“人流审批”政策研究及消解机制构建
郭佩佩
摘 要： 我国规定符合生育条件的孕14周的妇女禁止非医学需要终止妊娠，因医学需要终止妊娠需经出生地和所在地计生部门的审批。这种政策与我国既有的计划生育政策、行政许可法、妇女权益保障法以及社会现实等产生了冲突。可以尝试从价值引导和政策协商、利益协调、信息共享等方面入手，逐步消解我国“人流审批”的政策冲突，切实维护妇女权益，体现公共利益。
关键词： 政策冲突； 人流审批； 消解机制
中图分类号： D601 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.025
根据2003年国家计委、卫生部、国家药品监督管理局令第8号规定，符合省、自治区、直辖市人口与计划生育条例规定生育条件，拟实行中期以上（妊娠14周以上）非医学需要终止妊娠手术的，需经县级人民政府计划生育行政部门或所在乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育工作机构批准，并取得相应的证明。已领取生育服务证，未经计划生育行政部门批准擅自终止妊娠的，乡（镇）人民政府、街道办事处或县级人民政府计划生育行政部门应当给予批评教育；在未确认事实前，暂不批准再生育的申请。[1]这种所谓的人流需经审批政策的出发点是为了使出生人口性别比保持在正常范围内，并非基于胎儿的生命权。相应地，广西规定孕14周以上妇女擅做人流者三年不准生育；贵阳规定未经审批不得鉴定胎儿性别，禁止为孕14周以上妇女施行人工流产；海南规定孕14周以上妇女不得随意堕胎，违者追究责任并取消生育指标等。这些地方的政策法规引发了广泛争议，在哈尔滨，该政策施行不到一月便被废除，而在福建、江苏、安徽、甘肃等地，这种政策现今还依然存在。事实上，关于堕胎的合法性在世界上一直是一个长期争议的话题。姑且不讨论堕胎和禁止堕胎是否合法，本文单从政策冲突的角度来分析这种人流审批政策制定和执行存在的一些问题。
一、“人流审批”政策的冲突点
由于传统重男轻女观念的影响，有些家庭和妇女会因性别选择妊娠。然而，根据胎儿的生长周期，到孕14周之后，胎儿快速成长，此时的打胎危险性大大增加。从国家到各地的这种人流审批政策正是基于性别比例、堕胎风险以及婴儿的生命权等因素做出的。但是这项政策的出台，却因和我国原有的一些政策法规以及社会现实、价值观念相悖而引发争议，加上各地在执行上对该政策的曲解等，更是引发了很多问题和矛盾。
（一）孕14周不得妊娠与国家计划生育政策相悖
我国最新计划生育政策仍遵循一对夫妻只许生育一胎的基本原则，适度放宽生育二胎的条件，但对二胎以上的，仍征收社会抚养费。怀孕14周的育龄女性很多是属于政策外怀孕，打胎需执行出生地和所在地计生部门许可的规定。这些许可程序繁琐，有些地方因为怕承担风险选择拒绝开具证明材料。此时，若是妇女自行打胎，将承担相应责任，甚至是多年不准许再生育，如果生育则又必须承担违反计划生育政策的责任。
我国行政处罚法中没有规定怀孕14周妊娠要被处罚。现在“人流审批”的出现实际上是为当地的计生部门增添了一项新的行政许可事项，与原有的行政许可法相抵触。另外，国家还规定相关的终止妊娠药品只能在具备了终止妊娠手术资格的医疗、保健机构或计生技术服务机构使用，这些机构要向销售单位出示相关资质证明方可购买此类药品，而销售单位则要对相关证明进行查阅，这期间又大大增加了寻租的可能。
（二）与妇女权益保护法和公民隐私权相悖
有些妇女打胎是考虑到未婚先孕、经济保障、政策外怀孕、高龄生产等等原因而做的不得已的选择。生育是妇女的权益，政府不能干预。此外，在这种审批政策下，为保护个人隐私等，有些孕期妇女可能会选择不正规的医疗机构打胎，其危害更大。此外，有关部门开证明以及调查是需要一段时间的，时间过长无疑是增加了打胎的危险性。
各地由于经济基础、环境、计划生育、性别比例等情况不一，制定人流审批政策时，也会略有变通，难免会与国家宏观政策有出入。从2003年国家的规定开始，各地根据本地情况也相应地出台了很多政策，在14周违规人流的处罚上表现得尤其明显。广西规定孕14周擅做人流者三年不准生育，那这三年中若再次怀孕是否意味着就要流产，这样会极大伤害妇女的身心健康，甚至会剥夺妇女做母亲的权力。政策冲突还会产生省外堕胎该如何解决的问题，如流动妇女在省外堕胎应依据什么标准等。
二、“人流审批”政策冲突的原因分析
人类认识能力的这种无限性和有限性的矛盾，成为公共政策冲突产生的认识论根源。[2] 制定人流审批政策之初，其出发点是好的，是基于社会现实的需要，也取得了一定的政策预期。公共政策不仅仅是社会现实的反映，也是人类主观认识的产物。人类认识能力的提高是一个不断发展的历史过程，认知上的有限性使得人流审批政策在制定和执行过程中，不能全盘综合地考虑社会现实的方方面面，难免出现各种矛盾与冲突。
（一）政策用语的模糊性是引发公共政策冲突的重要因素
语言文字常常并不具有单义性，而是具有一定的伸缩性，从而表现出多层含义。[3] 政策制定主体不可能预见所有可能发生的情况并作出计划，因此政策文本的模糊性从某种意义上增加了公共政策对复杂性情况的适应性和包容性。国家规定的符合法定生育条件，孕14周妇女非医学需要不得终止妊娠的政策就存在用语的模糊性。首先，何为法定生育条件就是模糊的。是以取得生育证为条件吗？那是否意味着该政策不适用于非婚孕妇？这种模糊性还体现在终止妊娠的条件上，具体哪些条件属于非医学需要？其他特殊情况是否就能忽视？再者，关于在孕妇违规人流的处罚上也存在着模糊性，使得各地在制定处罚措施时存在很大差异。
根据戴维·伊斯顿的观点，公共政策是对全社会价值所做的权威性分配，[4]价值取向偏差以及由此引发的利益纷争引发了一系列的冲突和矛盾。国家计生委等制定人流审批政策是基于在人口性别比例失调、劳动力缺乏等社会现实的基础上做出的强制性的相对理性的选择，主要是站在民生的立场，以此避免妇女因选择性别而终止妊娠。但是从公共政策的本质来看，公共政策是公共性的，维护公民的权利，国家制定妊娠相关政策的价值选择也是应充分考虑妇女的权益，切实保障每一位育龄妇女享有的基本权力和自由。偏离这一价值取向，“人流审批”政策在现实的执法实践中难免遭遇更多阻力，冲突难以避免。
（二）政策执行是否有效关乎公共政策的成败，人流审批面临着政策执行的难题
和计划生育政策的众所周知不同，绝大多数民众对“人流审批”政策都是陌生的，很多妇女都是在当地计生部门要求人流时才知晓这一政策，而孕期也有可能已超过14周。公共政策执行往往还受到执行对象的抵触。人流审批政策规定除去医学需要外，不得终止妊娠。但现实中，很多妇女还会因为未婚先孕、经济状况、政策外怀孕、高龄生产等多种特殊情况不得不选择人流，同时又不想暴露隐私，不愿到出生地和所在地开具证明等，这些具体的情况都使得该政策在执行起来更加棘手。
“人流审批”执行人员素质的相对低下是不容忽视的一个现实。计划生育是我国特有的政策，计生部门也仅在中国存在。和其他部门相比，我国计生部门人员素质相对低下，也缺乏专业的知识和技能，由此执行国家政策时难免不产生这样那样的冲突，这在我国偏远以及相对贫穷的地区表现的尤其明显，计划生育初期的强制怀孕妇女堕胎，粗暴执法的例子屡见不鲜。 公共政策执行者不能领会公共政策制定者的政策意图或有意曲解公共政策制定者的政策意图，由此而引发公共政策执行时出现偏差。[5]
（三）制度在引发政策冲突中的作用
在完备的制度环境中，公共政策在法定程序下运作，彼此之间有着明确的界限，有效避免了冲突。而在我国，制度环境并不完备，不同政策部门、政策主体之间界限不清晰。由于缺乏有效的制度机制协调中央地方的权力分配，上有政策，下有对策的地方保护主义现象愈益严重。[6] 中央制定大政方针，放权地方，具体执行还依赖于地方，依赖于基层，这个过程中，中央对政策具体执行的监控是很有限的。地方在执行计生政策时拥有很大权限，甚至有的地方为了达到指标采取过激手法强制执行，在政策执行过程中引发了很多问题。横向上看，主要是不同省市之间，甚至同一省市的不同计生部门之间出现了相互冲突或者重叠的计生政策，这在对流动妇女的人流审批和计生服务上表现得尤为明显。
三、政策冲突消解机制构建
政策冲突使得“人流审批”政策的权威性受损，引发了诸多诟病，针对“人流审批”政策的冲突，提出以下几个方面矫正和消解建议。
（一）纠正“人流审批”的价值取向偏差
可以尝试建立政策价值引导机制，防范政策冲突于未然。具体来说，就是注重培养国家卫生、计划生育、药品监管等政策制定者的公共价值取向，使其在制定计划生育和人流审批政策时，可以通过广泛的调查，充分获取信息，实际了解民众尤其是妇女对该政策的观点和态度，了解妇女妊娠真正的需求，从而制定出真正符合民意和妇女权益的妊娠政策，以期能真正体现公共利益和公共意志，维护妇女尤其是育龄妇女和胎儿的权益。
（二）政策制定过程中重视咨询和协商的作用
政策咨询协商机制是指在政策制定过程中，通过政策咨询协商过程，协调各种不同的甚至冲突的政策价值观、政策主张和利益诉求。[7] 制定计划生育和妊娠政策时，应咨询该领域相关专家，设计多种可选择方案，同时重视其他社会群体和个人在政策制定中的作用，广泛征求妇女以及其亲属的意见，其对政策的制定和冲突的消解起着至关重要的作用。
制定计生和妊娠政策时注重利益协调机制的构建，协调国家卫计委与地方卫生、计生部门，地方不同计生单位、药品监管部门之间以及各政策执行者之间的利益关系。值得一提的是此类政策的制定与执行的过程中，通过利益再调节，关注育龄妇女的利益，为其提供基本的身体健康保障，包括两癌检查、产前的多次检查、叶酸提供以及其他所需帮助，尽量避免和减少冲突。
信息的不对称加剧了“人流审批”的政策冲突。一项计生政策出台，要广泛宣传，广泛征求各个社会群体的意见。计生政策关乎妇女及其家属的切身利益，因此，对妇女的意见要给予高度重视，充分保证妇女的知情权。此外，地区差异导致不同地区在计生信息获取上的数字鸿沟，因而要进一步促进区域均衡发展，扶助信息弱势群体，扩大参与，为消解政策冲突奠定社会基础。
参考文献：
[1]中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会.关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府门户网站，（2005-10-24）[2015-08-09].http：//www.gov.cn/banshi/2005-10/24/content_82759.htm.
[2]刘作翔.论法律的作用及其局限性[J].法制与社会发展，1996，（2）：12-17.
[3]张乃根.西方法哲学史纲[M].北京：中国政法大学出版社，1997：324.
[4]〔美〕戴维·伊斯顿 .政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999.
[5]高建华.影响公共政策有效执行主体因素分析[J].河北学刊，2007，（6）：84.
[6]Jin Taijun，Qian Zaijian.The Institutionalized Construction of theRelationship between Chinese Central and Local government inthe New Century[J].Chinese Public Administration Review，2002，
1，（1）：7-42.
[7]Dror，Yehezkel.Required Breakthroughs in Think Tanks[J].PolicySciences，1984， （16）：199-225.
[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
摘 要： 我国规定符合生育条件的孕14周的妇女禁止非医学需要终止妊娠，因医学需要终止妊娠需经出生地和所在地计生部门的审批。这种政策与我国既有的计划生育政策、行政许可法、妇女权益保障法以及社会现实等产生了冲突。可以尝试从价值引导和政策协商、利益协调、信息共享等方面入手，逐步消解我国“人流审批”的政策冲突，切实维护妇女权益，体现公共利益。
关键词： 政策冲突； 人流审批； 消解机制
中图分类号： D601 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.025
根据2003年国家计委、卫生部、国家药品监督管理局令第8号规定，符合省、自治区、直辖市人口与计划生育条例规定生育条件，拟实行中期以上（妊娠14周以上）非医学需要终止妊娠手术的，需经县级人民政府计划生育行政部门或所在乡（镇）人民政府、街道办事处计划生育工作机构批准，并取得相应的证明。已领取生育服务证，未经计划生育行政部门批准擅自终止妊娠的，乡（镇）人民政府、街道办事处或县级人民政府计划生育行政部门应当给予批评教育；在未确认事实前，暂不批准再生育的申请。[1]这种所谓的人流需经审批政策的出发点是为了使出生人口性别比保持在正常范围内，并非基于胎儿的生命权。相应地，广西规定孕14周以上妇女擅做人流者三年不准生育；贵阳规定未经审批不得鉴定胎儿性别，禁止为孕14周以上妇女施行人工流产；海南规定孕14周以上妇女不得随意堕胎，违者追究责任并取消生育指标等。这些地方的政策法规引发了广泛争议，在哈尔滨，该政策施行不到一月便被废除，而在福建、江苏、安徽、甘肃等地，这种政策现今还依然存在。事实上，关于堕胎的合法性在世界上一直是一个长期争议的话题。姑且不讨论堕胎和禁止堕胎是否合法，本文单从政策冲突的角度来分析这种人流审批政策制定和执行存在的一些问题。
一、“人流审批”政策的冲突点
由于传统重男轻女观念的影响，有些家庭和妇女会因性别选择妊娠。然而，根据胎儿的生长周期，到孕14周之后，胎儿快速成长，此时的打胎危险性大大增加。从国家到各地的这种人流审批政策正是基于性别比例、堕胎风险以及婴儿的生命权等因素做出的。但是这项政策的出台，却因和我国原有的一些政策法规以及社会现实、价值观念相悖而引发争议，加上各地在执行上对该政策的曲解等，更是引发了很多问题和矛盾。
（一）孕14周不得妊娠与国家计划生育政策相悖
我国最新计划生育政策仍遵循一对夫妻只许生育一胎的基本原则，适度放宽生育二胎的条件，但对二胎以上的，仍征收社会抚养费。怀孕14周的育龄女性很多是属于政策外怀孕，打胎需执行出生地和所在地计生部门许可的规定。这些许可程序繁琐，有些地方因为怕承担风险选择拒绝开具证明材料。此时，若是妇女自行打胎，将承担相应责任，甚至是多年不准许再生育，如果生育则又必须承担违反计划生育政策的责任。
我国行政处罚法中没有规定怀孕14周妊娠要被处罚。现在“人流审批”的出现实际上是为当地的计生部门增添了一项新的行政许可事项，与原有的行政许可法相抵触。另外，国家还规定相关的终止妊娠药品只能在具备了终止妊娠手术资格的医疗、保健机构或计生技术服务机构使用，这些机构要向销售单位出示相关资质证明方可购买此类药品，而销售单位则要对相关证明进行查阅，这期间又大大增加了寻租的可能。
（二）与妇女权益保护法和公民隐私权相悖
有些妇女打胎是考虑到未婚先孕、经济保障、政策外怀孕、高龄生产等等原因而做的不得已的选择。生育是妇女的权益，政府不能干预。此外，在这种审批政策下，为保护个人隐私等，有些孕期妇女可能会选择不正规的医疗机构打胎，其危害更大。此外，有关部门开证明以及调查是需要一段时间的，时间过长无疑是增加了打胎的危险性。
各地由于经济基础、环境、计划生育、性别比例等情况不一，制定人流审批政策时，也会略有变通，难免会与国家宏观政策有出入。从2003年国家的规定开始，各地根据本地情况也相应地出台了很多政策，在14周违规人流的处罚上表现得尤其明显。广西规定孕14周擅做人流者三年不准生育，那这三年中若再次怀孕是否意味着就要流产，这样会极大伤害妇女的身心健康，甚至会剥夺妇女做母亲的权力。政策冲突还会产生省外堕胎该如何解决的问题，如流动妇女在省外堕胎应依据什么标准等。
二、“人流审批”政策冲突的原因分析
人类认识能力的这种无限性和有限性的矛盾，成为公共政策冲突产生的认识论根源。[2] 制定人流审批政策之初，其出发点是好的，是基于社会现实的需要，也取得了一定的政策预期。公共政策不仅仅是社会现实的反映，也是人类主观认识的产物。人类认识能力的提高是一个不断发展的历史过程，认知上的有限性使得人流审批政策在制定和执行过程中，不能全盘综合地考虑社会现实的方方面面，难免出现各种矛盾与冲突。
（一）政策用语的模糊性是引发公共政策冲突的重要因素
语言文字常常并不具有单义性，而是具有一定的伸缩性，从而表现出多层含义。[3] 政策制定主体不可能预见所有可能发生的情况并作出计划，因此政策文本的模糊性从某种意义上增加了公共政策对复杂性情况的适应性和包容性。国家规定的符合法定生育条件，孕14周妇女非医学需要不得终止妊娠的政策就存在用语的模糊性。首先，何为法定生育条件就是模糊的。是以取得生育证为条件吗？那是否意味着该政策不适用于非婚孕妇？这种模糊性还体现在终止妊娠的条件上，具体哪些条件属于非医学需要？其他特殊情况是否就能忽视？再者，关于在孕妇违规人流的处罚上也存在着模糊性，使得各地在制定处罚措施时存在很大差异。
根据戴维·伊斯顿的观点，公共政策是对全社会价值所做的权威性分配，[4]价值取向偏差以及由此引发的利益纷争引发了一系列的冲突和矛盾。国家计生委等制定人流审批政策是基于在人口性别比例失调、劳动力缺乏等社会现实的基础上做出的强制性的相对理性的选择，主要是站在民生的立场，以此避免妇女因选择性别而终止妊娠。但是从公共政策的本质来看，公共政策是公共性的，维护公民的权利，国家制定妊娠相关政策的价值选择也是应充分考虑妇女的权益，切实保障每一位育龄妇女享有的基本权力和自由。偏离这一价值取向，“人流审批”政策在现实的执法实践中难免遭遇更多阻力，冲突难以避免。
（二）政策执行是否有效关乎公共政策的成败，人流审批面临着政策执行的难题
和计划生育政策的众所周知不同，绝大多数民众对“人流审批”政策都是陌生的，很多妇女都是在当地计生部门要求人流时才知晓这一政策，而孕期也有可能已超过14周。公共政策执行往往还受到执行对象的抵触。人流审批政策规定除去医学需要外，不得终止妊娠。但现实中，很多妇女还会因为未婚先孕、经济状况、政策外怀孕、高龄生产等多种特殊情况不得不选择人流，同时又不想暴露隐私，不愿到出生地和所在地开具证明等，这些具体的情况都使得该政策在执行起来更加棘手。
“人流审批”执行人员素质的相对低下是不容忽视的一个现实。计划生育是我国特有的政策，计生部门也仅在中国存在。和其他部门相比，我国计生部门人员素质相对低下，也缺乏专业的知识和技能，由此执行国家政策时难免不产生这样那样的冲突，这在我国偏远以及相对贫穷的地区表现的尤其明显，计划生育初期的强制怀孕妇女堕胎，粗暴执法的例子屡见不鲜。 公共政策执行者不能领会公共政策制定者的政策意图或有意曲解公共政策制定者的政策意图，由此而引发公共政策执行时出现偏差。[5]
（三）制度在引发政策冲突中的作用
在完备的制度环境中，公共政策在法定程序下运作，彼此之间有着明确的界限，有效避免了冲突。而在我国，制度环境并不完备，不同政策部门、政策主体之间界限不清晰。由于缺乏有效的制度机制协调中央地方的权力分配，上有政策，下有对策的地方保护主义现象愈益严重。[6] 中央制定大政方针，放权地方，具体执行还依赖于地方，依赖于基层，这个过程中，中央对政策具体执行的监控是很有限的。地方在执行计生政策时拥有很大权限，甚至有的地方为了达到指标采取过激手法强制执行，在政策执行过程中引发了很多问题。横向上看，主要是不同省市之间，甚至同一省市的不同计生部门之间出现了相互冲突或者重叠的计生政策，这在对流动妇女的人流审批和计生服务上表现得尤为明显。
三、政策冲突消解机制构建
政策冲突使得“人流审批”政策的权威性受损，引发了诸多诟病，针对“人流审批”政策的冲突，提出以下几个方面矫正和消解建议。
（一）纠正“人流审批”的价值取向偏差
可以尝试建立政策价值引导机制，防范政策冲突于未然。具体来说，就是注重培养国家卫生、计划生育、药品监管等政策制定者的公共价值取向，使其在制定计划生育和人流审批政策时，可以通过广泛的调查，充分获取信息，实际了解民众尤其是妇女对该政策的观点和态度，了解妇女妊娠真正的需求，从而制定出真正符合民意和妇女权益的妊娠政策，以期能真正体现公共利益和公共意志，维护妇女尤其是育龄妇女和胎儿的权益。
（二）政策制定过程中重视咨询和协商的作用
政策咨询协商机制是指在政策制定过程中，通过政策咨询协商过程，协调各种不同的甚至冲突的政策价值观、政策主张和利益诉求。[7] 制定计划生育和妊娠政策时，应咨询该领域相关专家，设计多种可选择方案，同时重视其他社会群体和个人在政策制定中的作用，广泛征求妇女以及其亲属的意见，其对政策的制定和冲突的消解起着至关重要的作用。
制定计生和妊娠政策时注重利益协调机制的构建，协调国家卫计委与地方卫生、计生部门，地方不同计生单位、药品监管部门之间以及各政策执行者之间的利益关系。值得一提的是此类政策的制定与执行的过程中，通过利益再调节，关注育龄妇女的利益，为其提供基本的身体健康保障，包括两癌检查、产前的多次检查、叶酸提供以及其他所需帮助，尽量避免和减少冲突。
信息的不对称加剧了“人流审批”的政策冲突。一项计生政策出台，要广泛宣传，广泛征求各个社会群体的意见。计生政策关乎妇女及其家属的切身利益，因此，对妇女的意见要给予高度重视，充分保证妇女的知情权。此外，地区差异导致不同地区在计生信息获取上的数字鸿沟，因而要进一步促进区域均衡发展，扶助信息弱势群体，扩大参与，为消解政策冲突奠定社会基础。
参考文献：
[1]中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会.关于禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠的规定[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府门户网站，（2005-10-24）[2015-08-09].http：//www.gov.cn/banshi/2005-10/24/content_82759.htm.
[2]刘作翔.论法律的作用及其局限性[J].法制与社会发展，1996，（2）：12-17.
[3]张乃根.西方法哲学史纲[M].北京：中国政法大学出版社，1997：324.
[4]〔美〕戴维·伊斯顿 .政治生活的系统分析[M].北京：华夏出版社，1999.
[5]高建华.影响公共政策有效执行主体因素分析[J].河北学刊，2007，（6）：84.
[6]Jin Taijun，Qian Zaijian.The Institutionalized Construction of theRelationship between Chinese Central and Local government inthe New Century[J].Chinese Public Administration Review，2002，
1，（1）：7-42.
[7]Dror，Yehezkel.Required Breakthroughs in Think Tanks[J].PolicySciences，1984， （16）：199-225.
[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
