信息公开背景下我国档案法规修订与完善的几点思考

    范维晨

    在当今信息时代的背景下，档案管理发生了巨大的变化，而档案立法工作则相对滞后，现行的一些档案法规已不能反映时代要求。为此，只有适时地对现行的档案法规做出相应的调整、补充和完善,才能使其适应现实环境的变化,更好地起到指导和规范档案工作实践的作用。

    一、信息公开背景下我国现阶段档案法规中存在的问题

    我国的档案法规以《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）为核心,并包括若干档案行政法规、规章（如《中华人民共和国档案法实施办法》）。我国档案法规大都制定时间早，修订次数少，部分法律法规条款已显滞后，没有体现时代发展的需要，不能满足新时期档案工作的需求，也谈不上指导档案事业的发展。从内容上讲，其不足主要表现在以下几个方面：

    1、部分法规已不符合现实的需要, 出现了有法难依的现象

    法律法规是用来规范人们现时的社会生活,任何法律法规的制定和实施必须适应时代发展的要求。自1996年至今，中国社会经历了飞速的发展，政治、经济、文化等各方面有了巨大的变化,《档案法》中部分条款已经过时；其他档案法规中，也有相当一部分已不符合现实的需要,导致“有法难依”的现象。

    2、某些新领域、新情况、新问题没有适用的法规，出现了无法可依的状况

    计算机技术的迅猛发展和办公自动化平台的广泛应用, 产生了大量的电子文件, 这是一种有别于传统档案的全新的档案形式。目前关于电子文件的研究如火如荼，大量研究成果已经问世；相对而言，在实际工作中，由于档案法规在此处的缺位，档案工作者在处理电子文件时找不到一个统一的、长久的办法，往往按照自己的判断进行收集、归档等工作，对电子文件的长久保存和后续利用极为不利。

    3、法律责任不明晰，给执法带来难度

    档案法规中的法律责任不明晰是指，档案法规明确了档案工作者应如何依法办事，但对执法方面权责界定含混，导致有法可依但执法无力。这主要体现在：（1）缺乏具体的处罚措施。对档案管理不力的行为和单位，档案行政管理部门只能采取发“限制整改通知书”的方法，而没有其他得力的处罚措施。（2）上下位法衔接不当，同位法之间不具有互补性。如《档案法》第二十四条中规定“构成犯罪，依法追究刑事责任”，而在我国的《刑法》中，这一规定只适用于国家机关，对于企事业单位、社会团体等组织的工作人员所犯渎职罪却没有办法追究其刑事责任①。由此可见《档案法》与《刑法》相关条款之间存在矛盾，在执法过程中必然会产生一些问题。

    4、档案法规围绕档案管理而制定，对开发和利用不够重视，服务意识不足

    这主要体现在现行档案法规在档案信息资源利用方面还不完善。从档案的生成、流转、收集、立卷归档、资源利用等方面来看，现行档案法规还停留在以管理为核心的主旨上，在档案的信息资源开发利用以及服务大众的理念上还比较薄弱。

    二、信息公开背景下档案法规修订的原则

    1、坚持慎重修法的原则

    对现行有效的法律进行修改或废除, 必须有充足的理由, 必须进行充分论证, 以维护法律的稳定性与权威性。以《档案法》为例，作为部门基本法, 对《档案法》的修改不宜大刀阔斧, 不宜采取推倒重来的策略, 否则有损于《档案法》的权威性、严肃性与稳定性。此外, 对《档案法》的修改还应该考虑到由此引起的相关配套法律法规建设的立法成本。

    2、坚持现实性与前瞻性相结合的原则

    首先要保证法规的现实性。坚持现实性要求我们在修订档案法规的工作中, 必须要深入分析档案工作的内在规律, 总结归纳新情况、新问题、新发展, 紧扣时代脉搏, 把现实生活中档案工作的客观规律正确反映到法律规范之中, 适时地修改或废止不适应市场经济体制和社会发展需要的条款, 防范法律与现实的错位或脱节。其次要兼顾法规的前瞻性。这样一方面可以避免由于信息技术的迅猛发展而出现不断地修改法律的问题, 另一方面也可以通过适当的档案立法来促进信息技术的广泛应用。

    3、坚持法际关系协调原则

    法际关系协调原则亦称不矛盾性原则, 指国家法律体系中不得有相互矛盾的规定, 这是法治统一原则的基本要求。针对前文提到的档案法规中法律责任不明晰的问题，法际关系协调原则是最好的武器。在我国的档案法律体系中，《档案法》是我国档案部门的基本法。在修改《档案法》时, 要通盘考虑其与相应行政法规、规章的相互关系, 注意同其他法律、法规的协调配合关系, 避免同其他相关法律法规如文物法、民法、经济法、版权法、技术合同法等的对接不良现象。

    4、坚持以人为本、服务第一的原则

    档案工作的宗旨是为用户提供档案信息的检索与利用服务。因此，档案法规修订过程中一定要体现以人为本的精神，服务第一的原则。具体来讲，应通过立法保障与维护公民、社会组织等档案利用者依法利用档案信息资源的合法权益，明确公民、社会组织等档案利用者利用档案信息的途径，还应明确相关的保护和救济措施。

    三、对信息公开背景下档案法规修订与完善的几点建议

    1、加强立法，填补法规空白

    在时代发展背景下，档案呈现出形式复杂、门类众多、数量庞大、发展变化快的特点，面对由此造成的法规空白，必须加强立法，并针对某些已过时的条款进行必要的调整。如应重视电子文件的立法建设，增加针对电子文件在信息时代收集、整理、鉴定、保管和利用的相关条目，避免无法可依。我们对档案的管理和保护,最终目的就是开放利用档案，为国家建设和社会进步服务。与纸质档案有着不同特点的电子文件,其开放利用的基础就是要保证和维护其真实、可靠、完整和可用，保障其法律凭据的效力。为了适应信息时代的管理要求,我们要加强对电子文件的立法建设 ,力求将它们的管理纳入法制轨道,以适应文档一体化和图情档一体化发展的需要。

    2、广泛调研，提高法规的前瞻性和预测性

    如前所述，档案的立法不仅要注意保持法规的稳定性,还应注重一定的前瞻性和预测性。任何一部法律、法规都有自身的生命周期，其生命周期的长短与其所规范的实践息息相关。档案法律、法规为规范档案实践而立，必然要随着档案实践的变化而调整、废止或重新制定，使立法适应档案工作发展的实践需要。针对我国现行档案法规的结构、内容上存在的不足之处，应该在广泛调研的基础上适时地修改失时条款，对现行档案法规中的空白点给予补充和完善，对信息时代档案工作实践中的新生事物作出规定。尽可能对立法效果及未来可能出现的问题、可能发展的方向做出正确判断, 在预测性和前瞻性的指导下，发挥法律、法规的引导作用，保证立法的顺利进行和健康发展。

    3、与其他法律法规的修订完善相配合，注重系统性

    档案的立法过程中不仅要根据已有的档案法律法规扬长避短,建立科学系统的档案法规体系,而且应吸取其他法律法规建设的有益方面,做到相互协调和相互补充。在档案立法这一动态过程中，档案法规的不断制发或修改以及相关规章制度的不断出台是法律体系具有系统性的必要保证，也是有效执法的前提。同时，档案法规的立法和修订不应是单一的,而应是各立法机构之间的相互配合。档案法制建设作为整个国家法制建设的一个重要组成部分,应与其他领域的法律法规建设相互协调和补充 ,增强档案法律法规的强制性和威慑力。

    综上所述，在注重实践性和操作性相结合的前提下，档案法规应成为档案事业发展的重要保障。这就要求我们针对目前部分档案法规已不符合时代要求的情况，在以人为本思想的指导下，慎重修法，充分体现现实性和前瞻性，通过加强立法填补法规空白，通过加强研究保证法规的稳定性和统一性，逐步建成稳定的档案法规体系，为档案事业的发展保驾护航。

    注 释：

    ①《中华人民共和国刑法》第六章第四节 第三百二十九条。

    参考文献：

    1、王英玮：《修改档案法的几点建议》，《档案与建设》2004年第5期。

    2、潘世萍：《从信息立法原则看〈档案法〉的修订》，《中国档案》2008 年第3期。

    3、王应解：《浅议档案法修改的几个原则》，《档案学通讯》2007年第5期。

    4、陈忠海、程训方、刘东斌、吴雁平：《档案法立法思想与立法原则研究》，《档案管理》2008年第2期。

    5、何海燕、朱月婵：《〈档案法〉修改意见管窥》，《浙江档案》2007 年第8 期。

    6、张浩：《修订〈档案法〉的几点建议》，《北京档案》2007年第10期。

    作者单位：中国人民大学信息资源管理学院