关东州时期的市制研究

摘 要：关东州时期在旅顺和大连实行市制和会制。卫生组合是最初的形式，到1915年正式实行市制。1924年5月《关东州市制》的发布，将市的性质确认为法人，市的辖区范围和职能事务也在逐年扩大。
关键词：卫生组合规则；市制；大连市；旅顺市
关东州时期的地方机构实行的是市、会两种方式。市制在大连、旅顺两市实行，会制在其他69个村镇实行。但这种市会制度实际上只是一种不完全的公共行政组织，而不是地方行政机构。
1 卫生组合规则
关东州的市制是在原有的自治制度的基础上发展起来的。1907年2月8日，关东都督府为提高“关东州”的卫生状况发布第9号令《卫生组合规则》，规定在各民政署内设置卫生组合，担任扫除污秽，施行清洁、消毒，预防传染病，救治等公共卫生。这种组合是一种自治性质的组合。
《卫生组合规则》内容如下：
第一条：民政署长为扫除污物及清洁、消毒或其它施行预防救治传染病方法等的必要，可在指定区域设立卫生组合；卫生组合依约施行前项事务。
第二条：民政署长指定区域内的居住者是当然的卫生组合员。
第三条：卫生组合的经费由其组合负担；经费的收支方法由组合自行决定，但要经民政署长的认可。
第四条：卫生组合规约要经民政署长的认可。
第五条：卫生组合可设组合长1名，副组合长2名；除此之外，卫生组合可根据组合内技能方面的需要设顾问1人。
第六条：组合长代表组合，以规约为基础掌理事务。
第七条：副组合长辅佐组合长，并在其因故不能出席时代理其职。
第八条：依土地状况，可在一卫生组合地域内划分成小区域，必要时，可在各区设卫生委员及副卫生委员各1名或卫生委员2名，辅佐本区域内的卫生事务。（明治41年府令第1号改正）
第九条：前条小区域为多数时，可从卫生委员中设10-15名常议员，负责事业的视察及急施事项。（明治41年府令第1号改正）
第十条：卫生组合长、副组合长由卫生委员、副卫生委员推举，由民政署长任命。（明治41年府令第1号改正）
第十一条：顾问由卫生组合长推荐，民政署长任命。（明治41年府令第1号改正）
第十二条：卫生委员、副卫生委员、常议员由民政署长选任，但卫生委员、副卫生委员要由其区域内居住的组合员选举，常议员作为卫生委员由其互选，在此情况下，当选者要经卫生组合长由民政署长认可。（明治41年府令第1号改正）
第十三条：卫生组合长、副卫生组合长、顾问、卫生委员、副卫生委员、常议员任期1年。（明治41年府令第1号改正）
第十四条：本则施行的必要规程由民政署长决定。
由上述规定可见，以卫生问题为切入点，以组合的形式开始在相应的区域内展开活动，其活动由民政署管理，其性质并不是行政机构。
2 关东州市制
1915年9月关东都督府颁布第26号令，公布大连、旅顺市制规划，废止卫生组合，设立大连、旅顺两市，并分设市长和市会，开始市制试行阶段。10月1日，大连市正式建立，首任市长石本鏆太郎。同一天，关东都督府民政部发布第12号告示，决定将大连市定为特别市，并决定市的决议机关为市议会。市议会议员部分由官方选定，即由民政署长官任命，部分间接选定，即由官选议员提名，再由民政署长官批准。议会每两年一届，主要任务是审议市役所工作及选举市长候选人3名。市议会下设设常设委员会，常设委员会议长初由市长兼任，议员初定为30名，1920年2月起增至36名。
1924年5月公布130号敕令《关东州市制》，开始将“关东州”市制纳入法制轨道。
《市制》首先规定了市的性质：“市作为法人，接受官的监督，在法令规定的范围内依据公共事务即法律敕令处理市的所属事务（第一条）。”《市制》还规定了市役所（市政府）、市议会和参事会三大机构的有关事项。
在三大机构人员设置及职权上，《市制》规定“市设市长、市长助理各1人及会计1人；市长与市长助理是名誉职，但可以根据相关规定获得工资；会计是有薪职务；市长、市长助理及会计任期为4年（第十六条）。”“市长在市会选举推荐的3名候选人中由关东厅长官选任；市长助理和会计由市长推荐，市议会决定（十七条）。”市长的职责是“领导、监督和惩戒各级官吏，有权对其作出惩戒处分及处以25日元以下的罚金（第二十条）”。“市长统辖并代表市；市长助理辅佐市长负责日常工作，市长因故不能工作时可代理市长；会计掌管市的出纳及其它会计事务（第十八条）。”市议会是市的决议机关，市议会“议员由关东厅长官指定的官选议员和民选议员组成；官选议员的人数不能超过民选议员的四分之一；市会议员人数在16-44人之间；议员皆为名誉职议员；任期4年，从总选举日起算（第七条）。”民选议员的条件，必须是所谓有较高号召力的人士，主要是居住在旅顺、大连两市的纳税人而又有选举权的日本人；官选议员是由民政署长（后改为关东州厅长官）指定的中国人和日本人，但事实上中国人当选议员者极少，且处在无权地位，只不过是“花瓶”摆设而已。大连市议员1924年11月由原来36名增加到40名，其中官选7人，其余33人为民选；旅顺16人，官选2人，其余为民选。“议会内设议长和副议长，市长为市议会的议长（市长担任议长是在1924年11月以前），议长任期同议员任期一样均为4年”（第十二条）。议员以互选方式选出常设委员。市长因故不能出席时，可由市长助理代行职务。市议会议员须按上级的要求选定。“关东厅长官可以解散市议会；市议会被解散后，必须在三个月内选举新议员（第三十三条）”。市议会的任务是“按照市的相关规定和法律决定各项事务。其权限为：（1）市规章的建立或改废；（2）制定岁入与岁出的预算；（3）通过决算报告；（4）法律规定以外的使用费、手续费、市税和劳役、实物课赋的征收；（5）不动产的取得、管理及处分；（6）基本财产及公益金的设置、管理、处分；（7）预算以外的新负担；（8）订立法令外关于财产和建筑物章程；（9）保证官吏的身份；（10）关于诉讼、和解等重要事项（第十条）。”“市参事会由以下人员组成：市长、市长助理及名誉职参事会会员。参事会定额为6人，从市会议员中选举；任期同议员任期；参事会的会长由市长兼任，市长因故不能出席时，由其代理者负责（第十四条）。”参事会的职能和权限：“决议市议会所委托的事项；审查市长向市议会所提出的有关议案；其他法令规定的其权限内的事项（第十五条）。”
《关东州市制》的颁布，把市的实行通过法律形式确认下来，对市的性质。机构设置、职责等都有了详细而明确的规定。
3 市的事务及财政
市所从事的事务，最初只不过是公众卫生和社会事业，如管理市场、公园、火葬场、墓地、屠宰场等。1921-1922年间，管理范围逐次扩大到高等女学校及商工学校的经营及其他社会事业。51926年，大连市接管了原属关东厅的某些经营事业，其中有西公园、渔菜市场、火葬场、屠宰场、墓地、街灯及公厕；旅顺市接管了屠宰场、火葬场、墓地及公厕等。
在市政事务方面，两市分别接管原由民政署掌管的户籍管理、道路修建、工商事务、兵事和地方事务以及税收事务的一部分。1939年5月以后，又将教育事业中的国民学校、公学校、青年学校，土木事业中的道路、下水道建设和税收中的国税、地方税以及地区事业中的宗教、经济建设等分别移交给大连市和旅顺市进行管理。
财政方面，市的收益很少，经费大部依靠市税。市税有三种：户口税，关东州地方税附加税和特别税。这些都是通过陆续公布的一系列法令，逐步建立完善的。
1926年3月31日，大连民政署公布实施了《大连市特别税出租房屋税规则》；
1931年6月10日，发布了征收人头税的法则——《大连市户别割规则》，规定从翌年1月起对农民、居民、营业法人、合作单位，划分若干等级，按户征收；
1934年4月1日，关东厅以第5号市规则公布实施《大连市特别税出张贩卖税则》，开始征收欢兴税；
1942年4月1日，关东州厅以第1、2号规则公布《大连市附加税规则》和《大连市特别税规则》，废除特别税房屋出租税；
1942年同年，关东州厅以第1号令修订会税，规定会税分国税附加税、地方税附加税。
户口税是对市内有户籍又有独立生计者或是拥有营业所的法人依据其资产、所得及生计或营业状况而设立按不同等级赋课的。以1925年的赋课状况为例，针对个人的征收，旅顺市分为25等，赋课额最高197元59钱，最低1元36钱；大连市分为30等，赋课额最高1730元60钱，最低3元84钱。针对法人的征收，旅顺市包括最高特等及其它11等，赋课额最高74490元，最低1元36钱；大连市包括最高特等及其它30等，赋课额最高77490元，最低11元60钱。6关东州地方税附加税是对关东州地方税杂税中关于不动产权利取得税附加50%的税额。特别税实为杂税，只在大连市实行，娱乐税、车辆使用税及房屋出租税等。
4 施政区域
为了处理事务上的方便，大连、旅顺两市还把本市管理的区域划分成若干个区，每区设区长或其代理进行管理，并设置临时或常设委员辅助区长进行管理。。
大连市的施政区域为大连市街、小岗子及寺儿沟一带。1921年，大连民政署将大连市划分成31个町区，后增为33个町区。到1937年12月1日，又将市郊5会22屯划入大连市，大连实施区制后，原屯改称区。至此，市区面积由原来的45平方公里增至143.7平方公里。至1945年8月，大连市共辖124个町区，人口888084人。
旅顺市的施政区域在旅顺口区一带，市区以龙河为中心，分为东西两部，东为旧市街，西为新市街，初设14个町区，1937年时市内划为76个町区。
市制是作为在旅顺和大连地区的一级行政机构有一个逐渐发展扩大的过程，其区域范围不断扩大，职能、事务也逐渐增多。市制和会制相辅相成，最为地方机构覆盖了关东州全部地区，不过关东州的实际权力还是在民政署手中。到30年代之后才有所
参考文献
1.[日]满史会：《满洲开发四十年史》中译本下卷，1988年，第406页。]
2.[日]关东都督府：《关东都督府法规提要》，1967年（昭和42年）版，第443-444页。
3.[日]关东厅编：《关东厅施政二十年史》，满洲日日新闻社，1926年，第35页。
4.[日]关东厅编：《关东厅施政二十年史》，满洲日日新闻社，1926年，第34页。
5.[日]关东厅编：《关东厅施政二十年史》，满洲日日新闻社，1926年，第39页。
6.[日]满史会：《满洲开发四十年史》中译本下卷，1988年，第406页。
7.[日]关东厅编：《关东厅施政二十年史》，满洲日日新闻社，1926年，第39页。
8.[日]关东厅编：《关东厅施政二十年史》，满洲日日新闻社，1926年，第40页。
作者简介
王健，辽宁师范大学历史文化旅游学院，研究方向：中日关系史，大连地方史。