地方政府借贷监管体系构建的国际经验与启示
辛昱辰 刘姣
摘 要： 政府监管是解决市场失灵的一种有效机制。尽管世界各国的政府监管模式各有不同，构建的背景和内容也有所区别，但都是基于以矫正和解决市场失灵为目的而建立的。当下我国正处于转轨时期，虽然设立了相应的政府监管机构，但不论是理念还是职能上都偏重于传统意义上的监管，与现代意义上的监管还相差甚远。加之当前我国的市场经济体制还不健全，政府的管理理念与发展方式还保留着计划经济时期的传统，法制环境还不完善。因此，如何把我国传统的政府监管转变为现代意义的政府监管就显得尤为重要。这不仅能提高政府的监管能力，建立独立、公开、透明的现代监管体系，同时还是健全和完善市场经济体制，融入经济全球化进程的必然要求。
关键词： 地方政府； 借贷监管； 事前控制； 事后监管； 经验启示
中图分类号： F83 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.027
近年来，地方政府借贷不断增加主要是受大规模基础设施投资需求的驱动，尤其是城镇化的快速发展需要大量的基础设施作保障，然而基础设施投资中很大一部分事权是由各地方政府来承担的，这就需要地方政府投入大量的财政资金来发展和维持基础设施建设。但由于地方政府的财政收支主要来自于税收和财政转移支付两方面，而这二者所得的资金不足以维持经济发展和基础设施建设的同步需求，所以地方政府只能利用从金融市场借贷的资金来支持地方基础设施建设。借贷使得地方政府可以灵活运用资金而不受财政赤字的影响，但这容易使地方政府对金融市场资金借贷产生过度的依赖性，与之相伴随的是债务投资是否收益以及债务能否按期偿还的风险。假如地方政府的借贷无法按期偿还，那么借贷产生的债务压力会使地方政府陷于财政困境，进而产生债务违约或是发生债务危机。从国际经验来看，地方政府发生债务危机不是个别国家的独有现象，而是经济发展中的必经过程。20世纪90年代以来，很多国家先后都发生过债务危机，例如俄罗斯的89个地方政府中有57个发生过债务危机；阿根廷布宜诺斯艾利斯和门多萨地方政府债务失控是造成阿根廷债务危机的主要原因；印度、匈牙利和南非也都因为财政赤字或债务违约产生过巨大的财政危机。地方债务危机的发生不仅会影响地方公共服务供给，还会阻碍地方信贷市场的发展，使基础设施融资的空间缩小，严重的还会威胁到国家宏观经济和金融市场的稳定性。因此，解决地方政府债务危机的最好办法就是建立一套完善的地方政府借贷监管体系，这样不仅有助于加强地方财政纪律，增强财政透明度，将债务风险控制在管理范围内，同时还能提高政府借贷资金的使用效率，完善政府间的财政体制改革，建立现代化的财政制度。
一、地方政府借贷监管的必要性及风险
（一）地方政府借贷监管的必要性
地方政府借贷对地方经济的发展具有一定的益处和必要性，其主要表现在：
1. 地方政府的借贷资金可以扩大地方基础设施建设所需要的融资空间，城市化的快速发展使人口大量向城市集中，这就要求城市基础设施建设需求不断提高，但地方政府的税收和财政转移支付资金并不能满足于这一需求，只有借贷才能缓解地方政府的财政压力，使地方政府能够保障基础设施建设需求的供给。
2. 地方政府借贷能够加强地方政府信用评级的建设。地方政府信用评级要求地方财政具有能够独立审计的公开账目，这将增强地方财政的透明度，加强预算的合理性，提高政府财政的管理和监督能力。
3. 地方政府借贷还有助于促进地方金融市场的发展。金融市场发展是否完善取决于是否存在一个竞争性和多样选择性并存的借贷市场，这样的金融市场有助于地方信贷选择的多样性，从而降低借贷的成本。地方政府将借贷资金投入基础设施建设不仅会带动地方金融市场的发展，还会促使金融市场更大的流动性和规范性。
（二）地方政府借贷存在的风险
尽管地方政府借贷对地方经济发展有一定的益处和必要性，但地方政府借贷也存在一定的风险，其主要表现在：
1. 由于缺乏有效的地方借贷监管体系，地方政府会因为债务管理不善或盲目投资而引发债务危机，进而陷入地方财政困境。尤其是在缺乏监管的金融市场中，地方借贷市场会因为缺少监管约束而使地方借贷的准入门槛降低，致使借贷资金产生货币投机风险从而付出昂贵的代价。20世纪90年代的匈牙利和俄罗斯为发展地区经济曾进行了大量的地方借贷，但由于缺乏相应的借贷监管体系作保障，致使匈牙利和俄罗斯的地方政府因财政管理不善和投资失误造成大量财政赤字，产生地方财政压力困境，致使地方政府陷入不可持续的债务危机，最终导致地方政府破产。
2. 地方借贷若缺乏监管容易造成预算外的隐性债务和或有债务的形成。虽然隐性债务和或有债务不会加大地方政府债务的名义规模，但会加大政府债务的实际规模。隐性债务和或有债务往往是地方政府财政恶化的重要原因，它会使地方财政运行不稳定，对财政预算执行造成严重的威胁和冲击。另外还会影响地方财政的可持续发展能力，因此对隐性债务和或有债务缺乏监管不仅会加深地方政府的债务危机，还会因宏观经济影响或是金融变动引发为财政危机。
3. 地方政府借贷监管的缺失还会产生财政预算软约束的风险，为寻租和腐败提供空间。预算软约束不仅是财政分权体制下产生的一种弊端，也是地方政府在发展地方经济中面临的一个突出问题，如果地方财政在预算软约束的问题上缺乏必要的监管约束，就会导致地方政府在经济发展中自行其是，产生大量的机会主义从而倾向于过度借贷，造成大量的债务负担。同时由于借贷监管的缺失和信息不对称，政府无法真正掌握和了解相关债务的具体信息，对于债务存在的真实风险也难以判断，因此往往将预期会发生的危机寄托于中央来解决，地方官员随意使用和分配财政资金，致使部分官员运用职权为自己牟取私利，从而引发系统内的腐败和滥用职权，这不仅产生道德风险还会造成地方政府的负面影响。
4. 地方政府借贷监管缺失还会影响政府间财政体制设计和金融市场结构的调整。财政体制改革最突出的问题就是解决政府财政预算的约束问题，假如这一问题解决不好就会导致各级政府的公共财政都陷入危机的状况，轻则会造成大量赤字和债务危机的爆发，重则会威胁国家的社会稳定和金融安全。
二、地方政府借贷监管的构建与原则
地方政府借贷监管的理念设计初衷是对地方政府借贷进行监督，促使地方政府制定积极的财政政策和可持续发展的借贷模式，使其对投资和收益风险负责。然而，地方政府借贷监管体系的构建必须与地方经济与财政制度改革相配套联系，地方政府监管是随着经济发展和财政体制改革变化而变化的，并不是静止不变的。不同国家根据其政治、经济、法律和社会文化制定不同的监管机制，因此地方政府的监管体系并不存在可套用的模式。地方政府借贷监管体系的基本框架主要分为事前监控和事后监管两部分。
（一）事前监控
事前监控主要是对地方政府借贷进行预防性监管，提前对债务进行风险管理和监控，包括对借贷的目的、种类、期限以及额度等作出规定和限制。
1. 事前监控首先要对事前借贷进行监管控制，对地方政府的财政状况以及借贷资金进行监督。主要是对地方政府借贷的用途、类别以及债务借贷的程序制定指标。其中根据借贷的用途可以分为短期债务与中长期债务两类。短期债务主要是指用于公共事业建设借贷，包括用于地方各种公共事业和民生类设施建设，这类借贷所产生的主要是社会效益，不会带来直接的经济效益；中长期债务主要是指地方经济发展借贷，是指能够为地方财政带来经济效益的基础设施建设，其特点在于用特定的基础建设收益做担保对其借贷资金和利息进行偿还。
2. 事前监控还要求对用于公共基础投资建设的长期债务借贷要制定预算平衡要求以及债务偿还比率。对用于短期缓解财政压力的运营性借贷，事前监控也规定必须限定短期借贷的最高额度，并对此额度进行监控，以防止出现以短期借贷利率滚动支持当期财政赤字的长期借贷。根据国际借贷的经验，对于地方借贷的额度应该控制在三个范围内：一是地方债务的控制比率不能超过其财政总收入的10%；二是地方债务余额不能超过其GDP的20%～25%；三是地方债务与中央债务的控制比率应该保持在25%以内。
3. 事前监控还要求地方政府必须建立中期财政规划和透明的财政预算程序。地方政府建立中期财政规划主要是为了确保财政债务处于可控范围内，并且保障地方政府的财政可持续性。中期财政规划对于地方借贷具有监控和调节的作用，例如法国在对地方政府借贷的中期监控就规定借贷资金必须严格按照借贷的初衷和要求进行投资，并且所有项目开支全部要进入财政预算。哥伦比亚对地方政府的中期监控是根据债务预警信号的红绿灯体系来进行的，在中期财政规划中，地方政府会对借贷的债务进行严格的审查和监督，专业的财政审计部门会把债务分成红绿两种信号进行标示：绿灯意味着借贷资金正常，债务处于地方财政可控范围内；红灯则意味着借贷资金超出可控范围，地方政府将严禁借贷并且对当期债务状况进行全面调查和调整，防范债务危机的发生。
（二）事后监管
事后监管主要是处理当债务危机发生后地方政府无力偿还债务的情况下如何对地方借贷的债务进行重组或是减免。事后监管可以弥补事前监管的漏洞，对逃避事前监管的债务借贷进行查补和惩戒，推动事前监管的预防性建设。事后监管的基本理念主要是由事后破产程序和事后重组机制两部分组成，如果说事前监控偏重于对债务借贷提供规程和保障并且对债务的风险进行监管。那么事后监管则偏重于处理债务危机后地方政府无力偿还债务的问题。事后破产机制的建立是和事前借贷监控相互补充的，假如没有事后破产机制，那么事前监控很容易变成过渡的行政控制，致使其职责和权力滥用。因此事后监管的设计原则主要基于四方面：
1. 规范事前借贷行为。事后监管机制有助于防范事前借贷的不规则行为，对事前借贷的责任和规定起到监督规范的作用。
2. 确保政府职责的履行。事后监管机制在地方政府发生债务违约需要债务重组时可以保障地方政府在重组状况下继续履行其政府职能，同时维持基本的公共服务供给。因为地方政府的职能要求地方政府破产或是重组不能像企业或公司那样被清算，必须履行其公共服务的职能，所以地方政府必须在具有保障性和完整性的制度框架下才能进行重组。
3. 强化地方财政的硬预算约束。事后监管机制可以对其地方政府的财政状况进行调整和重组，加强地方政府财政的硬预算约束，帮助地方政府恢复其正常的经济秩序，为重新进入金融市场做准备。
4. 事后监管机制还在于其公正性，不仅对债权方的利益进行维护，同时还保护债务方的权力职责不受伤害，这对建立公正和多样化的地方信贷市场具有至关重要的意义。
三、国外地方政府借贷监管体系构建的经验分析
（一）事前监控
事前监控主要是对借贷的行为和目的进行事前控制以及对财政状况进行监督。早在20世纪90年代，巴西、哥伦比亚和墨西哥等发展中国家为了解决因地方债务危机引起的财政压力，加强并建立了事前监管，以避免后期发生的系统性危机。巴西对于事前监管专门颁布了《财政责任法》来确保事前监管的法律保障。哥伦比亚于2003年颁布了《财政透明和责任法》，对事前监管专门做出了定义和解释。墨西哥在2000年建立了新的借贷框架来防止因借贷发生的地方债务危机，其中还包括建立财政规划和目标等建议。因此，构建事前监管有助于避免因借贷发生的债务危机，并能有效地将风险控制到最小范围。根据各国的经验分析总结，对于地方政府借贷的事前监管经验可以总结如下。
1. 国外地方政府对借贷资金的用途规定只能用于投资基础设施等公共项目。虽然对于一些较小的地区或是经济欠发达的地方来说，借贷有助于地方政府拥有足够的资金，能够立刻进行大规模的基础设施建设或是用资本进行投资来发展地方经济，但假如缺乏相配套的财政监管体系，就容易使地方政府发生随意滥用公共财政的道德风险，严重影响金融市场的稳定。所以，地方政府借贷监管要求长期借贷必须用于公共项目的投资，德国、英国、巴西、印度、俄罗斯等多个国家在对于地方借贷监管上都颁布了明确的公共财政投资平衡预算制度，要求在公共投资被提出后，地方财政要能保持财政预算的平衡。
2. 事前监管体系明确了地方政府借贷在财政变量上的限制，例如财政赤字、偿债比率以及担保限制等。印度对地方政府的事前借贷监管规定，假如地方政府的债务偿债率超过20%，则该地方政府就被定义为处于债务压力状态，中央政府便要对地方政府再借贷进行监督，并且要求地方政府把财政赤字降低到生产总值的3%以内才能解除对地方政府财政的监督。哥伦比亚在监督地方借贷的事前监管上依据其《财政透明和责任法》建立了一套“红绿灯”借贷危机指示系统。当地方政府债务被评为红灯的时候则意味着利息与可流动资金的比率大于40%，并且债务总额与财政收入比率大于80%，那么地方政府被严禁借贷。而如果被评为绿灯则意味着地方政府债务风险还处于可控范围内，地方政府可以进行新的借贷。美国对地方政府事前借贷的管理取决于政府借贷债务的类型、形式、规模以及偿还债务的收入类型等。虽然不同国家对地方政府的事前借贷具有不同类型的监管方式和规则，但其都是为了对事前借贷采取事前防范，防止地方债务风险的累积。
3. 事前监管还需要地方政府建立公开透明的财政预算以及相配套的财政体系框架作保障，其目的也是为了确保地方政府财政状况的可持续发展。公开透明的财政预算已经成为财政制度中不可或缺的一部分，其中包括对财务账目的独立审计、财政预算外债务以及隐形债务等财务信息的定期公布。巴西制定的《财政责任法》中要求巴西各级政府必须把公开透明作为财政制度的关键部分，所有财政借贷、提案、收支以及账目必须公开，并且专门要求各级地方政府做出每季度的财务管理报告，并通过电子媒体向公众公开查阅，监督并且保证借贷与财政目标的一致性。为了提高财政的公开透明，墨西哥还采用了地方政府信用评级制度来评估风险和规范地方政府的财政纪律。
（二）事后监管
国外政府对于事后监管主要表现为地方破产机制，针对无偿付能力的地方政府。对于地方政府借贷而言，尽管借贷的事前监管可以控制和约束发生债务违约的风险，但并不意味着只要建立事前监控便不会发生债务违约的问题，债务违约也可能因为地方政府财政管理不善或是受宏观经济政策等外部因素影响而发生。所以对于地方政府的借贷监管还需要建立事后监管来作为地方政府借贷的保障机制，与事前监控相配合才能更好地对地方政府借贷监管起到制约作用。根据国际经验来看，对于地方政府的事后监管经验可以总结如下。
1. 事后监管的启动程序。事后监管的启动程序也可以认为是地方政府破产的启动程序，地方政府的破产不同于一般的企业或公司破产。企业或公司破产后其资产可以通过法律程序进行扣押或是被清算用于债务的偿还，而地方政府在债务破产后其资产不能被扣押或是对其进行清算，因为地方政府还具有维持基本公共服务的职能，其扣押地方政府资产的权利在很大程度上会受到限制。所以，地方政府破产总体上只能看作是进行重组而非资产清算。其次，地方政府的事后监管启动程序还需在特定条件下才能促发。在美国，根据其《破产法》第9章第109款第2条规定，地方政府的破产申请只能在确定其无力偿还债务，或者已经处于准备调整债务并且已经通过所在州的批准条件下，才能达到向市政机构申请破产的条件，并且只有市政机构才有资格申请破产。匈牙利的《市政债务调整法》规定，市政府如果在债务违约过期60天内无法对其债务偿还，那么债权人有权利向法庭提出申请，由法庭调查后确定地方政府无力偿债才能申请地方破产。南非的《市政财政管理法》规定，南非的地方破产申请必须根据政府的财政状况来判断。如果地方政府出现财政困境或债务违约，先由其上一级的省级政府进行干涉，假如财政困境和债务违约并无改善则由中央政府介入调整，只有在债务问题达到两级政府都无法解决的情况下才能宣布地方政府破产。
2. 财政调整是事后监管的先决条件。地方政府破产的原因很大程度上是由于自身财政管理不善引起的，所以不论是事前监控还是事后监管，财政调整才是治理地方政府财政和债务危机的先决条件。假如没有一个好的财政制度，就算拥有再完整的借贷监管体系也不会起太大的作用。但是地方政府财政调整不同于中央政府财政调整，由于中央相对于地方具有不同的政府职能和财政关系，地方政府既不能自主发债募集资金同时又依赖于中央的财政转移支付，因此不能随意调整其基础的财政收支，这就使地方政府的财政调整会相对复杂。同时，中央政府对地方政府债务的无限救助原则、政府间的财政缺陷以及不透明的财政预算制度都会加深地方财政调整的困难。美国纽约市财政危机就是因为政府管理不善导致持续的财政赤字，在后期的财政调整中又缺乏明确的财政调整预案，并且过度依赖中央政府的无限救助，导致政府负债规模无限扩大，最终只能申请地方破产。20世纪90年代后期的印度各邦同样也是由于缺乏有效的财政调整计划而使财政状况恶化，借贷的成本上升导致偿债额的增加，致使印度发生大规模的财政风险和债务危机。
3. 债务重组和债务减免是事后监管的核心要素。债务重组是事后监管的重要内容，也是所有破产框架的核心。从地方政府破产的国际经验上看，在破产程序的选择上，以行政方式为主的国家多选择债务重组，以司法方式为主的国家多偏向于债务减免，特殊情况下会采用司法和行政相混合的方式。对于债务重组，高一级的政府通常会把地方债务重组成期限更长债务。例如美国纽约市对于地方债务重组的方式是重新组建市政援助公司，通过发行较长期限的州债券来偿还政府到期的短期债券。巴西的联邦政府每年会定期对地方政府进行债务重组以防止财政危机的发生。但是，对于防止债务重组所产生的道德风险，还必须要具有与债务重组相配套的财政调整才行。债务减免则偏重于司法程序的选择，因为成熟的司法机制能够确保债务减免的公正性和公平性，而不会因为行政干预产生道德风险。因此，债务减免也被局限于司法程序内，行政程序通常没有债务减免的权利。例如南非的市政府必须通过法庭的判决才能够实现债务减免，而不能由市政府直接对债务进行减免。总之，不论是债务重组还是债务减免都是一个复杂的过程，但最终都是为了调节债权方权利和处于地方财政困境的债务方之间的关系。
4. 地方政府破产方式的选择。不同的国家对于地方政府破产方式的选择也有所不同，其方式的选择取决于本国的经济、政治以及社会环境等因素。但是国外地方政府的破产方式大致可以归纳为三种：司法方式、行政方式以及司法行政相混合方式。
（1）司法方式主要是以法院为主导，根据其法律规定做出决策判断来引导债务重组等过程。由于地方政府事后的清偿债务是一个相对复杂的过程，司法方式的选择可以从一个相对公平的角度对地方政府事后处理做出合理判定，而不会因为行政关系的干预而受影响。包括地方政府在何种情况下可以申请破产，破产的程序如何进行以及地方破产的债务重组偿债先后次序排列等。匈牙利在对地方政府破产方式的选择上倾向于司法程序，其原因就在于匈牙利政府希望采用司法途径来避免和缓解在地方政府重组过程中的政治压力。
（2）行政方式主要是指以上级政府或中央政府的直接干预或介入来管理地方财政，以行政方式对地方经济和债务进行重组和调整。巴西是采用行政方式处理地方破产的国家之一。巴西在国内发生两次大的债务危机后对于第三次的债务危机选择了行政方式，即中央政府直接介入财政和债务管理，以行政手段来对地方经济采取结构性经济调整来解决地方破产。同时，中央政府还制定了公开透明的财政预算机制以及债务重组调整计划来协同治理。但行政方式的缺陷在于缺乏法律约束的保障，容易以行政方式代替法律规定来执行操作，一定意义上容易产生道德风险。
（3）司法行政相混合方式是指采用司法和行政相配套的方式来解决地方政府破产。美国在处理地方政府破产的方式上选择的是司法和行政相混合的方式。美国《美国破产法》是一部专门针对地方破产而建立的法律制度，其中第9章是专门为美国各州的政治分支而制定的债务重组机制。《美国破产法》对地方破产起到了法律保障的作用，其中联邦法庭提供了债务重组的法律方案，但同时美国也尊重各州的实际情况，允许各州根据自身情况选择或制定解决地方财政困境的法律制度，联邦法庭不能干预地方政府的政策选择和预算级别的优先制定情况。《美国破产法》可以作为各州和地方政府法律选择的先决条件，但其最终还要根据各州和地方政府的行政制定来抉择。
四、国外地方政府借贷监管对我国的启示
（一）完善的法治环境是构建地方政府监管和运行的基础保障
相对于传统的行政管理而言，现代监管体制的构建和运行必须要具有健全的法治环境。法律制度是地方政府借贷监管体系建立的基本保障。只有拥有健全的法律制度才能使监管机构合法化，从而有效地履行监管的职能保障。虽然我国目前的监管机构多是在政府的引导下实现的有效监管，但是由于缺乏法律制度的保障，致使监管机构还不能依法独立行使其监督的职权，这就容易造成人为运作的结果，随时会因为政府的改组或是政策的变化而导致监管机构丧失其监管的职责。从国外的经验来看，不论是发达国家还是发展中国家，对于政府的监管机构建立都拥有其相应的法律政策。因此，只有将监管机构纳入法治的框架，通过法律规则的制定来实现监管的合法性及其监管的职权，这样才能保障监管机构的权威性和稳定性。所以，对于我国现有的监管机构要尽快制定相配套的法律政策，健全和完善监管法律体系。同时，加快相关领域的立法进程，明确权力机关和监管机构之间相互监督制约机制，实现监管机构的可问责性保障。
（二）制定适合中国国情的政府监管模式
从国际经验上看，不论是巴西采用的行政化模式还是匈牙利采用的司法模式，各国在制定政府监管模式上都是基于本国基本国情来制定适合本国发展的政府监管模式，与本国的政治、文化背景有着密切的联系。因此，我国在对于监管模式的选择借鉴上也要根据我国的基本国情来选择和制定。当下我国正处于从计划经济向市场经济过渡阶段，政府监管机构还缺乏相应的法律政策，监管的独立性不足，政府起着主要的作用，因此我国在政府监管模式上还是倾向于行政化的监管模式，但一味的行政化模式还会带来诸如道德风险、贪污腐败等人治问题。所以，我国的政府监管模式还应该引入法治模式与行政模式相配套，一方面可以健全监管的法治环境，加强和完善政府的权力机关与监管机构之间的相互制衡机制；另一方面以法律作保障避免了监管机构人治的风险问题，只有把法治环境和行政治理相融合才能更好地解决监管问题。
（三）建立信息公开制度，完善公民参与机制
由于我国目前的政府监管制度尚在探索过程中，监管机构还缺乏系统的法律程序，以致监管的合法性和可问责性还难以有效得到落实，这容易造成信息的不对称，为监管带来设阻和为寻租带来巨大的空间。因此，我国在借鉴国外立法的基础上要根据本国的国情尽快制定相应的信息公开制度。建立健全信息公开制度对于实现公正透明的法律程序有着重要的监管奠基作用，因为透明性原则要求监管机构必须对所监管的信息公开，这样不仅可以保证监管机构的监管行为随时受到公众的监督，减少腐败现象，而且还有利于维护公正的权力，促进公民有效地参与公共事务，减少政府监管的成本。而公正参与也是监管透明性的必要延伸，公众参与要求监管机制在规则制定和执行过程中能够体现公民的权力，这也是宪法规定的基本权力保障和民主原则的基本体现。我国目前虽然在公众参与机制上设立了诸如听证会、咨询会等参与制度，但相比国外的公众参与机制还是相差甚远。因此，还必须借鉴国际的经验来完善我国公众参与机制，以保障监管机构的公正、全面和客观。
（四）制定科学的监管评估机制
科学的监管评估机制能够使政府监管机构达到科学决策和理性控制的目的，从而防止监管权力的滥用并且提高监管的绩效。因此，从国外监管机制的设计经验可以发现，要想建立科学的监管评估制度首先还是要以立法的形式明确监管的评估要求，认真考察监管机制的各项责任并且确定监管影响评估的使用范围。其次要借鉴国外的经验培训专业的监管人员，在对监管评估的方法上要具有灵活性和可行性。对于监管数据的收集要仔细审查和检验，保证监管评估的质量。最后要对监管的相关信息和结果公开化，要真正实现监管的透明度和公众参与度，把监管机构与公众参与和政府监督真正有效地结合起来，只有这样才能真正建立属于符合我国国情的政府监管模式。
参考文献：
[1]Black，Julia.Rules and Regulators[M].New York：Oxford University
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[2]Breyer，Stephen G.Regulation and Its Reform[M].Cambridge，MA：
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译.南京大学学报，2005，（4）.
[5]高世辑，秦海.从制度变迁的角度看监管体系演进：国际经验
的一种诠释和中国改革实践分析[J].洪范评论，2003，（3）.
[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 政府监管是解决市场失灵的一种有效机制。尽管世界各国的政府监管模式各有不同，构建的背景和内容也有所区别，但都是基于以矫正和解决市场失灵为目的而建立的。当下我国正处于转轨时期，虽然设立了相应的政府监管机构，但不论是理念还是职能上都偏重于传统意义上的监管，与现代意义上的监管还相差甚远。加之当前我国的市场经济体制还不健全，政府的管理理念与发展方式还保留着计划经济时期的传统，法制环境还不完善。因此，如何把我国传统的政府监管转变为现代意义的政府监管就显得尤为重要。这不仅能提高政府的监管能力，建立独立、公开、透明的现代监管体系，同时还是健全和完善市场经济体制，融入经济全球化进程的必然要求。
关键词： 地方政府； 借贷监管； 事前控制； 事后监管； 经验启示
中图分类号： F83 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.027
近年来，地方政府借贷不断增加主要是受大规模基础设施投资需求的驱动，尤其是城镇化的快速发展需要大量的基础设施作保障，然而基础设施投资中很大一部分事权是由各地方政府来承担的，这就需要地方政府投入大量的财政资金来发展和维持基础设施建设。但由于地方政府的财政收支主要来自于税收和财政转移支付两方面，而这二者所得的资金不足以维持经济发展和基础设施建设的同步需求，所以地方政府只能利用从金融市场借贷的资金来支持地方基础设施建设。借贷使得地方政府可以灵活运用资金而不受财政赤字的影响，但这容易使地方政府对金融市场资金借贷产生过度的依赖性，与之相伴随的是债务投资是否收益以及债务能否按期偿还的风险。假如地方政府的借贷无法按期偿还，那么借贷产生的债务压力会使地方政府陷于财政困境，进而产生债务违约或是发生债务危机。从国际经验来看，地方政府发生债务危机不是个别国家的独有现象，而是经济发展中的必经过程。20世纪90年代以来，很多国家先后都发生过债务危机，例如俄罗斯的89个地方政府中有57个发生过债务危机；阿根廷布宜诺斯艾利斯和门多萨地方政府债务失控是造成阿根廷债务危机的主要原因；印度、匈牙利和南非也都因为财政赤字或债务违约产生过巨大的财政危机。地方债务危机的发生不仅会影响地方公共服务供给，还会阻碍地方信贷市场的发展，使基础设施融资的空间缩小，严重的还会威胁到国家宏观经济和金融市场的稳定性。因此，解决地方政府债务危机的最好办法就是建立一套完善的地方政府借贷监管体系，这样不仅有助于加强地方财政纪律，增强财政透明度，将债务风险控制在管理范围内，同时还能提高政府借贷资金的使用效率，完善政府间的财政体制改革，建立现代化的财政制度。
一、地方政府借贷监管的必要性及风险
（一）地方政府借贷监管的必要性
地方政府借贷对地方经济的发展具有一定的益处和必要性，其主要表现在：
1. 地方政府的借贷资金可以扩大地方基础设施建设所需要的融资空间，城市化的快速发展使人口大量向城市集中，这就要求城市基础设施建设需求不断提高，但地方政府的税收和财政转移支付资金并不能满足于这一需求，只有借贷才能缓解地方政府的财政压力，使地方政府能够保障基础设施建设需求的供给。
2. 地方政府借贷能够加强地方政府信用评级的建设。地方政府信用评级要求地方财政具有能够独立审计的公开账目，这将增强地方财政的透明度，加强预算的合理性，提高政府财政的管理和监督能力。
3. 地方政府借贷还有助于促进地方金融市场的发展。金融市场发展是否完善取决于是否存在一个竞争性和多样选择性并存的借贷市场，这样的金融市场有助于地方信贷选择的多样性，从而降低借贷的成本。地方政府将借贷资金投入基础设施建设不仅会带动地方金融市场的发展，还会促使金融市场更大的流动性和规范性。
（二）地方政府借贷存在的风险
尽管地方政府借贷对地方经济发展有一定的益处和必要性，但地方政府借贷也存在一定的风险，其主要表现在：
1. 由于缺乏有效的地方借贷监管体系，地方政府会因为债务管理不善或盲目投资而引发债务危机，进而陷入地方财政困境。尤其是在缺乏监管的金融市场中，地方借贷市场会因为缺少监管约束而使地方借贷的准入门槛降低，致使借贷资金产生货币投机风险从而付出昂贵的代价。20世纪90年代的匈牙利和俄罗斯为发展地区经济曾进行了大量的地方借贷，但由于缺乏相应的借贷监管体系作保障，致使匈牙利和俄罗斯的地方政府因财政管理不善和投资失误造成大量财政赤字，产生地方财政压力困境，致使地方政府陷入不可持续的债务危机，最终导致地方政府破产。
2. 地方借贷若缺乏监管容易造成预算外的隐性债务和或有债务的形成。虽然隐性债务和或有债务不会加大地方政府债务的名义规模，但会加大政府债务的实际规模。隐性债务和或有债务往往是地方政府财政恶化的重要原因，它会使地方财政运行不稳定，对财政预算执行造成严重的威胁和冲击。另外还会影响地方财政的可持续发展能力，因此对隐性债务和或有债务缺乏监管不仅会加深地方政府的债务危机，还会因宏观经济影响或是金融变动引发为财政危机。
3. 地方政府借贷监管的缺失还会产生财政预算软约束的风险，为寻租和腐败提供空间。预算软约束不仅是财政分权体制下产生的一种弊端，也是地方政府在发展地方经济中面临的一个突出问题，如果地方财政在预算软约束的问题上缺乏必要的监管约束，就会导致地方政府在经济发展中自行其是，产生大量的机会主义从而倾向于过度借贷，造成大量的债务负担。同时由于借贷监管的缺失和信息不对称，政府无法真正掌握和了解相关债务的具体信息，对于债务存在的真实风险也难以判断，因此往往将预期会发生的危机寄托于中央来解决，地方官员随意使用和分配财政资金，致使部分官员运用职权为自己牟取私利，从而引发系统内的腐败和滥用职权，这不仅产生道德风险还会造成地方政府的负面影响。
4. 地方政府借贷监管缺失还会影响政府间财政体制设计和金融市场结构的调整。财政体制改革最突出的问题就是解决政府财政预算的约束问题，假如这一问题解决不好就会导致各级政府的公共财政都陷入危机的状况，轻则会造成大量赤字和债务危机的爆发，重则会威胁国家的社会稳定和金融安全。
二、地方政府借贷监管的构建与原则
地方政府借贷监管的理念设计初衷是对地方政府借贷进行监督，促使地方政府制定积极的财政政策和可持续发展的借贷模式，使其对投资和收益风险负责。然而，地方政府借贷监管体系的构建必须与地方经济与财政制度改革相配套联系，地方政府监管是随着经济发展和财政体制改革变化而变化的，并不是静止不变的。不同国家根据其政治、经济、法律和社会文化制定不同的监管机制，因此地方政府的监管体系并不存在可套用的模式。地方政府借贷监管体系的基本框架主要分为事前监控和事后监管两部分。
（一）事前监控
事前监控主要是对地方政府借贷进行预防性监管，提前对债务进行风险管理和监控，包括对借贷的目的、种类、期限以及额度等作出规定和限制。
1. 事前监控首先要对事前借贷进行监管控制，对地方政府的财政状况以及借贷资金进行监督。主要是对地方政府借贷的用途、类别以及债务借贷的程序制定指标。其中根据借贷的用途可以分为短期债务与中长期债务两类。短期债务主要是指用于公共事业建设借贷，包括用于地方各种公共事业和民生类设施建设，这类借贷所产生的主要是社会效益，不会带来直接的经济效益；中长期债务主要是指地方经济发展借贷，是指能够为地方财政带来经济效益的基础设施建设，其特点在于用特定的基础建设收益做担保对其借贷资金和利息进行偿还。
2. 事前监控还要求对用于公共基础投资建设的长期债务借贷要制定预算平衡要求以及债务偿还比率。对用于短期缓解财政压力的运营性借贷，事前监控也规定必须限定短期借贷的最高额度，并对此额度进行监控，以防止出现以短期借贷利率滚动支持当期财政赤字的长期借贷。根据国际借贷的经验，对于地方借贷的额度应该控制在三个范围内：一是地方债务的控制比率不能超过其财政总收入的10%；二是地方债务余额不能超过其GDP的20%～25%；三是地方债务与中央债务的控制比率应该保持在25%以内。
3. 事前监控还要求地方政府必须建立中期财政规划和透明的财政预算程序。地方政府建立中期财政规划主要是为了确保财政债务处于可控范围内，并且保障地方政府的财政可持续性。中期财政规划对于地方借贷具有监控和调节的作用，例如法国在对地方政府借贷的中期监控就规定借贷资金必须严格按照借贷的初衷和要求进行投资，并且所有项目开支全部要进入财政预算。哥伦比亚对地方政府的中期监控是根据债务预警信号的红绿灯体系来进行的，在中期财政规划中，地方政府会对借贷的债务进行严格的审查和监督，专业的财政审计部门会把债务分成红绿两种信号进行标示：绿灯意味着借贷资金正常，债务处于地方财政可控范围内；红灯则意味着借贷资金超出可控范围，地方政府将严禁借贷并且对当期债务状况进行全面调查和调整，防范债务危机的发生。
（二）事后监管
事后监管主要是处理当债务危机发生后地方政府无力偿还债务的情况下如何对地方借贷的债务进行重组或是减免。事后监管可以弥补事前监管的漏洞，对逃避事前监管的债务借贷进行查补和惩戒，推动事前监管的预防性建设。事后监管的基本理念主要是由事后破产程序和事后重组机制两部分组成，如果说事前监控偏重于对债务借贷提供规程和保障并且对债务的风险进行监管。那么事后监管则偏重于处理债务危机后地方政府无力偿还债务的问题。事后破产机制的建立是和事前借贷监控相互补充的，假如没有事后破产机制，那么事前监控很容易变成过渡的行政控制，致使其职责和权力滥用。因此事后监管的设计原则主要基于四方面：
1. 规范事前借贷行为。事后监管机制有助于防范事前借贷的不规则行为，对事前借贷的责任和规定起到监督规范的作用。
2. 确保政府职责的履行。事后监管机制在地方政府发生债务违约需要债务重组时可以保障地方政府在重组状况下继续履行其政府职能，同时维持基本的公共服务供给。因为地方政府的职能要求地方政府破产或是重组不能像企业或公司那样被清算，必须履行其公共服务的职能，所以地方政府必须在具有保障性和完整性的制度框架下才能进行重组。
3. 强化地方财政的硬预算约束。事后监管机制可以对其地方政府的财政状况进行调整和重组，加强地方政府财政的硬预算约束，帮助地方政府恢复其正常的经济秩序，为重新进入金融市场做准备。
4. 事后监管机制还在于其公正性，不仅对债权方的利益进行维护，同时还保护债务方的权力职责不受伤害，这对建立公正和多样化的地方信贷市场具有至关重要的意义。
三、国外地方政府借贷监管体系构建的经验分析
（一）事前监控
事前监控主要是对借贷的行为和目的进行事前控制以及对财政状况进行监督。早在20世纪90年代，巴西、哥伦比亚和墨西哥等发展中国家为了解决因地方债务危机引起的财政压力，加强并建立了事前监管，以避免后期发生的系统性危机。巴西对于事前监管专门颁布了《财政责任法》来确保事前监管的法律保障。哥伦比亚于2003年颁布了《财政透明和责任法》，对事前监管专门做出了定义和解释。墨西哥在2000年建立了新的借贷框架来防止因借贷发生的地方债务危机，其中还包括建立财政规划和目标等建议。因此，构建事前监管有助于避免因借贷发生的债务危机，并能有效地将风险控制到最小范围。根据各国的经验分析总结，对于地方政府借贷的事前监管经验可以总结如下。
1. 国外地方政府对借贷资金的用途规定只能用于投资基础设施等公共项目。虽然对于一些较小的地区或是经济欠发达的地方来说，借贷有助于地方政府拥有足够的资金，能够立刻进行大规模的基础设施建设或是用资本进行投资来发展地方经济，但假如缺乏相配套的财政监管体系，就容易使地方政府发生随意滥用公共财政的道德风险，严重影响金融市场的稳定。所以，地方政府借贷监管要求长期借贷必须用于公共项目的投资，德国、英国、巴西、印度、俄罗斯等多个国家在对于地方借贷监管上都颁布了明确的公共财政投资平衡预算制度，要求在公共投资被提出后，地方财政要能保持财政预算的平衡。
2. 事前监管体系明确了地方政府借贷在财政变量上的限制，例如财政赤字、偿债比率以及担保限制等。印度对地方政府的事前借贷监管规定，假如地方政府的债务偿债率超过20%，则该地方政府就被定义为处于债务压力状态，中央政府便要对地方政府再借贷进行监督，并且要求地方政府把财政赤字降低到生产总值的3%以内才能解除对地方政府财政的监督。哥伦比亚在监督地方借贷的事前监管上依据其《财政透明和责任法》建立了一套“红绿灯”借贷危机指示系统。当地方政府债务被评为红灯的时候则意味着利息与可流动资金的比率大于40%，并且债务总额与财政收入比率大于80%，那么地方政府被严禁借贷。而如果被评为绿灯则意味着地方政府债务风险还处于可控范围内，地方政府可以进行新的借贷。美国对地方政府事前借贷的管理取决于政府借贷债务的类型、形式、规模以及偿还债务的收入类型等。虽然不同国家对地方政府的事前借贷具有不同类型的监管方式和规则，但其都是为了对事前借贷采取事前防范，防止地方债务风险的累积。
3. 事前监管还需要地方政府建立公开透明的财政预算以及相配套的财政体系框架作保障，其目的也是为了确保地方政府财政状况的可持续发展。公开透明的财政预算已经成为财政制度中不可或缺的一部分，其中包括对财务账目的独立审计、财政预算外债务以及隐形债务等财务信息的定期公布。巴西制定的《财政责任法》中要求巴西各级政府必须把公开透明作为财政制度的关键部分，所有财政借贷、提案、收支以及账目必须公开，并且专门要求各级地方政府做出每季度的财务管理报告，并通过电子媒体向公众公开查阅，监督并且保证借贷与财政目标的一致性。为了提高财政的公开透明，墨西哥还采用了地方政府信用评级制度来评估风险和规范地方政府的财政纪律。
（二）事后监管
国外政府对于事后监管主要表现为地方破产机制，针对无偿付能力的地方政府。对于地方政府借贷而言，尽管借贷的事前监管可以控制和约束发生债务违约的风险，但并不意味着只要建立事前监控便不会发生债务违约的问题，债务违约也可能因为地方政府财政管理不善或是受宏观经济政策等外部因素影响而发生。所以对于地方政府的借贷监管还需要建立事后监管来作为地方政府借贷的保障机制，与事前监控相配合才能更好地对地方政府借贷监管起到制约作用。根据国际经验来看，对于地方政府的事后监管经验可以总结如下。
1. 事后监管的启动程序。事后监管的启动程序也可以认为是地方政府破产的启动程序，地方政府的破产不同于一般的企业或公司破产。企业或公司破产后其资产可以通过法律程序进行扣押或是被清算用于债务的偿还，而地方政府在债务破产后其资产不能被扣押或是对其进行清算，因为地方政府还具有维持基本公共服务的职能，其扣押地方政府资产的权利在很大程度上会受到限制。所以，地方政府破产总体上只能看作是进行重组而非资产清算。其次，地方政府的事后监管启动程序还需在特定条件下才能促发。在美国，根据其《破产法》第9章第109款第2条规定，地方政府的破产申请只能在确定其无力偿还债务，或者已经处于准备调整债务并且已经通过所在州的批准条件下，才能达到向市政机构申请破产的条件，并且只有市政机构才有资格申请破产。匈牙利的《市政债务调整法》规定，市政府如果在债务违约过期60天内无法对其债务偿还，那么债权人有权利向法庭提出申请，由法庭调查后确定地方政府无力偿债才能申请地方破产。南非的《市政财政管理法》规定，南非的地方破产申请必须根据政府的财政状况来判断。如果地方政府出现财政困境或债务违约，先由其上一级的省级政府进行干涉，假如财政困境和债务违约并无改善则由中央政府介入调整，只有在债务问题达到两级政府都无法解决的情况下才能宣布地方政府破产。
2. 财政调整是事后监管的先决条件。地方政府破产的原因很大程度上是由于自身财政管理不善引起的，所以不论是事前监控还是事后监管，财政调整才是治理地方政府财政和债务危机的先决条件。假如没有一个好的财政制度，就算拥有再完整的借贷监管体系也不会起太大的作用。但是地方政府财政调整不同于中央政府财政调整，由于中央相对于地方具有不同的政府职能和财政关系，地方政府既不能自主发债募集资金同时又依赖于中央的财政转移支付，因此不能随意调整其基础的财政收支，这就使地方政府的财政调整会相对复杂。同时，中央政府对地方政府债务的无限救助原则、政府间的财政缺陷以及不透明的财政预算制度都会加深地方财政调整的困难。美国纽约市财政危机就是因为政府管理不善导致持续的财政赤字，在后期的财政调整中又缺乏明确的财政调整预案，并且过度依赖中央政府的无限救助，导致政府负债规模无限扩大，最终只能申请地方破产。20世纪90年代后期的印度各邦同样也是由于缺乏有效的财政调整计划而使财政状况恶化，借贷的成本上升导致偿债额的增加，致使印度发生大规模的财政风险和债务危机。
3. 债务重组和债务减免是事后监管的核心要素。债务重组是事后监管的重要内容，也是所有破产框架的核心。从地方政府破产的国际经验上看，在破产程序的选择上，以行政方式为主的国家多选择债务重组，以司法方式为主的国家多偏向于债务减免，特殊情况下会采用司法和行政相混合的方式。对于债务重组，高一级的政府通常会把地方债务重组成期限更长债务。例如美国纽约市对于地方债务重组的方式是重新组建市政援助公司，通过发行较长期限的州债券来偿还政府到期的短期债券。巴西的联邦政府每年会定期对地方政府进行债务重组以防止财政危机的发生。但是，对于防止债务重组所产生的道德风险，还必须要具有与债务重组相配套的财政调整才行。债务减免则偏重于司法程序的选择，因为成熟的司法机制能够确保债务减免的公正性和公平性，而不会因为行政干预产生道德风险。因此，债务减免也被局限于司法程序内，行政程序通常没有债务减免的权利。例如南非的市政府必须通过法庭的判决才能够实现债务减免，而不能由市政府直接对债务进行减免。总之，不论是债务重组还是债务减免都是一个复杂的过程，但最终都是为了调节债权方权利和处于地方财政困境的债务方之间的关系。
4. 地方政府破产方式的选择。不同的国家对于地方政府破产方式的选择也有所不同，其方式的选择取决于本国的经济、政治以及社会环境等因素。但是国外地方政府的破产方式大致可以归纳为三种：司法方式、行政方式以及司法行政相混合方式。
（1）司法方式主要是以法院为主导，根据其法律规定做出决策判断来引导债务重组等过程。由于地方政府事后的清偿债务是一个相对复杂的过程，司法方式的选择可以从一个相对公平的角度对地方政府事后处理做出合理判定，而不会因为行政关系的干预而受影响。包括地方政府在何种情况下可以申请破产，破产的程序如何进行以及地方破产的债务重组偿债先后次序排列等。匈牙利在对地方政府破产方式的选择上倾向于司法程序，其原因就在于匈牙利政府希望采用司法途径来避免和缓解在地方政府重组过程中的政治压力。
（2）行政方式主要是指以上级政府或中央政府的直接干预或介入来管理地方财政，以行政方式对地方经济和债务进行重组和调整。巴西是采用行政方式处理地方破产的国家之一。巴西在国内发生两次大的债务危机后对于第三次的债务危机选择了行政方式，即中央政府直接介入财政和债务管理，以行政手段来对地方经济采取结构性经济调整来解决地方破产。同时，中央政府还制定了公开透明的财政预算机制以及债务重组调整计划来协同治理。但行政方式的缺陷在于缺乏法律约束的保障，容易以行政方式代替法律规定来执行操作，一定意义上容易产生道德风险。
（3）司法行政相混合方式是指采用司法和行政相配套的方式来解决地方政府破产。美国在处理地方政府破产的方式上选择的是司法和行政相混合的方式。美国《美国破产法》是一部专门针对地方破产而建立的法律制度，其中第9章是专门为美国各州的政治分支而制定的债务重组机制。《美国破产法》对地方破产起到了法律保障的作用，其中联邦法庭提供了债务重组的法律方案，但同时美国也尊重各州的实际情况，允许各州根据自身情况选择或制定解决地方财政困境的法律制度，联邦法庭不能干预地方政府的政策选择和预算级别的优先制定情况。《美国破产法》可以作为各州和地方政府法律选择的先决条件，但其最终还要根据各州和地方政府的行政制定来抉择。
四、国外地方政府借贷监管对我国的启示
（一）完善的法治环境是构建地方政府监管和运行的基础保障
相对于传统的行政管理而言，现代监管体制的构建和运行必须要具有健全的法治环境。法律制度是地方政府借贷监管体系建立的基本保障。只有拥有健全的法律制度才能使监管机构合法化，从而有效地履行监管的职能保障。虽然我国目前的监管机构多是在政府的引导下实现的有效监管，但是由于缺乏法律制度的保障，致使监管机构还不能依法独立行使其监督的职权，这就容易造成人为运作的结果，随时会因为政府的改组或是政策的变化而导致监管机构丧失其监管的职责。从国外的经验来看，不论是发达国家还是发展中国家，对于政府的监管机构建立都拥有其相应的法律政策。因此，只有将监管机构纳入法治的框架，通过法律规则的制定来实现监管的合法性及其监管的职权，这样才能保障监管机构的权威性和稳定性。所以，对于我国现有的监管机构要尽快制定相配套的法律政策，健全和完善监管法律体系。同时，加快相关领域的立法进程，明确权力机关和监管机构之间相互监督制约机制，实现监管机构的可问责性保障。
（二）制定适合中国国情的政府监管模式
从国际经验上看，不论是巴西采用的行政化模式还是匈牙利采用的司法模式，各国在制定政府监管模式上都是基于本国基本国情来制定适合本国发展的政府监管模式，与本国的政治、文化背景有着密切的联系。因此，我国在对于监管模式的选择借鉴上也要根据我国的基本国情来选择和制定。当下我国正处于从计划经济向市场经济过渡阶段，政府监管机构还缺乏相应的法律政策，监管的独立性不足，政府起着主要的作用，因此我国在政府监管模式上还是倾向于行政化的监管模式，但一味的行政化模式还会带来诸如道德风险、贪污腐败等人治问题。所以，我国的政府监管模式还应该引入法治模式与行政模式相配套，一方面可以健全监管的法治环境，加强和完善政府的权力机关与监管机构之间的相互制衡机制；另一方面以法律作保障避免了监管机构人治的风险问题，只有把法治环境和行政治理相融合才能更好地解决监管问题。
（三）建立信息公开制度，完善公民参与机制
由于我国目前的政府监管制度尚在探索过程中，监管机构还缺乏系统的法律程序，以致监管的合法性和可问责性还难以有效得到落实，这容易造成信息的不对称，为监管带来设阻和为寻租带来巨大的空间。因此，我国在借鉴国外立法的基础上要根据本国的国情尽快制定相应的信息公开制度。建立健全信息公开制度对于实现公正透明的法律程序有着重要的监管奠基作用，因为透明性原则要求监管机构必须对所监管的信息公开，这样不仅可以保证监管机构的监管行为随时受到公众的监督，减少腐败现象，而且还有利于维护公正的权力，促进公民有效地参与公共事务，减少政府监管的成本。而公正参与也是监管透明性的必要延伸，公众参与要求监管机制在规则制定和执行过程中能够体现公民的权力，这也是宪法规定的基本权力保障和民主原则的基本体现。我国目前虽然在公众参与机制上设立了诸如听证会、咨询会等参与制度，但相比国外的公众参与机制还是相差甚远。因此，还必须借鉴国际的经验来完善我国公众参与机制，以保障监管机构的公正、全面和客观。
（四）制定科学的监管评估机制
科学的监管评估机制能够使政府监管机构达到科学决策和理性控制的目的，从而防止监管权力的滥用并且提高监管的绩效。因此，从国外监管机制的设计经验可以发现，要想建立科学的监管评估制度首先还是要以立法的形式明确监管的评估要求，认真考察监管机制的各项责任并且确定监管影响评估的使用范围。其次要借鉴国外的经验培训专业的监管人员，在对监管评估的方法上要具有灵活性和可行性。对于监管数据的收集要仔细审查和检验，保证监管评估的质量。最后要对监管的相关信息和结果公开化，要真正实现监管的透明度和公众参与度，把监管机构与公众参与和政府监督真正有效地结合起来，只有这样才能真正建立属于符合我国国情的政府监管模式。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
