撤销单位档案接收与处置之我见

    韩素君

    改革开放以来，国家进行了多次行政管理体制改革。随着国务院第六次机构改革方案的实施，各地行政管理体制改革工作将陆续启动。无论是中央还是地方，每一次行政管理体制改革都会撤销或合并一些单位。这些“撤”、“并”单位的档案既是政府由管理型向服务型转变的历史见证，也是研究国家行政管理史的第一手资料。合理确定“撤”、“并”单位档案的归属和流向，使其得到妥善处置，是档案部门的重要职责，也是档案工作服务于中心工作和重点工作的具体体现。本文就“撤”、“并”单位的几种表现形式及其“撤”、“并”后档案处置方法和接收“撤”、“并”单位档案应处理好的几个问题谈些一孔之见。

    一、“撤销单位”的几种形式

    即使称作“撤销单位”，但“撤”、“并”结果却多种多样。“撤销单位”一般有以下五种情况：一是单位职能消亡、单位解体、人员分流；二是单位撤销、职能并入其他部门，成为内部工作机构；三是单位名义上撤销，主体职能不变（或增加了部分职能），实体依然存在或更换了名称；四是国有企业改制性质发生了变化；五是隶属关系变化，由地方行政管理改为上级业务主管机关垂直管理。

    对于上述 “撤销单位”形成和管理的档案，应视具体情况采取不同的处置方法。

    二、撤销单位档案接收与处置

    （一）全部接收进馆

    对于上述一二种情形，即在改革中单位职能消亡、实体解体、人员分流或单位撤销、职能并入其他机构、成为内部职能部门的“撤销单位”，人员和工作机构都不复存在。为了确保档案的齐全完整，其形成的各种门类和载体的档案，应在做出单位撤销的决定后，及时对其形成的档案进行清理和整理，全部由国家档案馆接收。档案馆除接收属于本馆接收范围的具有长久保存价值档案以外，对仍具有保存价值的到期档案和未满保管期限的短期档案亦应一并接收进馆，待档案保管期满后由档案馆实施鉴定销毁。经鉴定对已满保管期限且确无保存价值的档案登记销毁，其销毁清册收入馆藏该全宗档案的全宗卷。

    （二）按照法定接收年限接收进馆

    对于单位名义上撤销，主体职能不变（或增加了部分职能），实体依然存在或更换了名称的“撤销单位”，由于单位的性质、主体职能没有根本性改变，为了方便利用，其“撤销”前形成的档案，可由原单位继续保管到档案法定移交年限再移交进馆。单位更名后形成的档案，若单位的性质、职能、职权没有根本性改变，可延续更名前的档案全宗进行管理。若单位的性质、职能、职权变化较大，应另起全宗进行管理。

    （三）全部或部分延时进馆

    经改制已和政府完全脱钩变成股份制的国有企业，档案馆应接收企业改制前形成的各种门类和载体的需长久保存的档案。由于单位存续，短期档案可由企业保存到期后鉴定销毁。为了保证企业生产经营对档案利用的需要，档案在规范整理后可适当延时进馆。改制后国资委监管的股份制企业形成的档案，到移交年限时，档案馆可根据国有资产控（参）股份的额度、企业章程中对无形资产的确权，将其生产经营中形成的档案原件接收进馆，企业保存档案复制件，使国有资产保值、升值的原始记录既得到妥善保存，又满足了企业的需要。

    改革后隶属关系发生变化的“撤销单位”，档案馆可将其隶属关系变化前形成的档案全部接收进馆，也可将永久、长期保存期限的档案接收进馆。短期档案由原单位保存到档案期满鉴定销毁。为了满足档案形成单位继续开展工作利用档案，可以暂时地将利用频繁的业务类档案继续留存本单位管理，待档案的第一价值（凭证价值）基本消失转入第二价值（文献价值）后再移交进馆。垂直管理后由于主管机关和业务权属的变化，其形成的档案，可重新划分全宗移交上级业务部门档案馆。

    三、接收撤销单位档案应注意的几个问题

    （一）合理确定档案的归属和流向

    省级档案行政管理部门要按照《全国档案馆设置原则和布局方案》明确各类型“撤销单位”档案的归属和流向。地方档案行政管理部门要主动会同机构改革领导小组或机构编制部门，在机构改革方案中明确“撤销单位”负有齐全完整移交档案的职责。在单位解体、人员撤离前要完成档案清理、整理和移交工作。避免机构撤并、人员分离，档案移交工作陷入无人管理状态。各级国家综合档案馆要按照《中华人民共和国档案法》、《档案馆工作通则》以及地方档案行政法规的有关规定，依法开展地域内撤销单位档案的接收工作。为了保证这些单位档案的安全、完整和有序交接，档案馆要及时介入，全过程参与档案的清理、整理工作。

    （二）档案齐全完整问题

    齐全完整既是档案工作的基本要求，也是实现档案价值的根本所在。对“撤销单位”而言，除一般意义的档案门类、载体和内容齐全完整外，更有其特殊性意义。第一，因为由于单位解体、人员撤离，积压在个人手中的未归档文件尤其是“账外”文件失去了再收集的机会；第二，单位撤销（改制）人心浮动，有关单位改革的文件、改革期间形成的有关资产处置、人员分流的文件往往容易被忽视；第三，由于电子档案的特殊性，其产生的软硬件环境、背景信息、元数据、备份材料等必须齐全完整。此三点是档案馆在实施档案接收工作不应忽视的问题。

    （三）兼顾各方对档案利用的需要

    不论档案的归属如何、流向哪里，发挥档案在生产、经营和管理中的作用是问题的关键。为保证改革后档案形成单位的需要而延时进馆的档案，必须经行政许可但时间不宜过长。改制企业和改由垂直领导单位要先向档案馆报送应进馆档案的目录。设备设施不符合档案保管要求的不能延时进馆。对延时进馆的档案，档案行政管理部门要加强监管，明确档案保管单位的安全保管责任，定时检查档案的管理利用情况。

    （四）加快档案信息化建设

    各单位履行职能活动形成的档案，也是国家档案信息资源建设的组成部分。个别“撤销单位”把档案当成“自有财产”拒绝向档案馆移交，即影响了国家档案资源的整体建设，也影响了社会各方面对档案的利用。如前些年在厂乡体制改革（政企分开）中，有些农场把履行行政管理职能产生的党政文书档案、农村宅基地审批档案、婚姻登记档案等自行留存，在一定程度上影响了档案的规范管理和有效利用。因此，在档案归属和流向问题上要有大局意识。随着档案信息化工作的快速推进，同一档案同时满足多方面利用的问题将随之解决。

    （五）加大民生档案的接收力度

    2006年12月18日国家档案局发布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限的规定》中，提升了人事任免文件中表彰、奖励、处分，职工录用、转正、聘任、调资、定级、停薪留职、辞职、离退休、死亡、抚恤，人事考核、职称评审、行政（工资、党、团组织关系）介绍信及存根等档案的保管期限。这些档案对于撤销单位职工尤为重要，档案馆在接收时要认真鉴定，将已划为短期保管的涉及职工个人利益的档案接收进馆，确保涉及公民个人权益档案齐全完整。

    总之，无论是“撤销单位”、“改制单位”、还是“垂直管理单位”，其改革前都在特定的区域履行部分行政管理职能，形成的档案从某一方面记录和反映了该地区的基本历史面貌，是地区历史记录的重要组成部分。因此在确定档案的归属和流向时，要处理好“条”、“块”关系。不管由哪一个档案馆接收都要保证一个全宗档案实体不分散，保持一个地区历史记忆的完整。

    作者单位：北京市朝阳区档案局