论财政高等教育支出 绩效评价指标体系的构建

    郭书山

    一、对高等教育支出绩效评价指标体系内涵的分析

    高等教育支出绩效评价指标体系（以下简称“指标体系”）是在充分体现政府绩效管理思想，结合现代公共财政的特点，突出表现高等教育的功能和本质的基础上，设计建立起来的。

    （一）指标体系的设立体现了政府绩效管理的思想

    政府绩效管理是政府在履行社会经济管理职能时，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，追求成本最节约，效率与效能最大化的过程。具体对高等教育支出进行绩效评价，是运用科学的评价方法，设立规范的指标体系，对高等教育支出这部分财政资金的全过程进行相关分析，将考评结果融入整个预算编制，以提高政府管理效率、资金使用效益和教育服务水平。指标体系构建作为高等教育支出绩效评价工作的关键环节，在设计中应始终注重反映节约、效率、效能的政府绩效思想。

    （二）指标体系的设立体现了公共财政的特点

    1.公共财政是一种服务财政。公共财政的实质是市场经济财政，是公共服务型财政。公共财政活动和存在的根据在于履行社会管理职责，为社会提供优质的公共产品和公共服务。所以在指标体系的设计中，应注重考察教育受益者的满意程度，体现公共财政为公众服务、使顾客满意的思想。

    2.公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政是与市场经济体制相适应的财政运行机制，公共財政也应具有效率性。力求使财政对公共物品的资源配置达到最优，使公共物品和服务的提供成本最低、提供水平和结构最合理，使社会福利达到最大化，这是贯穿在公共财政活动始终的主导思想。所以在指标体系的设计中，注重考察教育资源投入和教育产出的情况，体现公共财政追求效率的思想。

    （三）指标体系的设立体现了现代高等教育的功能

    高等教育是在完全中等教育的基础上进行的专业教育，是培养高级专门人才的社会活动。指标体系的设计应结合现代高等教育的功能特点，一方面考察高等教育的输出效益，即高等教育对社会发展、经济增长的促进作用；另一方面考察高等教育的生产效率，即财政和教育部门对教育资金的使用效率、配置效率和管理效率。

    二、现有高等教育支出绩效评价指标体系存在的问题

    （一）指标体系设立重视配置绩效，轻视耗用绩效

    在高等教育绩效评价的工作中，财政部门更多关注支出分配情况和资源配置状况，反映在指标体系中，诸如财政教育支出增长率、生均教育经费、资产总值、生均校舍面积、在校生人数等指标较多。这类指标重点反映了教育系统资源输入的情况，没有反映出资源耗费的情况。现有的教育支出绩效评价更重视财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性，忽视对财政资金支出后效率与效能的评价。

    （二）指标体系的设立缺乏系统性，不够细化

    目前高等教育的绩效评价工作缺乏系统性和完整性，也没有统一全面的指标体系。此外，在指标体系的设计中，一些指标的内涵过大，给统计造成困难，考察的内容也过于宽泛，不能反映评价的真正目的。

    （三）现有指标体系的设立没有密切结合高等教育的特点

    在目前高等教育指标体系的设立中，对所有财政支出都适用的通用性的指标居多，而反映高等教育独特性的指标较少，没有密切结合高等教育的特点，没有充分体现高等教育的时代特色，不能体现高等教育的绩效状况。所以指标体系的设立，应该强调诸如“教师高级职称比率、教师科研成果发表刊物级别、影响因子、教师教学启发性与创新程度”等指标，突出高等教育评价特点。

    三、构建高等教育支出绩效评价指标体系的原则

    （一）一般性原则

    这是公共部门绩效评价应遵循的最基本原则，是一般性概括性原则。公共部门绩效评价的基本思想就是对经济成本、效率和效能进行审计和评定，所以建立指标体系的一般性原则是经济性、效率性和有效性原则。经济性原则衡量了支出是否节约，效率性原则衡量了政府是否以最小的投入取得最大的产出。有效性原则衡量了政府活动是否达到预期目标。

    （二）延伸性原则

    1.定量与定性相结合的原则。定量分析是对财政支出的数量特征、数量关系与数量变化进行的分析，定量指标具体直观，可以制定明确的评价标准，评价结果清晰准确。定性分析是对评价对象“质”的方面的分析，是评价者参照有关标准，评价项目达到预期效果的程度，评价结果主观性较强。在指标体系的设计中，除了充分发挥定量指标直观准确的特点，也要考虑定性指标所含信息的宽度和广度，用定性指标弥补定量指标的不足。

    ２.稳定性与动态性相结合的原则。指标体系一经确立，在一些基础性一般性指标方面应该具备稳定性，以此保证绩效评价工作的可持续发展，保证政策执行的长期规划，保证不同时期评价结果的可比性与参考性。但是随着外界环境的变化，不同年度的财政预算是一个动态的过程，为防止政策的滞后，要求指标体系中个别项目需要相应调整。所以指标体系的设计既要保证年度绩效评价工作的实效性，也要保证长期规划内绩效评价工作的延续性。

    ３.客观性和可操作性相结合的原则。绩效指标的设计要周密、合理、客观，不过多掺杂个人主观意识。在指标的选取上，尽量围绕高等教育的功能和职责，分解影响高等教育支出效果的综合性因素，真实评价高等教育的绩效。但是在绩效评价中使用大量的评价指标，不可避免会涉及数据获取和数理统计的工作，所以在指标体系的设计中还应注意控制指标数量，考虑现实条件及可操作性，在合理成本的基础上收集信息。

    （三）特殊性原则

    １.可比性原则，高等教育的范畴很广，包括的学校数量更为众多，指标体系的设计中，在具有相似目的的项目之间应有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较。

    ２.因地制宜原则。即必须考虑各地区高等教育的实际现状，对于高等教育支出绩效的评价必须符合区域特点。目前各地区高等教育在发展规模、学科水平、资金投入、教师素质和人才培养理念等方面都表现出不同的特点，在指标体系的设计中可以适当灵活调整，实事求是，因地制宜。

    四、高等教育支出绩效评价指标体系设计

    一是输入类绩效指标。“教育经费投入”是从教育系统的财政输入角度来设计的，它是整个教育财政支出绩效评价分析的基础。任何绩效的评价都要在输入和输出的对比分析中找到根本性因素。对教育经费投入状况进行衡量，是从总量和结构两方面进行的，主要是了解掌握财政高等教育支出的总体情况。在“教育经费投入结构”分析中加入“区域内各高校教育经费投入比重”的指标，目的是为了考察普通高等教育、职业教育、成人教育、广播电视教育等不同性质高校，以及各个学校之间的差异性。对“人力资源投入”的状况可以从新增教师数量和学历水平等方面考察，对新增教师学历水平的考察可以再设置诸如“本科学历占新增教师数量比率”“硕士研究生占新增教师数量比率”“博士研究生占新增教师数量比率”等具体指标。

    二是过程类绩效指标。在“教学活动”相关指标中，“生师比”指的是在校学生人数与专任教师之比。“师职比”指从事教学的专任教师占全体教职工的比例。“专任教师职称比率”还可以设置下级指标，考察教授、副教授、讲师等职称结构状况，反映了高校师资水平、人才储备与人力资源可持续发展的状况。“课程规划满意率”通过设计问卷抽样调查，从专业基础课、专业必修课等课程的内容、课时、讲授、考核等方面考察学生对专业教学计划的满意程度，这是定性的分析。“各门课及格率”通过考察学年考试课的合格情况，衡量学生掌握专业知识的程度和教师教学效果。

    在“物力资源使用”相关指标中，“生均校舍建筑面积”表明学校教學基础设施配置状况，但该指标值并不是越高越好，校舍面积应与学校师生人数相适应，否则会造成资源浪费。“生均图书资料”、“实验室使用率”、“网络课堂利用率”“教学用具利用率”等指标不但考察了投入教育资金形成固定资产，也考察了资源耗用的情况，考察了是否物尽其用。

    “教育管理”相关指标主要反映高校资金运作和财务状况，也是反映财务合规性的指标。“资金到位率”表示到位的用于高等教育事业的资金和计划投入资金的比率。“自筹经费收入占总收入比率”反映高校自我发展的能力；“生均负债余额”反映高校债务状况。

    三是输出类绩效指标。财政投入高等教育归根结底是培养人才，“人力产出效率”各项指标从数量和质量上反映高校对学生培养的状况。“每10万人口中受高等教育的比例”、“计划招生数/实际招生数”、“计划在校生数/实际在校生数”反映了接受高等教育的人口数量。“获各类奖项学生比率”反映了在校学生质量状况。

    “物力产出”各项指标反映了高校每年增加教学设施建设的情况，教学仪器、图书、校舍指标反映了学校持续发展的能力。“科研产出效率”各项指标是对高校科研成果的评价，主要考察社会中介检索。

    四是结果类绩效指标。财政对教育的投入主要是为培养出能够满足社会需要的合格的学生，所以“毕业生”相关指标是考核教育最终效果的重要指标。该指标值越高，说明教育产出的效益越高。在“毕业率”指标中，除了考察合格毕业生的数量，更要分析包括中途休学、延缓毕业等影响毕业率的具体因素。“毕业生一次就业率”和“单位对毕业生满意率”反映了社会对高校培养学生的认可程度。在具体评价方法上，可以选择发放问卷抽样调查的形式考察“单位对毕业生满意率”。

    “相关受益者满意度”主要设置了定性的指标，考察高校的服务水平与质量，这也是高校可持续发展的基础，可以运用公众专家评价法、目标结果比较法进行评价。“远期成果”考察了高等教育对社会、经济、政治等诸方面的影响，反映了高等教育的战略化意义。

    五、问题与思考

    一是指标体系权数的设定。对不同指标设定不同的权数，并且权数应该是相对固定不变的，由于定量指标相对比较客观准确，所以定量指标的权数应该适当较大，定性指标的权数适当较小。

    二是对指标体系动态管理。选择科学的指标是高等教育支出绩效评价的关键环节，指标的选择会成为预算单位的“风向标”，也可能导致预算单位出现“目标替代”的现象，所以指标体系应随着评价过程的展开而适度更新，因时制宜，使指标体系发挥客观的作用。

    三是基础数据的获取。绩效评价工作需要大量的基础数据，必须要求被评价单位基础工作到位，基础数据翔实可信。在绩效评价工作的推广中，可以考虑建立完备的基础资料数据库，加强数据的真实性、可比性和动态性。

    （作者系武汉理工大学博士研究生）