环境治理中公众参与模式的战略性认知与建构
魏娜
摘 要： 当前，世界各国都面临各种各样的环境问题。从根本上看，环境问题不仅仅是简单的自然问题，而是包含错综利益的政治问题和社会问题。20世纪以来的各类环境公害事件使西方各国将环境治理放在国家治理的重要位置，并逐渐形成环境治理的不同模式，而公众对于环境治理领域的广泛参与是西方各国环境治理呈现的共性特征。在我国，政府几乎成为环境治理的唯一主体，而作为环境污染直接受体的公众却被严重边缘化，这是造成我国环境治理“局部好转，整体恶化”局面的重要原因。为此，必须加深对我国环境治理中公众参与模式的认知，构建良性的模式运行基础，以改变愈发严峻的“环境赤字”局面。
关键词： 环境治理； 边缘参与； 政府依赖； 基础建构
中图分类号： F205 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.004
改革开放以来，我国经济发展取得瞩目成就，综合国力不断提升。然而，过去三十多年的历史区间内的强劲崛起和超常发展是以牺牲环境为巨大代价的。[1] 上世纪90年代以来我国开始了以政府为主导的环境治理模式，在此种治理模式下，对环境问题的认知以及环境危机的缓解几乎完全仰赖于政府组织的调试。然而，囿于当代中国政绩考核标准的经济化以及区域现代化发展的压力，当地方政府面临经济发展、政治指标与环境治理的矛盾时，往往采取“底线竞争”的策略来规避环境治理的压力。[2]因此，我国的环境治理不容乐观，“局部好转、整体恶化”的“环境赤字”现实相当严峻。鉴于此，必须调整以政府为唯一主导的环境治理模式，将公众纳入环境治理体系中，构建环境治理的二元体系。然则，理论层面的设想与实际的运行存在很大落差，从近些年我国公众的环境参与实践看，公众环境参与在参与行动、参与形式、参与过程以及参与影响力等方面都存在许多难以逾越的障碍。这些障碍关乎整个国家制度层面的变革与优化，因此，要在现阶段塑造我国公众环境参与的完美状态并不现实。可行的路径是先构建我国公众环境参与的运行基础，通过基础的改善进一步提升参与的阶位和效力。笔者在考察我国环境治理中公众参与的现实情境基础上，重点分析了我国环境治理中公众参与面临的矛盾困境及其现实原因，提出了我国环境治理中公众参与模式建构的法律基础、制度基础、文化基础和社会基础。
一、中国环境治理中公众参与的现实情境
（一）缘起：“环境赤字”的严峻现实
改革开放以来，我国经济高速发展，1978年至2008年，我国的年均国内生产总值增长率高达9.8%。2008年至今，在世界经济普遍陷入各种危机的情况之下，我国GDP年增长率仍然相当可观。与此同时，我国还在相对平稳的环境中实现了自计划经济到市场经济的转型，经济实力和整体国力不断增强，人民生活水平不断提高。但是，由于长期以来实行的粗放型经济增长方式，片面强调经济的增长而对自然生态资源和环境进行竭泽式开发和利用，致使我国生态环境遭到严重破坏，环境状况日益严峻。20世纪90年代初，我国开始了以政府为绝对主导的环境治理实践，虽然在一定程度上缓解了环境的急剧恶化，但是环境污染的整体趋势并未得到根本遏制。据《中国生态足迹报告2012》显示：2008年，全球人均生态足迹①是2.7公顷，超过地球生物承载力的50%。在我国，人均生态足迹为2.1公顷，超过我国生物承载力的2倍多，加之我国人口基数众多，因此，我国生态足迹总量已居全球之首，“生态超载”形势相当严峻。[3] 与生态环境恶化相伴随的是愈发严重的环境污染状况。在我国，几乎所有省市都存在不同程度的大气污染、水污染、酸雨污染、固体废弃物污染、噪声污染、土壤污染等问题，这些污染不仅反噬经济发展成果，而且成为人们追求健康幸福生活难以逾越的瓶颈。[4] 环境问题归根究底是包含多元利益冲突的政治问题和社会问题，而不是简单的自然问题。“环境赤字”的加剧，要求环境治理体系给予必要的回应，对政府主导的一元治理体系进行必要的调试，将公众等外部主体加入其中，以满足日益紧迫的环境治理要求，故而公众参与环境治理开始受到广泛关注。
（二）发展：“政府失灵”和“市场失灵”的双重压力
就政府层面而言，环境问题是一个典型的准公共物品，作为一种准公共物品，对于环境问题的有效治理就是政府不可推卸的责任和义务。[5] 从目前情境来看，政府是我国环境治理最重要也是最核心的主体。然而，这种以政府为主导的环境治理体系却面临“失灵”风险。长期以来，以GDP增量为核心的绩效评估体系是衡量我国不同区域、不同层级的政府组织工作成绩和发展水平的最核心的工具。基于此种评估体系，以行政区划为单位的区域间经济利益博弈尤为激烈。在政绩表现和区域发展的双重压力下，各地区深陷无序竞争和重复建设的漩涡，导致我国能源、资源需求的超常规增长不断加剧，生态与环境的破坏日益严重。在这种经济导向型发展模式下，各地方政府不仅没有成为环境治理的重要主体，反而成为环境恶化与生态破坏的“罪魁祸首”，政府的环境治理面临严重“失灵”。就市场层面而言，按照“谁污染，谁治理”的原则，作为资源环境的最直接的破坏者，市场中的企业理应是环境治理的重要责任人。然而，在环境产权缺乏明晰界定和环境违法成本远远低于环境治理成本的双重理性考虑下，企业往往规避环境治理的责任，导致环境治理的“市场失灵”。
基于环境治理“政府失灵”和“市场失灵”的考虑，公众参与环境治理的呼声进一步高涨。在政府层面，有关公众参与环境治理的法律规定也日渐增多。例如，我国1989年《环境基本法》第6条规定： “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这两项法律规定为环境治理和保护中的公众参与提供了原则性的法律依据。2000年《大气污染防治法》第5条规定： “任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。” 2002年《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与。该法第1 条规定： “国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价。”在公众层面，对于环境权的诉求进一步增强，诸如“北京绿十字生态文化传播中心”、“绿网”、“清水同盟”、“国仁绿色联盟”等各类环境NGO组织相继成立并不断发展，由各自领域内单独活动开始向跨领域联合行动转变。
（三）现状：“高度关注”与“低度参与”的矛盾困境
随着我国环境治理中公众参与的不断发展与深入，我国公众参与环境治理的意识不断提升，参与环境治理的力度、深度和频度也大大增加，参与行为也日趋多样化。然而，从本质上看，我国公众参与环境治理呈现出明显的矛盾特征，具体表现为“认知参与”同“实践参与”的失调。从认知参与上看，我国公众对于环境问题的关注度相当之高。据《中国公众环保民生指数（2007）》显示，在9个公众关注的热点问题中，环境污染问题排名第二，仅次于物价问题，与社会治安问题一起成为公众关注的三大热点，其关注比例达到了46.1%。与2006年相比，提高了3.8个百分点。此外，66.9%的公众认为现阶段我国环境问题非常严重和比较严重，比2006年增加了3.9个百分点。从实践参与上看，我国公众参与环境保护活动的比例却非常低。国内仅有6.3%的公众在最近3个月参加过环保活动，知道“12369”环境问题免费举报电话的人只占13.9%。[6] 且在很多情况下，公众的“参与”还只是停留在“边缘参与”、“末端参与”层面，例如污染的监督与举报、植被保护与绿化、垃圾初级分类与清理以及其他与自身关系密切的环境参与。这种环境治理的“低参与”和对环境问题的“高关注”形成了极大反差，这种反差主要表现在以下几个方面：
1. 公众参与的形式主要是政府主导下的边缘性参与。在公众参与环境治理的形式上，西方国家多采用“自下而上”的公众推动形式，而我国则以“自上而下”的政府主导方式为主。在此种“自上而下”的公众边缘性参与形式下，公众参与的广度和效果很大程度上仰赖于主管行政部门的态度与偏好。如果主管部门对公众参与环境治理的作用有较好的认知、对公众的参与行为持支持态度，公众参与则会取得良好的效果。如果主管部门对公众参与采取漠视甚至反对的态度，那么公众参与的效果将仅限于“走形式、走过场”而已。政府主导下的公众边缘性参与不仅限制了公众参与环境治理的效果，而且大大降低了公众参与环境治理的热情和积极性。在强势政府的主导型下，如果不涉及自己的切身利益，公众一般不愿将自己的真实看法和立场表达出来，即使表达，也不过是人云亦云式的敷衍而已，在此种境况下，公众很难实现真正意义上的环境参与。然而，如果不能实现真正意义上的环境参与，公众就无法对政府的环境决策和执行实施有效监督，也不能充分发挥公众在协助政府制定环境治理政策、做好城市规划、监督和抵制环境污染行为等方面的作用。[7] 虽然近年来我国在公众参与环境治理方面的立法不断增多，对于公众环境宣传教育的力度也日渐加大，但是公众在环境治理的边缘性参与少有实质上的改善。
2. 公众参与的过程主要侧重于末端参与。在比较不同国家公民参与发展水平和制度演进的基础上，谢尔·奥斯丁提出了“公民参与阶梯论”，把公民参与的发展历程分为三个阶段，分别对应八种具体形式。（见图1）
在第一阶段，政府处于绝对主导地位，公民基本处于无参与状态；在第二阶段，公民在一定程度上具有参与的机会，但公民参与的自主性程度不高；在第三阶段，公民参与享有合法的实体性权力与程序权力。[8] 从我国环境参与的实践看，我国环境治理中的公众参与既不属于“公民无参与”阶段，也不属于“完全参与”阶段，而是介于两者之间的“象征性参与”阶段。“象征性参与”的重要表现之一是公众的环境参与过程侧重于末端参与，即公众主要是在环境及生态损害等行为发生后才通过诸如检举、诉讼等方式来维护自身的环境权益。近年来我国政府制定了相关法律和政策，旨在推进公众环境参与的阶段和水平，然而效果并不理想。以公众参与环境影响评价为例，我国早在2002年就出台了《环境影响评价法》，该法规定对于重大项目的环境影响评价须囊括公众之意见。然而纵观我国整理环评状况，鲜有将公众真正纳入环境影响评价之中的，更多的是将公众参与视为应付形式的幌子。公众的末端参与也是公众维护自身环境权益的有效手段。但是，环境问题具有危害的广延性、治理的复杂性等特点，如果公众的环境参与总是止步于末端参与，而不向事前、事中参与阶段发展，那么公众参与的实效性就无法保障，既有的参与红利也会消失殆尽。
3. 公众参与的影响力十分有限。环境治理中公众参与形式的边缘化和参与过程的末端化直接影响了公众参与的效力，导致公众参与的影响力十分有限。以组织化的环境NGO为例，截至2012年底，我国环境NGO组织已达7881个，相比于2007年增长了38.8%。[9] 从其活动范围看，环境NGO以开展各种形式的环保宣传、特定领域的环保教育、多规模环保活动为主，辅之以特定区域或跨区域的社会监督、公民环境权益维护、环境影响评议、政策建议及推动可持续发展等。[10] 然而，囿于经费、人员、技术、设备、合法性等资源的缺失，这些环境NGO在参与环境治理中的号召力、组织能力、对环境污染主体的制约力、对公众环境权益的维护、对环境决策的影响力等十分有限。这种“低影响力”困顿与国外环境NGO的高影响效力决然不同。在英国、日本、德国、美国等国，介于政府组织和私人组织之间的环境NGO，在环境数据调查、立法建议、政策监督、组织环保活动等方面均发挥了非常重要的作用，其参与的效力远非我国环境NGO可以达到。拥有组织整合优势的环境NGO在参与中的影响力尚且如此，作为个体公众参与环境治理的影响力更是微乎其微。
二、中国环境治理中公众参与矛盾困境的缘由解析
公众对环境治理的“高度关注”与“低度参与”的矛盾困境主要是由于以下几个方面的因素造成的。
（一）公众对环境治理中政府角色的过度依赖
造成环境治理领域公众“高度关注”与“低度参与”的矛盾困局的一个重要原因在于公众过度依赖政府在环境治理中的作用。造成公众对政府过度依赖的原因有三个：
1. 全能主义政府的负面影响。所谓全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。[11] 新中国成立后，基于当时特殊政治社会背景的需要，我国实行的是全能主义的政府模式。在这种模式下，政府几乎负有社会生活的全部责任。改革开放后，虽然我国对这种全能模式进行了多次、不同层面的改革，但是这种全能主义政府模式的影响依然颇大，表现在环境治理领域，就容易出现此种局面：一方面，政府将其自身视为环境治理的唯一责任人，故而排斥和限制公众的参与；另一方面，公众认为环境治理主要是政府的责任，因而不去参与环境的治理。
2. 公众普遍的“搭便车”心理。由于环境问题的准公共性质使得对环境的治理呈现明显的外部性特征，这样就不可避免地出现“搭便车”现象，即公众即使不参与到环境治理中，照样能从政府的参与行为而导致的环境质量的改善中得到好处。“搭便车”心理客观上造成了公众对于政府的过度依赖，降低了公众参与环境治理的积极性。
3. 公众参与的价值冲突。公众在参与环境治理中面临的多种价值冲突妨碍了公众的参与实践，例如发展经济、提高生活水平与环境治理的冲突，个体环保意识与群体意识薄弱之间的冲突，个人投入与国家投入之间的冲突，以及主张依法治理环境与法律知识缺乏之间的冲突等，这些冲突更加促使公众将环保责任寄托于政府，从心理上形成了对政府的依赖。
（二）对于公众参与环境治理的立法规定过于分散和抽象
自上世纪70年代始，我国陆续出台了一系列关于公众参与环境治理方面的法律和规章制度。例如，1979年《环境保护法》在原则上规定了公民参与环境保护的需要。1996年修订的《水污染防治法》新增规定：环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。2002年10月《环境影响评价法》获得通过，此法进一步规定：国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价，并具体规定了环境影响评价中公众参与的主体范围、公众参与的具体程序和形式、公众参与的组织召集人、公众参与的对象以及对公众参与意见的处理等。2006年2月23日，国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法从操作层面给公众参与提供了法规保障。此外，《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等环境法律中都有公众参与环境治理的相关规定。
从上述我国环境治理中公众参与的整体立法状况审视，虽然我国多数与环境相关的法律或多或少对公众的环境参与进行了规定，然则此类立法或偏于零散，或偏于模糊，缺少专门、统一的法律规定，导致激励公众参与环境治理的立法的意图不明确，难以保障公众参与的实体性权利。从立法原则上审视，既有的环境法律规章对环境治理中公众参与方面的规定存在重复套用的现象。针对不同类型的环境污染问题，我国制定了相对应的环境单行法，譬如《中华人民共和国大气污染防治法》对应的是大气污染问题，《中华人民共和国海洋环境保护法》对应的是海洋污染问题。这些单行法律中虽有对于公众参与的规定，但是缺乏对公众参与的针对性设定，存在简单套用环境基本法中关于公众参与内容的现象。从立法的细致性上看，现有一些关于公众参与的规定，过于原则和抽象，缺乏实际可操作性。目前只有环保总局于2006年2月22日正式颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的形式、途径、程序等方面作出了规定，而其他环境法律、法规则仅仅对公众的环境参与作原则性规定，而对于参与的程序性问题缺乏具体细致解释，没有解决好公众参与的可操作性问题。
（三）公众环境信息资源的匮乏
信息是参与的前提，缺少必要的环境信息，公众的环境参与就会大打折扣。我国于2008年5月1日正式施行《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》，上述条例和办法的施行标志着我国在环境信息公开领域内的重大进步。环境信息公开涉及两个层面：第一个层面是政府方面的环境信息公开，即对政府环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息进行公开；第二个层面是企业方面的环境信息公开，即对企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息进行公开。之所以要求政府和企业对环境信息进行公开，乃是基于公众、政府和企业在环境信息获取上的非均衡性考虑。与政府和企业相比，无论是公众个人或是公众环保组织在环境信息的获取和占有上都居于弱势地位。政府可以利用自身资源优势和强制性权力获取环境信息，企业亦可以通过“利益俘获”及环境污染的主体特性获取大量环境信息，而且这两者都存在着将环境信息封闭和垄断的利益倾向性。强调政府和企业的环境信息公开，可以在一定程度上弱化政府、企业与公众在环境信息获取上的非对称与失衡，缓解公众在环境信息上的被动局面。从2008年5月至今，《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的实施已达6年之久，然而，公众在环境信息的真实性获得上仍然困顿重重。首先，在政府方面，环境信息公开往往流于形式，公开的目的不是为了满足公众的环境信息诉求，而是“为了公开而公开”。而且，一些政府部门出于保护地方经济发展和维护社会稳定之故，对于应该公开的环境信息讳莫如深，利用“保密盾牌”为环境信息公开不作为正名。其次，在企业方面，为了自身利益考虑，企业往往只公开诸如废物综合利用回收程度，社会责任的履行情况等正面的环境信息， 而对于其污染排放总量、排污超标因子和数量、排污地点等与公众健康生活息息相关的环境信息则不予公布。此外，由于既有《环境信息公开办法（试行）》对于企业环境信息公开的规定过于粗糙，加之政府部门选择性执法和执法不公现象的存在，即使企业片面公开甚至不予公开环境信息也难以受到制裁。在自律与他律双重缺失的境况下，企业环境信息公开存在很大漏洞。
（四）缺乏对公众参与环境治理的恰当激励
公众参与环境治理需要付出大量的成本，这些成本分为两种类型：第一种类型是显性成本，即公众参与环境治理所花费的人力成本、物力成本、时间成本、收集和处理环境信息的成本等；第二种类型是隐性成本，隐性成本主要是指公众参与的机会成本和侵害成本。机会成本是指公众因参与了某种环境治理活动而放弃取得其他收益的机会造成的成本损失。侵害成本是指公众参与的结果可能会导致某些利益主体的利益受到重大损失，在法制不健全的背景下，利益受损方有可能对环境治理的参与者进行打击报复，造成参与主体物质、身体和精神上的成本损失。作为理性的“经济人”，公众在参与环境治理的过程中必定会对其参与的成本和收益进行仔细权衡，当公众认为其参与的成本相对于收益过高时，就会将参与行为视为“不经济”行为，故而会理性选择低度参与甚至是不参与。反之，当公众认为其参与环境治理的成本较低、收益较高时，则会积极参与环境治理。降低公众参与环境治理成本的重要手段之一就是对公众的参与行为予以恰当的利益激励。激励不仅可以抵消公众参与的部分成本，而且可以使公众感受到政府在促进公众参与环境治理的诚心和决心，激励公众的积极参与。然而，无论是从我国环境治理的实践来看还是从环境参与的立法体系来看，鲜有关于激励公众参与的内容或条款。不对公众的积极参与进行激励，就意味着对公众不参与的鼓励，鼓励公众不参与的结果是产生荒谬的刺激，导致环境治理中的公众参与每况愈下。
三、中国环境治理中公众参与的模式建构
（一）构建公众参与模式的法律基础
从法律体系的完整性和类型上看，我国环境治理中公众参与的法律规定并不逊色于西方发达国家，甚至比一些国家做得更好。然而，从法律的实效性上看，我国却难以与西方国家匹敌。究其原因，乃在于我国关于公众参与环境治理方面的法律散而不统、粗而不细，难以形成公众参与的坚实法律基础。因此，要构建我国环境治理中公众参与模式的法律基础，需从两个层面着手。
1. 对于散见于各单行法中关于公众参与环境治理方面的内容进行整合。整合并不意味着专门制定一部公众环境参与的法律，而是对现行的《环境保护法》进行修订，辟专门一章，对各种单行环境法中关于公众参与环境治理方面的条款内容进行整合梳理，统筹规定公众的环境参与权、参与主体、参与形式、参与范围、参与方法、参与诉讼、参与救济、参与信息获得等内容。同时，在各环境单行法规中，要避免单纯重复立法，而是依据其各自的立法领域和内容，对公众参与环境治理进行专项或补充立法。
2. 对环境基本法和单行法中关于公众参与的内容要尽可能细化和操作化。发达国家关于环境治理公众参与的立法与我国立法的一个重要区别在于：发达国家的立法比较细致，对于公众的参与权、参与方式、参与手段、参与过程等都有非常具体的规定。而我国的立法却偏于抽象和原则性，对于公众参与的许多方面只作笼统规定。立法细致是可操作化的前提，而可操作化是切实保障公众参与的重要基础。因此，要构建环境治理中公众参与的立法基础，必须对当前的相关法律、规章、政策等进行细化补充。例如，细化公众参与的类型和范围，对于哪些活动需要公众参与，多大程度的参与都必须要有明确细致的规定。细化公众参与的具体程序，包括公众参与环境影响评价的程序、召开听证会的程序、开展环境公益诉讼的程序等。
（二）优化公众参与模式的制度基础
环境治理中公众参与模式的构建是建立在一定制度安排的基础之上。一是环境信息的公开制度，二是环境公众参与的激励制度。
1. 优化环境信息公开制度。环境信息公开是公众参与环境治理的基础条件，也是将公众的参与热情转化为参与实践的重要催化剂。缺乏良好的环境信息获取条件是造成我国公众环境参与不足的重要缘由，因此，要构建公众参与的良性基础必须对我国现行的环境信息公开制度进行优化。首先，要提升《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的法律位阶。条例和办法的位阶远低于单行法律，如此，对于环境信息公开的内容极容易受制于位阶更高的《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国档案法》。因此，可以将现行的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》法律位阶进行提升，使之上升到普通法的层面。同时，要对模糊性条款进行细化，对不予公开的情况进行详细说明，对依法申请公开主体的资格的范围进行明确设定，切实保障公众的环境知情权。其次，要聚合舆论压力，迫使政府部门转变观念，突破“不愿公开、不敢公开”的瓶颈，积极主动地公开环境信息。在此基础上要开展对政府环境信息公开部门的专门培训，提升其对于应该公开的环境信息、国家秘密、商业秘密的法律认知，减少将不该保密的环境信息“被保密”的状况。再次，要健全对于企业环境信息不公开行为的他律机制，驱使企业公布其排放污染物的种类、方式、排放浓度和总量及其对周围环境及居民健康的可能影响。企业环境信息的披露事关政府环境决策的制定和实施以及公众对所处环境状况的正确了解，因此，对于敷衍公布和不公布的企业，政府部门要予以严厉制裁，以他律促自律。最后，政府也须对公众进行教育和培训，使其了解获取环境信息的方法和渠道。当前许多公众对于环境的关注度非常高，对于环境信息的获取有较大需求，然而受自身知识水平所限，不知如何获取相关的环境信息。对此，政府部门可以通过开展环境活动或培训，告知公众如何获取其所需的环境信息。
2. 优化公众参与的利益激励制度。作为理性的“经济人”，公众在参与环境治理的过程必然会对其参与行为进行经济考量，包括参与的成本和参与的受益。参与成本既包括显性的人力、物力、信息获取等成本，又包括机会成本、侵害成本等隐性成本。参与的收益包括清新的空气、优质的水源、无污染的生活环境、健康的身体等。公众参与环境治理的高成本是限制公众参与的关键原因，要减少公众参与的成本就必须对公众的参与行为予以必要的利益激励。政府可以设立专项基金对于公众的环境参与行为进行奖励和补偿，基金可来源于政府对于环境违法单位、企业或个人的罚款。专项基金可以由三个主要部分组成： （1）举报奖励。公众个人、组织及环境NGO对于企业或个人的环境违法行为进行举报，一经核实，政府可依照违法行为等级进行奖励。（2）参与奖励。对于公众个人、组织及环境NGO的环境保护或治理行为，经过基金评审委员会评审，根据所作贡献大小进行奖励。（3）补偿奖励。对于公众个人、组织及环境NGO在参与环境治理和保护中所遭受的损失，如能提供环保行为与损失造成的因果证明，政府应对所造成的损失进行补偿。对于专项基金所设的三项奖励，政府必须确保奖励的真实性，不能有奖励之名而无奖励之实。此外，必须设立实际可操作的评奖体系和评奖程序，对于奖励的申请、评奖的标准、奖励的等级、奖励争议的处理、奖励的核准和颁发、奖励差错的补救措施等都要有细致的规定。唯有如此，才能对公众的环境参与行为进行正向的利益激励，从而带动更多的公众参与到环境的治理和保护中去。
（三）塑造公众参与模式的文化基础
实施针对性强、涉及面广的环境教育是塑造我国环境治理中公众参与模式文化基础的策略性选择。完善环境教育体系是提高公众的参与意识，确立环境伦理文化和环境价值理念的基础，也是提升公众参与环境治理能力的重要工具。[12]目前，我国已在既有的教育体系下，结合环境污染和生态破坏的整体环境状况，积极探索适合我国国情的环境教育内容和形式。许多地方的中小学开设了有关环境教育的课程，并将环境教育作为素质教育的重要内容；1/3的高等院校开设环保专业课程，培养了 10多万环境专业人才；各地党校和行政学院也以多种形式开展了环境教育的相关工作。[13] 然而受应试教育和现行学校评估体系的限制，多数学校并未将环境教育纳入常规教学计划中，致使环境教育陷入非常尴尬的处境之中。要化解环境教育的这种尴尬局面，必须对现行环境教育体系进行改革：在对中小学的环境教育中，不能仅仅开设单独的环境知识性课程，而是要让环境保护的理念渗透到各门课程之中，使学生一方面从小养成良好的环境保护意识和习惯，另一方面掌握环境保护的基本知识和做法；在对高等院校的环境教育中，要将环境课程纳入公共课程体系中，普及学生关于环境的系统知识，鼓励学生从本专业领域出发，分析和思考解决各种环境问题的手段和策略性应对；在对企事业单位的环境教育中，要以污染的社会危害性以及污染防治技术为重点，提升其社会责任感；在对党政系统的环境教育中，要以环境保护的相关法律为基础，以环境意识的转变为重点，立足国内及全球环境状况和形势，增强其对环境问题的整体把握和综合决策能力。
（四）巩固公众参与模式的社会基础
环境NGO 是公众参与环境治理的重要组织载体，也是确保公众参与连续性的重要保障。环境NGO的自愿性、非政府性、公益性、专业性使其能够广泛而又深入地参与环境治理，成为沟通政府、企业和公众的重要桥梁，构成了公众参与环境治理模式的重要社会基础。我国环境NGO已由初期的单个组织行动进入相互联合、合作的时代，其活动领域逐步发展到组织公众参与环保、为国家环境事业献言献策、开展社会监督、维护公众环境权益、推动可持续发展等诸多领域。[14]但是，从总体情况来看，我国环境NGO还没有真正意义上成为一种环境治理的核心力量。其原因在于：首先，我国环境NGO组织虽然种类繁多，但各自承担的角色较为单一，缺乏良性的协调、沟通与资源共享机制。例如，关注草地保护NGO仅仅关注草地植被的维护，对于林地、湿地等则较少关注。致力于湖泊污染的NGO仅仅防治湖泊污染，对于河流及海洋的污染问题则缺少关注。其二，我国环境NGO存在先天发育不足，后天发展失调问题。组织类型以官办型居多，自发型偏少，独立性受到质疑。其三，受资源和经费所限，我国环境NGO缺乏环境治理的专业性人才和设备，在面对日益复杂的环境问题时，容易出现有心无力的窘迫局面。
然而从国际环境治理中公众参与的走向上看，环境NGO必将成为未来环境治理的核心力量，鉴于此，必须突破我国环境NGO的发展瓶颈，巩固环境治理中公众参与的社会基础。具体可以从以下几个方面努力：从政府层面而言，要把握好与环境NGO之间关系的“度”。一方面，政府要大力支持环境NGO的发展，要依法保证和承认环境NGO的法律地位、合法权利和利益。与环境相关的政府组织和部门要建立与环境NGO的常态联系机制，为环境NGO依法开展活动创造条件、提供方便。例如，政府可以主动搭建与环境NGO交流和沟通的平台，定期与环境NGO举办座谈会、经验交流会等，了解环境NGO的参与诉求及在环保活动中遇到的困难和障碍。不仅如此，政府还可以建立与环境NGO的信息共享机制，向环境NGO提供多维度的环境污染和治理信息，对于一些环境知识需求较大的环境NGO，政府可以组织相关部门对其进行环境治理知识和方法的系统培训，协助起开展环境公益活动。另一方面，政府不得干预环境NGO内部的管理和日常运作，特别是不能干扰其内部的人事安排，保证环境NGO的独立性。从环境NGO自身层面而言，要提升环境治理方面的能力，丰富参与环境治理的形式和领域。同时，加强与其他环境NGO组织的联系与交流，建立资源与信息的共享机制。此外，环境NGO应该与社会各界进行广泛合作，例如高等院校、研究机构等，通过与这些机构的合作，建立多维培训和辅导体系，提升环境NGO治污能力、宣传能力和协作能力等。就国内的环境NGO而言，要强化与国际环境NGO的联系与合作，学习其在环境治理领域的前沿知识和范畴，如“环境与税制”、“环境与投资”、“环境与贸易”、“环境与知识产权”等，同时要吸取国际环境NGO的成功运作经验，加快自身的结构调整和转型，使自身的管理和运作逐步规范化。环境NGO还可以与企业建立互动合作关系，进行重点和新兴环保领域的互利协作，包括环保产品的研发、生产、流通、消费等。
四、结语
环境治理绩效的彰显不仅需要对政府的治理机制进行改良和优化，而且要激活民间的治理机制即公众的环境参与机制。只有双管齐下，发挥政府机制与民间机制的协同作用，才能最大限度地缓解环境治理绩效不彰的局面。然而，在我国当前的政治和行政体制以及民治传统历久缺乏的情况下，要构建良性的公众环境机制和模式谈何容易。不妨先构筑公众环境参与的法律、制度、文化和社会基础，通过基础的构建形成公众环境参与的广阔平台，进而优化并完善公众的环境参与机制，促进我国环境局面的改善。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 当前，世界各国都面临各种各样的环境问题。从根本上看，环境问题不仅仅是简单的自然问题，而是包含错综利益的政治问题和社会问题。20世纪以来的各类环境公害事件使西方各国将环境治理放在国家治理的重要位置，并逐渐形成环境治理的不同模式，而公众对于环境治理领域的广泛参与是西方各国环境治理呈现的共性特征。在我国，政府几乎成为环境治理的唯一主体，而作为环境污染直接受体的公众却被严重边缘化，这是造成我国环境治理“局部好转，整体恶化”局面的重要原因。为此，必须加深对我国环境治理中公众参与模式的认知，构建良性的模式运行基础，以改变愈发严峻的“环境赤字”局面。
关键词： 环境治理； 边缘参与； 政府依赖； 基础建构
中图分类号： F205 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.004
改革开放以来，我国经济发展取得瞩目成就，综合国力不断提升。然而，过去三十多年的历史区间内的强劲崛起和超常发展是以牺牲环境为巨大代价的。[1] 上世纪90年代以来我国开始了以政府为主导的环境治理模式，在此种治理模式下，对环境问题的认知以及环境危机的缓解几乎完全仰赖于政府组织的调试。然而，囿于当代中国政绩考核标准的经济化以及区域现代化发展的压力，当地方政府面临经济发展、政治指标与环境治理的矛盾时，往往采取“底线竞争”的策略来规避环境治理的压力。[2]因此，我国的环境治理不容乐观，“局部好转、整体恶化”的“环境赤字”现实相当严峻。鉴于此，必须调整以政府为唯一主导的环境治理模式，将公众纳入环境治理体系中，构建环境治理的二元体系。然则，理论层面的设想与实际的运行存在很大落差，从近些年我国公众的环境参与实践看，公众环境参与在参与行动、参与形式、参与过程以及参与影响力等方面都存在许多难以逾越的障碍。这些障碍关乎整个国家制度层面的变革与优化，因此，要在现阶段塑造我国公众环境参与的完美状态并不现实。可行的路径是先构建我国公众环境参与的运行基础，通过基础的改善进一步提升参与的阶位和效力。笔者在考察我国环境治理中公众参与的现实情境基础上，重点分析了我国环境治理中公众参与面临的矛盾困境及其现实原因，提出了我国环境治理中公众参与模式建构的法律基础、制度基础、文化基础和社会基础。
一、中国环境治理中公众参与的现实情境
（一）缘起：“环境赤字”的严峻现实
改革开放以来，我国经济高速发展，1978年至2008年，我国的年均国内生产总值增长率高达9.8%。2008年至今，在世界经济普遍陷入各种危机的情况之下，我国GDP年增长率仍然相当可观。与此同时，我国还在相对平稳的环境中实现了自计划经济到市场经济的转型，经济实力和整体国力不断增强，人民生活水平不断提高。但是，由于长期以来实行的粗放型经济增长方式，片面强调经济的增长而对自然生态资源和环境进行竭泽式开发和利用，致使我国生态环境遭到严重破坏，环境状况日益严峻。20世纪90年代初，我国开始了以政府为绝对主导的环境治理实践，虽然在一定程度上缓解了环境的急剧恶化，但是环境污染的整体趋势并未得到根本遏制。据《中国生态足迹报告2012》显示：2008年，全球人均生态足迹①是2.7公顷，超过地球生物承载力的50%。在我国，人均生态足迹为2.1公顷，超过我国生物承载力的2倍多，加之我国人口基数众多，因此，我国生态足迹总量已居全球之首，“生态超载”形势相当严峻。[3] 与生态环境恶化相伴随的是愈发严重的环境污染状况。在我国，几乎所有省市都存在不同程度的大气污染、水污染、酸雨污染、固体废弃物污染、噪声污染、土壤污染等问题，这些污染不仅反噬经济发展成果，而且成为人们追求健康幸福生活难以逾越的瓶颈。[4] 环境问题归根究底是包含多元利益冲突的政治问题和社会问题，而不是简单的自然问题。“环境赤字”的加剧，要求环境治理体系给予必要的回应，对政府主导的一元治理体系进行必要的调试，将公众等外部主体加入其中，以满足日益紧迫的环境治理要求，故而公众参与环境治理开始受到广泛关注。
（二）发展：“政府失灵”和“市场失灵”的双重压力
就政府层面而言，环境问题是一个典型的准公共物品，作为一种准公共物品，对于环境问题的有效治理就是政府不可推卸的责任和义务。[5] 从目前情境来看，政府是我国环境治理最重要也是最核心的主体。然而，这种以政府为主导的环境治理体系却面临“失灵”风险。长期以来，以GDP增量为核心的绩效评估体系是衡量我国不同区域、不同层级的政府组织工作成绩和发展水平的最核心的工具。基于此种评估体系，以行政区划为单位的区域间经济利益博弈尤为激烈。在政绩表现和区域发展的双重压力下，各地区深陷无序竞争和重复建设的漩涡，导致我国能源、资源需求的超常规增长不断加剧，生态与环境的破坏日益严重。在这种经济导向型发展模式下，各地方政府不仅没有成为环境治理的重要主体，反而成为环境恶化与生态破坏的“罪魁祸首”，政府的环境治理面临严重“失灵”。就市场层面而言，按照“谁污染，谁治理”的原则，作为资源环境的最直接的破坏者，市场中的企业理应是环境治理的重要责任人。然而，在环境产权缺乏明晰界定和环境违法成本远远低于环境治理成本的双重理性考虑下，企业往往规避环境治理的责任，导致环境治理的“市场失灵”。
基于环境治理“政府失灵”和“市场失灵”的考虑，公众参与环境治理的呼声进一步高涨。在政府层面，有关公众参与环境治理的法律规定也日渐增多。例如，我国1989年《环境基本法》第6条规定： “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这两项法律规定为环境治理和保护中的公众参与提供了原则性的法律依据。2000年《大气污染防治法》第5条规定： “任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。” 2002年《环境影响评价法》进一步具体规定了环境影响评价中的公众参与。该法第1 条规定： “国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价。”在公众层面，对于环境权的诉求进一步增强，诸如“北京绿十字生态文化传播中心”、“绿网”、“清水同盟”、“国仁绿色联盟”等各类环境NGO组织相继成立并不断发展，由各自领域内单独活动开始向跨领域联合行动转变。
（三）现状：“高度关注”与“低度参与”的矛盾困境
随着我国环境治理中公众参与的不断发展与深入，我国公众参与环境治理的意识不断提升，参与环境治理的力度、深度和频度也大大增加，参与行为也日趋多样化。然而，从本质上看，我国公众参与环境治理呈现出明显的矛盾特征，具体表现为“认知参与”同“实践参与”的失调。从认知参与上看，我国公众对于环境问题的关注度相当之高。据《中国公众环保民生指数（2007）》显示，在9个公众关注的热点问题中，环境污染问题排名第二，仅次于物价问题，与社会治安问题一起成为公众关注的三大热点，其关注比例达到了46.1%。与2006年相比，提高了3.8个百分点。此外，66.9%的公众认为现阶段我国环境问题非常严重和比较严重，比2006年增加了3.9个百分点。从实践参与上看，我国公众参与环境保护活动的比例却非常低。国内仅有6.3%的公众在最近3个月参加过环保活动，知道“12369”环境问题免费举报电话的人只占13.9%。[6] 且在很多情况下，公众的“参与”还只是停留在“边缘参与”、“末端参与”层面，例如污染的监督与举报、植被保护与绿化、垃圾初级分类与清理以及其他与自身关系密切的环境参与。这种环境治理的“低参与”和对环境问题的“高关注”形成了极大反差，这种反差主要表现在以下几个方面：
1. 公众参与的形式主要是政府主导下的边缘性参与。在公众参与环境治理的形式上，西方国家多采用“自下而上”的公众推动形式，而我国则以“自上而下”的政府主导方式为主。在此种“自上而下”的公众边缘性参与形式下，公众参与的广度和效果很大程度上仰赖于主管行政部门的态度与偏好。如果主管部门对公众参与环境治理的作用有较好的认知、对公众的参与行为持支持态度，公众参与则会取得良好的效果。如果主管部门对公众参与采取漠视甚至反对的态度，那么公众参与的效果将仅限于“走形式、走过场”而已。政府主导下的公众边缘性参与不仅限制了公众参与环境治理的效果，而且大大降低了公众参与环境治理的热情和积极性。在强势政府的主导型下，如果不涉及自己的切身利益，公众一般不愿将自己的真实看法和立场表达出来，即使表达，也不过是人云亦云式的敷衍而已，在此种境况下，公众很难实现真正意义上的环境参与。然而，如果不能实现真正意义上的环境参与，公众就无法对政府的环境决策和执行实施有效监督，也不能充分发挥公众在协助政府制定环境治理政策、做好城市规划、监督和抵制环境污染行为等方面的作用。[7] 虽然近年来我国在公众参与环境治理方面的立法不断增多，对于公众环境宣传教育的力度也日渐加大，但是公众在环境治理的边缘性参与少有实质上的改善。
2. 公众参与的过程主要侧重于末端参与。在比较不同国家公民参与发展水平和制度演进的基础上，谢尔·奥斯丁提出了“公民参与阶梯论”，把公民参与的发展历程分为三个阶段，分别对应八种具体形式。（见图1）
在第一阶段，政府处于绝对主导地位，公民基本处于无参与状态；在第二阶段，公民在一定程度上具有参与的机会，但公民参与的自主性程度不高；在第三阶段，公民参与享有合法的实体性权力与程序权力。[8] 从我国环境参与的实践看，我国环境治理中的公众参与既不属于“公民无参与”阶段，也不属于“完全参与”阶段，而是介于两者之间的“象征性参与”阶段。“象征性参与”的重要表现之一是公众的环境参与过程侧重于末端参与，即公众主要是在环境及生态损害等行为发生后才通过诸如检举、诉讼等方式来维护自身的环境权益。近年来我国政府制定了相关法律和政策，旨在推进公众环境参与的阶段和水平，然而效果并不理想。以公众参与环境影响评价为例，我国早在2002年就出台了《环境影响评价法》，该法规定对于重大项目的环境影响评价须囊括公众之意见。然而纵观我国整理环评状况，鲜有将公众真正纳入环境影响评价之中的，更多的是将公众参与视为应付形式的幌子。公众的末端参与也是公众维护自身环境权益的有效手段。但是，环境问题具有危害的广延性、治理的复杂性等特点，如果公众的环境参与总是止步于末端参与，而不向事前、事中参与阶段发展，那么公众参与的实效性就无法保障，既有的参与红利也会消失殆尽。
3. 公众参与的影响力十分有限。环境治理中公众参与形式的边缘化和参与过程的末端化直接影响了公众参与的效力，导致公众参与的影响力十分有限。以组织化的环境NGO为例，截至2012年底，我国环境NGO组织已达7881个，相比于2007年增长了38.8%。[9] 从其活动范围看，环境NGO以开展各种形式的环保宣传、特定领域的环保教育、多规模环保活动为主，辅之以特定区域或跨区域的社会监督、公民环境权益维护、环境影响评议、政策建议及推动可持续发展等。[10] 然而，囿于经费、人员、技术、设备、合法性等资源的缺失，这些环境NGO在参与环境治理中的号召力、组织能力、对环境污染主体的制约力、对公众环境权益的维护、对环境决策的影响力等十分有限。这种“低影响力”困顿与国外环境NGO的高影响效力决然不同。在英国、日本、德国、美国等国，介于政府组织和私人组织之间的环境NGO，在环境数据调查、立法建议、政策监督、组织环保活动等方面均发挥了非常重要的作用，其参与的效力远非我国环境NGO可以达到。拥有组织整合优势的环境NGO在参与中的影响力尚且如此，作为个体公众参与环境治理的影响力更是微乎其微。
二、中国环境治理中公众参与矛盾困境的缘由解析
公众对环境治理的“高度关注”与“低度参与”的矛盾困境主要是由于以下几个方面的因素造成的。
（一）公众对环境治理中政府角色的过度依赖
造成环境治理领域公众“高度关注”与“低度参与”的矛盾困局的一个重要原因在于公众过度依赖政府在环境治理中的作用。造成公众对政府过度依赖的原因有三个：
1. 全能主义政府的负面影响。所谓全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。[11] 新中国成立后，基于当时特殊政治社会背景的需要，我国实行的是全能主义的政府模式。在这种模式下，政府几乎负有社会生活的全部责任。改革开放后，虽然我国对这种全能模式进行了多次、不同层面的改革，但是这种全能主义政府模式的影响依然颇大，表现在环境治理领域，就容易出现此种局面：一方面，政府将其自身视为环境治理的唯一责任人，故而排斥和限制公众的参与；另一方面，公众认为环境治理主要是政府的责任，因而不去参与环境的治理。
2. 公众普遍的“搭便车”心理。由于环境问题的准公共性质使得对环境的治理呈现明显的外部性特征，这样就不可避免地出现“搭便车”现象，即公众即使不参与到环境治理中，照样能从政府的参与行为而导致的环境质量的改善中得到好处。“搭便车”心理客观上造成了公众对于政府的过度依赖，降低了公众参与环境治理的积极性。
3. 公众参与的价值冲突。公众在参与环境治理中面临的多种价值冲突妨碍了公众的参与实践，例如发展经济、提高生活水平与环境治理的冲突，个体环保意识与群体意识薄弱之间的冲突，个人投入与国家投入之间的冲突，以及主张依法治理环境与法律知识缺乏之间的冲突等，这些冲突更加促使公众将环保责任寄托于政府，从心理上形成了对政府的依赖。
（二）对于公众参与环境治理的立法规定过于分散和抽象
自上世纪70年代始，我国陆续出台了一系列关于公众参与环境治理方面的法律和规章制度。例如，1979年《环境保护法》在原则上规定了公民参与环境保护的需要。1996年修订的《水污染防治法》新增规定：环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见。2002年10月《环境影响评价法》获得通过，此法进一步规定：国家鼓励有关单位、公众以适当方式参与环境影响评价，并具体规定了环境影响评价中公众参与的主体范围、公众参与的具体程序和形式、公众参与的组织召集人、公众参与的对象以及对公众参与意见的处理等。2006年2月23日，国家环保总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，该办法从操作层面给公众参与提供了法规保障。此外，《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等环境法律中都有公众参与环境治理的相关规定。
从上述我国环境治理中公众参与的整体立法状况审视，虽然我国多数与环境相关的法律或多或少对公众的环境参与进行了规定，然则此类立法或偏于零散，或偏于模糊，缺少专门、统一的法律规定，导致激励公众参与环境治理的立法的意图不明确，难以保障公众参与的实体性权利。从立法原则上审视，既有的环境法律规章对环境治理中公众参与方面的规定存在重复套用的现象。针对不同类型的环境污染问题，我国制定了相对应的环境单行法，譬如《中华人民共和国大气污染防治法》对应的是大气污染问题，《中华人民共和国海洋环境保护法》对应的是海洋污染问题。这些单行法律中虽有对于公众参与的规定，但是缺乏对公众参与的针对性设定，存在简单套用环境基本法中关于公众参与内容的现象。从立法的细致性上看，现有一些关于公众参与的规定，过于原则和抽象，缺乏实际可操作性。目前只有环保总局于2006年2月22日正式颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》对公众参与的形式、途径、程序等方面作出了规定，而其他环境法律、法规则仅仅对公众的环境参与作原则性规定，而对于参与的程序性问题缺乏具体细致解释，没有解决好公众参与的可操作性问题。
（三）公众环境信息资源的匮乏
信息是参与的前提，缺少必要的环境信息，公众的环境参与就会大打折扣。我国于2008年5月1日正式施行《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》，上述条例和办法的施行标志着我国在环境信息公开领域内的重大进步。环境信息公开涉及两个层面：第一个层面是政府方面的环境信息公开，即对政府环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息进行公开；第二个层面是企业方面的环境信息公开，即对企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息进行公开。之所以要求政府和企业对环境信息进行公开，乃是基于公众、政府和企业在环境信息获取上的非均衡性考虑。与政府和企业相比，无论是公众个人或是公众环保组织在环境信息的获取和占有上都居于弱势地位。政府可以利用自身资源优势和强制性权力获取环境信息，企业亦可以通过“利益俘获”及环境污染的主体特性获取大量环境信息，而且这两者都存在着将环境信息封闭和垄断的利益倾向性。强调政府和企业的环境信息公开，可以在一定程度上弱化政府、企业与公众在环境信息获取上的非对称与失衡，缓解公众在环境信息上的被动局面。从2008年5月至今，《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的实施已达6年之久，然而，公众在环境信息的真实性获得上仍然困顿重重。首先，在政府方面，环境信息公开往往流于形式，公开的目的不是为了满足公众的环境信息诉求，而是“为了公开而公开”。而且，一些政府部门出于保护地方经济发展和维护社会稳定之故，对于应该公开的环境信息讳莫如深，利用“保密盾牌”为环境信息公开不作为正名。其次，在企业方面，为了自身利益考虑，企业往往只公开诸如废物综合利用回收程度，社会责任的履行情况等正面的环境信息， 而对于其污染排放总量、排污超标因子和数量、排污地点等与公众健康生活息息相关的环境信息则不予公布。此外，由于既有《环境信息公开办法（试行）》对于企业环境信息公开的规定过于粗糙，加之政府部门选择性执法和执法不公现象的存在，即使企业片面公开甚至不予公开环境信息也难以受到制裁。在自律与他律双重缺失的境况下，企业环境信息公开存在很大漏洞。
（四）缺乏对公众参与环境治理的恰当激励
公众参与环境治理需要付出大量的成本，这些成本分为两种类型：第一种类型是显性成本，即公众参与环境治理所花费的人力成本、物力成本、时间成本、收集和处理环境信息的成本等；第二种类型是隐性成本，隐性成本主要是指公众参与的机会成本和侵害成本。机会成本是指公众因参与了某种环境治理活动而放弃取得其他收益的机会造成的成本损失。侵害成本是指公众参与的结果可能会导致某些利益主体的利益受到重大损失，在法制不健全的背景下，利益受损方有可能对环境治理的参与者进行打击报复，造成参与主体物质、身体和精神上的成本损失。作为理性的“经济人”，公众在参与环境治理的过程中必定会对其参与的成本和收益进行仔细权衡，当公众认为其参与的成本相对于收益过高时，就会将参与行为视为“不经济”行为，故而会理性选择低度参与甚至是不参与。反之，当公众认为其参与环境治理的成本较低、收益较高时，则会积极参与环境治理。降低公众参与环境治理成本的重要手段之一就是对公众的参与行为予以恰当的利益激励。激励不仅可以抵消公众参与的部分成本，而且可以使公众感受到政府在促进公众参与环境治理的诚心和决心，激励公众的积极参与。然而，无论是从我国环境治理的实践来看还是从环境参与的立法体系来看，鲜有关于激励公众参与的内容或条款。不对公众的积极参与进行激励，就意味着对公众不参与的鼓励，鼓励公众不参与的结果是产生荒谬的刺激，导致环境治理中的公众参与每况愈下。
三、中国环境治理中公众参与的模式建构
（一）构建公众参与模式的法律基础
从法律体系的完整性和类型上看，我国环境治理中公众参与的法律规定并不逊色于西方发达国家，甚至比一些国家做得更好。然而，从法律的实效性上看，我国却难以与西方国家匹敌。究其原因，乃在于我国关于公众参与环境治理方面的法律散而不统、粗而不细，难以形成公众参与的坚实法律基础。因此，要构建我国环境治理中公众参与模式的法律基础，需从两个层面着手。
1. 对于散见于各单行法中关于公众参与环境治理方面的内容进行整合。整合并不意味着专门制定一部公众环境参与的法律，而是对现行的《环境保护法》进行修订，辟专门一章，对各种单行环境法中关于公众参与环境治理方面的条款内容进行整合梳理，统筹规定公众的环境参与权、参与主体、参与形式、参与范围、参与方法、参与诉讼、参与救济、参与信息获得等内容。同时，在各环境单行法规中，要避免单纯重复立法，而是依据其各自的立法领域和内容，对公众参与环境治理进行专项或补充立法。
2. 对环境基本法和单行法中关于公众参与的内容要尽可能细化和操作化。发达国家关于环境治理公众参与的立法与我国立法的一个重要区别在于：发达国家的立法比较细致，对于公众的参与权、参与方式、参与手段、参与过程等都有非常具体的规定。而我国的立法却偏于抽象和原则性，对于公众参与的许多方面只作笼统规定。立法细致是可操作化的前提，而可操作化是切实保障公众参与的重要基础。因此，要构建环境治理中公众参与的立法基础，必须对当前的相关法律、规章、政策等进行细化补充。例如，细化公众参与的类型和范围，对于哪些活动需要公众参与，多大程度的参与都必须要有明确细致的规定。细化公众参与的具体程序，包括公众参与环境影响评价的程序、召开听证会的程序、开展环境公益诉讼的程序等。
（二）优化公众参与模式的制度基础
环境治理中公众参与模式的构建是建立在一定制度安排的基础之上。一是环境信息的公开制度，二是环境公众参与的激励制度。
1. 优化环境信息公开制度。环境信息公开是公众参与环境治理的基础条件，也是将公众的参与热情转化为参与实践的重要催化剂。缺乏良好的环境信息获取条件是造成我国公众环境参与不足的重要缘由，因此，要构建公众参与的良性基础必须对我国现行的环境信息公开制度进行优化。首先，要提升《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》的法律位阶。条例和办法的位阶远低于单行法律，如此，对于环境信息公开的内容极容易受制于位阶更高的《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国档案法》。因此，可以将现行的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》法律位阶进行提升，使之上升到普通法的层面。同时，要对模糊性条款进行细化，对不予公开的情况进行详细说明，对依法申请公开主体的资格的范围进行明确设定，切实保障公众的环境知情权。其次，要聚合舆论压力，迫使政府部门转变观念，突破“不愿公开、不敢公开”的瓶颈，积极主动地公开环境信息。在此基础上要开展对政府环境信息公开部门的专门培训，提升其对于应该公开的环境信息、国家秘密、商业秘密的法律认知，减少将不该保密的环境信息“被保密”的状况。再次，要健全对于企业环境信息不公开行为的他律机制，驱使企业公布其排放污染物的种类、方式、排放浓度和总量及其对周围环境及居民健康的可能影响。企业环境信息的披露事关政府环境决策的制定和实施以及公众对所处环境状况的正确了解，因此，对于敷衍公布和不公布的企业，政府部门要予以严厉制裁，以他律促自律。最后，政府也须对公众进行教育和培训，使其了解获取环境信息的方法和渠道。当前许多公众对于环境的关注度非常高，对于环境信息的获取有较大需求，然而受自身知识水平所限，不知如何获取相关的环境信息。对此，政府部门可以通过开展环境活动或培训，告知公众如何获取其所需的环境信息。
2. 优化公众参与的利益激励制度。作为理性的“经济人”，公众在参与环境治理的过程必然会对其参与行为进行经济考量，包括参与的成本和参与的受益。参与成本既包括显性的人力、物力、信息获取等成本，又包括机会成本、侵害成本等隐性成本。参与的收益包括清新的空气、优质的水源、无污染的生活环境、健康的身体等。公众参与环境治理的高成本是限制公众参与的关键原因，要减少公众参与的成本就必须对公众的参与行为予以必要的利益激励。政府可以设立专项基金对于公众的环境参与行为进行奖励和补偿，基金可来源于政府对于环境违法单位、企业或个人的罚款。专项基金可以由三个主要部分组成： （1）举报奖励。公众个人、组织及环境NGO对于企业或个人的环境违法行为进行举报，一经核实，政府可依照违法行为等级进行奖励。（2）参与奖励。对于公众个人、组织及环境NGO的环境保护或治理行为，经过基金评审委员会评审，根据所作贡献大小进行奖励。（3）补偿奖励。对于公众个人、组织及环境NGO在参与环境治理和保护中所遭受的损失，如能提供环保行为与损失造成的因果证明，政府应对所造成的损失进行补偿。对于专项基金所设的三项奖励，政府必须确保奖励的真实性，不能有奖励之名而无奖励之实。此外，必须设立实际可操作的评奖体系和评奖程序，对于奖励的申请、评奖的标准、奖励的等级、奖励争议的处理、奖励的核准和颁发、奖励差错的补救措施等都要有细致的规定。唯有如此，才能对公众的环境参与行为进行正向的利益激励，从而带动更多的公众参与到环境的治理和保护中去。
（三）塑造公众参与模式的文化基础
实施针对性强、涉及面广的环境教育是塑造我国环境治理中公众参与模式文化基础的策略性选择。完善环境教育体系是提高公众的参与意识，确立环境伦理文化和环境价值理念的基础，也是提升公众参与环境治理能力的重要工具。[12]目前，我国已在既有的教育体系下，结合环境污染和生态破坏的整体环境状况，积极探索适合我国国情的环境教育内容和形式。许多地方的中小学开设了有关环境教育的课程，并将环境教育作为素质教育的重要内容；1/3的高等院校开设环保专业课程，培养了 10多万环境专业人才；各地党校和行政学院也以多种形式开展了环境教育的相关工作。[13] 然而受应试教育和现行学校评估体系的限制，多数学校并未将环境教育纳入常规教学计划中，致使环境教育陷入非常尴尬的处境之中。要化解环境教育的这种尴尬局面，必须对现行环境教育体系进行改革：在对中小学的环境教育中，不能仅仅开设单独的环境知识性课程，而是要让环境保护的理念渗透到各门课程之中，使学生一方面从小养成良好的环境保护意识和习惯，另一方面掌握环境保护的基本知识和做法；在对高等院校的环境教育中，要将环境课程纳入公共课程体系中，普及学生关于环境的系统知识，鼓励学生从本专业领域出发，分析和思考解决各种环境问题的手段和策略性应对；在对企事业单位的环境教育中，要以污染的社会危害性以及污染防治技术为重点，提升其社会责任感；在对党政系统的环境教育中，要以环境保护的相关法律为基础，以环境意识的转变为重点，立足国内及全球环境状况和形势，增强其对环境问题的整体把握和综合决策能力。
（四）巩固公众参与模式的社会基础
环境NGO 是公众参与环境治理的重要组织载体，也是确保公众参与连续性的重要保障。环境NGO的自愿性、非政府性、公益性、专业性使其能够广泛而又深入地参与环境治理，成为沟通政府、企业和公众的重要桥梁，构成了公众参与环境治理模式的重要社会基础。我国环境NGO已由初期的单个组织行动进入相互联合、合作的时代，其活动领域逐步发展到组织公众参与环保、为国家环境事业献言献策、开展社会监督、维护公众环境权益、推动可持续发展等诸多领域。[14]但是，从总体情况来看，我国环境NGO还没有真正意义上成为一种环境治理的核心力量。其原因在于：首先，我国环境NGO组织虽然种类繁多，但各自承担的角色较为单一，缺乏良性的协调、沟通与资源共享机制。例如，关注草地保护NGO仅仅关注草地植被的维护，对于林地、湿地等则较少关注。致力于湖泊污染的NGO仅仅防治湖泊污染，对于河流及海洋的污染问题则缺少关注。其二，我国环境NGO存在先天发育不足，后天发展失调问题。组织类型以官办型居多，自发型偏少，独立性受到质疑。其三，受资源和经费所限，我国环境NGO缺乏环境治理的专业性人才和设备，在面对日益复杂的环境问题时，容易出现有心无力的窘迫局面。
然而从国际环境治理中公众参与的走向上看，环境NGO必将成为未来环境治理的核心力量，鉴于此，必须突破我国环境NGO的发展瓶颈，巩固环境治理中公众参与的社会基础。具体可以从以下几个方面努力：从政府层面而言，要把握好与环境NGO之间关系的“度”。一方面，政府要大力支持环境NGO的发展，要依法保证和承认环境NGO的法律地位、合法权利和利益。与环境相关的政府组织和部门要建立与环境NGO的常态联系机制，为环境NGO依法开展活动创造条件、提供方便。例如，政府可以主动搭建与环境NGO交流和沟通的平台，定期与环境NGO举办座谈会、经验交流会等，了解环境NGO的参与诉求及在环保活动中遇到的困难和障碍。不仅如此，政府还可以建立与环境NGO的信息共享机制，向环境NGO提供多维度的环境污染和治理信息，对于一些环境知识需求较大的环境NGO，政府可以组织相关部门对其进行环境治理知识和方法的系统培训，协助起开展环境公益活动。另一方面，政府不得干预环境NGO内部的管理和日常运作，特别是不能干扰其内部的人事安排，保证环境NGO的独立性。从环境NGO自身层面而言，要提升环境治理方面的能力，丰富参与环境治理的形式和领域。同时，加强与其他环境NGO组织的联系与交流，建立资源与信息的共享机制。此外，环境NGO应该与社会各界进行广泛合作，例如高等院校、研究机构等，通过与这些机构的合作，建立多维培训和辅导体系，提升环境NGO治污能力、宣传能力和协作能力等。就国内的环境NGO而言，要强化与国际环境NGO的联系与合作，学习其在环境治理领域的前沿知识和范畴，如“环境与税制”、“环境与投资”、“环境与贸易”、“环境与知识产权”等，同时要吸取国际环境NGO的成功运作经验，加快自身的结构调整和转型，使自身的管理和运作逐步规范化。环境NGO还可以与企业建立互动合作关系，进行重点和新兴环保领域的互利协作，包括环保产品的研发、生产、流通、消费等。
四、结语
环境治理绩效的彰显不仅需要对政府的治理机制进行改良和优化，而且要激活民间的治理机制即公众的环境参与机制。只有双管齐下，发挥政府机制与民间机制的协同作用，才能最大限度地缓解环境治理绩效不彰的局面。然而，在我国当前的政治和行政体制以及民治传统历久缺乏的情况下，要构建良性的公众环境机制和模式谈何容易。不妨先构筑公众环境参与的法律、制度、文化和社会基础，通过基础的构建形成公众环境参与的广阔平台，进而优化并完善公众的环境参与机制，促进我国环境局面的改善。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
