深化行政执法体制改革 加快推进法治政府建设
吴琼华
摘 要： 党的十八届四中全会《决定》提出全面推进依法治国，并首次对法治政府做出标准界定。深化行政执法体制改革，加快推进法治政府建设，是深入贯彻四中全会《决定》精神的应有之义。行政执法体制与法治政府建设标准的各个方面密切相关，应从三个方面入手：一是深化行政执法主体改革，规范执法主体权限，严格政府权力边界，促进政府“职能科学、权责法定”；二是深化行政执法程序改革，严格执法程序和执法标准，切实解决老百姓身边的执法不公问题，促进政府“执法严明、公开公正”；三是深化行政执法责任改革，加强执法监督和执法责任落实，促进政府“廉洁高效、诚实守信”。
关键词： 行政执法体制； 法治政府； 顶层设计； 地方创新
中图分类号： D922.1 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.008
党的十八届三中全会《决定》提出法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，吹响了法治中国建设的号角。在此体系中，法治政府的建设是核心与关键，是一项艰巨的任务。我国早在2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中就确定了建设法治政府的目标，历经十数年，虽然在依法行政的推进上取得了一定成绩，但在行政执法领域，越权执法、粗暴执法、行政不作为等现象仍时有发生，尤其一些基层执法机构和人员执法不当带来的社会不满仍较为突出，政府的整体形象离法治政府还存在着明显差距。[1] 党的十八届四中全会《决定》对法治中国建设体系做出具体部署，提出全面推进依法治国。《决定》首次以“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、诚实守信”这一清晰标准界定法治政府，彰显了党积极落实十八大报告提出的到2020年“法治政府基本建成”的决心。《决定》在加快法治政府建设的顶层设计中，将深化行政执法体制改革作为一项重要内容，给出了一系列具体改革举措。行政执法体制与法治政府建设标准的各个方面息息相关，深化行政执法体制改革，加快推进法治政府建设，是深入贯彻党的十八届四中全会精神的应有之义。
一、行政执法体制与法治政府的内在联系
法治是相对于人治而言的一个概念。一个政府是法治还是人治，关键要看政府权力的行使，从根本上是遵从法的意志，还是遵从个别人的意志。简单而言，法治政府应当根据法律得到权力，遵循法律行使权力，按照法律承担责任。一个政府是否做到了这些，往往在行政执法中有最直接的反映，这背后的决定因素则是行政执法体制。
（一）对行政执法体制的科学认识
对行政执法的认识，学术领域有三种说法。一是广义的说法，认为行政执法是政府行使行政权的所有行为。例如，许崇德、皮纯协提出，行政执法的依据包括宪法、法律，主体包括中央政府以及地方各级政府机关，涵盖行政立法、行政执行、行政管理等多种行为。二是狭义的说法，认为行政执法特指行政执行层面的一系列措施和行为。[2] 例如，杨惠基提出，行政执法的依据是法定职权以及法定程序，主体是行政机关以及行政执法人员，涵盖所有对行政事务采取的措施及行为。[3] 三是综合的说法，统合了广义和狭义的界定，认为行政执法从广义上是指政府行使行政权的部分或全部的行为，从狭义上则特指与行政立法、行政司法相区别的那些会对相对人产生直接权利、义务影响的具体行政行为。例如，姜明安指出，广义的行政执法，主体上包括各层级、各地域所有政府机构执行宪法、法律的行为，具体包括行政决策、行政立法、行政执行等一系列行为的总称；进一步缩小广义行政执法界定，行政执法行为被限定为会对相对人产生直接权利、义务影响的行为，也包括一定范围内的监督、检查行为；狭义的行政执法，是指以国家行政管理为目的，以宪法、法律、法规、规章等多层次法律体系为依据，遵循法定的程序，在法律赋予的权限范围之内，实施的会对相对人产生直接权利、义务影响的行为，与行政立法和行政司法相区别。[4]
学术领域对行政执法在认识上的分歧，也不同程度反映到行政执法的实践领域。例如，按照2001年国务院令（第310号）《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第2条的规定，行政执法被特别强调是指行政处罚。而根据2002年中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》精神，行政执法体现为：制定政策、审查审批、监督检查、实施处罚等职能，还包括查处、检验、检疫、技术检测等职能，虽然检验、检疫、技术检测等职能是《意见》认为今后应该从政府部门脱钩推向社会的职能，但我们仍可以明显看出，《意见》中对行政执法的认定范围要远远大于《决定》中的认定。还可以看出的是，实践领域对行政执法的认定更接近前述学术领域狭义的说法，甚至比狭义的界定更窄，这一定程度反映了一些实践部门和人员头脑中“行政执法就是行政处罚”的观念。或者，只将那些直接处置特定相对人利益的行为看作是行政执法，而对那些会对社会公众利益产生重大影响的行政决策、行政立法等行为置于行政执法之外。由此，“执法必严”在一些部门和人员那里异化演变为对社会对老百姓处罚严，这样的观念指导使得行政执法领域频现官民冲突、民怨不断就成为必然。
笔者认为，对行政执法宜采用广义的说法统一进行界定，即行政执法就是指政府行使行政权的行为。这样的界定，能够避免一些实践部门只将行政执法看作是那些直接针对相对人利益进行处置的行为，并继而认为只有这样的所谓执法行为才应有更严格的程序要求，才应当赋予对方当事人救济权利，才有必要接受司法监督。对行政执法采用广义界定是将政府行为完全置于法律框架，揭示出政府权力是对代表国家意志的宪法、法律，通过行政决策、行政立法、行政执行等一系列行为加以实施的权力特性，这样的定性导向有利于实践中落实对政府行权的全面法律规制，并对各类政府行为运用统一法治标准进行合法性衡量，能够促进深入推进依法行政，从而加快法治政府的建设。党的十八届四中全会决定在加快法治政府建设部分的内容中专门强调“法律的生命力在于实施”，将政府作为国家法律最重要实施主体的地位公开昭示，明确提出“法无授权不可为”。对此，应如何理解？笔者认为这是党中央在全面推进依法治国的大背景下，对政府行为的一个整体的执法性功能定位。按照党的十八大确定的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治方针，显然，同样都是执行国家法律法规，司法机关的执法，其功能重在司法，是对偏离法律秩序状态的关系通过责任承担的方式予以矫正；政府行政机关的执法，才是严格意义上的法律实施，执法的过程就是将社会关系纳入法律秩序状态的过程。因此，政府本身的行为是否遵循职权法定、权责一致、诚实守信等法治原则，也是法律实施的一部分，或者说，是严格执法的非常重要的一部分内容。从这个意义上说，政府行使行政权的所有行为都应当被看作是行政执法，都应当接受法律的规制，做到依法行政、法无授权不可为。党的十八届四中全会的前述阐述虽然是指导性框架性的，但却表明我国实践领域对严格执法的主体和范围的一个突破性认识进步。
由此，我们对行政执法体制的认识也应进一步提升。一般认为，行政执法体制是指行政执法机关的组织制度，主要包括行政执法机关的结构体系、职能配置、权限划分和行政职权的运作方式等，是享有行政权力的行政执法机关共同构成的一个紧密联系整体、层次分明系统。[5] 笔者认为，在对行政执法作广义界定的基础上，对此处的行政执法机关亦应作扩大理解，应是所有具有行政立法、行政决策、行政审批（行政许可）、行政执行、行政处罚等不同类型行政权力的行政机关的总和，而不应单指那些对行政相对人进行具体权益的处置处罚的诸如税务机关、工商机关、综合执法局等狭义上的行政执法机关。概言之，整个政府机关系统都应被看作是行政执法机关。也只有如此认识行政执法和行政执法体制，才能够凸现政府行政权与立法权、司法权的清晰功能界限，避免行政体制、行政管理体制、行政执法体制等相关概念的长期纠缠不清，以及相关行政改革在实践中不断人为设置法律真空地带的现象。换言之，只有将政府权力的行政执法功能公开昭示，将行政执法体制的改革深入到政府权力运行的各环节各方面，四中全会强调的“法无授权不可为”的法治原则才有可能贯穿于所有政府权力行为，成为政府对社会行权的真正法律边界。
（二）行政执法体制在政府权力结构中的地位和作用
党的十八届四中全会特别强调依法治国首先是依宪治国。从宪法学角度，政府权力主要指立法、行政、司法三大国家权力分支中的行政权力。行政权力本身又兼具一定的立法、司法功能，比如行政立法权，以及行政复议的准司法特性，从这个意义上讲，行政权力是国家权力中的一个非常活跃的、具有交叉复合功能的重要分支。政府作为行政权力的载体，其设置、运行的过程就是行政权力分解、实施的过程。因此，有观点认为，相对于立法体制、司法体制而言，“管理国家行政事务的政府机关的设置、职权划分与运行的各种制度的总称”就是行政体制。[6] 这一说法基本揭示了行政体制的内涵，尤其说明了行政体制就是政府权力（行政权力）设置、划分、运行的结构体系在制度上的反映这一基本特性。由此，我们再来看看行政执法体制，它应当涵盖于行政体制之中，是政府权力设置、划分、运行的结构体系作用于社会治理领域的那一部分制度反映。这里我们用了“社会治理”一词，而没有采用某些观点的架构，即在行政体制与行政执法体制这一对上下位概念之间，加进一个行政管理体制（包含内部行政管理体制和外部行政管理体制）的概念，并将行政执法体制用于特指外部行政管理体制。我们认为，恰恰是行政管理体制的概念混同了政府机关内部权力运作的行政管理特性与政府机关外部权力运作的公共服务特性，才使得我国新一轮行政体制改革务必以跳出传统管理樊篱、真正转变政府职能为要。说到底，政府机关对内行使权力应加强行政管理功能，以促进行政机构和人员的廉洁高效，这是现代行政体制的应有之义；政府机关对外行使权力则应突出对社会的公共服务职能，以促进政府主导、社会参与的现代社会治理模式得到实现，而这才是行政执法体制应发挥的功能。总体说来，笔者认为，应当摈弃行政管理体制这个行政改革过渡阶段产生的中间性词语，将行政体制与行政执法体制的关系梳理清楚，前者是包含了对内行政管理和对外公共服务的政府机关设置、职权划分与运行的全部制度系统，后者则特指其中对外公共服务的那一部分制度系统。从这个意义上讲，深化行政执法体制改革，就是要恰当定位政府权力结构，科学引导和发挥政府权力的外部功能，将政府权力对社会的作用由传统的行政管理转向现代的公共服务。
行政执法体制反映了政府权力在社会治理领域配置与运行的制度体系状况，是政府公共服务职能履行的制度基础，是行政体制作用于社会的效用反映，在我国当前以转变政府职能为核心的行政体制现代化改革中，深化行政执法体制改革自然成为关键发力点。
（三）行政执法体制与法治政府建设标准的各个方面紧密相关
加强政府职能转变、促进政府公共服务职能实现，是行政体制现代化改革的主要目标，历史经验表明，法治政府建设是实现这一目标的重要手段。例如在西方发达国家，大多从权力规范的角度看待行政执法，强调公共区域对于权力的需求程度以及需求范围，认为行政执法应是在不影响公民私权利的同时，达到满足公共区域管理需求的特定政府管理行为。因此，行政执法，在西方发达国家普遍被称之为依法行政，是指行政机关依据相关法律对公共事务进行政府管理的行为。正是基于这个角度，善治的思想逐步形成并推广，西方国家普遍推行的公共服务型政府建设则成为善治理念在政府改革中的反应。20世纪七八十年代英美率先兴起的小政府以及企业化政府改革，无不是政府对自身权力进行约束、对公众参与权利予以加强以及对社会治理模式不断推进的过程，而这一过程，本身就是正确定位政府权力与社会权利关系的政府法治化加强的过程。显然，法治政府建设作为一种政府自身建设，往往不能封闭孤立地进行，必须在与社会的互动关系中，通过真实的社会动态回馈，不断加以检验修正，才能真正做到扎实推进。行政执法恰恰是政府与社会的联结点，法治政府建设的成果必然反映在行政执法体制运行的社会效应中。
行政执法体制包含执法主体的权限设置、执法程序的规范安排、执法过程的监督、执法责任的追究等诸多制度内容。按照党的十八届四中全会提出的法治政府标准：“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、诚实守信”，不难发现，行政执法体制的诸项内容，恰恰是检验法治政府建设标准落实的最好依据。在政府以行政执法者身份进入社会治理模式时，“职能科学、权责法定”的社会感受往往是：政府管了该管的事，放开了不该管的事，有哪些权力、负哪些责任都清清楚楚。对此的制度安排，就集中表现为行政主体设置合理、执法权限划分清晰、执法责任设定明确。“执法严明、公开公正”的社会感受一般是：机会公平、处理公开、平等对待、宽严有度。对此的制度安排，就集中表现为执法流程规范、程序科学严谨、标准清晰可量。“廉洁高效、诚实守信”的社会感受总体说来是：办事有效率、人员清正廉洁、结果落实可靠。对此的制度安排，则主要通过对执法机关与人员的执法过程、执法结果监督得力、追责有效上表现出来。
二、深化行政执法体制改革对我国法治政府建设的特殊意义和作用
十八届四中全会决定在第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”开篇中指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”由此可见，立足法律实施的功能定位，抓住执法体制创新的工作龙头，围绕建立权责统一、权威高效的依法行政体制的任务核心，最终达成建成法治政府的目标，是四中全会为法治政府建设所作的顶层设计。在此设计中，深化行政执法体制改革具有关键的牵引作用，是法治政府建设的重要推动力。
（一）进一步明晰政府权力边界范围
我国的法治政府建设已开展十余年，虽已取得一定成效，但在一些关键节点上总是难以深入推进，其中最大的顽疾当属行政审批制度改革。行政审批从行政法的角度讲就当属行政许可，自2003年我国颁布《行政许可法》以来，对行政机关应当进行审批的许可事项的清理工作就一直在进行，但综观全国的行政审批清理工作，虽然不少不宜设置审批的事项已被清理掉，但一些涉及重大部门利益的审批项目的清理却一直举步维艰、难见成效。难怪国务院总理李克强在2013年3月十二届全国人大一次会议闭幕答记者会上公开表示：“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。”国务院的行政审批事项清理历经十余年进程尚且如此，全国的推进状况更可见一斑。某种意义上，李克强总理的上述公开表示也是中央对地方在行政审批清理改革上的警醒和垂范。
深化行政执法体制改革，首先要解决好行政主体的内在自洽问题。长期以来，在我国进行行政审批改革和综合执法改革的过程中，对外，一些按照《行政许可法》应当撤销审批的事项长期不能得到清理，对内，一些可以交给综合执法部门统一执法的事项一直在部门利益的争夺中拉锯。同时，一些综合执法改革的推进尚缺乏有力的立法支撑，比如城市管理综合执法机关的法律地位长期受到质疑，就是因为各省城市管理综合执法机关设置的法律依据单薄，主要是《行政处罚法》中关于相对集中行使行政处罚权的规定和国务院的有关决定，并没有一部关于综合执法的系统性法律出台，对综合执法权和综合执法机关设置做出规定，在大力推进跨部门综合执法的改革趋势下，这样的立法支撑就显得尤为必要。上述问题都统一指向政府权力边界问题：一是对外的边界——哪些事政府该管、哪些事政府不该管；二是对内的边界——哪些事由这个职能机关管、哪些事由那个职能机关管；三是边界划定权——哪个层级的法律文件可以划定管与不管以及谁来管。显然这一系列的问题都可以在深化行政执法体制改革的过程中，通过进一步规范行政主体一一加以解决：一要加强法律已经划定的行政主体职权的现实层面的削权落实；二要科学梳理各政府职能机关的权力，加大整合综合执法的力度与进程；三要尽快出台整合各职能机关职权的有关综合执法的法律。
（二）巩固加强对政府行为的程序流程规范
调研中发现，行政执法体制改革启动以来，在狭义的行政执法层面，特别是行政处罚领域，执法的程序规范越来越严格，有些执法领域比如城管综合执法还特别注重全程录像取证，执法机关和人员的证据意识、权利告知意识在不断加强。但在行政许可及行政决策等领域，规范的程序流程还未完全建立，重大行政决策的合法性审查制度、行政许可的时限制度等在实践中都存在一定程度的落实不到位问题。从更全面的角度看，行政立法及行政司法领域，也还一定程度存在程序流程不够细致、严谨的问题。程序公正是确保实体公正的重要手段，政府权力的行使必须完全立足于“严格执法”，也就是首先要将自身行为置于宪法、法律的框架，而不是仅仅要求社会成员遵守法律规定。一定程度上，只有政府自身的行为严格按照法律规定的程序流程进行，才能够使政府与社会的互动进入合法有序的良性循环状态。因此，以广义的角度看待行政执法，不仅行政处罚要遵循严格的程序流程，行政许可以及其他行政执行行为，还有行政立法、行政复议等行为也要严格遵循《立法法》、《行政复议法》等相关法律设定的程序流程，做到流程严谨，程序公正。
贯彻党的十八届四中全会精神，可以以深化行政执法体制改革为契机，进一步巩固行政执法程序规范所取得的成果，同时，在此基础上将程序流程规范的做法推广到政府行为的方方面面，树立起以程序公正追求实体公正的正确认识，不轻视程序，做好程序规范建设，重视证据资料采集、公众知情和参与、相对人权利救济、处理时限等程序环节的安排落实。
（三）加强落实政府责任的追诉机制
有权必有责，没有责任追究的权力的行使终将陷入滥用的歧途。一段时期以来，一些地方政府行权急功近利，大搞所谓民心工程、政绩工程，贪大求全，却较少考虑由此造成的长远负面社会效果，根本原因便是对政府权力行使结果的责任追诉力度不够，地方政府官员拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的现象屡有发生。因此，法治政府建设以来，与之相关的一个“责任政府”的概念越来越受到关注。从法治的角度讲，法律调整机制的一个关键要素便是法律责任，没有对侵犯权利或不履行义务行为的责任追诉和责任承担，任何设计再好的权利和义务都会最终落空，法律调整期望实现的良好法律秩序状态将不能得到有效维护和保障。
深化行政执法体制改革，不能回避的便是对执法的监督和执法责任的追究。在推进此项改革的过程中，可通过加强重点执法领域的行政执法监督和执法责任落实，将责任追诉机制的成果不断扩大到政府权力行使的各领域各环节，以树立责任政府形象为目标扎实推进制度落实，使政府职权和职责逐步真正统一起来。
（四）整肃政府人员的作风形象
传统认识下的行政执法领域在执法人员素质和执法方式上一直广受社会诟病，尤其是城管执法的粗暴作风长期不能得到根除性解决。与城管执法的乱作为相反，食品药品监管和安全监管等执法工作又存在不同程度的少作为甚至不作为现象。深化行政执法体制改革，要从根本上解决执法的公正严明目标有效实现的问题，务必下大力气解决好执法队伍素质提高和工作作风改进的顽疾。毕竟任何制度的实施和工作的推进都离不开人这个载体，脱离人的素质建设而进行的制度建设，永远无法真正在现实落地生根。
深化行政执法体制改革，可在与社会直接接触的执法领域加大整肃执法人员作风的力度，并进一步突破传统认识，将对执法的认识扩大到政府权力行使的所有方面，使良好的执法作风能够影响推广到整个政府系统，在广大政府工作人员中树立起政府工作就是对国家宪法、法律的实施执行的正确观念，促进政府人员以合法、文明为标准约束自己的工作行为，为政府工作的法治水平提升提供人力保障。
（五）提升领导干部法治思维能力
法治政府建设最重要的组织支持和人员保障是领导干部群体。因此，十八大以来党中央把提升领导干部运用法治思维与法治方式开展工作的能力，作为重要的战略任务加以部署。这一任务的实现对于全面推进依法治国显得尤其重要。长期以来，一方面，政府在面对社会时往往觉得法治是要求社会成员守法，政府则是用法治民；另一方面，政府内部，一些领导干部在面对下属时往往觉得用法是下属的事，自己则在法律之外，用政策、对上级负责才是自己的本分。全面推进依法治国，加快建设法治政府，必须使领导干部能够真正运用法治思维考虑问题，遇事想到法，解决问题依靠法，也只有如此，政府工作的法治化进程才会有质的飞跃。但是，我们必须清楚，不能仅仅依靠政策号召和理论学习来提升领导干部的法治思维能力，实践才是最好的老师，只有通过制度建设与落实，让领导干部在实际工作中感受到不依法办事的苦果，体会到运用法治思维和法治方式的益处，才能促进他们不断重视法治，并最终能够在自身的法治实践中真正提高法治思维能力和依法办事能力。
深化行政执法体制改革是提升领导干部法治思维能力的绝佳契机，通过正确定位行政权的法律实施功能，扩大理解行政执法的适用范围，将行政决策、行政立法、行政执行、行政许可、行政处罚等行为均纳入主体合法、内容依据合法、程序合法等一系列合法性检验的法治化轨道，并加强过程监督和责任追究，使领导干部从制定规则到做出决策，以至到执行、处罚和执法责任追究的全过程，都感受到自身工作与合法性尺度的紧密联系， 促使领导干部在改革实践中逐步提高以规则之治、程序正当、权利救济、责任承担等为内容的法治思维能力。
三、深化行政执法体制改革 加快推进法治政府建设
党的十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府做出了一系列改革顶层设计，其中的亮点主要有：推行政府权力清单制度；建立重大决策终身责任追究和责任倒查机制；健全行政执法与刑事司法衔接机制；建立执法全过程记录制度、建立健全行政裁量权基准制度；全面落实行政执法责任制；建立常态化监督制度、完善纠错问责机制；全面推进政务公开，等等。总体说来，四中全会对加快法治政府建设的期盼是强烈的，这一点，从上述全面细致的顶层设计中我们就能体会到。但要贯彻落实好这一系列顶层设计，还需要地方创新积极作为，才能最终见实效。笔者认为，以深化行政执法体制改革作为牵引，将顶层设计中的关键性制度在实践落实中大胆创新，坚定地以加快推进法治政府建设为目标追求，是处理好四中全会顶层设计与未来实践地方创新关系的有益思路。按照这一思路，具体应着力解决好以下三个方面的问题。
（一）以规范行政许可执法主体权限为核心，落实政府权力清单制度，严格政府权力边界，促进政府“职能科学、权责法定”
深化行政执法体制改革，首先要解决好行政主体的合理设置问题。理想的方式是对行政机关系统内各机关职能统一进行科学的评析，以大部制的思路进行有效整合，厘清划定职能界别，简化行政职权设置。但这些实际已是行政体制改革的重要内容，牵一发而动全身，是政府改革中最难啃的一块。对此，实践中可以先绕过这一环，将改革视角集中到推进政府权力清单制度上，以此为切入，将深化行政执法体制改革与简政放权相结合，把行政审批事项的深度清理再次提上议事日程，并加大执行落实力度，最终将行动目标聚焦到规范行政许可执法主体权限这个核心上来，使政府对社会干预的权力边界更加清晰。
在这一思路下，实践层面的地方创新空间在于，以《行政许可法》为法律依据，结合本地政府审批管理事项的历史状况，以推进权力清单制度为指导，根据许可事项设定的法律原则，将《行政许可法》第十二条、第十三条的法律规定扎实落实到清理工作中，把那些可以不设行政许可的事项坚决清理出来，要像李克强总理所说的那样：“不要贪恋这个权力。”在此基础上，要探索建立起甄别、判定、筛选行政许可设定事项的长效工作机制，将政府权力清单纳入常态管理，不搞模糊化审批监管。只有如此，政府权力边界意识才能不断得到强化，由此作为推动，可以促进政府下一步大部制的深度行政体制改革得以顺利进行，最终实现政府的“职能科学、权责法定”。
（二）以避免同案不同处、处理畸轻畸重为目标，严格执法程序和执法标准，切实解决老百姓身边的执法不公问题，促进政府“执法严明、公开公正”
应该说，自我国行政执法体制改革实施以来，在传统认识的行政执法领域取得最大成果的当属行政执法程序的规范。改革之初，行政执法机关和人员在执法冲突面前，最站不住脚的就是执法程序上的瑕疵，正因为如此，对执法程序的规范也就显得尤为迫切。相应的从中央到地方，关于规范行政执法程序的制度不断出台，执法机关和人员的程序意识越来越浓，从执法人员上岗资格证普遍推行，到执法过程重取证、强调手续齐备、尊重相对人申辩权逐步成为常态，以及案件终结执法卷宗档案管理越来越受重视，可以说，行政执法程序的规范化已经基本进入形式规范状态。在调研中，广大行政机关工作人员也普遍感受行政执法体制中关于行政执法程序的规范是做得最好的部分。
然而，在一些重点执法领域，尤其是城管、工商、食品药品监管等和老百姓日常生活关联最多的领域，程序上的形式规范已不能完全满足社会对行政执法公正严明的期盼。在一些具有行政裁量空间的执法案件中，执法处置主观随意性过大，同案不同处的现象仍时有发生，其中不乏执法人员滥用职权的情况。同时，处理结果畸轻畸重的情况也不同程度存在。这些都严重影响了老百姓对行政执法公正严明的信赖，损害了政府公信力。如何规范行政自由裁量权，成为行政执法程序改革深化无法回避的难题。因此，四中全会建立了更加严格的规范行政执法程序的制度，其中尤其以行政裁量权基准制度、执法过程全记录制度为亮点。实践中，可以将对这两项制度的落实作为契机，进一步深化对行政执法程序的改革，将行政执法程序的一般形式规范逐步引导发展到更加严格的执法全过程规范，以及更具实质正当性的执法标准规范，从根本上杜绝超越程序正当性的人为滥权现象发生。对此，地方创新的空间在于，根据当地经济发展和社会遵法、守法的具体状况，将全国性的自由裁量尺度在借鉴他地标准的基础上，做出符合当地具体情况的标准划分，做到统一性和差异性相结合。这是地方制度创新的最佳空间。目前看，已有一些地方先前做出过制度探索，比如湖南省于2008年出台《湖南省行政程序规定》，明确享有裁量权的行政机关或者县级以上人民政府按照规范性文件的制定程序制定裁量权基准并予以公布。未来看，全国各地在相互借鉴的基础上，不断在行政裁量权基准问题上进行各自的地方制度与实践创新仍可大有作为。
（三）以提高执法水平和执法队伍整体素质为方向，加强执法监督和执法责任落实，强化文明执法，促进政府“廉洁高效、诚实守信”
“用权受监督，有权必有责” 是最基本的法治原则，在行政执法体制改革的深化进行中，必须以加强执法监督和执法责任落实为不可逾越的改革底线。监督与责任落实的最终目的不是简单的人员惩戒，而是要以追求执法水平和执法队伍素质的提高为方向，树立文明执法的作风和形象，不断带动政府整体形象走向“廉洁高效、诚实守信”。
长期以来，行政执法中一些执法人员高高在上、甚至粗暴执法的现象仍不能根本杜绝，主要原因在于执法服务意识、责任意识还没有完全确立起来。一些执法人员甚至将所从事的许可性执法工作看作是对老百姓的恩惠，时间上拖一拖、手续上磨一磨，在他们看来就合理正常。还有一些执法人员则借此进行灰色交易并最终滑向岗位腐败的深渊，近年来一些掌握较多项目审批权的岗位频现落马官员便是例证。
党的十八届四中全会关于法治政府建设的顶层设计，最突出的就是重视监督落实与责任追究。相关的制度设计有：建立重大决策终身责任追究和责任倒查机制、健全行政执法与刑事司法衔接机制、全面落实行政执法责任制、建立常态化监督制度、完善纠错问责机制等。未来的地方实践，最大的难题恐怕是将这些监督制度和责任追究制度进一步细化，加强它们的操作性，使其不致流于形式。比如如何科学地落实一项重大责任决策的终身责任追究，责任人应当如何确定，又比如责任倒查机制应遵循怎样的程序流程才更科学，再比如行政执法与刑事司法衔接中如何实现对以罚代刑现象的监督，还有行政执法责任制、纠错问责机制等问题，都需要进一步向有益于操作的制度细化探索，这些恰恰是地方创新的关键点和难点所在。某种意义上说，能不能通过深化执法责任改革的地方创新实践，真正实现监督加强和责任落实，并以此促进提高行政执法水平和执法队伍人员素质，使“廉洁高效、诚实守信”的文明执法方式蔚然成风，是衡量深化行政执法体制改革最终成败的关键，也是促进树立和完善政府“廉洁高效、诚实守信”形象的关键。
（课题组成员：兰良民，白山稳，翟晓舟，封娟，高杨，王雅丽）
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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
摘 要： 党的十八届四中全会《决定》提出全面推进依法治国，并首次对法治政府做出标准界定。深化行政执法体制改革，加快推进法治政府建设，是深入贯彻四中全会《决定》精神的应有之义。行政执法体制与法治政府建设标准的各个方面密切相关，应从三个方面入手：一是深化行政执法主体改革，规范执法主体权限，严格政府权力边界，促进政府“职能科学、权责法定”；二是深化行政执法程序改革，严格执法程序和执法标准，切实解决老百姓身边的执法不公问题，促进政府“执法严明、公开公正”；三是深化行政执法责任改革，加强执法监督和执法责任落实，促进政府“廉洁高效、诚实守信”。
关键词： 行政执法体制； 法治政府； 顶层设计； 地方创新
中图分类号： D922.1 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.008
党的十八届三中全会《决定》提出法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，吹响了法治中国建设的号角。在此体系中，法治政府的建设是核心与关键，是一项艰巨的任务。我国早在2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中就确定了建设法治政府的目标，历经十数年，虽然在依法行政的推进上取得了一定成绩，但在行政执法领域，越权执法、粗暴执法、行政不作为等现象仍时有发生，尤其一些基层执法机构和人员执法不当带来的社会不满仍较为突出，政府的整体形象离法治政府还存在着明显差距。[1] 党的十八届四中全会《决定》对法治中国建设体系做出具体部署，提出全面推进依法治国。《决定》首次以“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、诚实守信”这一清晰标准界定法治政府，彰显了党积极落实十八大报告提出的到2020年“法治政府基本建成”的决心。《决定》在加快法治政府建设的顶层设计中，将深化行政执法体制改革作为一项重要内容，给出了一系列具体改革举措。行政执法体制与法治政府建设标准的各个方面息息相关，深化行政执法体制改革，加快推进法治政府建设，是深入贯彻党的十八届四中全会精神的应有之义。
一、行政执法体制与法治政府的内在联系
法治是相对于人治而言的一个概念。一个政府是法治还是人治，关键要看政府权力的行使，从根本上是遵从法的意志，还是遵从个别人的意志。简单而言，法治政府应当根据法律得到权力，遵循法律行使权力，按照法律承担责任。一个政府是否做到了这些，往往在行政执法中有最直接的反映，这背后的决定因素则是行政执法体制。
（一）对行政执法体制的科学认识
对行政执法的认识，学术领域有三种说法。一是广义的说法，认为行政执法是政府行使行政权的所有行为。例如，许崇德、皮纯协提出，行政执法的依据包括宪法、法律，主体包括中央政府以及地方各级政府机关，涵盖行政立法、行政执行、行政管理等多种行为。二是狭义的说法，认为行政执法特指行政执行层面的一系列措施和行为。[2] 例如，杨惠基提出，行政执法的依据是法定职权以及法定程序，主体是行政机关以及行政执法人员，涵盖所有对行政事务采取的措施及行为。[3] 三是综合的说法，统合了广义和狭义的界定，认为行政执法从广义上是指政府行使行政权的部分或全部的行为，从狭义上则特指与行政立法、行政司法相区别的那些会对相对人产生直接权利、义务影响的具体行政行为。例如，姜明安指出，广义的行政执法，主体上包括各层级、各地域所有政府机构执行宪法、法律的行为，具体包括行政决策、行政立法、行政执行等一系列行为的总称；进一步缩小广义行政执法界定，行政执法行为被限定为会对相对人产生直接权利、义务影响的行为，也包括一定范围内的监督、检查行为；狭义的行政执法，是指以国家行政管理为目的，以宪法、法律、法规、规章等多层次法律体系为依据，遵循法定的程序，在法律赋予的权限范围之内，实施的会对相对人产生直接权利、义务影响的行为，与行政立法和行政司法相区别。[4]
学术领域对行政执法在认识上的分歧，也不同程度反映到行政执法的实践领域。例如，按照2001年国务院令（第310号）《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第2条的规定，行政执法被特别强调是指行政处罚。而根据2002年中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》精神，行政执法体现为：制定政策、审查审批、监督检查、实施处罚等职能，还包括查处、检验、检疫、技术检测等职能，虽然检验、检疫、技术检测等职能是《意见》认为今后应该从政府部门脱钩推向社会的职能，但我们仍可以明显看出，《意见》中对行政执法的认定范围要远远大于《决定》中的认定。还可以看出的是，实践领域对行政执法的认定更接近前述学术领域狭义的说法，甚至比狭义的界定更窄，这一定程度反映了一些实践部门和人员头脑中“行政执法就是行政处罚”的观念。或者，只将那些直接处置特定相对人利益的行为看作是行政执法，而对那些会对社会公众利益产生重大影响的行政决策、行政立法等行为置于行政执法之外。由此，“执法必严”在一些部门和人员那里异化演变为对社会对老百姓处罚严，这样的观念指导使得行政执法领域频现官民冲突、民怨不断就成为必然。
笔者认为，对行政执法宜采用广义的说法统一进行界定，即行政执法就是指政府行使行政权的行为。这样的界定，能够避免一些实践部门只将行政执法看作是那些直接针对相对人利益进行处置的行为，并继而认为只有这样的所谓执法行为才应有更严格的程序要求，才应当赋予对方当事人救济权利，才有必要接受司法监督。对行政执法采用广义界定是将政府行为完全置于法律框架，揭示出政府权力是对代表国家意志的宪法、法律，通过行政决策、行政立法、行政执行等一系列行为加以实施的权力特性，这样的定性导向有利于实践中落实对政府行权的全面法律规制，并对各类政府行为运用统一法治标准进行合法性衡量，能够促进深入推进依法行政，从而加快法治政府的建设。党的十八届四中全会决定在加快法治政府建设部分的内容中专门强调“法律的生命力在于实施”，将政府作为国家法律最重要实施主体的地位公开昭示，明确提出“法无授权不可为”。对此，应如何理解？笔者认为这是党中央在全面推进依法治国的大背景下，对政府行为的一个整体的执法性功能定位。按照党的十八大确定的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治方针，显然，同样都是执行国家法律法规，司法机关的执法，其功能重在司法，是对偏离法律秩序状态的关系通过责任承担的方式予以矫正；政府行政机关的执法，才是严格意义上的法律实施，执法的过程就是将社会关系纳入法律秩序状态的过程。因此，政府本身的行为是否遵循职权法定、权责一致、诚实守信等法治原则，也是法律实施的一部分，或者说，是严格执法的非常重要的一部分内容。从这个意义上说，政府行使行政权的所有行为都应当被看作是行政执法，都应当接受法律的规制，做到依法行政、法无授权不可为。党的十八届四中全会的前述阐述虽然是指导性框架性的，但却表明我国实践领域对严格执法的主体和范围的一个突破性认识进步。
由此，我们对行政执法体制的认识也应进一步提升。一般认为，行政执法体制是指行政执法机关的组织制度，主要包括行政执法机关的结构体系、职能配置、权限划分和行政职权的运作方式等，是享有行政权力的行政执法机关共同构成的一个紧密联系整体、层次分明系统。[5] 笔者认为，在对行政执法作广义界定的基础上，对此处的行政执法机关亦应作扩大理解，应是所有具有行政立法、行政决策、行政审批（行政许可）、行政执行、行政处罚等不同类型行政权力的行政机关的总和，而不应单指那些对行政相对人进行具体权益的处置处罚的诸如税务机关、工商机关、综合执法局等狭义上的行政执法机关。概言之，整个政府机关系统都应被看作是行政执法机关。也只有如此认识行政执法和行政执法体制，才能够凸现政府行政权与立法权、司法权的清晰功能界限，避免行政体制、行政管理体制、行政执法体制等相关概念的长期纠缠不清，以及相关行政改革在实践中不断人为设置法律真空地带的现象。换言之，只有将政府权力的行政执法功能公开昭示，将行政执法体制的改革深入到政府权力运行的各环节各方面，四中全会强调的“法无授权不可为”的法治原则才有可能贯穿于所有政府权力行为，成为政府对社会行权的真正法律边界。
（二）行政执法体制在政府权力结构中的地位和作用
党的十八届四中全会特别强调依法治国首先是依宪治国。从宪法学角度，政府权力主要指立法、行政、司法三大国家权力分支中的行政权力。行政权力本身又兼具一定的立法、司法功能，比如行政立法权，以及行政复议的准司法特性，从这个意义上讲，行政权力是国家权力中的一个非常活跃的、具有交叉复合功能的重要分支。政府作为行政权力的载体，其设置、运行的过程就是行政权力分解、实施的过程。因此，有观点认为，相对于立法体制、司法体制而言，“管理国家行政事务的政府机关的设置、职权划分与运行的各种制度的总称”就是行政体制。[6] 这一说法基本揭示了行政体制的内涵，尤其说明了行政体制就是政府权力（行政权力）设置、划分、运行的结构体系在制度上的反映这一基本特性。由此，我们再来看看行政执法体制，它应当涵盖于行政体制之中，是政府权力设置、划分、运行的结构体系作用于社会治理领域的那一部分制度反映。这里我们用了“社会治理”一词，而没有采用某些观点的架构，即在行政体制与行政执法体制这一对上下位概念之间，加进一个行政管理体制（包含内部行政管理体制和外部行政管理体制）的概念，并将行政执法体制用于特指外部行政管理体制。我们认为，恰恰是行政管理体制的概念混同了政府机关内部权力运作的行政管理特性与政府机关外部权力运作的公共服务特性，才使得我国新一轮行政体制改革务必以跳出传统管理樊篱、真正转变政府职能为要。说到底，政府机关对内行使权力应加强行政管理功能，以促进行政机构和人员的廉洁高效，这是现代行政体制的应有之义；政府机关对外行使权力则应突出对社会的公共服务职能，以促进政府主导、社会参与的现代社会治理模式得到实现，而这才是行政执法体制应发挥的功能。总体说来，笔者认为，应当摈弃行政管理体制这个行政改革过渡阶段产生的中间性词语，将行政体制与行政执法体制的关系梳理清楚，前者是包含了对内行政管理和对外公共服务的政府机关设置、职权划分与运行的全部制度系统，后者则特指其中对外公共服务的那一部分制度系统。从这个意义上讲，深化行政执法体制改革，就是要恰当定位政府权力结构，科学引导和发挥政府权力的外部功能，将政府权力对社会的作用由传统的行政管理转向现代的公共服务。
行政执法体制反映了政府权力在社会治理领域配置与运行的制度体系状况，是政府公共服务职能履行的制度基础，是行政体制作用于社会的效用反映，在我国当前以转变政府职能为核心的行政体制现代化改革中，深化行政执法体制改革自然成为关键发力点。
（三）行政执法体制与法治政府建设标准的各个方面紧密相关
加强政府职能转变、促进政府公共服务职能实现，是行政体制现代化改革的主要目标，历史经验表明，法治政府建设是实现这一目标的重要手段。例如在西方发达国家，大多从权力规范的角度看待行政执法，强调公共区域对于权力的需求程度以及需求范围，认为行政执法应是在不影响公民私权利的同时，达到满足公共区域管理需求的特定政府管理行为。因此，行政执法，在西方发达国家普遍被称之为依法行政，是指行政机关依据相关法律对公共事务进行政府管理的行为。正是基于这个角度，善治的思想逐步形成并推广，西方国家普遍推行的公共服务型政府建设则成为善治理念在政府改革中的反应。20世纪七八十年代英美率先兴起的小政府以及企业化政府改革，无不是政府对自身权力进行约束、对公众参与权利予以加强以及对社会治理模式不断推进的过程，而这一过程，本身就是正确定位政府权力与社会权利关系的政府法治化加强的过程。显然，法治政府建设作为一种政府自身建设，往往不能封闭孤立地进行，必须在与社会的互动关系中，通过真实的社会动态回馈，不断加以检验修正，才能真正做到扎实推进。行政执法恰恰是政府与社会的联结点，法治政府建设的成果必然反映在行政执法体制运行的社会效应中。
行政执法体制包含执法主体的权限设置、执法程序的规范安排、执法过程的监督、执法责任的追究等诸多制度内容。按照党的十八届四中全会提出的法治政府标准：“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、诚实守信”，不难发现，行政执法体制的诸项内容，恰恰是检验法治政府建设标准落实的最好依据。在政府以行政执法者身份进入社会治理模式时，“职能科学、权责法定”的社会感受往往是：政府管了该管的事，放开了不该管的事，有哪些权力、负哪些责任都清清楚楚。对此的制度安排，就集中表现为行政主体设置合理、执法权限划分清晰、执法责任设定明确。“执法严明、公开公正”的社会感受一般是：机会公平、处理公开、平等对待、宽严有度。对此的制度安排，就集中表现为执法流程规范、程序科学严谨、标准清晰可量。“廉洁高效、诚实守信”的社会感受总体说来是：办事有效率、人员清正廉洁、结果落实可靠。对此的制度安排，则主要通过对执法机关与人员的执法过程、执法结果监督得力、追责有效上表现出来。
二、深化行政执法体制改革对我国法治政府建设的特殊意义和作用
十八届四中全会决定在第三部分“深入推进依法行政，加快建设法治政府”开篇中指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”由此可见，立足法律实施的功能定位，抓住执法体制创新的工作龙头，围绕建立权责统一、权威高效的依法行政体制的任务核心，最终达成建成法治政府的目标，是四中全会为法治政府建设所作的顶层设计。在此设计中，深化行政执法体制改革具有关键的牵引作用，是法治政府建设的重要推动力。
（一）进一步明晰政府权力边界范围
我国的法治政府建设已开展十余年，虽已取得一定成效，但在一些关键节点上总是难以深入推进，其中最大的顽疾当属行政审批制度改革。行政审批从行政法的角度讲就当属行政许可，自2003年我国颁布《行政许可法》以来，对行政机关应当进行审批的许可事项的清理工作就一直在进行，但综观全国的行政审批清理工作，虽然不少不宜设置审批的事项已被清理掉，但一些涉及重大部门利益的审批项目的清理却一直举步维艰、难见成效。难怪国务院总理李克强在2013年3月十二届全国人大一次会议闭幕答记者会上公开表示：“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。”国务院的行政审批事项清理历经十余年进程尚且如此，全国的推进状况更可见一斑。某种意义上，李克强总理的上述公开表示也是中央对地方在行政审批清理改革上的警醒和垂范。
深化行政执法体制改革，首先要解决好行政主体的内在自洽问题。长期以来，在我国进行行政审批改革和综合执法改革的过程中，对外，一些按照《行政许可法》应当撤销审批的事项长期不能得到清理，对内，一些可以交给综合执法部门统一执法的事项一直在部门利益的争夺中拉锯。同时，一些综合执法改革的推进尚缺乏有力的立法支撑，比如城市管理综合执法机关的法律地位长期受到质疑，就是因为各省城市管理综合执法机关设置的法律依据单薄，主要是《行政处罚法》中关于相对集中行使行政处罚权的规定和国务院的有关决定，并没有一部关于综合执法的系统性法律出台，对综合执法权和综合执法机关设置做出规定，在大力推进跨部门综合执法的改革趋势下，这样的立法支撑就显得尤为必要。上述问题都统一指向政府权力边界问题：一是对外的边界——哪些事政府该管、哪些事政府不该管；二是对内的边界——哪些事由这个职能机关管、哪些事由那个职能机关管；三是边界划定权——哪个层级的法律文件可以划定管与不管以及谁来管。显然这一系列的问题都可以在深化行政执法体制改革的过程中，通过进一步规范行政主体一一加以解决：一要加强法律已经划定的行政主体职权的现实层面的削权落实；二要科学梳理各政府职能机关的权力，加大整合综合执法的力度与进程；三要尽快出台整合各职能机关职权的有关综合执法的法律。
（二）巩固加强对政府行为的程序流程规范
调研中发现，行政执法体制改革启动以来，在狭义的行政执法层面，特别是行政处罚领域，执法的程序规范越来越严格，有些执法领域比如城管综合执法还特别注重全程录像取证，执法机关和人员的证据意识、权利告知意识在不断加强。但在行政许可及行政决策等领域，规范的程序流程还未完全建立，重大行政决策的合法性审查制度、行政许可的时限制度等在实践中都存在一定程度的落实不到位问题。从更全面的角度看，行政立法及行政司法领域，也还一定程度存在程序流程不够细致、严谨的问题。程序公正是确保实体公正的重要手段，政府权力的行使必须完全立足于“严格执法”，也就是首先要将自身行为置于宪法、法律的框架，而不是仅仅要求社会成员遵守法律规定。一定程度上，只有政府自身的行为严格按照法律规定的程序流程进行，才能够使政府与社会的互动进入合法有序的良性循环状态。因此，以广义的角度看待行政执法，不仅行政处罚要遵循严格的程序流程，行政许可以及其他行政执行行为，还有行政立法、行政复议等行为也要严格遵循《立法法》、《行政复议法》等相关法律设定的程序流程，做到流程严谨，程序公正。
贯彻党的十八届四中全会精神，可以以深化行政执法体制改革为契机，进一步巩固行政执法程序规范所取得的成果，同时，在此基础上将程序流程规范的做法推广到政府行为的方方面面，树立起以程序公正追求实体公正的正确认识，不轻视程序，做好程序规范建设，重视证据资料采集、公众知情和参与、相对人权利救济、处理时限等程序环节的安排落实。
（三）加强落实政府责任的追诉机制
有权必有责，没有责任追究的权力的行使终将陷入滥用的歧途。一段时期以来，一些地方政府行权急功近利，大搞所谓民心工程、政绩工程，贪大求全，却较少考虑由此造成的长远负面社会效果，根本原因便是对政府权力行使结果的责任追诉力度不够，地方政府官员拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的现象屡有发生。因此，法治政府建设以来，与之相关的一个“责任政府”的概念越来越受到关注。从法治的角度讲，法律调整机制的一个关键要素便是法律责任，没有对侵犯权利或不履行义务行为的责任追诉和责任承担，任何设计再好的权利和义务都会最终落空，法律调整期望实现的良好法律秩序状态将不能得到有效维护和保障。
深化行政执法体制改革，不能回避的便是对执法的监督和执法责任的追究。在推进此项改革的过程中，可通过加强重点执法领域的行政执法监督和执法责任落实，将责任追诉机制的成果不断扩大到政府权力行使的各领域各环节，以树立责任政府形象为目标扎实推进制度落实，使政府职权和职责逐步真正统一起来。
（四）整肃政府人员的作风形象
传统认识下的行政执法领域在执法人员素质和执法方式上一直广受社会诟病，尤其是城管执法的粗暴作风长期不能得到根除性解决。与城管执法的乱作为相反，食品药品监管和安全监管等执法工作又存在不同程度的少作为甚至不作为现象。深化行政执法体制改革，要从根本上解决执法的公正严明目标有效实现的问题，务必下大力气解决好执法队伍素质提高和工作作风改进的顽疾。毕竟任何制度的实施和工作的推进都离不开人这个载体，脱离人的素质建设而进行的制度建设，永远无法真正在现实落地生根。
深化行政执法体制改革，可在与社会直接接触的执法领域加大整肃执法人员作风的力度，并进一步突破传统认识，将对执法的认识扩大到政府权力行使的所有方面，使良好的执法作风能够影响推广到整个政府系统，在广大政府工作人员中树立起政府工作就是对国家宪法、法律的实施执行的正确观念，促进政府人员以合法、文明为标准约束自己的工作行为，为政府工作的法治水平提升提供人力保障。
（五）提升领导干部法治思维能力
法治政府建设最重要的组织支持和人员保障是领导干部群体。因此，十八大以来党中央把提升领导干部运用法治思维与法治方式开展工作的能力，作为重要的战略任务加以部署。这一任务的实现对于全面推进依法治国显得尤其重要。长期以来，一方面，政府在面对社会时往往觉得法治是要求社会成员守法，政府则是用法治民；另一方面，政府内部，一些领导干部在面对下属时往往觉得用法是下属的事，自己则在法律之外，用政策、对上级负责才是自己的本分。全面推进依法治国，加快建设法治政府，必须使领导干部能够真正运用法治思维考虑问题，遇事想到法，解决问题依靠法，也只有如此，政府工作的法治化进程才会有质的飞跃。但是，我们必须清楚，不能仅仅依靠政策号召和理论学习来提升领导干部的法治思维能力，实践才是最好的老师，只有通过制度建设与落实，让领导干部在实际工作中感受到不依法办事的苦果，体会到运用法治思维和法治方式的益处，才能促进他们不断重视法治，并最终能够在自身的法治实践中真正提高法治思维能力和依法办事能力。
深化行政执法体制改革是提升领导干部法治思维能力的绝佳契机，通过正确定位行政权的法律实施功能，扩大理解行政执法的适用范围，将行政决策、行政立法、行政执行、行政许可、行政处罚等行为均纳入主体合法、内容依据合法、程序合法等一系列合法性检验的法治化轨道，并加强过程监督和责任追究，使领导干部从制定规则到做出决策，以至到执行、处罚和执法责任追究的全过程，都感受到自身工作与合法性尺度的紧密联系， 促使领导干部在改革实践中逐步提高以规则之治、程序正当、权利救济、责任承担等为内容的法治思维能力。
三、深化行政执法体制改革 加快推进法治政府建设
党的十八届四中全会对深入推进依法行政、加快建设法治政府做出了一系列改革顶层设计，其中的亮点主要有：推行政府权力清单制度；建立重大决策终身责任追究和责任倒查机制；健全行政执法与刑事司法衔接机制；建立执法全过程记录制度、建立健全行政裁量权基准制度；全面落实行政执法责任制；建立常态化监督制度、完善纠错问责机制；全面推进政务公开，等等。总体说来，四中全会对加快法治政府建设的期盼是强烈的，这一点，从上述全面细致的顶层设计中我们就能体会到。但要贯彻落实好这一系列顶层设计，还需要地方创新积极作为，才能最终见实效。笔者认为，以深化行政执法体制改革作为牵引，将顶层设计中的关键性制度在实践落实中大胆创新，坚定地以加快推进法治政府建设为目标追求，是处理好四中全会顶层设计与未来实践地方创新关系的有益思路。按照这一思路，具体应着力解决好以下三个方面的问题。
（一）以规范行政许可执法主体权限为核心，落实政府权力清单制度，严格政府权力边界，促进政府“职能科学、权责法定”
深化行政执法体制改革，首先要解决好行政主体的合理设置问题。理想的方式是对行政机关系统内各机关职能统一进行科学的评析，以大部制的思路进行有效整合，厘清划定职能界别，简化行政职权设置。但这些实际已是行政体制改革的重要内容，牵一发而动全身，是政府改革中最难啃的一块。对此，实践中可以先绕过这一环，将改革视角集中到推进政府权力清单制度上，以此为切入，将深化行政执法体制改革与简政放权相结合，把行政审批事项的深度清理再次提上议事日程，并加大执行落实力度，最终将行动目标聚焦到规范行政许可执法主体权限这个核心上来，使政府对社会干预的权力边界更加清晰。
在这一思路下，实践层面的地方创新空间在于，以《行政许可法》为法律依据，结合本地政府审批管理事项的历史状况，以推进权力清单制度为指导，根据许可事项设定的法律原则，将《行政许可法》第十二条、第十三条的法律规定扎实落实到清理工作中，把那些可以不设行政许可的事项坚决清理出来，要像李克强总理所说的那样：“不要贪恋这个权力。”在此基础上，要探索建立起甄别、判定、筛选行政许可设定事项的长效工作机制，将政府权力清单纳入常态管理，不搞模糊化审批监管。只有如此，政府权力边界意识才能不断得到强化，由此作为推动，可以促进政府下一步大部制的深度行政体制改革得以顺利进行，最终实现政府的“职能科学、权责法定”。
（二）以避免同案不同处、处理畸轻畸重为目标，严格执法程序和执法标准，切实解决老百姓身边的执法不公问题，促进政府“执法严明、公开公正”
应该说，自我国行政执法体制改革实施以来，在传统认识的行政执法领域取得最大成果的当属行政执法程序的规范。改革之初，行政执法机关和人员在执法冲突面前，最站不住脚的就是执法程序上的瑕疵，正因为如此，对执法程序的规范也就显得尤为迫切。相应的从中央到地方，关于规范行政执法程序的制度不断出台，执法机关和人员的程序意识越来越浓，从执法人员上岗资格证普遍推行，到执法过程重取证、强调手续齐备、尊重相对人申辩权逐步成为常态，以及案件终结执法卷宗档案管理越来越受重视，可以说，行政执法程序的规范化已经基本进入形式规范状态。在调研中，广大行政机关工作人员也普遍感受行政执法体制中关于行政执法程序的规范是做得最好的部分。
然而，在一些重点执法领域，尤其是城管、工商、食品药品监管等和老百姓日常生活关联最多的领域，程序上的形式规范已不能完全满足社会对行政执法公正严明的期盼。在一些具有行政裁量空间的执法案件中，执法处置主观随意性过大，同案不同处的现象仍时有发生，其中不乏执法人员滥用职权的情况。同时，处理结果畸轻畸重的情况也不同程度存在。这些都严重影响了老百姓对行政执法公正严明的信赖，损害了政府公信力。如何规范行政自由裁量权，成为行政执法程序改革深化无法回避的难题。因此，四中全会建立了更加严格的规范行政执法程序的制度，其中尤其以行政裁量权基准制度、执法过程全记录制度为亮点。实践中，可以将对这两项制度的落实作为契机，进一步深化对行政执法程序的改革，将行政执法程序的一般形式规范逐步引导发展到更加严格的执法全过程规范，以及更具实质正当性的执法标准规范，从根本上杜绝超越程序正当性的人为滥权现象发生。对此，地方创新的空间在于，根据当地经济发展和社会遵法、守法的具体状况，将全国性的自由裁量尺度在借鉴他地标准的基础上，做出符合当地具体情况的标准划分，做到统一性和差异性相结合。这是地方制度创新的最佳空间。目前看，已有一些地方先前做出过制度探索，比如湖南省于2008年出台《湖南省行政程序规定》，明确享有裁量权的行政机关或者县级以上人民政府按照规范性文件的制定程序制定裁量权基准并予以公布。未来看，全国各地在相互借鉴的基础上，不断在行政裁量权基准问题上进行各自的地方制度与实践创新仍可大有作为。
（三）以提高执法水平和执法队伍整体素质为方向，加强执法监督和执法责任落实，强化文明执法，促进政府“廉洁高效、诚实守信”
“用权受监督，有权必有责” 是最基本的法治原则，在行政执法体制改革的深化进行中，必须以加强执法监督和执法责任落实为不可逾越的改革底线。监督与责任落实的最终目的不是简单的人员惩戒，而是要以追求执法水平和执法队伍素质的提高为方向，树立文明执法的作风和形象，不断带动政府整体形象走向“廉洁高效、诚实守信”。
长期以来，行政执法中一些执法人员高高在上、甚至粗暴执法的现象仍不能根本杜绝，主要原因在于执法服务意识、责任意识还没有完全确立起来。一些执法人员甚至将所从事的许可性执法工作看作是对老百姓的恩惠，时间上拖一拖、手续上磨一磨，在他们看来就合理正常。还有一些执法人员则借此进行灰色交易并最终滑向岗位腐败的深渊，近年来一些掌握较多项目审批权的岗位频现落马官员便是例证。
党的十八届四中全会关于法治政府建设的顶层设计，最突出的就是重视监督落实与责任追究。相关的制度设计有：建立重大决策终身责任追究和责任倒查机制、健全行政执法与刑事司法衔接机制、全面落实行政执法责任制、建立常态化监督制度、完善纠错问责机制等。未来的地方实践，最大的难题恐怕是将这些监督制度和责任追究制度进一步细化，加强它们的操作性，使其不致流于形式。比如如何科学地落实一项重大责任决策的终身责任追究，责任人应当如何确定，又比如责任倒查机制应遵循怎样的程序流程才更科学，再比如行政执法与刑事司法衔接中如何实现对以罚代刑现象的监督，还有行政执法责任制、纠错问责机制等问题，都需要进一步向有益于操作的制度细化探索，这些恰恰是地方创新的关键点和难点所在。某种意义上说，能不能通过深化执法责任改革的地方创新实践，真正实现监督加强和责任落实，并以此促进提高行政执法水平和执法队伍人员素质，使“廉洁高效、诚实守信”的文明执法方式蔚然成风，是衡量深化行政执法体制改革最终成败的关键，也是促进树立和完善政府“廉洁高效、诚实守信”形象的关键。
（课题组成员：兰良民，白山稳，翟晓舟，封娟，高杨，王雅丽）
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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
