加强地方政府性债务审计监督浅析

    董志梅

    今年年初，全国审计工作会议要求，“今年要将地方债务审计项目当做工作重点”。6月，国家审计署发布第35号公告，发布了全国地方政府性债务审计结果，债务存在时间长、规模大，蕴含潜在的财政风险，必须引起高度关注。审计部门应充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，促进完善和规范债务管理制度，防范债务风险，提高资金使用效益。

    一、地方政府性债务现状

    审计结果表明，截至2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。至2010年底，省市县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25％。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70.45％，可见数目之庞大，债务之沉重。

    毋庸置疑，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用，但其在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患：

    （一）地方政府举债融资缺乏规范

    由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。

    （二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位

    除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督，相关管理制度也不健全。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。

    （三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患

    一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖性较大。三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。

    （四）部分政府性债务资金未及时安排使用

    截至2010年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为11044.47亿元， 2010年为此由财政资金支付利息67.74亿元，债务资金未及时安排使用并发挥效益。

    （五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金

    一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额1082.53亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目等。

    （六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范

    至2010年底，全国省市县三级政府共设立融资平台公司6576家，并且债务规模大、管理不规范、盈利能力较弱。其政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%，有358家融资平台公司借新还旧率平均达到55.20%。由于对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等。

    地方政府债务形成原因是多方面的、复杂的，而转轨时期各级地方政府财权与事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡以及地方建设资金来源渠道少等，已构成地方政府债务主要成因。

    地方政府债务问题已日渐突出，各级地方政府债务量没有一个部门进行完整的统计和控制，而且地方政府在举债时大多巧立名目、隐蔽性强、透明度差，形成原因复杂，风险隐患大。我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。

    二、审计监督是防范地方政府债务风险的有效手段

    首先，审计机关的独立性决定了审计手段在防范地方政府债务风险中将会发挥重要作用。在防范地方政府债务风险方面，地方政府出于自身利益的考虑，潜意识地自身保护，依靠其自身很难彻底摸清其债务家底；在其发展相对滞后，财力相对紧张的情况下，其还会存在大举借债的心理；在地方政府的职能部门中，各部门很难有效监督本级政府的举债行为，所以，仅仅依靠地方政府自身是很难有效防范债务风险的。审计机关是依法成立，具有独立行使审计监督职责的权力。近年来，审计机关对财政收支的监督不断深化，对促进各级财政健康发展和健全我国财政体制发挥了重要的作用。

    其次，审计机关具备在防范地方债务风险中发挥作用的能力。审计机关成立近30年来，各级审计机关不断加强干部队伍建设、法治化建设、信息化建设、理论建设和文化建设，夯实审计事业可持续发展的根基；以品格为核心、能力为重点、作风为基础、业绩为导向，全面提高审计人员依法审计能力和审计工作水平，队伍建设走向年轻化，素质高层次化，审计方法和审计手段也在不断更新，与时俱进，具备了在我国经济体制改革过程中发挥作用的条件。审计机关近30年来取得的显著成果表明，审计机关完全有能力在防范地方政府债务风险这项工作中充分发挥监督作用。

    三、在防范地方政府债务风险方面审计机关应当做好以下几个方面的工作

    一是认真做好审计调查工作，摸清各级地方政府的债务规模。除对地方财政部门和各部门直接进行审计调查，了解政府应付未付的各类债务外，还应深入国家外汇管理局了解外国政府和国际金融组织贷款情况，深入人民银行调查了解政府名义的再贷款，调查了解金融机构向地方经济建设直接或间接发放的贷款，全面揭示地方政府的显性债务、隐性债务以及或有债务等。

    二是分析地方政府的负债结构、偿还能力，在防范风险中发挥审计监督作用。对显性债务，按照外国政府或国际组织贷款、粮食亏损挂账、国债、各类欠款进行归类；对隐性债务要摸清其产生的原因及背景，债务形成的合理性；对于或有负债要认真分析其转变为真实负债的可能性。在全面了解债务结构、债务集中偿还年限、债务使用的经济效益等基础上，对各级地方政府的偿还债务的能力进行分析和预测，以便向国家有关部门提出规范地方政府债务管理，防范地方债务风险的可行性建议。

    三是查处地方政府违规负债行为，促进地方政府对地方债务风险引起高度重视。审计机关应当作为地方政府债务监控体系的一个重要环节认真履行职责，监督地方政府做好债务的举借、使用及偿还等工作。同时，对地方政府从地方利益出发和搞“政绩工程”的违规举债，形成的债务风险问题应予以严肃查处。

    在2011年的地方政府性债务审计中，针对地方政府性债务存在的一些不规范的问题，审计署就提出了三个方面的审计建议：一是按照“谁举债、谁负责”的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务；二是继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为；三是建立规范的举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。下一步，审计部门还将按照中共中央、国务院的部署和审计法等法律法规要求，将地方政府性债务审计与地方财政收支、地方党委政府主要领导干部任期经济责任审计有机结合起来，继续组织对地方政府性债务实行动态化、常态化的审计监督。

    我们相信，审计工作紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，必将在地方债务审计中充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

    （作者单位：平顶山叶县审计局）