公民导向：中国政府公共服务标准化的新理念
卢文超
摘 要： 当前推进我国政府公共服务标准化发展，需要打造价值导向的升级版，从效率导向转变为公民导向。与效率导向相比，公民导向更加侧重开放的、参与合作的服务方式和有效回应公民需求。从历史和比较的逻辑看，我国政府公共服务标准化实现由效率导向到公民导向的价值蜕变具有必然性。这种蜕变需要创新改革动力，推进配套改革，主要包括强化制度保障、建立激励约束机制、构建开放的参与机制、优化服务规范以及培育公民意识。
关键词： 标准化； 效率导向； 公民导向； 政府公共服务标准化
中图分类号： D625 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.006
在公共服务标准化领域存在两种对立的价值导向，即效率导向和公民导向。效率导向体现公共服务标准化的工具理性，是标准化作为技术范畴的天然追求，服从政府本位；公民导向体现公共服务标准化的价值理性，是标准化服从于政府追求公共利益的宗旨的伦理要求，服从公民本位。效率导向不应被完全摒弃，没有效率的实现就无法实现公共服务的最终价值，但片面的效率导向也会使政府公共标准化走向背离公共性的歧路。当前，“以人为本”成为构建我国公共服务体系的指导原则，西方国家公共服务标准化也已经完成从效率导向到公民导向的价值转轨，推进我国国家公共服务标准化体系建设，必须跳出纯粹的技术窠臼，着眼于通过标准化更有效地回应公民需求，提升政府公共服务质量。政府公共服务标准化只有在兼取效率的同时，更加凸显公民导向理念，关怀回应性、民主参与、公平和责任等价值理性，才能找到未来发展的合理支点。
一、何为政府公共服务标准化的公民导向
（一）从效率导向到公民导向：政府公共服务标准化的价值变迁
政府公共服务标准化的发展经历了一个价值变迁的过程。从20世纪下半叶，标准化管理思想与技术
由企业引入公共服务领域至今，按照其价值转型，可以划分为三个时期：一是效率导向时期（20世纪50年代至90年代初）；二是顾客导向时期（20世纪90年代初至90年代末）；三是公民导向时期（20世纪90年代末至今）。这三个时期在行政范式、政府价值取向、政府角色、公民角色、行政官员角色、政府治道、公民参与形态、公共选择机制以及标准化的定位等9个方面都不相同，参见表1：
在“效率导向”下，传统的“威尔逊—韦伯”官僚制政府注重过程和程序取向，政府公共服务标准化专注于效率的实现，标准化是测控政府投入和产出的管理工具。政府关于公共服务项目及其标准的决策是自上而下的，标准化的目的是为服务机构及其管理提供便利，而非着眼于更好地回应公民需求，提升公共服务质量。效率导向的标准化固化了官僚制下“官样文章”、“行政傲慢”、“程序迷宫”、“过度层级控制”等弊端。到了20世纪70年代末，西方国家开始面临严重财政危机、管理危机和信任危机。美国曾做过一个调查，认为“华盛顿的人们浪费了纳税人的很多金钱”的人的百分比，从1958 年的43%增加到1980年的78%。[1]1-2同样，英国的调查也显示1979年英国国民对政府管理满意的仅为35%，不满意的达54%。[2]
在“顾客导向”下，极富革新性的政府公共服务标准化改革成功挽回了公众对政府公共服务的信任。20世纪80年代，新公共管理倡导下的民营化和放松管制等市场化改革，在经济和效率方面取得重要成果，但节省政府开支也牺牲了公共服务质量，进一步加剧了信任危机，公民对政府的支持率下降。在这种背景下上台的英国梅杰政府于1991年率先发起了“公民宪章运动”，政府开始向社会公开承诺公共服务的标准。在服务标准中“效率”不再是关注的核心，对“人”的关注成为首要的原则，政府公共服务标准化致力于满足公民对公共服务的合法需求，提升服务质量。英国的做法为法国、比利时等国所效仿。1993年，美国克林顿政府在公共服务标准化中强调“顾客至上”原则，并通过制度化的政府绩效评估确保政府对“顾客”的公共责任。“顾客导向”时期的政府公共服务标准化的焦点虽然由“物”转移到了“人”，但由于受奥斯本等人企业家政府理论的影响，实践中常用“顾客”代替“公民”。
在“公民导向”下，理论家们对“顾客导向”进行了批判性的反思。波利特认为，“公民是社会契约的一部分，顾客只是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位于顾客之上。”[3]6-9彼得斯等人认为：“我们如今只不过是政府服务的消费者了，公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了。”[4]18登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中批判了“顾客导向”，指出公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。进而指出，公共服务应该“为公民服务，而不是为顾客服务”[5]31，实际上提出了公共管理中的“公民导向”理念。综合来看，“公民导向”理念在公民权利、法律地位、公共利益、民主参与及公平等价值观上，对“顾客导向”的过分市场化和自由化进行了纠正与超越。受理念转型的影响，在实践上，英国梅杰政府和美国克林顿政府的继任者们——布莱尔和小布什在推行政府公共服务标准化时，都不约而同地由强调“顾客至上”转变为“以公民为中心”。
虽然“顾客导向”理论借用人人熟知的市场中“企业”和“顾客”概念重新诠释了政府与服务对象的关系，使政府公共服务标准化开始从“以物为本”上升到了“以人为本”，但是考虑我国国情，政府公共服务标准化应强调“公民导向”。因为与“公民导向”相比，“顾客导向”有更强的市场化倾向。“顾客”意味着人们从政府那里获得公共服务时将因其支付能力不同而有区别，这与政府公共服务标准化强调“一视同仁”地满足人们需求的出发点不相吻合。我国是发展中国家，政府公共服务标准化主要针对基本公共服务开展，享有基本公共服务属于公民的基本权利，保障公平很重要。这一点上，笔者认为我国政府公共服务标准化应着眼于“公民”而不是“顾客”。
（二）政府公共服务标准化的公民导向内涵
所谓政府公共服务标准化的公民导向，是政府公共服务标准化的一种理念创新，它是政府将关于公民权和公民身份的理解融入标准化的原则和方法中，在公共服务标准的制定、发布、实施、监督、评估改进等环节上，打破传统的自上而下的、控制式的服务方式，以满足公民需求为出发点和落脚点，以尊重公共服务标准化参与网络中的所有人为基础，以承担责任为前提，塑造一种参与合作的、开放式的服务方式，从而有效回应公民需求，实现公民权利和公共利益的一种理念。具体而言，政府公共服务标准化的公民导向的涵义主要包括以下五方面：
1. 它是一种理念创新。相比于“效率导向”，“公民导向”的政府公共服务标准化由政府本位、供给逻辑转向了公民本位、需求逻辑，关注焦点由“效率”转向了“公民需求和服务质量”，加强了对公民需要的关注和回应；相对于“顾客导向”，“公民导向”由通过标准化满足分散的“顾客”的利益与需求，转向更关注公共利益、公平和民主参与。
2. 公民角色的积极变化。公民导向之下，公民在政府公共服务标准化中的角色有了新的变化。（1）公民是政府和国家资产的拥有者。享有明文规定的、标准的基本公共服务是公民的基本权利，而不是政府的恩赐。（2）公民是政府公共服务标准化的参与者。政府在公共服务标准化中是开放的、可接近的、回应公民需求的，通过民主的行动为公民的参与与合作创造机会。（3）公民是政府公共服务标准化的选择者。政府需公开服务的标准，将各种资源直接交到公民手里，让公民有选择服务机构的机会。（4）公民是政府公共服务标准化的评判者。以公民的满意度作为衡量公共服务质量的标准和改进服务标准的依据。（5）公民是政府公共服务标准化的监督者。政府在公共服务标准化中对标准化相关的法律法规、职业规范、公民利益承担责任，公民通过便捷、合法的投诉受理机制对政府贯彻公共服务标准的情形进行监督。
3. 以参与合作的、开放式的服务方式回应公民需求。“效率导向”下，公共服务标准化采用自上而下的、控制式的服务方式，公共选择机制是半封闭的，没有稳定的公民需求表达机制，公民只是公共服务标准的被动接受者，标准化便捷了服务机构以及管理活动，但是对公民需求的回应性较差。“公民导向”下，政府激发公民参与的积极性，通过参与合作的、开放式的服务方式，为公民参与创造机会，从而填补了政府公共服务在了解公民需求与偏好时的“信息洼地”，标准化对公民需求的回应更加准确、全面并具有人本性。
4. 回应公民需求是目的，政府为此承担责任。在“公民导向”理念下，政府公共服务项目及其标准化存在的理由就是回应公民的需求。政府对公民需求的回应承担与标准化相关的法律法规、职业规范、公共利益等方面的责任，并将这种责任通过公共服务的内容、数量、质量、时限、违诺责任等标准化形式向社会公开，接受公民合法的监督投诉，以保障政府责任的落实。
5. 通过标准化实现政府公共服务的“使用方便”、“透明度”和“完整性”。奥斯本在《改革政府》中阐释了公共服务的“使用方便”、“透明度”和“完整性”：顾客驱使的制度应该是“使用方便”的，“不要使顾客面对混乱的支离破碎的计划，相互矛盾的资格要求，以及要填写的多重表格”；顾客驱使的制度应该是“透明的”，顾客应该也能通过他们的选择来自由拣选，而不必通过后面的复杂的官僚机构来拣选；顾客驱使的制度还让个人得以在一个整体上满足他的需要，而不必参加六七个不同的计划。[6]140-141
二、必然的价值蜕变：由效率导向到公民导向
“非常清楚的是，设计、规划和推进战略方面的差异会对改革最终结果影响甚大。”[7]61对于我国政府公共服务标准化建设而言，“公民导向”抑或是“效率导向”的选择，构成了整体性的理念设计与战略选择，关系政府公共服务标准化的长远发展。
（一）本土实践：效率导向的政府公共服务标准化
历史上，我国有源远流长的“民为邦本”的治国思想。建国以来，我国政府公共服务生产和供给的主导价值理念经历了从“平均主义”到“效率优先”再到“以人为本”的三次变迁。从“效率优先”到“以人为本”的价值转型，为确立政府公共服务标准化的公民导向奠定了整体性理念基础，但由于具体制度和机制设计滞后，在实际层面，我国政府公共服务标准化仍停留在效率导向阶段。
在中央层面，政府公共服务标准化是对国家公共服务体系进行规范管理的手段，体现为“以管理为中心”的效率导向。以2012年《国家公共服务体系“十二五”规划纲要》中基本医疗卫生服务的居民健康档案服务项目为例，国家基本标准如下：（1）服务项目：居民健康档案；（2）服务对象：城乡居民；（3）保障标准：为辖区常住人口免费建立统一规范的居民电子健康档案；（4）支出责任：地方政府负责，中央财政适当补助；（5）覆盖水平：规范化电子档案率达到75%以上。可以看到，以上五方面只有“覆盖水平”一项为量化性承诺指标，是从政府服务管理工作目标出发的表述，不易评估和监督。作为对比，我们可以参考英国《患者宪章》的标准规定：“当你去门诊医务所，你可望被告知一个约定的就医时间，医生将在30分钟内给你检查。如果你叫救护车，在城区你可以指望它14分钟内到达；在农村，可以指望在19分钟内到达。”再如，《乘客宪章》规定：“如果在任何一段列车旅程中你被耽误了一个小时以上，我们通常会赠给你相当于该次旅行价格20%或以上的票券。”不难发现，后者的标准更侧重于从公民权利出发去表述，容易评估和监督。这说明，我国公共服务的标准还需要从政府管理本位，转向公民权利本位。
在地方层面，“以管理为中心”的效率导向同样是政府公共服务标准化的主导价值理念。杨梅将中国地方政府公共服务标准化的主要模式归纳为系统推进模式、统筹城乡管理模式、整合政府管理模式和驱动经济模式。[8] 在前三种模式下，政府公共服务标准化或则是政府对重复性工作、自身管理进行规范化管理的手段，或者是实现城乡基本公共服务要素均等化配置的量化标准。只有第四种驱动经济模式（又叫行政服务中心行政服务标准化模式，实践中还有社区服务标准化模式与之类似）是最接近公民导向的模式。这种模式大多通过实施ISO 9000质量管理体系，再造服务流程，实现“一站式”办公，并对服务目标和过程、组织内部管理、服务基础设施、服务规范操作指导、服务对象满意度监测等实施质量控制，以满足行政服务对象的需求。但由于缺乏足够的改革动力与压力，除了福建龙岩市、山东新泰市等少数地区试点较为成功外，大多数地方政府的驱动经济模式标准化在部门、项目和人员入驻率上仍然偏低，服务规范的“人本性”较弱，缺乏多元化主体的绩效评估，服务质量不高，可持续性不足，尚未实现公民导向。
（二）西方经验：公民导向的公共服务标准化
1996年3月，联合国经济发展与合作组织（OECD）的24个成员国就公共管理问题举行的首次部长级会议指出，24个成员在面临全球经济问题、公民的日益不满以及财政危机等同样的压力时，都令人震惊地采用了极其相似的方式作出回应。报告所列出的7种方式之一便是“顾客导向，包括为公共服务提供明晰的质量标准。”[9]4这里仅选取最有典型代表性的英、美两国政府公共服务标准化做一个介绍。
1. 以服务标准承诺制为特点的英国公民宪章运动。1979年，撒切尔的保守党政府为解决财政危机，推行以经济和效率为主要取向的市场化行政改革。到了80年代末，改革在经济和效率上取得显著成就，但是公共服务质量面临的压力逐渐增大。20世纪90年代梅杰政府时期，质量和公民满意成为英国行政改革的首要目标，为改善公共服务质量，政府发起了声势浩大的公民宪章运动。从1991年开始，相继颁布了《公民宪章》、《公民宪章指南》、《1992年公民宪章首次报告》、《1994年公民宪章第二次报告》、1996年《公民宪章：五年回顾》，公布了一套明确的标准和公众享有的权利，这些服务标准和公民享有的权利总称《公民宪章》，它是英国公共服务标准化的规范性文件。所谓公民宪章运动，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的标准、内容、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资金的价值是公民宪章设计的六大原则。[10]115-117公民宪章的一个重要特点就是面向社会的服务标准承诺制度，面向公众的承诺一般包括服务标准、服务内容、服务程序和时限、违诺责任等具体内容。为了保障宪章承诺的服务标准能够得到落实，公民宪章的践诺机制还加强了对服务承诺制的组织领导，建立健全外部监督机制，公民对于没有达到服务质量标准的违诺情形，可以通过投诉来获得补偿。
到1996年，英国发布的全国性公民宪章达42个，如乘客宪章、病人宪章、纳税人宪章、旅客宪章、求职者宪章、纳税人宪章等。几乎所有的政府部门、公共服务部门和已私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布了各主要方面的工作业绩情况。[11]实践效果方面，公民宪章运动在提高公共服务质量和公民满意度方面起到了积极的作用。以医疗卫生服务系统为例，1992年全英国入院就医需要等待18个月的为21，077人，1996年为0人；需等待12个月的1991年为169，761人，1996年减为4600人；危急病人得到及时救护的人数占应救护人数的比例，1993年为75%，1996年达到94%；预约病人30分钟内接受治疗的人数占预先约定看病人数的比例1993年为80% ，1996年达到90% ；急救车达到服务时限标准的（承诺城区14分钟以内到达，农村19分钟以内到达）1995年为68.4%，1996年为70.3%。[12] 英国的公民宪章运动将公共服务的标准向公众作出承诺，并依靠健全的监督机制保证标准实施，这样就重新构造了行政主客体关系，公民成为服务的主导者。用《1992年公民宪章首次报告》的话说就是“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位”，“公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会”。[13] 英国的公民宪章运动在世界范围内第一个较为彻底地实现了政府公共服务标准化由政府本位向公民本位的转变，奠定了英国公共服务标准化改革先驱的地位，在国际上引起了巨大反响，法国、比利时、美国等国纷纷效仿。
2. 以服务标准评估制度化为特征的美国政府绩效评估。为解决财政赤字和公众信任问题，克林顿政府于1993-2000年开展了“国家绩效评估”（NPR， National Performance Review），将公共服务标准化推向了一个新阶段。坚持“顾客至上”原则，对顾客服务标准进行制度化评估，是美国公共服务标准化的显著特点。其中最重要的是三份纲领性文件。（1）克林顿于1993年签署了第12，862号行政命令《设立顾客服务标准》，要求所有的政府机构公布服务标准，并据此对服务结果进行测评。（2）1993年《政府绩效和结果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）被美国第103次国会通过，这是美国首部关于政府绩效的立法，GPRA规定了政府绩效管理的目的，其中之一便是提高对顾客满意度的关注。GPRA详细规定了政府绩效管理的内容，要求各联邦机构建立绩效目标并以一种客观的、量化的、可测量的形式表示其目标等。GPRA使政府的绩效管理实现了制度化。（3）1993年国家绩效评审委员会（NPA）发布《从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府》（即著名的“戈尔报告”）对GPRA进一步深化与细化，它确立了政府绩效评估活动的“顾客至上”原则，即衡量公共部门绩效的标准不是投入与产出，而是多大程度上满足了公众（顾客）的需要。
通过这三份纲领性文件的实施，以设立顾客服务标准为前提，以顾客服务标准的制度化评估为落实机制，以顾客至上为理念的美国政府公共服务标准化得到了空前的发展。1994年和1995年，国家绩效评审委员会（NPA）又出版了两份报告：《顾客至上：服务美国民众的标准》和《顾客至上：1995年服务美国民众的标准》。这两份报告专门介绍了1994年和1995年联邦政府各部门制定服务标准的情况。在美国克林顿政府时期，联邦政府机构为570个组织和项目颁布了4000多个顾客服务标准，顾客服务标准取得了良好效果，增强了公共组织的顾客导向意识，从1993年1月至2000年9月，政府节省了1000多亿美元开支。2000年的调查显示，80%的政府服务项目获得了顾客肯定，高于1992年的36%，30个政府部门的服务水平达到了第三方机构根据国际标准衡量的满意度，这是“美国历史上持续时间最长、最成功的改革”。①
梳理英、美等国的经验，对我国政府公共服务标准化确立“公民导向”有重要启示：（1）在标准的内容上凸显公民导向理念。在对公民需求调查的基础上，确定标准内容，标准表述细致明确，力求最大限度地回应公民的切身需求。（2）标准评估制度化是践行公民导向的重要保障。在评估中以公民满意度为标准，而不是政府的投入与产出，并通过绩效评估立法，用制度来保障政府对公开承诺的服务标准承担责任。（3）完善的监督渠道是公民导向的重要救济机制。公民可以通过投诉和大众媒体等渠道对服务标准实施结果进行监督，追究政府违诺责任并寻求补偿，及时地救济自身权利。（4）开放的参与机制是实现公民导向的实践基础。主要包括：政府公共服务标准化的相关信息向社会公开；绩效评估主体多元化，民间机构、媒体、公民积极参与绩效评估；构建完善多样的公民监督渠道；广泛运用公民调查、满意度测验等方法，注重公民意见的采集与输入。
从实践效果来看，西方公民导向的公共服务标准化有效缓解了20世纪70年代末以来的公共管理的三大危机，压缩了政府的财政开支，提升了政府的管理效能，增强了公众对政府公共服务的信心。西方的经验证明，只有在政府公共服务标准化中坚持以公民为中心，才能为社会提供更有效率、更及时、更全面、更高水准、更好质量、没有歧视的公共服务。
（三）公民导向：我国政府公共服务标准化必然的价值进路
从政策层面看，公民导向的走势将日益凸显和清晰。2010年国家标准化管理委员会发布的《公共服务标准化指南》（征求意见稿）将“公众参与，可持续发展”作为总体原则。2012年《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》以及《国家公共服务体系“十二五”规划纲要》都将“以人为本”作为我国基本公共服务标准化的指导原则，两份《纲要》实际上从政策的顶层设计层面对政府公共服务标准化由效率导向转向公民导向提出了要求。
确立我国政府公共服务标准化的公民导向，也符合历史和比较的逻辑。纵向来看，经历了“平均主义”和“效率优先”，“以人为本”成为推进国家基本公共服务体系建设的整体指导原则，政府公共服务标准化只有确立公民导向，才能贯彻这一指导原则；横向来看，公民导向在当前西方国家公共服务标准化当中已经相当深入和普遍，在有效回应公民需求，保障公民权利，构建政府与公众的信任关系等方面都起到了显著的效果。我国应该着眼于政府公共服务标准化的长远发展，追踪、借鉴西方的公民导向理念。
我国政府公共服务标准化的指导理念沿着由效率导向到公民导向的价值进路演进，也是信息化、市场化、民主化、法制化和全球化的时代背景下多种因素交织作用的必然结果。主要体现为：在信息化社会背景下，政府公共服务标准化的效率导向由于忽视对公民需求的回应，必然面临信任危机；公民需求的升级是政府公共服务标准化由效率导向到公民导向转变的重要驱动力；公民社会权利的发育以及公民权利意识的觉醒，是政府公共服务标准化由效率导向到公民导向转变的另一个驱动力；化解社会转型期的高社会风险，维护社会稳定有序，是政府公共服务标准化由效率导向到公民导向转变的突出的、阶段性动因；全球化一体化下行政理念变革呈现趋同性，公民（顾客）导向成为普遍性指导理念之一，是政府公共服务标准化由效率导向到公民导向转变的国际环境动因。
三、如何确立我国政府公共服务标准化的公民导向
由传统效率导向转变为公民导向，是我国政府公共服务标准化理念的重要创新，也是我国行政改革系统性工程的一部分。理念创新不能独行，需要以创新改革动力为支撑，在相关的制度、机制、规范多个层面进行配套改革。重点应从强化制度保障、建立激励约束机制、构建开放的参与机制、优化服务规范以及培育公民意识五个方面入手。
（一）完善公共服务绩效管理相关法律法规，强化公民导向的制度保障
完善公共服务绩效管理相关的法律法规就是对政府公共服务绩效管理的程序、方法、考核内容和标准通过法律和法规的形式进行严格规定，通过公共服务绩效管理的制度化建设，提高政府对公共服务绩效的责任意识和法制意识，促使政府机构对绩效结果予以重视并积极改进。公民导向的确立依赖于政府绩效评估的发展。在西方国家公共服务标准化中，贯彻公民导向一般都秉持立法先导的原则，确保政府责任。美国通过《设立顾客服务标准》、《政府绩效和结果法案》在制度层面上保障了“顾客至上”原则的落实，英国通过《公民宪章》的政策践行了“以公民为中心”的理念。考虑到我国立法的实际状况，可遵循渐进原则，先制定《公共服务绩效管理条例》，并在《预算法》、《标准法》、《公务员法》、《国家公务员行为规范》等法律法规中增加关于公共服务绩效管理的内容。待到条件成熟的时候，再通过政策法律化，将《公共服务绩效管理条例》转化为《公共服务绩效管理法》。
（二）建立激励约束机制，增强政府公共服务标准化响应公民导向的动力与压力
具体而言，建立激励约束机制主要包括：
1. 政府公共服务标准的公开承诺机制。国家公共服务标准、国务院各部门制定的各行业公共服务的具体标准、地方政府制定的当地公共服务标准、各级行政服务中心的行政服务标准等，都需要政府向社会公众公开承诺，明晰政府责任，形成社会压力。
2. 内外结合的多元绩效评估体制。对政府公共服务标准化的绩效评估，要打破单一的政府内部评估。同级人大、政协等国家权力机关应定期评估政府公共服务标准化的绩效；鼓励第三方评估；积极开展公民满意度调查。
3. 完善监督机制。在坚持多元监督主体和形式的基础上，还要对公共服务标准的执行情况建立具体的监督、投诉渠道，譬如强化信息工作，定期向社会发布公共服务标准实施评估报告；设立各政府部门内的专门监察机构；设立独立于政府部门之外的监督专员；设立投诉电话、邮件等。
4. 完善问责制度。通过法律法规，确立政府对公共服务标准的责任；将公共服务质量评估结果纳入官员考核体系，并增加权重；对公共服务基础设施建设实行质量追溯制度，推行终身负责制。
（三）构建开放的参与机制，强化公民对政府公共服务标准化的“全流程”参与
开放的参与机制是政府公共服务标准化坚持公民导向理念的运行机制保障。英美国家公共服务标准化对公民导向理念的贯彻，得益于其强调参与的行政组织文化。对我国而言，构建开放的参与机制需要做到：
1. 在公共服务标准制定环节，完善公民需求表达机制，满足公民的表达权。通过公民调查、听证会、座谈会、社情民意反映制度等形式，掌握公民需求和偏好，消弭信息不对称，在此基础上确定公共服务在内容、数量、水平、方式上的相关标准。
2. 在公共服务标准的发布环节，完善信息公开机制，满足公民的知情权。通过新闻媒体、短讯、电子政务政府建设等方式，公开公共服务的标准以及获得公共服务的途径，增加公共服务标准的透明度和公开性。
3. 在公共服务标准的实施环节，完善服务过程监督机制，满足公民的监督权。通过完善的监督投诉渠道，促成公民与政府的博弈均衡，确保政府对标准的兑现和公民权益的保障。
4. 在公共服务的绩效评估与改进环节，完善包含公民在内的多元主体评估机制，满足公民的参与权。使公民、社会组织、各级人大等主体参与对公共服务绩效的评估。公民通过绩效评估，由公共服务的被动接受者转变为积极评判者，并通过评估结果促使政府公共服务标准化的持续改进。
（四）以标准化为支撑，以“公民需求”为导向，优化各项行政服务规范
在政府公共服务标准化的实践中，行政服务中心标准化是与公民接触最频繁、内容最广泛、方式最直接的一种模式。2012年，《行政服务标准化工作指南》（征求意见稿）和《行政服务中心运行规范》（征求意见稿）等6项国家标准已经通过国标委审定，开始在我国行政服务中心执行。2013年，《政务服务中心网上服务规范》（征求意见稿） 开始在我国行政服务中心网上大厅执行。从回应公民需求的视角审视，行政服务中心标准化在服务规范上仍有待优化，主要是：
1. 进驻规范上，要进一步增加进驻中心的行政事业、公共服务单位、项目及人员数量，力争完全做到“一站式办理”。
2. 服务规范上，需要进一步提升服务规程“人性化”程度。主要包括大幅压缩审批时限；简化审批环节；提高通过互联网审批的事项的比例；严格落实服务礼仪等工作规范。
3. 效能评价规范上，要在内部评价的同时，大力开展外部评价；加大服务对象评价所占权重；严格责任落实机制，增强评价结果对于持续改进的促动作用。
一言以蔽之，要 “以公民需求为导向”优化各项服务规范，在此基础上将关于“人”、“事”、“物”的全部服务规范标准化。
（五）发展社会组织，培育公民心，提升公民参与的行动力
确立政府公共服务标准化的公民导向，需要提升公民参与的行动力。
1. 公民参与的行动力提高需要积极发展社会组织，解决公民参与的集体行动困境。公民需求的有效聚合与表达，直至输入政府公共服务标准的制定、发布和实施等环节当中，往往需要群体化、组织化的集体行动来实现。这就需要抓住当前完善国家治理结构的历史性机遇，积极发展和培育各类社会组织。
2. 公民参与的行动力提高需要培育公民心。公民自觉运用标准维护自身权利的活动推动着政府公共服务标准化的发展。历史上，由于我国漫长的“家天下”、“臣民”、“顺民”等传统政治思想的浸染，导致个体公共责任感、公共参与精神薄弱，主张自身权利的意识不足。对此，必须加强公民教育，培育公民心，增强公民的主体意识、参与意识、责任意识、监督意识和权利意识，使公民成为政府公共服务标准化的积极参与者、监督者和评判者。
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Cm 2101.
[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 当前推进我国政府公共服务标准化发展，需要打造价值导向的升级版，从效率导向转变为公民导向。与效率导向相比，公民导向更加侧重开放的、参与合作的服务方式和有效回应公民需求。从历史和比较的逻辑看，我国政府公共服务标准化实现由效率导向到公民导向的价值蜕变具有必然性。这种蜕变需要创新改革动力，推进配套改革，主要包括强化制度保障、建立激励约束机制、构建开放的参与机制、优化服务规范以及培育公民意识。
关键词： 标准化； 效率导向； 公民导向； 政府公共服务标准化
中图分类号： D625 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.006
在公共服务标准化领域存在两种对立的价值导向，即效率导向和公民导向。效率导向体现公共服务标准化的工具理性，是标准化作为技术范畴的天然追求，服从政府本位；公民导向体现公共服务标准化的价值理性，是标准化服从于政府追求公共利益的宗旨的伦理要求，服从公民本位。效率导向不应被完全摒弃，没有效率的实现就无法实现公共服务的最终价值，但片面的效率导向也会使政府公共标准化走向背离公共性的歧路。当前，“以人为本”成为构建我国公共服务体系的指导原则，西方国家公共服务标准化也已经完成从效率导向到公民导向的价值转轨，推进我国国家公共服务标准化体系建设，必须跳出纯粹的技术窠臼，着眼于通过标准化更有效地回应公民需求，提升政府公共服务质量。政府公共服务标准化只有在兼取效率的同时，更加凸显公民导向理念，关怀回应性、民主参与、公平和责任等价值理性，才能找到未来发展的合理支点。
一、何为政府公共服务标准化的公民导向
（一）从效率导向到公民导向：政府公共服务标准化的价值变迁
政府公共服务标准化的发展经历了一个价值变迁的过程。从20世纪下半叶，标准化管理思想与技术
由企业引入公共服务领域至今，按照其价值转型，可以划分为三个时期：一是效率导向时期（20世纪50年代至90年代初）；二是顾客导向时期（20世纪90年代初至90年代末）；三是公民导向时期（20世纪90年代末至今）。这三个时期在行政范式、政府价值取向、政府角色、公民角色、行政官员角色、政府治道、公民参与形态、公共选择机制以及标准化的定位等9个方面都不相同，参见表1：
在“效率导向”下，传统的“威尔逊—韦伯”官僚制政府注重过程和程序取向，政府公共服务标准化专注于效率的实现，标准化是测控政府投入和产出的管理工具。政府关于公共服务项目及其标准的决策是自上而下的，标准化的目的是为服务机构及其管理提供便利，而非着眼于更好地回应公民需求，提升公共服务质量。效率导向的标准化固化了官僚制下“官样文章”、“行政傲慢”、“程序迷宫”、“过度层级控制”等弊端。到了20世纪70年代末，西方国家开始面临严重财政危机、管理危机和信任危机。美国曾做过一个调查，认为“华盛顿的人们浪费了纳税人的很多金钱”的人的百分比，从1958 年的43%增加到1980年的78%。[1]1-2同样，英国的调查也显示1979年英国国民对政府管理满意的仅为35%，不满意的达54%。[2]
在“顾客导向”下，极富革新性的政府公共服务标准化改革成功挽回了公众对政府公共服务的信任。20世纪80年代，新公共管理倡导下的民营化和放松管制等市场化改革，在经济和效率方面取得重要成果，但节省政府开支也牺牲了公共服务质量，进一步加剧了信任危机，公民对政府的支持率下降。在这种背景下上台的英国梅杰政府于1991年率先发起了“公民宪章运动”，政府开始向社会公开承诺公共服务的标准。在服务标准中“效率”不再是关注的核心，对“人”的关注成为首要的原则，政府公共服务标准化致力于满足公民对公共服务的合法需求，提升服务质量。英国的做法为法国、比利时等国所效仿。1993年，美国克林顿政府在公共服务标准化中强调“顾客至上”原则，并通过制度化的政府绩效评估确保政府对“顾客”的公共责任。“顾客导向”时期的政府公共服务标准化的焦点虽然由“物”转移到了“人”，但由于受奥斯本等人企业家政府理论的影响，实践中常用“顾客”代替“公民”。
在“公民导向”下，理论家们对“顾客导向”进行了批判性的反思。波利特认为，“公民是社会契约的一部分，顾客只是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位于顾客之上。”[3]6-9彼得斯等人认为：“我们如今只不过是政府服务的消费者了，公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中被降低了。”[4]18登哈特夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中批判了“顾客导向”，指出公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。进而指出，公共服务应该“为公民服务，而不是为顾客服务”[5]31，实际上提出了公共管理中的“公民导向”理念。综合来看，“公民导向”理念在公民权利、法律地位、公共利益、民主参与及公平等价值观上，对“顾客导向”的过分市场化和自由化进行了纠正与超越。受理念转型的影响，在实践上，英国梅杰政府和美国克林顿政府的继任者们——布莱尔和小布什在推行政府公共服务标准化时，都不约而同地由强调“顾客至上”转变为“以公民为中心”。
虽然“顾客导向”理论借用人人熟知的市场中“企业”和“顾客”概念重新诠释了政府与服务对象的关系，使政府公共服务标准化开始从“以物为本”上升到了“以人为本”，但是考虑我国国情，政府公共服务标准化应强调“公民导向”。因为与“公民导向”相比，“顾客导向”有更强的市场化倾向。“顾客”意味着人们从政府那里获得公共服务时将因其支付能力不同而有区别，这与政府公共服务标准化强调“一视同仁”地满足人们需求的出发点不相吻合。我国是发展中国家，政府公共服务标准化主要针对基本公共服务开展，享有基本公共服务属于公民的基本权利，保障公平很重要。这一点上，笔者认为我国政府公共服务标准化应着眼于“公民”而不是“顾客”。
（二）政府公共服务标准化的公民导向内涵
所谓政府公共服务标准化的公民导向，是政府公共服务标准化的一种理念创新，它是政府将关于公民权和公民身份的理解融入标准化的原则和方法中，在公共服务标准的制定、发布、实施、监督、评估改进等环节上，打破传统的自上而下的、控制式的服务方式，以满足公民需求为出发点和落脚点，以尊重公共服务标准化参与网络中的所有人为基础，以承担责任为前提，塑造一种参与合作的、开放式的服务方式，从而有效回应公民需求，实现公民权利和公共利益的一种理念。具体而言，政府公共服务标准化的公民导向的涵义主要包括以下五方面：
1. 它是一种理念创新。相比于“效率导向”，“公民导向”的政府公共服务标准化由政府本位、供给逻辑转向了公民本位、需求逻辑，关注焦点由“效率”转向了“公民需求和服务质量”，加强了对公民需要的关注和回应；相对于“顾客导向”，“公民导向”由通过标准化满足分散的“顾客”的利益与需求，转向更关注公共利益、公平和民主参与。
2. 公民角色的积极变化。公民导向之下，公民在政府公共服务标准化中的角色有了新的变化。（1）公民是政府和国家资产的拥有者。享有明文规定的、标准的基本公共服务是公民的基本权利，而不是政府的恩赐。（2）公民是政府公共服务标准化的参与者。政府在公共服务标准化中是开放的、可接近的、回应公民需求的，通过民主的行动为公民的参与与合作创造机会。（3）公民是政府公共服务标准化的选择者。政府需公开服务的标准，将各种资源直接交到公民手里，让公民有选择服务机构的机会。（4）公民是政府公共服务标准化的评判者。以公民的满意度作为衡量公共服务质量的标准和改进服务标准的依据。（5）公民是政府公共服务标准化的监督者。政府在公共服务标准化中对标准化相关的法律法规、职业规范、公民利益承担责任，公民通过便捷、合法的投诉受理机制对政府贯彻公共服务标准的情形进行监督。
3. 以参与合作的、开放式的服务方式回应公民需求。“效率导向”下，公共服务标准化采用自上而下的、控制式的服务方式，公共选择机制是半封闭的，没有稳定的公民需求表达机制，公民只是公共服务标准的被动接受者，标准化便捷了服务机构以及管理活动，但是对公民需求的回应性较差。“公民导向”下，政府激发公民参与的积极性，通过参与合作的、开放式的服务方式，为公民参与创造机会，从而填补了政府公共服务在了解公民需求与偏好时的“信息洼地”，标准化对公民需求的回应更加准确、全面并具有人本性。
4. 回应公民需求是目的，政府为此承担责任。在“公民导向”理念下，政府公共服务项目及其标准化存在的理由就是回应公民的需求。政府对公民需求的回应承担与标准化相关的法律法规、职业规范、公共利益等方面的责任，并将这种责任通过公共服务的内容、数量、质量、时限、违诺责任等标准化形式向社会公开，接受公民合法的监督投诉，以保障政府责任的落实。
5. 通过标准化实现政府公共服务的“使用方便”、“透明度”和“完整性”。奥斯本在《改革政府》中阐释了公共服务的“使用方便”、“透明度”和“完整性”：顾客驱使的制度应该是“使用方便”的，“不要使顾客面对混乱的支离破碎的计划，相互矛盾的资格要求，以及要填写的多重表格”；顾客驱使的制度应该是“透明的”，顾客应该也能通过他们的选择来自由拣选，而不必通过后面的复杂的官僚机构来拣选；顾客驱使的制度还让个人得以在一个整体上满足他的需要，而不必参加六七个不同的计划。[6]140-141
二、必然的价值蜕变：由效率导向到公民导向
“非常清楚的是，设计、规划和推进战略方面的差异会对改革最终结果影响甚大。”[7]61对于我国政府公共服务标准化建设而言，“公民导向”抑或是“效率导向”的选择，构成了整体性的理念设计与战略选择，关系政府公共服务标准化的长远发展。
（一）本土实践：效率导向的政府公共服务标准化
历史上，我国有源远流长的“民为邦本”的治国思想。建国以来，我国政府公共服务生产和供给的主导价值理念经历了从“平均主义”到“效率优先”再到“以人为本”的三次变迁。从“效率优先”到“以人为本”的价值转型，为确立政府公共服务标准化的公民导向奠定了整体性理念基础，但由于具体制度和机制设计滞后，在实际层面，我国政府公共服务标准化仍停留在效率导向阶段。
在中央层面，政府公共服务标准化是对国家公共服务体系进行规范管理的手段，体现为“以管理为中心”的效率导向。以2012年《国家公共服务体系“十二五”规划纲要》中基本医疗卫生服务的居民健康档案服务项目为例，国家基本标准如下：（1）服务项目：居民健康档案；（2）服务对象：城乡居民；（3）保障标准：为辖区常住人口免费建立统一规范的居民电子健康档案；（4）支出责任：地方政府负责，中央财政适当补助；（5）覆盖水平：规范化电子档案率达到75%以上。可以看到，以上五方面只有“覆盖水平”一项为量化性承诺指标，是从政府服务管理工作目标出发的表述，不易评估和监督。作为对比，我们可以参考英国《患者宪章》的标准规定：“当你去门诊医务所，你可望被告知一个约定的就医时间，医生将在30分钟内给你检查。如果你叫救护车，在城区你可以指望它14分钟内到达；在农村，可以指望在19分钟内到达。”再如，《乘客宪章》规定：“如果在任何一段列车旅程中你被耽误了一个小时以上，我们通常会赠给你相当于该次旅行价格20%或以上的票券。”不难发现，后者的标准更侧重于从公民权利出发去表述，容易评估和监督。这说明，我国公共服务的标准还需要从政府管理本位，转向公民权利本位。
在地方层面，“以管理为中心”的效率导向同样是政府公共服务标准化的主导价值理念。杨梅将中国地方政府公共服务标准化的主要模式归纳为系统推进模式、统筹城乡管理模式、整合政府管理模式和驱动经济模式。[8] 在前三种模式下，政府公共服务标准化或则是政府对重复性工作、自身管理进行规范化管理的手段，或者是实现城乡基本公共服务要素均等化配置的量化标准。只有第四种驱动经济模式（又叫行政服务中心行政服务标准化模式，实践中还有社区服务标准化模式与之类似）是最接近公民导向的模式。这种模式大多通过实施ISO 9000质量管理体系，再造服务流程，实现“一站式”办公，并对服务目标和过程、组织内部管理、服务基础设施、服务规范操作指导、服务对象满意度监测等实施质量控制，以满足行政服务对象的需求。但由于缺乏足够的改革动力与压力，除了福建龙岩市、山东新泰市等少数地区试点较为成功外，大多数地方政府的驱动经济模式标准化在部门、项目和人员入驻率上仍然偏低，服务规范的“人本性”较弱，缺乏多元化主体的绩效评估，服务质量不高，可持续性不足，尚未实现公民导向。
（二）西方经验：公民导向的公共服务标准化
1996年3月，联合国经济发展与合作组织（OECD）的24个成员国就公共管理问题举行的首次部长级会议指出，24个成员在面临全球经济问题、公民的日益不满以及财政危机等同样的压力时，都令人震惊地采用了极其相似的方式作出回应。报告所列出的7种方式之一便是“顾客导向，包括为公共服务提供明晰的质量标准。”[9]4这里仅选取最有典型代表性的英、美两国政府公共服务标准化做一个介绍。
1. 以服务标准承诺制为特点的英国公民宪章运动。1979年，撒切尔的保守党政府为解决财政危机，推行以经济和效率为主要取向的市场化行政改革。到了80年代末，改革在经济和效率上取得显著成就，但是公共服务质量面临的压力逐渐增大。20世纪90年代梅杰政府时期，质量和公民满意成为英国行政改革的首要目标，为改善公共服务质量，政府发起了声势浩大的公民宪章运动。从1991年开始，相继颁布了《公民宪章》、《公民宪章指南》、《1992年公民宪章首次报告》、《1994年公民宪章第二次报告》、1996年《公民宪章：五年回顾》，公布了一套明确的标准和公众享有的权利，这些服务标准和公民享有的权利总称《公民宪章》，它是英国公共服务标准化的规范性文件。所谓公民宪章运动，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的标准、内容、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。明确的服务标准、透明度、顾客选择、礼貌服务、完善的监督机制、资金的价值是公民宪章设计的六大原则。[10]115-117公民宪章的一个重要特点就是面向社会的服务标准承诺制度，面向公众的承诺一般包括服务标准、服务内容、服务程序和时限、违诺责任等具体内容。为了保障宪章承诺的服务标准能够得到落实，公民宪章的践诺机制还加强了对服务承诺制的组织领导，建立健全外部监督机制，公民对于没有达到服务质量标准的违诺情形，可以通过投诉来获得补偿。
到1996年，英国发布的全国性公民宪章达42个，如乘客宪章、病人宪章、纳税人宪章、旅客宪章、求职者宪章、纳税人宪章等。几乎所有的政府部门、公共服务部门和已私有化的垄断性公用事业都对其业务设定了目标，并公布了各主要方面的工作业绩情况。[11]实践效果方面，公民宪章运动在提高公共服务质量和公民满意度方面起到了积极的作用。以医疗卫生服务系统为例，1992年全英国入院就医需要等待18个月的为21，077人，1996年为0人；需等待12个月的1991年为169，761人，1996年减为4600人；危急病人得到及时救护的人数占应救护人数的比例，1993年为75%，1996年达到94%；预约病人30分钟内接受治疗的人数占预先约定看病人数的比例1993年为80% ，1996年达到90% ；急救车达到服务时限标准的（承诺城区14分钟以内到达，农村19分钟以内到达）1995年为68.4%，1996年为70.3%。[12] 英国的公民宪章运动将公共服务的标准向公众作出承诺，并依靠健全的监督机制保证标准实施，这样就重新构造了行政主客体关系，公民成为服务的主导者。用《1992年公民宪章首次报告》的话说就是“长期以来，公共服务中服务提供者居主导地位”，“公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会”。[13] 英国的公民宪章运动在世界范围内第一个较为彻底地实现了政府公共服务标准化由政府本位向公民本位的转变，奠定了英国公共服务标准化改革先驱的地位，在国际上引起了巨大反响，法国、比利时、美国等国纷纷效仿。
2. 以服务标准评估制度化为特征的美国政府绩效评估。为解决财政赤字和公众信任问题，克林顿政府于1993-2000年开展了“国家绩效评估”（NPR， National Performance Review），将公共服务标准化推向了一个新阶段。坚持“顾客至上”原则，对顾客服务标准进行制度化评估，是美国公共服务标准化的显著特点。其中最重要的是三份纲领性文件。（1）克林顿于1993年签署了第12，862号行政命令《设立顾客服务标准》，要求所有的政府机构公布服务标准，并据此对服务结果进行测评。（2）1993年《政府绩效和结果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）被美国第103次国会通过，这是美国首部关于政府绩效的立法，GPRA规定了政府绩效管理的目的，其中之一便是提高对顾客满意度的关注。GPRA详细规定了政府绩效管理的内容，要求各联邦机构建立绩效目标并以一种客观的、量化的、可测量的形式表示其目标等。GPRA使政府的绩效管理实现了制度化。（3）1993年国家绩效评审委员会（NPA）发布《从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府》（即著名的“戈尔报告”）对GPRA进一步深化与细化，它确立了政府绩效评估活动的“顾客至上”原则，即衡量公共部门绩效的标准不是投入与产出，而是多大程度上满足了公众（顾客）的需要。
通过这三份纲领性文件的实施，以设立顾客服务标准为前提，以顾客服务标准的制度化评估为落实机制，以顾客至上为理念的美国政府公共服务标准化得到了空前的发展。1994年和1995年，国家绩效评审委员会（NPA）又出版了两份报告：《顾客至上：服务美国民众的标准》和《顾客至上：1995年服务美国民众的标准》。这两份报告专门介绍了1994年和1995年联邦政府各部门制定服务标准的情况。在美国克林顿政府时期，联邦政府机构为570个组织和项目颁布了4000多个顾客服务标准，顾客服务标准取得了良好效果，增强了公共组织的顾客导向意识，从1993年1月至2000年9月，政府节省了1000多亿美元开支。2000年的调查显示，80%的政府服务项目获得了顾客肯定，高于1992年的36%，30个政府部门的服务水平达到了第三方机构根据国际标准衡量的满意度，这是“美国历史上持续时间最长、最成功的改革”。①
梳理英、美等国的经验，对我国政府公共服务标准化确立“公民导向”有重要启示：（1）在标准的内容上凸显公民导向理念。在对公民需求调查的基础上，确定标准内容，标准表述细致明确，力求最大限度地回应公民的切身需求。（2）标准评估制度化是践行公民导向的重要保障。在评估中以公民满意度为标准，而不是政府的投入与产出，并通过绩效评估立法，用制度来保障政府对公开承诺的服务标准承担责任。（3）完善的监督渠道是公民导向的重要救济机制。公民可以通过投诉和大众媒体等渠道对服务标准实施结果进行监督，追究政府违诺责任并寻求补偿，及时地救济自身权利。（4）开放的参与机制是实现公民导向的实践基础。主要包括：政府公共服务标准化的相关信息向社会公开；绩效评估主体多元化，民间机构、媒体、公民积极参与绩效评估；构建完善多样的公民监督渠道；广泛运用公民调查、满意度测验等方法，注重公民意见的采集与输入。
从实践效果来看，西方公民导向的公共服务标准化有效缓解了20世纪70年代末以来的公共管理的三大危机，压缩了政府的财政开支，提升了政府的管理效能，增强了公众对政府公共服务的信心。西方的经验证明，只有在政府公共服务标准化中坚持以公民为中心，才能为社会提供更有效率、更及时、更全面、更高水准、更好质量、没有歧视的公共服务。
（三）公民导向：我国政府公共服务标准化必然的价值进路
从政策层面看，公民导向的走势将日益凸显和清晰。2010年国家标准化管理委员会发布的《公共服务标准化指南》（征求意见稿）将“公众参与，可持续发展”作为总体原则。2012年《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》以及《国家公共服务体系“十二五”规划纲要》都将“以人为本”作为我国基本公共服务标准化的指导原则，两份《纲要》实际上从政策的顶层设计层面对政府公共服务标准化由效率导向转向公民导向提出了要求。
确立我国政府公共服务标准化的公民导向，也符合历史和比较的逻辑。纵向来看，经历了“平均主义”和“效率优先”，“以人为本”成为推进国家基本公共服务体系建设的整体指导原则，政府公共服务标准化只有确立公民导向，才能贯彻这一指导原则；横向来看，公民导向在当前西方国家公共服务标准化当中已经相当深入和普遍，在有效回应公民需求，保障公民权利，构建政府与公众的信任关系等方面都起到了显著的效果。我国应该着眼于政府公共服务标准化的长远发展，追踪、借鉴西方的公民导向理念。
我国政府公共服务标准化的指导理念沿着由效率导向到公民导向的价值进路演进，也是信息化、市场化、民主化、法制化和全球化的时代背景下多种因素交织作用的必然结果。主要体现为：在信息化社会背景下，政府公共服务标准化的效率导向由于忽视对公民需求的回应，必然面临信任危机；公民需求的升级是政府公共服务标准化由效率导向到公民导向转变的重要驱动力；公民社会权利的发育以及公民权利意识的觉醒，是政府公共服务标准化由效率导向到公民导向转变的另一个驱动力；化解社会转型期的高社会风险，维护社会稳定有序，是政府公共服务标准化由效率导向到公民导向转变的突出的、阶段性动因；全球化一体化下行政理念变革呈现趋同性，公民（顾客）导向成为普遍性指导理念之一，是政府公共服务标准化由效率导向到公民导向转变的国际环境动因。
三、如何确立我国政府公共服务标准化的公民导向
由传统效率导向转变为公民导向，是我国政府公共服务标准化理念的重要创新，也是我国行政改革系统性工程的一部分。理念创新不能独行，需要以创新改革动力为支撑，在相关的制度、机制、规范多个层面进行配套改革。重点应从强化制度保障、建立激励约束机制、构建开放的参与机制、优化服务规范以及培育公民意识五个方面入手。
（一）完善公共服务绩效管理相关法律法规，强化公民导向的制度保障
完善公共服务绩效管理相关的法律法规就是对政府公共服务绩效管理的程序、方法、考核内容和标准通过法律和法规的形式进行严格规定，通过公共服务绩效管理的制度化建设，提高政府对公共服务绩效的责任意识和法制意识，促使政府机构对绩效结果予以重视并积极改进。公民导向的确立依赖于政府绩效评估的发展。在西方国家公共服务标准化中，贯彻公民导向一般都秉持立法先导的原则，确保政府责任。美国通过《设立顾客服务标准》、《政府绩效和结果法案》在制度层面上保障了“顾客至上”原则的落实，英国通过《公民宪章》的政策践行了“以公民为中心”的理念。考虑到我国立法的实际状况，可遵循渐进原则，先制定《公共服务绩效管理条例》，并在《预算法》、《标准法》、《公务员法》、《国家公务员行为规范》等法律法规中增加关于公共服务绩效管理的内容。待到条件成熟的时候，再通过政策法律化，将《公共服务绩效管理条例》转化为《公共服务绩效管理法》。
（二）建立激励约束机制，增强政府公共服务标准化响应公民导向的动力与压力
具体而言，建立激励约束机制主要包括：
1. 政府公共服务标准的公开承诺机制。国家公共服务标准、国务院各部门制定的各行业公共服务的具体标准、地方政府制定的当地公共服务标准、各级行政服务中心的行政服务标准等，都需要政府向社会公众公开承诺，明晰政府责任，形成社会压力。
2. 内外结合的多元绩效评估体制。对政府公共服务标准化的绩效评估，要打破单一的政府内部评估。同级人大、政协等国家权力机关应定期评估政府公共服务标准化的绩效；鼓励第三方评估；积极开展公民满意度调查。
3. 完善监督机制。在坚持多元监督主体和形式的基础上，还要对公共服务标准的执行情况建立具体的监督、投诉渠道，譬如强化信息工作，定期向社会发布公共服务标准实施评估报告；设立各政府部门内的专门监察机构；设立独立于政府部门之外的监督专员；设立投诉电话、邮件等。
4. 完善问责制度。通过法律法规，确立政府对公共服务标准的责任；将公共服务质量评估结果纳入官员考核体系，并增加权重；对公共服务基础设施建设实行质量追溯制度，推行终身负责制。
（三）构建开放的参与机制，强化公民对政府公共服务标准化的“全流程”参与
开放的参与机制是政府公共服务标准化坚持公民导向理念的运行机制保障。英美国家公共服务标准化对公民导向理念的贯彻，得益于其强调参与的行政组织文化。对我国而言，构建开放的参与机制需要做到：
1. 在公共服务标准制定环节，完善公民需求表达机制，满足公民的表达权。通过公民调查、听证会、座谈会、社情民意反映制度等形式，掌握公民需求和偏好，消弭信息不对称，在此基础上确定公共服务在内容、数量、水平、方式上的相关标准。
2. 在公共服务标准的发布环节，完善信息公开机制，满足公民的知情权。通过新闻媒体、短讯、电子政务政府建设等方式，公开公共服务的标准以及获得公共服务的途径，增加公共服务标准的透明度和公开性。
3. 在公共服务标准的实施环节，完善服务过程监督机制，满足公民的监督权。通过完善的监督投诉渠道，促成公民与政府的博弈均衡，确保政府对标准的兑现和公民权益的保障。
4. 在公共服务的绩效评估与改进环节，完善包含公民在内的多元主体评估机制，满足公民的参与权。使公民、社会组织、各级人大等主体参与对公共服务绩效的评估。公民通过绩效评估，由公共服务的被动接受者转变为积极评判者，并通过评估结果促使政府公共服务标准化的持续改进。
（四）以标准化为支撑，以“公民需求”为导向，优化各项行政服务规范
在政府公共服务标准化的实践中，行政服务中心标准化是与公民接触最频繁、内容最广泛、方式最直接的一种模式。2012年，《行政服务标准化工作指南》（征求意见稿）和《行政服务中心运行规范》（征求意见稿）等6项国家标准已经通过国标委审定，开始在我国行政服务中心执行。2013年，《政务服务中心网上服务规范》（征求意见稿） 开始在我国行政服务中心网上大厅执行。从回应公民需求的视角审视，行政服务中心标准化在服务规范上仍有待优化，主要是：
1. 进驻规范上，要进一步增加进驻中心的行政事业、公共服务单位、项目及人员数量，力争完全做到“一站式办理”。
2. 服务规范上，需要进一步提升服务规程“人性化”程度。主要包括大幅压缩审批时限；简化审批环节；提高通过互联网审批的事项的比例；严格落实服务礼仪等工作规范。
3. 效能评价规范上，要在内部评价的同时，大力开展外部评价；加大服务对象评价所占权重；严格责任落实机制，增强评价结果对于持续改进的促动作用。
一言以蔽之，要 “以公民需求为导向”优化各项服务规范，在此基础上将关于“人”、“事”、“物”的全部服务规范标准化。
（五）发展社会组织，培育公民心，提升公民参与的行动力
确立政府公共服务标准化的公民导向，需要提升公民参与的行动力。
1. 公民参与的行动力提高需要积极发展社会组织，解决公民参与的集体行动困境。公民需求的有效聚合与表达，直至输入政府公共服务标准的制定、发布和实施等环节当中，往往需要群体化、组织化的集体行动来实现。这就需要抓住当前完善国家治理结构的历史性机遇，积极发展和培育各类社会组织。
2. 公民参与的行动力提高需要培育公民心。公民自觉运用标准维护自身权利的活动推动着政府公共服务标准化的发展。历史上，由于我国漫长的“家天下”、“臣民”、“顺民”等传统政治思想的浸染，导致个体公共责任感、公共参与精神薄弱，主张自身权利的意识不足。对此，必须加强公民教育，培育公民心，增强公民的主体意识、参与意识、责任意识、监督意识和权利意识，使公民成为政府公共服务标准化的积极参与者、监督者和评判者。
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[Z].1996.
[13]The Citizens Charter First Report（1992）[R]. London：HMSO，
Cm 2101.
[责任编辑、校对：杨栓保]
