察报告。通过对这些资料的具体梳理与反复查看，勾勒Y县政府在执行精准扶贫政策时的权力结构。
访谈法。本次研究的访谈对象分为四类：第一类是扶贫一线的村干部，他们是政策执行真正的落实者；第二类是乡镇干部，作为基层政府，乡镇政府是五级政府结构中的神经末梢，其内部的权力结构最容易被观察；第三类是县级部门的干部，作为乡镇政府的上级部门，通过对他们的访谈能够勾勒出县级政府内部的权力安排，与上下级政府的互动过程；第四类为事业单位工作人员，他们不在正式的政府部门，但在扶贫政策执行中又是重要的参与者，可以从第三方视角提供信息。
本研究在选取访谈对象和观察对象时，采用判断抽样和滚雪球抽样的非概率抽样方法。根据研究目标，主观选择和确定要访谈的贫困户和政府官员，不仅保障样本具有代表性和典型性，又可以最大程度地节省人力物力。同时利用人际关系网，运用滚雪球抽样的方式，更加便捷地寻找、联系调查对象。这两种抽样方法结合，使被调研者可以通过他们所熟悉和信任的人介绍参与研究，从而减轻他们的担忧，尽可能提高他们对研究的参与度，以掌握更多资料信息。
2 政策执行中凸显党的核心地位
中国共产党是中国政治体制的中轴，党从中央到地方及至基层建有严密的体系[5]，党在政策设计、政策动员、资源整和方面的作用，这一点在Y县实际的精准扶贫政策执行中有着直接的体现。
2.1党作为政策设计与动员者
2.1.1党的会议
精准扶贫政策的整体落实是通过党的会议部署向基层落实的，四川省委十届六次全会制定全省方略，随即X市委四届十次全会制定全市方略，而Y县委也在之后召开县委十二届十一次会议，制定了“集中力量打赢扶贫开放攻坚战，确保与全市同步先于全省全面建成小康社会”的决策部署。纵向上，从省到市再到县，通过召开党的会议方式落实中央的决策；横向上，通过党的会议，进行决策与集体动员。
2.1.2党的小组
要保证政策的到位与落实，党的惯例是成立对应的小组，小组长职位越高则显示该小组的重要性越高，Y县成立了由县委书记领导Y县扶贫开发攻坚领导小组，“领导小组下设办公室和基础设施项目整合保障组、医疗服务和困难救助保障组等七个工作组”，领导组负责整合扶贫资源，统筹全县扶贫工作开展；在全县范围类实施“片区作战”机制，“分为了六大片区常委督查督导，每个督导组联系督导4-5个乡镇脱贫攻坚工作”[6] ；小组贯彻到乡镇一级，则乡镇也成立了扶贫开发攻坚领导小组，由乡镇党委书记牵头，乡镇各部门参与；贫困村也设立了驻村工作组，其中组长由该村职位最高的干部担任，工作组中包括“第一书记（由县级部门的干部担任）、一个农技员、一个责任单位、一个联系领导，工作组负责该村扶贫方案的规划实施”。[7]
通过小组制，一方面在横向上将政府各职能部门统一整和起来，动员全县力量参与扶贫工作；另一方面通过从县到村的小组制，在纵向上新建一套小组体制，从上到下确保党的决策与动员能够贯彻到底。
2.2党作为资源整合者
扶贫作为一项系统工程，涉及到的主体除了政府机关，还有人大、法院、检察院、其他企事业单位，党发挥嵌入式的党组职能将各方面资源整合起来。
首先从整体资源角度看，通过党的会议贯彻精神，各系统各部门必须贯彻落实脱贫政策整体安排，参与主体上“在中共县委、县政府的领导下，汇聚各部门、各企事业单位以及个人的力量，为实现美丽繁荣和谐‘中国梦，推动全县精准脱贫攻坚行动”；[8]政策资金上“落实脱贫攻坚项目整合机制、财政涉农资金整合机制，继续推进县级扶贫开发资金项目整合管理平台建设”和“确保贫困村贫困户有需求就能获得贷款，要开展各种活动，引导更多的社会力量参与精准扶贫”。[9]实际上通过党的整和将整个体制内资源投入到这场脱贫攻坚战中。
同时，党充分利用党管人事的制度让政府每一个干部都投入到扶贫工作中，Y县为了保证不落下一个贫困户，要求县级机关干部全覆盖参与贫困户帮扶，乡镇一级的政府工作人员、企事业单位负责人全覆盖参与贫困户帮扶，并“由县委组织部、县直机关工委、县扶贫移民局进行监督考核干部参与贫困户帮扶工作情况，并通报情况”。[10]
2.3党作为的政策贯彻者
一方面在层级系统中，利用“条条”部门中的党组，“块块”系统中的党委这两套系统贯彻政策。四川省的扶贫政策中的22个项目分别由对应的县级部门进行实施，这种贯彻是通过“条条”部门的党组对于上级部门党组和党委的服从来实现的；同时通过纵向的省—市—县—乡的党委对上级的服从，层层分解任务，根据2017年的《在全市脱贫攻坚总结暨现场推进会上的讲话》，市委书记明确指出要坚持“中央统筹、省负总责、责任在县、重点在乡、关键在村、落实到人、市县乡村分级抓落实”，一级党委整合一级“块块”系统，贯彻政策，见图1。
另一方面，党组织还能发挥跨越层级体制的作用，Y县为了保证政策落实到位，防止乡镇一级的执行不到位，也为了集中力量攻克扶贫的难点——贫困户集中的国家级贫困村，设置了驻村第一书记制度，即直接派遣县级部門干部到贫困村担任第一书记，由县委组织部负责考核，第一书记负责该贫困村的日常工作，其人事关系仍然在县级原部门。县级政府直接越过了乡镇一级政府部门，直接派人到村进行扶贫工作，通过从县到村的直接联结，克服了层级带来的信息障碍，最大程度地调动资源，完成扶贫任务。
3 结束语
在Y县精准扶贫政策制定与动员中，党的核心地位得到凸显，党通过嵌入式的组织方式充分调动政府整体资源的投入，通过小组模式协调各部门，使其统一步调。通过这个模式可以从横向与纵向理解政府的权力结构，可以看出党的领导核心作用，以及在实际政策执行中凸显其作用。
参考文献：
[1] 周永坤. 权力结构模式与宪政[J]. 中国法学，2005，（06）：3- 15.
[2] 薛刚凌. 中央政府权力结构的改革与转型[J].中国法律，2014，（01）：15- 19，79- 84.
[3] 薛刚凌.政府权力结构改革的回顾与前瞻[J].河北学刊，2008，（04）：136- 139，144.
[4] 张艳玲.习近平扶贫新论断：扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫[EB/OL].http：//politics.people.com. cn/n1/2016/0103/c1001- 28006150. html，2016- 1- 3.
[5] 景跃进，陈明明，肖滨. 当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2017.
[6] Y县脱贫攻坚领导小组办公室. 及早下好先手棋全力打好主动仗Z县强力推进2017年脱贫攻坚工作[Z].内部资料，2016.
[7] Y县脱贫攻坚领导小组办公室. Z县脱贫攻坚政策指南[Z].内部资料， 2017.
[8] Y县扶贫和移民工作局，中共Y县委党史研究室，Y县地方志办公室编. Y县精准脱贫图鉴[Z].内部资料，2016.
[9] Y县人民政府. 贯彻实施《四川省农村扶贫开发条例》情况汇报[Z].内部资料，2017.
[10] Y县脱贫攻坚领导小组办公室.关于机关干部全覆盖参与贫困户帮扶的督导通知[Z]. 内部资料，2017.
[11]汤火箭，谭博文. 财政制度改革对中央与地方权力结构的影响——以财权和事权为视角[J]. 宏观经济研究，2012，（09）：11- 18.
[12]张兆成. 县级政府权力结构之变革与重塑——基于法治视角的综合战略分析[J]. 甘肃社会科学，2015，（04）：204- 208.
摘要：透过具体政策执行中的基层政府内部与基层不同层级政府直接的互动，可以从实际上观察到基层政府的权力结构。我国特殊的党政体制下，党发挥着领导核心的作用，在基层政府执行精准扶贫政策中，这种权力核心的作用被凸显出来，从政策的设计、政策的落实、政策的监督都离不开党的核心作用。
关键词：中国共产党 权力结构 政策执行 党政体制
中图分类号：D25 文献标识码：A
1 概念界定与研究设计
1.1概念界定
权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系，[1]而政府权力结构是指政府内部的机构设置、职能配置及各机构间的相互关系，[2]更具体地讲是，其横向结构涉及到政府机构的规模、权力分工、不同职能机构的比例、各类机构之间的关系等，纵向结构包括管理层级、各层级的权力配置以及层级之间的关系。[3]中国特有的党政体制环境，政府除了包含应有的议行合一体制，还应当包括党的一系列机构与组织。基于此，本文将政府权力结构界定为政府权力的组织体系、配置关系与各种不同权力之间的相互关系。
1.2研究设计
1.2.1研究设想
我国特有的党政体制，通过真实的基层政府权力架构能够清晰地观察出在具体执行某项政策时各权力结构发挥的作用，本文着重研究党在政策执行中发挥的领导核心作用。
“2013年11月习总书记在湖南湘西考察时提出‘实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫的重要指示。2014年1月，中办详细規制了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了‘精准扶贫思想落地。2015年，首选云南试点，精准扶贫正式实施，具体指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。”[4]，精准扶贫政策具有从中央到地方的动员式的特点，在基层政府执行中涉及到上下级政府互动、政府内部的动员，具有研究价值。
本研究选取了四川省Y县作为典型案例，该县位于四川、云南交界处，县境南北长、东西窄，地貌环境多样，以丘陵为主，约占幅员地的73%，土地资源可以概括为“四山一水五分田”，现有耕地293958.48公顷，幅员2945.83平方千米，辖26个乡镇、535个行政村（社区），总人口103万，其中农业人口89万，为X市的人口经济大县。全县识别出国家标准贫困村66个，占全县535个行政村（社区）的12.34%，占全市的14%；贫困户1.9万户，贫困人口5.8万人，占全市人口的15.6%；贫困发生率为6.46%，贫困面大，贫困人口多，扶贫任务重。该县不仅处于五级政府结构中，又是人口经济大县，同时面临着较为困难的扶贫任务，非常具有典型性。
1.2.2研究方法
文献研究法。通过收集资料，大致可以分为三个层级：一是省市发布的扶贫指导文件、领导批示与讲话；二是县委、县府发出的指导文件与安排、督导评价、领导讲话；三是县委各部门、县府各局、乡镇政府的汇报材料、落实安排的具体文件、督察报告。通过对这些资料的具体梳理与反复查看，勾勒Y县政府在执行精准扶贫政策时的权力结构。
访谈法。本次研究的访谈对象分为四类：第一类是扶贫一线的村干部，他们是政策执行真正的落实者；第二类是乡镇干部，作为基层政府，乡镇政府是五级政府结构中的神经末梢，其内部的权力结构最容易被观察；第三类是县级部门的干部，作为乡镇政府的上级部门，通过对他们的访谈能够勾勒出县级政府内部的权力安排，与上下级政府的互动过程；第四类为事业单位工作人员，他们不在正式的政府部门，但在扶贫政策执行中又是重要的参与者，可以从第三方视角提供信息。
本研究在选取访谈对象和观察对象时，采用判断抽样和滚雪球抽样的非概率抽样方法。根据研究目标，主观选择和确定要访谈的贫困户和政府官员，不仅保障样本具有代表性和典型性，又可以最大程度地节省人力物力。同时利用人际关系网，运用滚雪球抽样的方式，更加便捷地寻找、联系调查对象。这两种抽样方法结合，使被调研者可以通过他们所熟悉和信任的人介绍参与研究，从而减轻他们的担忧，尽可能提高他们对研究的参与度，以掌握更多资料信息。
2 政策执行中凸显党的核心地位
中国共产党是中国政治体制的中轴，党从中央到地方及至基层建有严密的体系[5]，党在政策设计、政策动员、资源整和方面的作用，这一点在Y县实际的精准扶贫政策执行中有着直接的体现。
2.1党作为政策设计与动员者
2.1.1党的会议
精准扶贫政策的整体落实是通过党的会议部署向基层落实的，四川省委十届六次全会制定全省方略，随即X市委四届十次全会制定全市方略，而Y县委也在之后召开县委十二届十一次会议，制定了“集中力量打赢扶贫开放攻坚战，确保与全市同步先于全省全面建成小康社会”的决策部署。纵向上，从省到市再到县，通过召开党的会议方式落实中央的决策；横向上，通过党的会议，进行决策与集体动员。
2.1.2党的小组
要保证政策的到位与落实，党的惯例是成立对应的小组，小组长职位越高则显示该小组的重要性越高，Y县成立了由县委书记领导Y县扶贫开发攻坚领导小组，“领导小组下设办公室和基础设施项目整合保障组、医疗服务和困难救助保障组等七个工作组”，领导组负责整合扶贫资源，统筹全县扶贫工作开展；在全县范围类实施“片区作战”机制，“分为了六大片区常委督查督导，每个督导组联系督导4-5个乡镇脱贫攻坚工作”[6] ；小组贯彻到乡镇一级，则乡镇也成立了扶贫开发攻坚领导小组，由乡镇党委书记牵头，乡镇各部门参与；贫困村也设立了驻村工作组，其中组长由该村职位最高的干部担任，工作组中包括“第一书记（由县级部门的干部担任）、一个农技员、一个责任单位、一个联系领导，工作组负责该村扶贫方案的规划实施”。[7]
通过小组制，一方面在横向上将政府各职能部门统一整和起来，动员全县力量参与扶贫工作；另一方面通过从县到村的小组制，在纵向上新建一套小组体制，从上到下确保党的决策与动员能够贯彻到底。
2.2党作为资源整合者
扶贫作为一项系统工程，涉及到的主体除了政府机关，还有人大、法院、检察院、其他企事业单位，党发挥嵌入式的党组职能将各方面资源整合起来。
首先从整体资源角度看，通过党的会议贯彻精神，各系统各部门必须贯彻落实脱贫政策整体安排，参与主体上“在中共县委、县政府的领导下，汇聚各部门、各企事业单位以及个人的力量，为实现美丽繁荣和谐‘中国梦，推动全县精准脱贫攻坚行动”；[8]政策资金上“落实脱贫攻坚项目整合机制、财政涉农资金整合机制，继续推进县级扶贫开发资金项目整合管理平台建设”和“确保贫困村贫困户有需求就能获得贷款，要开展各种活动，引导更多的社会力量参与精准扶贫”。[9]实际上通过党的整和将整个体制内资源投入到这场脱贫攻坚战中。
同时，党充分利用党管人事的制度让政府每一个干部都投入到扶贫工作中，Y县为了保证不落下一个贫困户，要求县级机关干部全覆盖参与贫困户帮扶，乡镇一级的政府工作人员、企事业单位负责人全覆盖参与贫困户帮扶，并“由县委组织部、县直机关工委、县扶贫移民局进行监督考核干部参与贫困户帮扶工作情况，并通报情况”。[10]
2.3党作为的政策贯彻者
一方面在层级系统中，利用“条条”部门中的党组，“块块”系统中的党委这两套系统贯彻政策。四川省的扶贫政策中的22个项目分别由对应的县级部门进行实施，这种贯彻是通过“条条”部门的党组对于上级部门党组和党委的服从来实现的；同时通过纵向的省—市—县—乡的党委对上级的服从，层层分解任务，根据2017年的《在全市脱贫攻坚总结暨现场推进会上的讲话》，市委书记明确指出要坚持“中央统筹、省负总责、责任在县、重点在乡、关键在村、落实到人、市县乡村分级抓落实”，一级党委整合一级“块块”系统，贯彻政策，见图1。
另一方面，党组织还能发挥跨越层级体制的作用，Y县为了保证政策落实到位，防止乡镇一级的执行不到位，也为了集中力量攻克扶贫的难点——贫困户集中的国家级贫困村，设置了驻村第一书记制度，即直接派遣县级部門干部到贫困村担任第一书记，由县委组织部负责考核，第一书记负责该贫困村的日常工作，其人事关系仍然在县级原部门。县级政府直接越过了乡镇一级政府部门，直接派人到村进行扶贫工作，通过从县到村的直接联结，克服了层级带来的信息障碍，最大程度地调动资源，完成扶贫任务。
3 结束语
在Y县精准扶贫政策制定与动员中，党的核心地位得到凸显，党通过嵌入式的组织方式充分调动政府整体资源的投入，通过小组模式协调各部门，使其统一步调。通过这个模式可以从横向与纵向理解政府的权力结构，可以看出党的领导核心作用，以及在实际政策执行中凸显其作用。
参考文献：
[1] 周永坤. 权力结构模式与宪政[J]. 中国法学，2005，（06）：3- 15.
[2] 薛刚凌. 中央政府权力结构的改革与转型[J].中国法律，2014，（01）：15- 19，79- 84.
[3] 薛刚凌.政府权力结构改革的回顾与前瞻[J].河北学刊，2008，（04）：136- 139，144.
[4] 张艳玲.习近平扶贫新论断：扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫[EB/OL].http：//politics.people.com. cn/n1/2016/0103/c1001- 28006150. html，2016- 1- 3.
[5] 景跃进，陈明明，肖滨. 当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2017.
[6] Y县脱贫攻坚领导小组办公室. 及早下好先手棋全力打好主动仗Z县强力推进2017年脱贫攻坚工作[Z].内部资料，2016.
[7] Y县脱贫攻坚领导小组办公室. Z县脱贫攻坚政策指南[Z].内部资料， 2017.
[8] Y县扶贫和移民工作局，中共Y县委党史研究室，Y县地方志办公室编. Y县精准脱贫图鉴[Z].内部资料，2016.
[9] Y县人民政府. 贯彻实施《四川省农村扶贫开发条例》情况汇报[Z].内部资料，2017.
[10] Y县脱贫攻坚领导小组办公室.关于机关干部全覆盖参与贫困户帮扶的督导通知[Z]. 内部资料，2017.
[11]汤火箭，谭博文. 财政制度改革对中央与地方权力结构的影响——以财权和事权为视角[J]. 宏观经济研究，2012，（09）：11- 18.
[12]张兆成. 县级政府权力结构之变革与重塑——基于法治视角的综合战略分析[J]. 甘肃社会科学，2015，（04）：204- 208.
