对我国三十年档案开放期限的反思

    赵力华

    档案开放绝不仅仅是档案业务问题，它关系到政府的“开明”程度，关系到国家的民主与法治进程。在政府信息公开提速的时代背景下，有必要对我国长期以来所实行的三十年档案开放期限重新进行深入反思。

    一、机关档案部门保管的档案不对社会开放是我国实行三十年档案开放期限的前提和基础

    我国实行三十年档案开放期限的最高法律依据来源于《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十九条“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年”。 根据上述规定，我国档案开放以三十年为基本期限，对于形成满三十年的档案，以开放为原则，不开放为例外；对于形成未满三十年的档案，以不开放为原则，开放为例外。

    追寻我国实行档案形成满三十年向社会开放的法律规定，实际上是采纳国际档案界倡议的结果：1968年9月在马德里召开的第六届国际档案大会专门通过决议，倡导在那些制定了文件限制利用期限的国家，从文件产生到利用之间的总封闭期限不应超过三十年。①由此可以看出，“三十年封闭期”是第六届国际档案大会针对“制定了文件限制利用期限的国家”的一项特殊决议，其目的是敦促“那些制定了文件限制利用期限的国家”加快开放档案的步伐。

    根据1983年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《机关档案工作条例》第二十一条第二款“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准”以及1983年国家档案局发布的《档案馆工作通则》第七条“档案馆接收档案的期限：1、省级以上档案馆接收立档单位保管20年左右的档案；2、省辖市（州、盟）和县级档案馆接收立档单位保管10年左右的档案”的规定，我国政府机关形成的档案在本机关档案部门保管的二十年或十年期间，以机关内部利用为主、不对社会开放，我国显然属于“制定了文件限制利用期限的国家”。1987年制定《档案法》时，我国采用第六届国际档案大会关于“制定了文件限制利用期限的国家，从文件产生到利用之间的总封闭期限不应超过三十年”的决议，规定我国档案开放的一般期限是“自档案形成之日起满三十年”是十分自然的事。

    二、提供利用属于原生政府历史信息范畴的机关档案是实行政府信息公开的必要途径

    政府信息公开保障了公民对政府事务的知情权、参与权和监督权，是推进社会民主化建设的基石。近年来，我国的政府信息公开工作在一个不太长的时间内，已经从政策宣示、地方立法实践，迅速发展到全国层面的立法规范。2003年8月全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国行政许可法》确定了行政机关公开与行政许可行为有关的政府信息的职责和义务，2007年4月国务院公布的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）更是对政府信息公开作了全面系统的调整和规范。

    要正确理解政府信息公开提速对档案开放带来的冲击和促进，首先需要认清“政府信息”和“档案”二者的关系。《政府信息公开条例》第二条规定：“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《档案法》第二条规定：“档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”无论是政府信息还是机关档案，两者都是信息内容和物质载体的有机统一体。政府信息是机关档案所记载的信息内容，机关档案则是记载政府信息最原始的物质载体，两者之间如影随形、相伴相生。信息内容如果不记载在特定的物质载体上，就无法长久保存和广泛传播；物质载体如果没有记录特定的信息内容，就失去了保存的必要。比较政府信息和机关档案二者的法律定义，政府信息强调的是信息内容——机关在履行职责过程中形成的信息，而机关档案强调的是物质载体——机关在从事活动中直接形成的历史记录，注重的是物质载体的原始记录性。

    从政府信息生成的载体划分，政府信息包括原生政府信息和派生政府信息两大基本类型。机关在履行职责过程中直接形成的文件材料及归档后转化而成的档案，属于原生政府信息的范畴；刊载于各种出版物和社会媒体之中的政府信息，属于派生政府信息的范畴。作为办事工具的机关文件材料及归档后留存备查的机关档案作为原生政府信息，是出于传播目的而刊载于各种出版物和社会媒体之中的派生政府信息产生的前提和基础，派生政府信息的真实性、可靠性需要依赖原生政府信息予以证实。从政府信息生成的时间划分，政府信息包括政府现实信息和政府历史信息两大基本类型。由于政府信息形成伊始，首先记录在机关文件材料上并通过新闻媒体进行广泛传播，所以机关文件材料和刊载于新闻媒体之中的政府信息属于政府现实信息的范畴；由于具有保存价值的机关文件材料经过一定期限履行归档手续后转化为机关档案，所以机关档案属于政府历史信息的范畴。

    由于机关档案具有原生政府信息和政府历史信息两大属性，提供利用属于原生政府历史信息范畴的机关档案，是实行政府信息公开的必要途径，显然也应遵守政府信息公开的法律规定。

    三、开放保管在政府机关的档案是国际上政府信息公开的通行做法

    在制定和实施政府信息公开法的国家和地区，保管在政府机关的档案对社会开放是通行做法。政府信息公开法最早发源于北欧的瑞典，但真正将政府信息公开法予以体系化的是美国。瑞典规定，公民有权利用政府文件，凡列入开放范围的文件，社会公众、专家和学者均可利用；如果受到无理限制，利用者可以向法院提出申诉。美国建立了公众有权向联邦政府机关索取任何文件材料的制度，政府机关有义务对公众的请求作出回应。如果政府机关拒绝公众的特定请求，必须说明理由。公民在查询信息的要求被拒绝后，可以提起复议和司法审查。需要说明的是，由于瑞典、美国等国认为文件永久保存才转化为档案进入档案馆，而我国则是以“归档”作为文件转化为档案的起点②，因而公众查询瑞典、美国政府机关形成的文件材料，其含义也就大体等同于我国的利用机关档案。为了回应社会公众查阅政府档案的迫切需求，香港“政府档案管理守则” 第468条规定“政府的政策是提高公共行政事务的开放性和透明度，并容许公众人士自由查阅政府档案。”对于开放政府部门保管的档案，“政府档案管理守则” 第462条规定“除获豁免查阅的类别外，各局和部门在可行的情况下，应对它们收藏的档案作识别和描述，以便市民在提出书面要求后10天内（较复杂的个案则在30天内）可以查阅档案。”第464条规定“各局和部门不能以档案被列作机密为理由，而拒绝市民查阅。”这就是说，除了法律明确规定应予保密的极少数机密事项而外，政府部门保管的档案都应当向社会开放。《台湾档案法》第十七条规定：“申请阅览、抄录或复制档案，应以书面叙明理由为之，各机关非有法律依据不得拒绝。”

    以2008年5月1日《政府信息公开条例》施行为开端，我国脱离了“制定了文件限制利用期限的国家”范畴，当前已经失去了继续采用第六届国际档案大会决议、坚守三十年档案开放期限的国情基础。

    四、记载政府信息的机关档案应取消开放期限的限制

    根据《政府信息公开条例》第六条“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”，第三十六条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例”以及第三十七条“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行”的规定，我国政府信息公开的主体包括行政机关、法律法规授权管理公共事务组织和公共企事业单位三类主体。

    《政府信息公开条例》规定政府信息公开实行主动公开和依申请公开两条渠道。根据该条例第十五条“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”的规定，主动公开的政府信息其载体大多属于派生政府信息的范畴。根据《政府信息公开条例》第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”的规定，依申请公开的政府信息其载体大多属于原生政府信息范畴的机关文件材料及其归档后转化而成的机关档案。

    《政府信息公开条例》第十八条规定，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”，主动公开范围的政府信息属于政府现实信息范畴，由于此时记载这些政府信息的载体还处于文件材料阶段而留存在机关文书人员和业务人员手中，由机关业务人员或者文书人员来履行主动公开政府信息的职责较为适宜，把记载在文件材料上的原生政府信息通过政府出版物、社会媒体等便于公众知晓的方式转化为派生政府信息向社会主动公开。《政府信息公开条例》第二十四条第一款、第二款规定，“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”，由于公众根据自身生产、生活、科研等特殊需要而申请获取相关政府信息具有极强的随机性，依申请公开的政府信息大多属于政府历史信息范畴，其载体多已归档转化为档案，由机关档案人员进行管理，由机关档案人员来履行依申请公开政府信息的职责较为适宜。

    根据《政府信息公开条例》的规定，除了“不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”外，行政机关、法律法规授权管理公共事务组织和公共企事业单位这三类机关在履行职责过程中形成的政府信息，必须依法对公众及时公开。当前国家正在着手进行第二次《档案法》修改工作，为了适应政府信息公开的时代要求，维护国家法制统一，笔者认为记载政府信息的机关档案应取消开放期限的限制，《档案法》修正案应明确规定记载政府信息的机关档案即时向社会开放，延期开放的档案应限定于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等依法应予保密的范围之内。

    注释：

    ①A·瓦格纳著 高向东 梅军译: 《档案利用方针：从限制到开放》，《中国档案》1989年第9期,第40页。

    ②熊志云：《文件、档案的形成与运动过程浅析》，《档案》2003年第2期。

    作者单位：北京市档案局