城市灾难应急医疗救援体系建设的理论与实践：对防控新冠肺炎疫情的启示
包雅钧 郭栋
摘 要：新冠肺炎疫情的暴发暴露出我国在重大疫情防控体制机制、公共卫生应急管理体系等方面的短板。加强基础性的制度建设，是总结疫情教训、推动危机转化的关键。我国城市灾难应急医疗救援体系的建设可借鉴国际社会在修复理念、救灾体系、应用平台、志愿服务等方面的先进经验，通过采取法律体系建设、健全机构和完善基础设施、社会化普及等手段，尽快补齐短板、堵住漏洞、强化弱项，切实提高我国应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。
关键词：城市灾难应急;应急医疗救援体系建设;新冠肺炎疫情
中图分类号：D630.8;R47? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）03-0013-06
2019年岁末，新冠肺炎疫情汹涌来袭，在给人民生命安全和财产带来巨大损失的同时，以武汉为代表的城市在疫情防控的巨大负荷下出现的种种问题[1]，也暴露出我国在城市治理尤其在城市灾难应急医疗救援方面存在着薄弱环节。
危机背后是改善城市治理的机遇。完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，是依法科学有序防控疫情的题中应有之义。作为应对疫情等灾害的重要体制机制，城市灾难应急医疗救援体系建设在发达国家方兴未艾，形成了相应的理论与实践。中国城市化进程正在加快，推动城市灾难应急医疗救援体系建设，尽快发展城市灾难医学，让中国的城市灾难应急医疗救援更加高效，无疑是关系国家治理现代化的重要议题，在当下有助于为各个城市更好地抗击新冠肺炎疫情提供制度保障。从长远看，加强城市灾难应急医疗救援体系建设，有助于提高应急管理水平这一“国家治理体系和治理能力的重要组成部分”，[2]也有助于提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平，对于推进我国城市治理体系和治理能力现代化具有重要意義。
本文将结合此次新冠肺炎疫情中的实际情况，分析我国城市灾难应急医疗救援体系的背景及现状、问题与挑战，从理论与实践方面梳理相关国际经验，对完善我国城市灾难应急医疗救援体系提出对策建议。
一、背景及现状
近年来，我国在一系列较为典型的城市灾难事故当中，暴露出了因为救援体系的不完善和救援物资储备不足导致的二次伤害等救援问题。这次疫情，让武汉的另一面暴露了出来，医疗资源的不足，医疗物资的储备匮乏，是这次武汉疫情控制的短板之一。[3]无论是自然灾害还是人为灾难，无论是社会安全事件还是公共卫生事件，城市灾难往往带来巨大的人员和财产损失，与此同时，每一次城市灾难也都会成为社会关注的热点事件，给政府的应急能力和公信力带来巨大挑战。
城市灾难应急医疗救援是应对城市突发事件必不可少的核心环节。特别是进入21世纪以来，以美国为代表的西方发达国家均已经或正在建立应对灾难应急机制与方案，以最大限度地减少本国本地区公民生命与财产损失、稳定政治与社会经济。推动我国城市灾难应急医疗救援体系的建设，对于尽可能地降低事故带来的损失，完善我国公共安全体系，提升大都市治理能力和治理水平有着重要而迫切的意义。
从顶层设计的角度来看，城市灾难应急医疗救援体系建设的相关议题受到中央越来越多的关注。习近平强调，要“牢固树立安全发展理念，健全公共安全体系，努力减少公共安全事件对人民生命健康的威胁”。[4]中共中央、国务院于2016年10月25日发布的《“健康中国2030”规划纲要》中指出，建设海陆空立体化的紧急医学救援体系，提升突发事件紧急医学救援能力。[5]国务院办公厅2017年7月发布的《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》，从突发事件风险管控体系、城乡社区和基础设施抗灾能力、监测预警服务体系、城市和基层应急管理能力四个方面提出了加强应急管理基础能力的措施。[6]中共中央办公厅、国务院办公厅2018年1月印发的《关于推进城市安全发展的意见》中进一步明确了城市应急管理和救援能力的提升方向，即坚持快速、科学、有效救援，要健全城市安全生产应急救援管理体系，加快推进建立城市应急救援信息共享机制[7]。
在现有的相关体系建设方面，我国业已提出了“一案三制”的应急管理体系的基本框架（“一案”：应急预案;“三制”：应急管理体制、机制和法制）[8]。但聚焦到城市灾难应急医疗，我国目前依然缺乏完整的灾难医学救援体系，缺乏统一的指挥机制，现场协调困难，缺乏完整的伤员转运系统[9]，这意味着人口密集的大城市、特大城市在面临灾难威胁时的自身准备依然有待加强。
二、问题与挑战
（一）城市灾难应急医疗救援的法制体系和分级救援机构尚不健全
截至目前，在城市灾难应急医疗救援方面，我国尚未建立相关的法治体系和职能机构。例如，在此次抗击新冠肺炎疫情的过程中，各级政府的相关行为主要依据的法律是2007年8月通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，2003年5月通过并于2011年1月修订的《突发公共卫生事件应急条例》，以及1989年2月通过并经2004年8月和2013年6月两次修订的《中华人民共和国传染病防治法》。然而，在这些法律文本当中，均未涉及城市灾难应急医疗救援的相关内容。现实中，由于分级医疗应急救援未形成制度化的体系，湖北尤其是武汉本地的大量病患从疫情开始就涌向三甲医院，导致基层公共卫生和医院体系未能在第一时间控制疫情蔓延。直到各地医疗力量纷纷援助，军队医疗力量迅速介入（营造和接管相关医院），才从一定程度上缓解了紧张局面，而这些“非常之举”属于为应对疫情的“特事特办”，在制度层面，有效可行的紧急事件处置法律法规依然有待完善。
（二）城市灾难应急医疗救援缺乏相关的专业机构和专业设施
专业的医疗救援机构和救援队伍是城市灾难应急医疗工作的重要基础。然而，我国各地城市灾难应急医疗工作基础薄弱，除上海等少数地区外，多数的省、市、县（市、区）均未建立相应的专业应急医疗队伍，缺少应对重大突发灾难事件的能力和经验。此外，各地也缺乏应急救援物资与设备储备库，尚未建立灾难应急医疗救援移动医院，缺乏相应的物资储备。在此次应对疫情的过程中，武汉当地先后建设的火神山、雷神山等专门医院，及在大型会展中心、体育馆等建设的“方舱医院”，均属于临时建设和征用的场地，用以缓解常规医疗机构床位不足带来的问题，属于“现实之策”。此外，武汉及湖北各地医用物资捉襟见肘，多家医院先后通过各类社交媒体发布信息募集口罩、防护服等防疫物资，日常的应急物资储备不足也成为制约抗疫的重大瓶颈。相较之下，上海市公共卫生临床中心，早在2003年建设时，就已经预留了应对突发公共卫生事件的空间和相应基础设施，在此次疫情发生时启动相关预案，建设应急医疗用房，为防控疫情、救治病人提前做好充分准备。[10]
（三）城市灾难应急医疗救援的社会化普及尚不充分
在灾难救援的专业领域有一项国际共识，即灾民也可以成为自救者和施救者，90%的生命救援来自家人、邻居、社区的自救与互救。[9]发达国家对民众的灾难救援知识普及十分重视，但在我国，民众救灾知识相对匮乏，公众参与城市灾难应急医疗救援的社会化组织程度较低，公共安全意识和自救互救能力总体薄弱，灾难医学科普教育缺乏。在新冠肺炎疫情暴发前期，更多暴露的是公共安全意识不强的问题，在有些地方发生了聚集性疫情，一些自疫区返乡人员，不顾自身和他人安全，不佩戴口罩出入人流量较多的公共场所，带来的恶劣影响难以补救;在疫情发展到一定阶段后，诸多谣言令缺乏相关知识的公众恐慌，甚至引发抢购、侮辱、歧视等行为。此外，在民间力量参与的过程中，科学化和专业化水平尚显不足，也可能存在“好心办坏事”等问题。
三、国际经验
（一）科学化的修复理念
城市灾难修复是近年来发达国家在城市灾难应急方面提出的新理念。城市灾难应急能力同时意味着城镇能够从大型或小型灾难中修复的能力，意即城市灾难修复（Urban Disaster Resilience，UDR）。[11]提升城市灾难修复力不仅是在灾难来临之时的应急，更重要的是要日常加强城市的基础设施建设和运营能力，不断提升市民个体应对极端自然灾害和识别危害的能力。[12]对此，“弹性城市”的概念被提出，“弹性”指的是群体或社区面对外部社会（无论是政治的还是环境的）压力或干扰时所表现出的适应能力，弹性越强意味着城市灾难修复力越强。[13]
增强城市灾难修復力，一方面需要提升灾害治理能力，加强政府、社会等各个方面资源的整合，增强各利益相关者的伙伴关系;另一方面需要进一步完善实施框架和结构，其中，《2015—2030年仙台减灾框架》（The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015—2030，SFDRR）作为联合国2015年后议程的第一个全球政策框架，提出了可持续发展背景下的框架减灾和恢复力建设，总结了可持续性和抗灾能力相关自然灾害风险管理领域的许多发展，明确提出将人类的身心健康、福祉和修复力放在减少灾害风险议程的更高位置。[14]
（二）系统性的救灾体系
早在1963年瑞典就筹建了专门应对突发情况的灾难医疗组织委员会，这一机构也是世界上第一个正式的灾难医疗救援组织。经过几十年发展，多数发达国家已经形成了相对完善的灾难医疗救援体系。其中，最具代表性和系统性的救灾医疗体系是美国的国家灾难医疗系统（National Disaster Medicine System，以下简称NDMS）。NDMS是美国国家响应计划（National Response Plan，NRP）的重要组成部分，主要负责提供紧急医疗响应、运输和疏散，以及协调联邦医疗应急响应中病人的最终护理分配，领导机构为美国卫生和公众服务部（United States Department of Health and Human Service，HHS），灾难医疗救援队（Disaster Medicine Assistant Team，DMAT）则是这一系统的一线工作力量。
NDMS由3个主要部分构成，分别是医疗响应、病患疏散和稳定护理。其中，在医疗响应方面，NDMS筹建了包括55个灾难医疗救援队和35个专业护理团队在内的共90个医疗应急小组，灾难医疗救援队是由受过专门培训的卫生保健专业人员和支持人员组成的区域组织，包括35名专业人员和额外的支持人员，这些人员接受了专门培训，可以在艰苦的环境中独立操作长达72个小时。每个功能齐全的灾难医疗救援队每天可以治疗大约250名轻微或非急症患者。与此同时，联邦政府还部署了储备性的医疗设施，被称为联邦医疗站或避难所（Federal Medical Stations or Shelters，简称FMSs）。每个联邦医疗站均包含了相应的设备、病床、医疗用品和有限的药品库存，可用于补充或替代常规的医疗场所。这些联邦医疗站共有四类医疗辅助系统：第一类，提供先进的重症监护和手术室服务;第二类，提供传染病隔离等专业护理;第三类，提供视听损害的患者护理;第四类，为慢性疾病患者提供护理。
在病患疏散方面，NDMS提供相应的通信和交通支持，一般使用国防部提供的飞机将患者从灾难附近的动员中心运送到相应的联邦协调中心（Federal Coordinating Centers，简称FCCs）。约70—72个联邦协调中心、美国退伍军人事务部所属医院及全美各地的军事基地参与其中，同时会有部分工作人员全程提供支持，在接收疏散患者后，跟踪患者的入院和出院，康复后将患者运送回原居住地，并协助医院报销患者护理费用。
在稳定护理资源方面，全美约有2000家医院为NDMS提供了约10万张普通医疗及外科和专科病床，参与的医院也可以根据紧急情况的变化自由地改变供给NDMS的床位数量。
在实际的运行中，NDMS的专门负责人是美国卫生和公众服务部的专职助理部长。在部门协同方面，国防部负责将病人从灾难地点转移到全国各地的协调中心，退伍军人事务部和国防部负责招募医院参与，并协调签订相应的协议备忘录，联邦协调中心则持续跟踪NDMS的医院病床可用性。在这一过程中，责任也进行了明确划分，病人的疏散运输被界定为州的责任，其余则为联邦政府的责任。
随着美国城市灾难应急医疗方面的技术理念不断进步，NDMS建设在多个方面取得了一系列的改进：首先是私营部门（非联邦医疗系统）的参与水平不断提高;其次是越来越多的区域医院形成协作网络，并成为NDMS的骨干;第三是替代性的患者运输系统，与患者追踪工作相联系，减少在运输过程中对国防部的长途航空运输的依赖。这些方面，都使得NDMS的效能得到进一步提升。
（三）数字化的应用平台
智能手机应用程序正迅速成为应急响应人员和普通民众的必需品。进一步研发数字化的应急服务平台，并推出专门的手机应用，能够更好地为大量人口提供“及时”的灾难培训。
美国联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）、美国疾病控制与预防中心（The Centers for Disease Control and Prevention，CDC）等机构均为各个领域的应急响应人员和公众提供了高质量的应用程序。[15]
以联邦应急管理局的简称命名的“FEMA”，是这一机构为公众提供的免费开放的移动应用，包含灾害安全提示、交互式的应急包列表、可存储的紧急会议地点，以及开放式的避难所和开放式的灾难恢复中心，对如何在灾难中保持安全并在灾后恢复进行指导。这款应用还有灾难报告功能，允许用户拍摄并提交带有全球定位系统的灾难照片报告，以便将它们显示在公共地图上供他人查看。此外，“FEMA”还与社交媒体进行了互联，救援人员能够通过相关链接将情况反馈到联邦应急管理局的社交媒体中心。
美国疾病控制与预防中心推出了“CDC流感”应用，通过这一应用，临床医生、其他医疗保健专业人士及公众均能方便地获取疾病预防控制中心的最新建议和流感最新情况。这一应用中的信息包括有关国家流感活动的最新信息、疫苗建议、诊断和治疗信息（包括抗病毒药物）、实验室测试信息、感染控制信息、视频和链接等，通过这一应用也能够及时订购由美国疾控中心设计的打印产品，以便在工作场所张贴或分发给患者。
（四）整合性的志愿服务
当灾难来临时，灾难发生地的居民是城市灾难应急工作最重要的参与者，尤其是包括搜索和救援、运输和分发救济物资、为受灾者和紧急救援人员提供食物与饮料等在内的志愿服务，也应当被纳入正式的灾害和人道主义规划当中。志愿服务作为以个人和紧急团体的形式而形成的非正式自愿行动，是一个地区灾难紧急应对的重要资源和能力。
在美国，志愿服务团队主要整合了来自社区的力量，社区应急响应小组（Community Emergency Response Team，CERT）发挥了重要的力量。
以美国伊利诺伊州的CERT为例，这一小组整合了4个方面的角色：分别是灾难紧急响应者、针对普通民众的教育者、提供服务以增进社区福祉、加强社区联系并创造地方认同感和独立感。[16]这一项目有能力提高社区应对一系列灾难应急问题，并为不同的社区群体建立一个为共同目的而聚集在一起的平台，其提供的相应服务能够减少急救人员的压力和成本。在灾难发生前建立这种民间应急响应团队将有效改善社区对灾难的准备，并提高灾后的复原能力。
四、对策建议
（一）完善相关法治规范，构建系统性的救灾体系
建章立制，有法可依是建设我国城市災难应急医疗救援体系的基础，有助于为新冠肺炎疫情防控提供法律和制度保障。
首先，在法律方面，可在已有的《中华人民共和国突发事件应对法》等法律基础上，研究制定专门针对城市灾难应急救援的法律法规及相关配套法规制度和规范性文件，健全城市所面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的相关应急法律法规体系，完善地方性应急管理法规，加大执法力度，实现依法应急。
其次，各级政府应当构建城市灾难应急医疗救援标准体系，着力加强标志标识、风险隐患识别评估、预警信息发布、应急医疗救援队伍及装备配置、公共场所应急设施设备配置、应急医疗避难场所建设、物资储备等相关标准研制，推动应急管理标准实施应用，促进应急管理工作规范化和应急技术装备标准化。
再者，针对防控疫情的协调机制方面存在的问题，进一步统筹目前“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制和“一案三制”的卫生应急体系，在国家层面，可成立独立的灾难应急医疗体系（类似于美国的NDMS），下设相应的应急医疗救援力量。同时鼓励地方政府创新城市灾难应急医疗救援的管理机构设置模式，强化综合协调职能，加强城市灾难应急医疗管理组织体系建设，强化相关机构的辅助决策指挥职能，推动社区和企事业单位落实应对灾难的应急医疗救援责任，配备专职或兼职工作人员。
（二）建立健全专业机构，完善基础设施建设
根据相关的数据分析，对于同样的创伤伤员，专业化的创伤中心，比无经验医院的抢救成功率高60%，这也体现了建立健全专业机构和专业设施对于降低城市灾难损失的重要意义。[17]
针对抗击新冠肺炎疫情的过程中，专业机构和专业设施方面存在的问题，各地应当加大城市灾难应急医疗救援专业队伍和基础设施建设的资金投入，积极推广应急安全技术，加大对相关团队的培训力度，借鉴国际经验，整合志愿服务力量，建设枢纽型慈善组织。同时，加强城市灾难应急医疗救援信息化建设，建立医疗救援与市场监管、应急保障、环境保护、治安防控、消防安全、道路交通、信用管理等部门公共数据资源开放共享机制，加快实现城市灾难应急医疗救援的系统化、智能化。此外，将“城市恢复力”和“弹性城市”建设的理念引入日常备灾中，深入推进城市生命线工程等基础设施建设，积极研发、推广和应用先进的风险防控、灾害防治、预测预警、监测监控、个体防护、应急处置等安全技术和产品，尤其是在人员密集场所，加强监测防控，配备必要的急救设备、药品。要推进健康安全教育体验馆等急救宣传教育基地和景区救护站点建设，面向社会公众推广急救穿戴设备、防疫知识培训，推送有针对性的预防和急救知识。
（三）推进城市灾难应急医疗救援知识和技能的社会化普及
此次的疫情防控不仅是一场总体战、阻击战，更是一场需要动用广大人民群众参与的人民战争。各级政府应当针对不同的人群，加大包括防疫在内的城市灾难应急医疗救援知识普及和技能培训，特别关注行动不便的老人和其他弱势群体。充分发挥紧急医疗救援指挥调度中心、各级各类医疗卫生机构和社会化培训机构的作用，设计并推广适用于应对灾难情境的预警和培训的移动应用，提高在微博、微信、抖音等社交媒体平台的推广力度，推进城市灾难应急公共安全宣传教育工作进企业、进社区、进学校、进课本、进农村、进家庭，强化大中小学公共安全知识和技能培养，组织形式多样的身边风险隐患识别活动，开展公共安全知识普及，提升公众突发事件防范意识和自救互救能力。创建群众性应急救护培训标准化基地，加强以自救互救为核心的应急技能培训，推动社区、企业、学校和其他人员密集场所开展各类群众性应急演练，让城市灾难应急医疗救援理念深入人心。
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Theory and Practice of the Construction of Urban Disaster Emergency Medical Rescue System：Implications for the Fight against the COVID-19
BAO Ya-jun1，GUO Dong2
（1.Institute of Urban Governance，Peking University-University of Sanya，Sanya 572000，China;
2.School of Public Policy & Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China）
Abstract：The COVID-19 exposed the shortcomings of Chinas system and mechanism for prevention and control of major outbreaks and public health emergency management system. In the process of fight against COVID-19，strengthening basic institutional construction is the key to drawing lessons from the crisis. The urban disaster emergency medical rescue system construction could draw lessons from Western countries in the city resilience and disaster relief system，application platform，as well as the advanced experience of volunteer service. Through construction of institutions and infrastructure and improvement of social popularity in medical rescue，it could help strengthen the capability in major public health emergency.
Key Words：urban disaster emergency;disaster emergency medical rescue system;COVID-19
责任编辑：刘 博
