行政决策失误评判标准确立的基本立场问题研究
王仰文
摘 要： 在经典的法学论著中，权责一致是经典权力哲学观颇为看重的基本逻辑。构建法治中国，“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念正在成为政府官员深入骨髓的认识。在政府权力运行的决策领域中，努力建构权力规范、程序安全的责任追究机制，科学有效界定行政决策失误的评判标准无疑是行政决策责任追究制度中一个极为重要的问题。行政决策失误评判标准的确立应当秉持依据标准与社会标准的有机统一，满足过程与结果导向的需要，实现行政决策的效益均衡。
关键词： 行政决策； 决策失误； 评判标准； 确立原则
中图分类号： D630 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0013-04
确认行政决策失误的行为是进行责任追究的前提条件。行政决策失误是一种客观现象，是指违背了事物发展的客观规律的政府决策样态。在哲学意义上，“行政决策失误与否的判断依据，既有赖于人们对事物发展规律的认识程度，也与人们的价值取向与决策的利益分配密切相关。换言之，行政决策失误的判断标准，既属于客观范畴，也属于主观范畴。在行政决策责任追究实践中，出现责任不清甚至难以追究的问题”。[1] 很大程度上与行政决策失误法律界定的模糊性有关，但是更为困难的是为行政决策失误的评判建立一个合理并具有可操作性的标准，这在理论界一直是一个难题，也让行政决策失误的实践认知颇感尴尬。
一、行政决策失误评判标准的基本内涵
评判标准，是指人们在进行评价活动时应用于对象的价值尺度和界限。关于行政决策失误的评判标准问题，学术界并没有进行过深入的研究。在一般学术意义的讨论中，众多学者往往基于对社会科学认知规律的确信和把握，结合行政决策失误的认定实践，将行政决策失误的评判标准划分为不同的类型：个案标准与整体标准；实质标准与形式标准；理论标准与实际标准等。笔者认为，认识、评价和讨论行政决策是否构成失误，是否应当予以责任追究以及应当追究的力度与幅度是多少，离不开两个最为基本的前提性认识：一是行政决策依据标准；二是行政决策社会评价标准。前者是指在对行政决策失误进行分析评判的过程中所依据的决策事实和决策规定，实际上就是行政决策责任追究主体所依据的行政决策事实和行政决策依据。这一标准规范着行政决策行为的价值取向和程序要求，并在实质意义上使得行政决策的正当性和决策效果得以逐步展现。后者，则是将行政决策的公信力、影响力和执行效果寄望于普通的社会公众，尤其是公众舆论的心理认同感和心理承受度。这一社会认同感与公众承受度的心理变量体现着行政决策与公共利益的契合程度，也相应地成为行政决策失误的评判指标。
显然，政府做出的任何决策都应以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。行政决策的基本依据是满足条件的量化经济效益的方案。行政决策失误评判的依据标准与社会标准有着较为明显的差别。
1. 行政决策失误的社会评判标准具有较强的时空伦理性。行政决策的社会评判，是基于不同行政区域、不同行业领域、不同社会群体在不同的时间内所作出的行政决策失误评价，这种评价活动尽管是社会民意的一种反映，具有一定的确定性，但是也会因为行政决策的认知立场、评判角度和行政决策参与程度的不同，而得出反差较大甚至完全迥异的结果。因此，行政决策失误的社会评价标准更多具有一定的时间和空间局限。而且，在信息时代，这种评判标准和评价结果，也会因为信息的自由流动而使得其结果带有明显的流变性和渲染性，从而在“望文生义”和“断章取义”的情境中，随时可能丧失公正客观的评价立场。
2. 行政决策失误的依据评判标准实则体现为一种利益衡量。在经济学的视角中，行政决策依据评判相比于行政决策社会评判标准而言，更具有规范性和可量化性，或者说，对行政决策科学规范的约束限制，决定着行政决策的成本投入与效益产出，这种依据评判标准本身即蕴含着一种投资收益比较的经济学衡量底色。而行政决策的社会评判标准，则更多将评价的立场和标准指征授权社会公众和公共舆论，让基于公序良俗和伦理道德的评价体系来决定行政决策及其失误的效果得失，具有更强的不可衡量性。
3. 行政决策失误评判的依据标准更具有制度规范的特征。如上所述，行政决策的依据评判标准，相比于社会评判标准和实施效果而言，具有更多的可控性和可操作性，在严格程序规范和制度机制的制约之下，这种评判标准更加稳定和客观，也更具有长期性和公信力。而行政决策的社会评价标准则往往取决于汹涌的民意和信息的渲染，其规范性、程序性和证据力往往在“带头大哥”的引领下，淹没于人声鼎沸的争执和从未停歇的质疑之中。评判的结果无奈地被注入了太多情感色彩和认知偏见的因素。
作为两个评判行政决策及其失误的基本标准，依据标准和社会标准都具有一定的合理性和局限性。但是，行政决策失误评判的依据标准和社会标准并非相互孤立和对立，而是有机联系、互为依托的：依据标准从经济学的角度考量着决策投入与决策产出的逻辑关联，具有更强的公信力和规范性；社会标准则体现出社会发展的客观需求，折射着人民政府本质属性的为民情怀。二者并不矛盾，评判的依据标准旨在使行政决策更加符合科学化、规范化、民主化的法治要求，评判的社会标准则更强调行政决策的公共利益的内在诉求，二者的价值目标是根本一致的，都在追求并服务于权为民所用，利为民所谋的行政理念。
二、行政决策失误评判标准的现实意义
行政决策作为行政管理活动的一个环节，其目标和形式都是多元的，并且经常带有一定的综合性。同时，政府通过行政决策的目的就是为社会提供更多、更好的服务和福利，调节社会利益，维护社会公正和提供平等的机会，始终以提高民众的生活和更好服务民众为宗旨。因此，行政决策又不可避免地带有很强的社会性，涉及到政治、经济、文化、伦理等诸多方面，这种多样性的决策格局，使得行政决策失误的类型也呈现多样化的划分。从行政决策失误的性质看，可以分为方向性失误和一般性失误、战略性失误和战术性失误、普遍性失误和特殊性失误；从行政决策的空间幅度看，可以分为全面性失误和局部性失误、全国性失误和区域性失误；从时间持续看，可以分为持久性失误和暂时性失误；从损失程度看，可以分为关键性失误和枝节性失误、重大失误和轻微失误等类型。
这些失误的不同类型划分，也大致都可以概括为两种类型的行政决策失误：一是由于行政决策者的本身知识和能力的限制以及一些无法预料的客观因素的影响致使行政决策者无法对客观形势作出完全正确的判断而导致的行政决策失误；二是由于行政决策者在行政决策过程中缺乏责任意识，决策执行的程序和方法不当，盲目主观决策或者滥用行政决策权而导致的行政决策失误。应当认为，行政决策本身就是对未来事务的预断存在着一种不确定性和一定程度的风险性。因此，对于第一种行政决策失误更多是需要行政决策人员提高自身的综合素质和业务能力，树立科学决策的理念，努力提高行政决策的水平，以减少甚至杜绝行政决策的失误。而对于第二种行政决策失误则是行政决策者在一定程度上构成了渎职、失职的行为，与第一种情况具有不同的过错性质。当然，尽管行政决策失误都有各种各样的原因，可不管这种原因是主观的还是客观的，反映在行政管理活动中则都体现为行政决策主体没有做好其分内之事。因此，作为承担行政决策失误否定性后果的一种责任方式，行政决策主体都必须得到责任的追究。
理论到实践似乎总是存在着较大的距离；理论上的准确表达并不能决定实践中的执行效果。一是因为评判标准在相当多的法律文本中并没有体现。在我国关涉行政决策的法律文本和行政决策责任追究的制度实践中，由于行政决策失误评判标准的缺失，导致本应是高高举起的达摩克利斯之剑的行政决策失误的责任追究制度，犹如一把鸡毛掸子，往往被高高举起，又无可奈何地轻轻放下。行政决策失误责任追究的强度和幅度在相当程度上被严重削弱，本应严肃追责的行政决策失误，被悄无声息地“网开一面”，本应“下不为例”的行政决策一再失误，被“无从追求”的标准尴尬而打破了“躲得了初一，躲不过十五”的神话。二是因为依据标准和社会标准的理论认识和执行力度还没有到位。决策群体与人民群众对于同一个问题，其评判标准是不一样的。如果决策群体和人民群众的评判形成了尖锐对立，又缺少人民群众的纠正机制的话，一个地方或国家，就形成了新的不安全因素。因此，对行政决策失误的评判标准，既需要理论的抽象演绎，也需要实践的具体分析。这种标准的确立必须具有科学性和现实性，能够充分反映出行政决策的社会性和人民性的特征。也就是说，我们在对行政决策失误进行评判时，应当充分重视社会群众对行政决策失误的评判，充分考虑行政决策失误评判标准的作用。
1. 行政决策失误评判标准的确立有利于防止行政自由裁量权的滥用。行政决策过程是一个有限条件下的行政自由裁量过程，其行为结果的影响具有长期性和广泛性。[2] 而行政决策评价标准的确立目的之一，就是要打破熟人社会的“亲亲”、“尊尊”的礼治观念，避免徇私枉法、徇情枉法带来的社会不公和不良影响。“乡土中国是一种没有具体目的，只是因为在一起生长而发生的社会，是一种礼俗社会。这种有机的团结导致中国人历来追求的是以伦理为取向的实质公正，而不是形式公正。” [3] 这种较为激烈而频繁的观念冲突，毋庸置疑地会影响到行政决策领域自由裁量权的正当行使，如果对评判标准不能够科学确立和坚决执行，这种权力滥用的“寻租”机会就必然会频繁发生。
2. 行政决策失误评判标准的确立有利于树立政府公信力和维护政府形象。在新中国国家政权建立之后，政府形象的维护和政府合法性的认同很少像当今中国这样遭遇危机和挑战。“习惯性怀疑”和“批判性质疑”充斥着社会的各个角落，严重影响到社会稳定和经济发展，也延宕了中国法治进程的铿锵步伐。这种对政府公信力的挑战，在行政决策领域尤为明显和普遍：一方面，按照行政决策失误社会评判标准的确存在大量的行政决策失误；另一方面，按照行政决策失误的依据标准，又的确存在太多没有受到严肃追究的行政决策失误。这一鲜明的对照，让政府的公信力和合法认同感遭受频繁质疑。可以说，在法治中国的构建过程中，通过确立行政决策失误的评判标准努力树立政府公信力和维护政府形象，既是政府必须面对的现实问题，也是法治中国构建的首要一环。
3. 行政决策失误评判标准的确立有利于缓解中国特定时期的社会矛盾。经历改革开放的时代中国，在经济获得迅速增长的同时，社会矛盾也在迅速积聚。中国政府在土地征用、房屋拆迁、社会保障、环境保护、治安防控等诸多领域都面临着许多艰难的问题。在这些问题的背后，更是社会矛盾的对立和冲撞。在涉及行政决策的众多领域中，由于行政决策失误判断标准的模糊和缺失，大量行政决策过程中实则蕴含了很多社会矛盾的诱致因素，加之决策失误的依据标准和社会评价标准的混乱无序，没有调和机制，使得行政决策失误的产生无可避免，更无从追究。处于社会不同阶层、基于不同利益诉求、出于不同行为动机的主体往往对行政决策要么毫不关心，要么过度宣扬，公众舆论的鱼龙混杂，致使社会矛盾更为复杂，甚至激化。在这一意义上，行政决策失误评判标准的确立以及追究机制的健全，无疑可以促使在行政决策失误的责任追究时充分考虑各利益主体的诉求，及早化解复杂多变的社会矛盾。
三、行政决策失误评判标准的确立原则
在经典的行政管理学和公共政策学的研究论著中，对政府行政决策的得失成败的判断历来都是决策分析的核心内容。对这一问题的分析，也吸引了国内外众多学者的目光和精力。尽管如此，学者们的分析却始终充满着分歧和争议，他们往往基于不同的研究侧面和价值需要，对于行政决策失误的评判标准，给出了不同的解答。[4] 显然，不同的评判标准的认识分歧和学术争议，其中的一个显著原因就是与学者们对行政决策失误概念的理解不同有关。
行政决策失误评判标准的确立离不开行政决策失误的基本内涵的把握与理解，但是，行政决策失误评判标准又应该具有现实意义的内涵。换言之，行政决策失误评判标准的确立不但要符合行政决策失误的认识规律，遵循其理论内涵的学术表达，否则就无从达成共识认同进行表达交流；也要满足行政决策责任追究的法治实践对行政决策失误评判标准的客观要求，具有一定的规范性和可操作性，否则无疑是纸上谈兵，自娱自乐。因此，行政决策失误的评判标准和共性认识应当具有理论互动性和实践指导性。基于此，笔者认为：
1. 行政决策失误评判标准的确立应当立足于评判的依据标准和社会标准的有机统一。如上所述，行政决策是国家行政机关在履行行政职能的过程中为了有效地管理国家事务和社会公共事务，根据客观情况和条件，经过分析、比较、选择，最终确定一种最优行动方案并加以实施的过程。整合社会利益，维护社会秩序，实现社会福祉，服务于社会公共利益的需要，是其产生和运行的逻辑前提。行政决策和社会之间这种天然的、历史的联系，决定了行政决策失误评判标准的现实性和社会性的内在统一。
2. 行政决策失误评判标准的确立应当兼顾过程与结果的导向需求。通过以上分析，我们看到结果导向与过程导向都不能独立作为行政决策失误的评判标准。基于行政决策的复杂性和决策影响的广泛性，对行政决策失误的评判标准必须是全方位的，综合考量行政决策过程中的各种因素的影响，兼顾过程导向与结果导向的需求。“客观环境的复杂多变以及人的认知能力有限，如果纯粹以损害结果来确定决策者的责任，将极有可能导致两种极端后果出现：一种是决策者害怕承担行政决策责任，将行政决策视为畏途，容易产生消极行政、行政不作为等等；另一种是决策者为谋取更大的个人利益，不惜以牺牲其他利益为代价，导致政绩工程泛滥，造成极大的损害结果。” [5] 这要求对行政决策评判标准的考量必须既注重结果，也注重过程，如行政决策的主体和对象是否明确无误、信息沟通共享机制是否真实充分，行政决策是否建立在广泛的民主基础之上，行政决策的权力是否受到了有效的监督等方面。对行政决策结果的考量，则要求注重考察行政决策过程中，是否以服务于最广大人民群众的根本利益为目标，是否兼顾到行政决策的短期与长远利益的平衡等内容。
3. 行政决策失误评判标准的确立应当关注行政决策的效益平衡。行政决策“应用到行政管理的实践中所产生的实践效果是评判行政决策失误的关键侧面，也是实施责任追究的前提性依据”。[1] 行政决策作为行政管理活动中作出的决策，其目的是向社会提供有效的公共产品。行政决策的本质决定了行政决策的实践效果必须经得起效益平衡的考量：一方面行政决策的目标在于达成公共利益；另一方面行政决策所追求或维护的公共利益收益大于投入。如果行政决策过程中对于成本与利益的关系处理失当，或者行政决策在制定过程中就违反了行政决策“应有的价值原则，有明显的权力‘寻租意图，决策方案实施后可能造成社会成本的增加和利益的浪费，或者违反行政决策的正当程序要求，都应被视为行政决策失误而追究其相应的责任”。[1]
当然，行政决策失误的评判标准，可以适用不同的价值尺度，从不同范围和层面进行理论设定。但是，具有实践意义和理论说服力的评判标准都和对行政决策失误的内涵理解有关，而且这些评判标准有着内在的统一性，相辅相成，不可偏废。应当认为，行政决策失误的结果导向评判标准具有总结性的味道和价值，而且也是最确切、最可靠的评价。[6] 现实生活中，由于行政决策评判标准没有科学界定，致使“行政决策法律责任的追究相比政府其他行政行为法律责任的追究，无论在制度设计还是在执行效果上都存在更多的不足”。[2] 而且，事实上对行政决策失误的评判远比理论上的说教复杂得多。因此，行政决策失误的评判标准必须建立在周到客观的基础之上，兼顾国家利益、社会利益和个人利益的结合，坚持效益评价与成本评价相结合，坚持眼前利益与长远利益相结合。归根到底，行政决策失误的评判标准是由人民群众的态度决定。在行政决策责任追究法律文本中，我们可以依据法治中国构建指标的需要，设计若干决策失误的评判依据指征和价值指标，通过科学认定和民意调查等方式来进一步督促提升行政决策的科学性与合理性。
参考文献：
[1]潘井亚.公共决策失误的责任追究制度探析[D].南京：南京农
业大学，2008.
[2]张华民.我国行政决策法治化的困境与路径分析[J].陕西行政
学院学报，2009，（3）：29-33.
[3]高志刚.论司法公正与社会公正的关系[J].当代法学，2002，（9）：5.
[4]任德胜，郭凤仙.公共决策失误的界定与表现[J].北京邮电大
学学报，2005，（3）：36-38.
[5]刘平，陈素萍，张华.建立行政决策失误责任追究的法律制度
研究[J].政府法制研究，2006，（8）：47-49.
[6]周树志.公共政策学[M].西安：西北大学出版社，2000：109.
[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
摘 要： 在经典的法学论著中，权责一致是经典权力哲学观颇为看重的基本逻辑。构建法治中国，“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念正在成为政府官员深入骨髓的认识。在政府权力运行的决策领域中，努力建构权力规范、程序安全的责任追究机制，科学有效界定行政决策失误的评判标准无疑是行政决策责任追究制度中一个极为重要的问题。行政决策失误评判标准的确立应当秉持依据标准与社会标准的有机统一，满足过程与结果导向的需要，实现行政决策的效益均衡。
关键词： 行政决策； 决策失误； 评判标准； 确立原则
中图分类号： D630 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）04-0013-04
确认行政决策失误的行为是进行责任追究的前提条件。行政决策失误是一种客观现象，是指违背了事物发展的客观规律的政府决策样态。在哲学意义上，“行政决策失误与否的判断依据，既有赖于人们对事物发展规律的认识程度，也与人们的价值取向与决策的利益分配密切相关。换言之，行政决策失误的判断标准，既属于客观范畴，也属于主观范畴。在行政决策责任追究实践中，出现责任不清甚至难以追究的问题”。[1] 很大程度上与行政决策失误法律界定的模糊性有关，但是更为困难的是为行政决策失误的评判建立一个合理并具有可操作性的标准，这在理论界一直是一个难题，也让行政决策失误的实践认知颇感尴尬。
一、行政决策失误评判标准的基本内涵
评判标准，是指人们在进行评价活动时应用于对象的价值尺度和界限。关于行政决策失误的评判标准问题，学术界并没有进行过深入的研究。在一般学术意义的讨论中，众多学者往往基于对社会科学认知规律的确信和把握，结合行政决策失误的认定实践，将行政决策失误的评判标准划分为不同的类型：个案标准与整体标准；实质标准与形式标准；理论标准与实际标准等。笔者认为，认识、评价和讨论行政决策是否构成失误，是否应当予以责任追究以及应当追究的力度与幅度是多少，离不开两个最为基本的前提性认识：一是行政决策依据标准；二是行政决策社会评价标准。前者是指在对行政决策失误进行分析评判的过程中所依据的决策事实和决策规定，实际上就是行政决策责任追究主体所依据的行政决策事实和行政决策依据。这一标准规范着行政决策行为的价值取向和程序要求，并在实质意义上使得行政决策的正当性和决策效果得以逐步展现。后者，则是将行政决策的公信力、影响力和执行效果寄望于普通的社会公众，尤其是公众舆论的心理认同感和心理承受度。这一社会认同感与公众承受度的心理变量体现着行政决策与公共利益的契合程度，也相应地成为行政决策失误的评判指标。
显然，政府做出的任何决策都应以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。行政决策的基本依据是满足条件的量化经济效益的方案。行政决策失误评判的依据标准与社会标准有着较为明显的差别。
1. 行政决策失误的社会评判标准具有较强的时空伦理性。行政决策的社会评判，是基于不同行政区域、不同行业领域、不同社会群体在不同的时间内所作出的行政决策失误评价，这种评价活动尽管是社会民意的一种反映，具有一定的确定性，但是也会因为行政决策的认知立场、评判角度和行政决策参与程度的不同，而得出反差较大甚至完全迥异的结果。因此，行政决策失误的社会评价标准更多具有一定的时间和空间局限。而且，在信息时代，这种评判标准和评价结果，也会因为信息的自由流动而使得其结果带有明显的流变性和渲染性，从而在“望文生义”和“断章取义”的情境中，随时可能丧失公正客观的评价立场。
2. 行政决策失误的依据评判标准实则体现为一种利益衡量。在经济学的视角中，行政决策依据评判相比于行政决策社会评判标准而言，更具有规范性和可量化性，或者说，对行政决策科学规范的约束限制，决定着行政决策的成本投入与效益产出，这种依据评判标准本身即蕴含着一种投资收益比较的经济学衡量底色。而行政决策的社会评判标准，则更多将评价的立场和标准指征授权社会公众和公共舆论，让基于公序良俗和伦理道德的评价体系来决定行政决策及其失误的效果得失，具有更强的不可衡量性。
3. 行政决策失误评判的依据标准更具有制度规范的特征。如上所述，行政决策的依据评判标准，相比于社会评判标准和实施效果而言，具有更多的可控性和可操作性，在严格程序规范和制度机制的制约之下，这种评判标准更加稳定和客观，也更具有长期性和公信力。而行政决策的社会评价标准则往往取决于汹涌的民意和信息的渲染，其规范性、程序性和证据力往往在“带头大哥”的引领下，淹没于人声鼎沸的争执和从未停歇的质疑之中。评判的结果无奈地被注入了太多情感色彩和认知偏见的因素。
作为两个评判行政决策及其失误的基本标准，依据标准和社会标准都具有一定的合理性和局限性。但是，行政决策失误评判的依据标准和社会标准并非相互孤立和对立，而是有机联系、互为依托的：依据标准从经济学的角度考量着决策投入与决策产出的逻辑关联，具有更强的公信力和规范性；社会标准则体现出社会发展的客观需求，折射着人民政府本质属性的为民情怀。二者并不矛盾，评判的依据标准旨在使行政决策更加符合科学化、规范化、民主化的法治要求，评判的社会标准则更强调行政决策的公共利益的内在诉求，二者的价值目标是根本一致的，都在追求并服务于权为民所用，利为民所谋的行政理念。
二、行政决策失误评判标准的现实意义
行政决策作为行政管理活动的一个环节，其目标和形式都是多元的，并且经常带有一定的综合性。同时，政府通过行政决策的目的就是为社会提供更多、更好的服务和福利，调节社会利益，维护社会公正和提供平等的机会，始终以提高民众的生活和更好服务民众为宗旨。因此，行政决策又不可避免地带有很强的社会性，涉及到政治、经济、文化、伦理等诸多方面，这种多样性的决策格局，使得行政决策失误的类型也呈现多样化的划分。从行政决策失误的性质看，可以分为方向性失误和一般性失误、战略性失误和战术性失误、普遍性失误和特殊性失误；从行政决策的空间幅度看，可以分为全面性失误和局部性失误、全国性失误和区域性失误；从时间持续看，可以分为持久性失误和暂时性失误；从损失程度看，可以分为关键性失误和枝节性失误、重大失误和轻微失误等类型。
这些失误的不同类型划分，也大致都可以概括为两种类型的行政决策失误：一是由于行政决策者的本身知识和能力的限制以及一些无法预料的客观因素的影响致使行政决策者无法对客观形势作出完全正确的判断而导致的行政决策失误；二是由于行政决策者在行政决策过程中缺乏责任意识，决策执行的程序和方法不当，盲目主观决策或者滥用行政决策权而导致的行政决策失误。应当认为，行政决策本身就是对未来事务的预断存在着一种不确定性和一定程度的风险性。因此，对于第一种行政决策失误更多是需要行政决策人员提高自身的综合素质和业务能力，树立科学决策的理念，努力提高行政决策的水平，以减少甚至杜绝行政决策的失误。而对于第二种行政决策失误则是行政决策者在一定程度上构成了渎职、失职的行为，与第一种情况具有不同的过错性质。当然，尽管行政决策失误都有各种各样的原因，可不管这种原因是主观的还是客观的，反映在行政管理活动中则都体现为行政决策主体没有做好其分内之事。因此，作为承担行政决策失误否定性后果的一种责任方式，行政决策主体都必须得到责任的追究。
理论到实践似乎总是存在着较大的距离；理论上的准确表达并不能决定实践中的执行效果。一是因为评判标准在相当多的法律文本中并没有体现。在我国关涉行政决策的法律文本和行政决策责任追究的制度实践中，由于行政决策失误评判标准的缺失，导致本应是高高举起的达摩克利斯之剑的行政决策失误的责任追究制度，犹如一把鸡毛掸子，往往被高高举起，又无可奈何地轻轻放下。行政决策失误责任追究的强度和幅度在相当程度上被严重削弱，本应严肃追责的行政决策失误，被悄无声息地“网开一面”，本应“下不为例”的行政决策一再失误，被“无从追求”的标准尴尬而打破了“躲得了初一，躲不过十五”的神话。二是因为依据标准和社会标准的理论认识和执行力度还没有到位。决策群体与人民群众对于同一个问题，其评判标准是不一样的。如果决策群体和人民群众的评判形成了尖锐对立，又缺少人民群众的纠正机制的话，一个地方或国家，就形成了新的不安全因素。因此，对行政决策失误的评判标准，既需要理论的抽象演绎，也需要实践的具体分析。这种标准的确立必须具有科学性和现实性，能够充分反映出行政决策的社会性和人民性的特征。也就是说，我们在对行政决策失误进行评判时，应当充分重视社会群众对行政决策失误的评判，充分考虑行政决策失误评判标准的作用。
1. 行政决策失误评判标准的确立有利于防止行政自由裁量权的滥用。行政决策过程是一个有限条件下的行政自由裁量过程，其行为结果的影响具有长期性和广泛性。[2] 而行政决策评价标准的确立目的之一，就是要打破熟人社会的“亲亲”、“尊尊”的礼治观念，避免徇私枉法、徇情枉法带来的社会不公和不良影响。“乡土中国是一种没有具体目的，只是因为在一起生长而发生的社会，是一种礼俗社会。这种有机的团结导致中国人历来追求的是以伦理为取向的实质公正，而不是形式公正。” [3] 这种较为激烈而频繁的观念冲突，毋庸置疑地会影响到行政决策领域自由裁量权的正当行使，如果对评判标准不能够科学确立和坚决执行，这种权力滥用的“寻租”机会就必然会频繁发生。
2. 行政决策失误评判标准的确立有利于树立政府公信力和维护政府形象。在新中国国家政权建立之后，政府形象的维护和政府合法性的认同很少像当今中国这样遭遇危机和挑战。“习惯性怀疑”和“批判性质疑”充斥着社会的各个角落，严重影响到社会稳定和经济发展，也延宕了中国法治进程的铿锵步伐。这种对政府公信力的挑战，在行政决策领域尤为明显和普遍：一方面，按照行政决策失误社会评判标准的确存在大量的行政决策失误；另一方面，按照行政决策失误的依据标准，又的确存在太多没有受到严肃追究的行政决策失误。这一鲜明的对照，让政府的公信力和合法认同感遭受频繁质疑。可以说，在法治中国的构建过程中，通过确立行政决策失误的评判标准努力树立政府公信力和维护政府形象，既是政府必须面对的现实问题，也是法治中国构建的首要一环。
3. 行政决策失误评判标准的确立有利于缓解中国特定时期的社会矛盾。经历改革开放的时代中国，在经济获得迅速增长的同时，社会矛盾也在迅速积聚。中国政府在土地征用、房屋拆迁、社会保障、环境保护、治安防控等诸多领域都面临着许多艰难的问题。在这些问题的背后，更是社会矛盾的对立和冲撞。在涉及行政决策的众多领域中，由于行政决策失误判断标准的模糊和缺失，大量行政决策过程中实则蕴含了很多社会矛盾的诱致因素，加之决策失误的依据标准和社会评价标准的混乱无序，没有调和机制，使得行政决策失误的产生无可避免，更无从追究。处于社会不同阶层、基于不同利益诉求、出于不同行为动机的主体往往对行政决策要么毫不关心，要么过度宣扬，公众舆论的鱼龙混杂，致使社会矛盾更为复杂，甚至激化。在这一意义上，行政决策失误评判标准的确立以及追究机制的健全，无疑可以促使在行政决策失误的责任追究时充分考虑各利益主体的诉求，及早化解复杂多变的社会矛盾。
三、行政决策失误评判标准的确立原则
在经典的行政管理学和公共政策学的研究论著中，对政府行政决策的得失成败的判断历来都是决策分析的核心内容。对这一问题的分析，也吸引了国内外众多学者的目光和精力。尽管如此，学者们的分析却始终充满着分歧和争议，他们往往基于不同的研究侧面和价值需要，对于行政决策失误的评判标准，给出了不同的解答。[4] 显然，不同的评判标准的认识分歧和学术争议，其中的一个显著原因就是与学者们对行政决策失误概念的理解不同有关。
行政决策失误评判标准的确立离不开行政决策失误的基本内涵的把握与理解，但是，行政决策失误评判标准又应该具有现实意义的内涵。换言之，行政决策失误评判标准的确立不但要符合行政决策失误的认识规律，遵循其理论内涵的学术表达，否则就无从达成共识认同进行表达交流；也要满足行政决策责任追究的法治实践对行政决策失误评判标准的客观要求，具有一定的规范性和可操作性，否则无疑是纸上谈兵，自娱自乐。因此，行政决策失误的评判标准和共性认识应当具有理论互动性和实践指导性。基于此，笔者认为：
1. 行政决策失误评判标准的确立应当立足于评判的依据标准和社会标准的有机统一。如上所述，行政决策是国家行政机关在履行行政职能的过程中为了有效地管理国家事务和社会公共事务，根据客观情况和条件，经过分析、比较、选择，最终确定一种最优行动方案并加以实施的过程。整合社会利益，维护社会秩序，实现社会福祉，服务于社会公共利益的需要，是其产生和运行的逻辑前提。行政决策和社会之间这种天然的、历史的联系，决定了行政决策失误评判标准的现实性和社会性的内在统一。
2. 行政决策失误评判标准的确立应当兼顾过程与结果的导向需求。通过以上分析，我们看到结果导向与过程导向都不能独立作为行政决策失误的评判标准。基于行政决策的复杂性和决策影响的广泛性，对行政决策失误的评判标准必须是全方位的，综合考量行政决策过程中的各种因素的影响，兼顾过程导向与结果导向的需求。“客观环境的复杂多变以及人的认知能力有限，如果纯粹以损害结果来确定决策者的责任，将极有可能导致两种极端后果出现：一种是决策者害怕承担行政决策责任，将行政决策视为畏途，容易产生消极行政、行政不作为等等；另一种是决策者为谋取更大的个人利益，不惜以牺牲其他利益为代价，导致政绩工程泛滥，造成极大的损害结果。” [5] 这要求对行政决策评判标准的考量必须既注重结果，也注重过程，如行政决策的主体和对象是否明确无误、信息沟通共享机制是否真实充分，行政决策是否建立在广泛的民主基础之上，行政决策的权力是否受到了有效的监督等方面。对行政决策结果的考量，则要求注重考察行政决策过程中，是否以服务于最广大人民群众的根本利益为目标，是否兼顾到行政决策的短期与长远利益的平衡等内容。
3. 行政决策失误评判标准的确立应当关注行政决策的效益平衡。行政决策“应用到行政管理的实践中所产生的实践效果是评判行政决策失误的关键侧面，也是实施责任追究的前提性依据”。[1] 行政决策作为行政管理活动中作出的决策，其目的是向社会提供有效的公共产品。行政决策的本质决定了行政决策的实践效果必须经得起效益平衡的考量：一方面行政决策的目标在于达成公共利益；另一方面行政决策所追求或维护的公共利益收益大于投入。如果行政决策过程中对于成本与利益的关系处理失当，或者行政决策在制定过程中就违反了行政决策“应有的价值原则，有明显的权力‘寻租意图，决策方案实施后可能造成社会成本的增加和利益的浪费，或者违反行政决策的正当程序要求，都应被视为行政决策失误而追究其相应的责任”。[1]
当然，行政决策失误的评判标准，可以适用不同的价值尺度，从不同范围和层面进行理论设定。但是，具有实践意义和理论说服力的评判标准都和对行政决策失误的内涵理解有关，而且这些评判标准有着内在的统一性，相辅相成，不可偏废。应当认为，行政决策失误的结果导向评判标准具有总结性的味道和价值，而且也是最确切、最可靠的评价。[6] 现实生活中，由于行政决策评判标准没有科学界定，致使“行政决策法律责任的追究相比政府其他行政行为法律责任的追究，无论在制度设计还是在执行效果上都存在更多的不足”。[2] 而且，事实上对行政决策失误的评判远比理论上的说教复杂得多。因此，行政决策失误的评判标准必须建立在周到客观的基础之上，兼顾国家利益、社会利益和个人利益的结合，坚持效益评价与成本评价相结合，坚持眼前利益与长远利益相结合。归根到底，行政决策失误的评判标准是由人民群众的态度决定。在行政决策责任追究法律文本中，我们可以依据法治中国构建指标的需要，设计若干决策失误的评判依据指征和价值指标，通过科学认定和民意调查等方式来进一步督促提升行政决策的科学性与合理性。
参考文献：
[1]潘井亚.公共决策失误的责任追究制度探析[D].南京：南京农
业大学，2008.
[2]张华民.我国行政决策法治化的困境与路径分析[J].陕西行政
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[3]高志刚.论司法公正与社会公正的关系[J].当代法学，2002，（9）：5.
[4]任德胜，郭凤仙.公共决策失误的界定与表现[J].北京邮电大
学学报，2005，（3）：36-38.
[5]刘平，陈素萍，张华.建立行政决策失误责任追究的法律制度
研究[J].政府法制研究，2006，（8）：47-49.
[6]周树志.公共政策学[M].西安：西北大学出版社，2000：109.
[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
