由河北试点情况引发的关于水资源税开征的思考
郑耀立
【摘 要】随着经济的发展，粗放型经济增长模式给我国环境造成了巨大破坏，资源环境保护刻不容缓。现阶段，越来越多的资源环保型税种及税目被提上改革议程，自2016年7月水资源税在河北试点开征以来，其所反映的情况是我们对水资源税改革的重要认识依据。论文在明确水资源税开征目的的基础上，通过分析河北试点征收期间所展现的各种情况，指出其中的不足并提出一些建议。
【Abstract】With the development of economy， the extensive mode of economic growth has caused great damage to our environment， and the protection of resources and environment is imperative. At present， more and more environmental tax and resource tax have been put on the agenda of reform since July 2016， the water resources tax was introduced in Hebei， the experimental unit situation is the important base of water resource reform. Based on the clearing the target of water resources tax collection， paper analyzes the status of each experimental unit reflects during the tax period， and points out the disadvantages existing in them.
【关键词】水资源税；河北试点；不足；建议
【Keywords】water resources tax； the experiment unit in Hebei， disadvantages ； advice
【中图分类号】F812.42 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）07-0087-02
1 前言
当前，我国水资源严重短缺，再加上我国水资源在地理位置上的分布不均，利用率低下等原因，导致各种水资源问题愈来愈突出，这也日益成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。2016年7月1日，我国首个水资源税的征收试点在河北展开。作为全国水资源最匮乏的省份，河北省在开征水资源税的第一个月即征得税款1个亿。那么这样的改革方案从全国来看是否就一定是合理的呢？从长远来看是否一定能促进水资源的高效利用呢？这是值得深究的。
2 水资源税开征的出发点
水资源税作为一个税种，虽然有着其他税种普遍具有的特点，即强制性、无偿性、固定性，也有着相似的效果，如增加财政收入等，但其设立的初衷更多的在于控制水资源的开发与利用，其调控意义大于税收意义。
2.1 珍惜并充分利用水资源
第一，水资源总量有限。据统计，我国淡水资源总量为28000亿立方米，处于全球第四位，扣除一些难以利用的，仅为11000亿立方米。而且我国的人均水资源只有2300立方米，扣除难以利用的只剩900立方米，远远未到世界的平均水平。第二，水资源分布不均。在地理位置上，我国水资源呈现南多北少的分布，长江流域以南地区面积仅为全国36.5%，水资源却占到了81%，所以才会有 “南水北调”工程。在时间上呈现出夏秋多，冬春少的特点，旱涝灾害频繁。第三，水资源利用率不高。按照万美元GDP用水量衡量，我国当前是美国的2.7倍，日本的7.1倍。尤其在农业用水方面，我国渠灌区用水利用率大概在0.5左右，也就是说有近一半的农田灌溉水是被浪费了的。基于以上几点，保护水资源成了我们每一代人不可推卸
的责任。而开征水资源税的目的之一便是提高公民的节水意识[1]，通过税收的方式让人们认识到这个问题的严重性，也是通过税收来强制某些单位或个人减少水资源的浪费现象。
2.2 保护生态环境，实现可持续发展
我们知道，生态环境作为一个完整的系统是互相联系，互相补充的。而水作为万物生长必不可少的条件，在生态系统中也扮演着重要的角色。推出水资源税，一方面提高水资源的利用效率，配合其他税种减少水污染，从而减少对生态环境的破坏；另一方面对水資源的开采实施更为严格地把控，减少对某个生态区内水源的随意取用。从水资源的角度出发，征税将对生态环境带来积极作用。进一步而言，保护环境即是减少了大量的治理所带来的成本，在我国经济转型的大背景下，这是推动经济可持续发展的重要手段。
3 河北水资源税试点的情况
3.1 税收收入增加
据统计，水资源税试点的第一个月征得收入超1个亿。此外，前五个征期纳税人超13000户，申报纳税超7亿，计税取水量近8亿立方米，其中接近九成的计税水为地下水。
以上所述的收入增加，一方面是因为采用了差别税率[2]。本次水资源税的试点采用从量计征，用水资源税的形式取代了水资源费用，对于直接取用地表水的单位和个人由费转税，只是平移，但对于采用地下水的单位和个人，会根据所采地区情况（非超采区、一般超采区、严重超采区）制定不同税额。因此相较于以前所有的都仅为水资源费而言，会有更大的收入。
另一方面，对于水资源费转为水资源税，在立法层面上讲，根据税收的固定性，明确了对水资源使用应当征收的税额。一是便于加强管理，二是减少以往以费征收时带来的讨价还价以及寻租行为，大大减少了社会资源的浪费，并确保能够征到一定数额的税收。
3.2 部分单位行为改变
本次试点中规定，对于地表水税额不低于每立方米0.4元，对于地下水税额不低于每立方米1.5元，通过这样的税收杠杆作用，一方面不增加一些正常的生活用水负担，另一方面加大对地下水以及超额用水的征收力度。
正是这样的原因，部分企业开始改变自身行为，比如企业减少地下水的使用，转而更多地使用自来水；一些高尔夫球场等用水大户不再像以前一样随意用水，而是集约型用水；也有越来越多的高耗能高污染企业自觉地引入环保节能设备，尤其是节水设备，来对污水进行处理，循环利用，这些都达到了预期的目的，在这个层面上可以说试点是成功的。
4 推广水资源税可能存在的问题
4.1 税费平移的不完善
早在水资源税试点之前便有王金南学者指出，居民饮用水的收费包括自来水水费、水资源费、污水处理费三部分，其中污水处理费应该是向污水排放者征收的而不应该笼统地由费转税，也有网友指出工业发展，水资源被污染却让所有老百姓共同买单显然是有失公平的。
而此次试点虽然做到了税费平移，但将污水处理费计入水资源税是不公平的。当下还有一个被热议的税种是环境保护税，如果环境保护税推出，那么污染费势必会被纳入其中，到时候就会出现重复征税的情况，从这一点也可以看出此次税费平移的不足之处。
4.2 从量计征是否合理
在2016年7月1日推出水资源税试点的同时，对资源税进行了重大改革，由从量计征转为了从价计征。而水资源在当前被认为资源的一种却仍然实行从量计征，主要原因是该税种处于试点阶段，采用该方法容易管理。但必须认识到其可能存在的不足：我国水价采用成本加成法，以成本加一定利润来给予企业一定比例的回报率，公平但是有限，主要是不能反映水资源的稀缺性，不能让人更加深刻地体会其稀缺程度。
4.3 上下游税收分配问题
对于现实中的众多大型水源，往往是跨省甚至跨国的，那么对于整个水源的污染情况受整个流域沿线的影响，尤其是上游的影响，那么就会涉及一个上下游的分配问题：一方面上游必须保护好水资源，因为上游的污染会直接对下游产生影响，另一方面，下游往往是主要的水资源出水地，那就意味着按试点方案来大部分的水资源税是在下游征得的，这显然忽视了上游对涵养水源做出的贡献，因此在全国范围内推广时，遇到跨县跨省时必然要涉及如何分配上下游税收的问题。
5 对完善水资源开征的一些建议
5.1 各税种政策协同推进
在水资源问题上的“费转税”需要仔细加以区分，对不属于水资源税的污染费应加以剔除，这样做一方面能使这个转变的过程更加系统合理，另一方面也能平息公众对于不合理的费用承担发出的怨言。因此在“费转税”过程中我们要尽快推出环境保护税或是相关政策，协同水资源共同完成“费转税”的过程，而不可让水资源税进行单兵突进。
5.2 从量计征逐步过渡到从价计征
明确水资源作为一种资源，与煤矿石油等有着共同的稀缺性，只有从价计征，释放水资源的价格才能真正意义上体现其稀缺的程度。但考虑到水作为一种极为常用的资源，相对石油天然气等，其价格弹性比较小，水价波动小，用从价计税没有很大的差异，况且从量计征比较方便。但在未来，应逐步用从价计征代替从量计征，并且根据各地区的不同情况采用浮动税率进行调节。
5.3 逐渐扩大试点范围，不可急进
正如上面所述，水资源税的征收常常涉及不同区域间的收入分配问题。当前仅仅是河北省作为唯一试点，不存在这个问题，但如果当前情况较好就立刻推往全国，则容易在这方面出现混乱。因此需要在河北试点的基础上，制定区域间分配比例、准则，适当扩大试点范围，对新试点进行评估，完善相关工作。也可以考虑将这笔收入共同用于水源的维护，保持水土等。
【参考文献】
【1】武永义.水资源税试点之谏[J].新理财（政府理財），2016（06）：54-56.
【2】孙韶华，闫起磊.水资源税试点年内将扩围 水泥等行业用水成本或增加[J].商品混凝土，2017（05）：17-18.
【摘 要】随着经济的发展，粗放型经济增长模式给我国环境造成了巨大破坏，资源环境保护刻不容缓。现阶段，越来越多的资源环保型税种及税目被提上改革议程，自2016年7月水资源税在河北试点开征以来，其所反映的情况是我们对水资源税改革的重要认识依据。论文在明确水资源税开征目的的基础上，通过分析河北试点征收期间所展现的各种情况，指出其中的不足并提出一些建议。
【Abstract】With the development of economy， the extensive mode of economic growth has caused great damage to our environment， and the protection of resources and environment is imperative. At present， more and more environmental tax and resource tax have been put on the agenda of reform since July 2016， the water resources tax was introduced in Hebei， the experimental unit situation is the important base of water resource reform. Based on the clearing the target of water resources tax collection， paper analyzes the status of each experimental unit reflects during the tax period， and points out the disadvantages existing in them.
【关键词】水资源税；河北试点；不足；建议
【Keywords】water resources tax； the experiment unit in Hebei， disadvantages ； advice
【中图分类号】F812.42 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）07-0087-02
1 前言
当前，我国水资源严重短缺，再加上我国水资源在地理位置上的分布不均，利用率低下等原因，导致各种水资源问题愈来愈突出，这也日益成为制约经济社会可持续发展的瓶颈。2016年7月1日，我国首个水资源税的征收试点在河北展开。作为全国水资源最匮乏的省份，河北省在开征水资源税的第一个月即征得税款1个亿。那么这样的改革方案从全国来看是否就一定是合理的呢？从长远来看是否一定能促进水资源的高效利用呢？这是值得深究的。
2 水资源税开征的出发点
水资源税作为一个税种，虽然有着其他税种普遍具有的特点，即强制性、无偿性、固定性，也有着相似的效果，如增加财政收入等，但其设立的初衷更多的在于控制水资源的开发与利用，其调控意义大于税收意义。
2.1 珍惜并充分利用水资源
第一，水资源总量有限。据统计，我国淡水资源总量为28000亿立方米，处于全球第四位，扣除一些难以利用的，仅为11000亿立方米。而且我国的人均水资源只有2300立方米，扣除难以利用的只剩900立方米，远远未到世界的平均水平。第二，水资源分布不均。在地理位置上，我国水资源呈现南多北少的分布，长江流域以南地区面积仅为全国36.5%，水资源却占到了81%，所以才会有 “南水北调”工程。在时间上呈现出夏秋多，冬春少的特点，旱涝灾害频繁。第三，水资源利用率不高。按照万美元GDP用水量衡量，我国当前是美国的2.7倍，日本的7.1倍。尤其在农业用水方面，我国渠灌区用水利用率大概在0.5左右，也就是说有近一半的农田灌溉水是被浪费了的。基于以上几点，保护水资源成了我们每一代人不可推卸
的责任。而开征水资源税的目的之一便是提高公民的节水意识[1]，通过税收的方式让人们认识到这个问题的严重性，也是通过税收来强制某些单位或个人减少水资源的浪费现象。
2.2 保护生态环境，实现可持续发展
我们知道，生态环境作为一个完整的系统是互相联系，互相补充的。而水作为万物生长必不可少的条件，在生态系统中也扮演着重要的角色。推出水资源税，一方面提高水资源的利用效率，配合其他税种减少水污染，从而减少对生态环境的破坏；另一方面对水資源的开采实施更为严格地把控，减少对某个生态区内水源的随意取用。从水资源的角度出发，征税将对生态环境带来积极作用。进一步而言，保护环境即是减少了大量的治理所带来的成本，在我国经济转型的大背景下，这是推动经济可持续发展的重要手段。
3 河北水资源税试点的情况
3.1 税收收入增加
据统计，水资源税试点的第一个月征得收入超1个亿。此外，前五个征期纳税人超13000户，申报纳税超7亿，计税取水量近8亿立方米，其中接近九成的计税水为地下水。
以上所述的收入增加，一方面是因为采用了差别税率[2]。本次水资源税的试点采用从量计征，用水资源税的形式取代了水资源费用，对于直接取用地表水的单位和个人由费转税，只是平移，但对于采用地下水的单位和个人，会根据所采地区情况（非超采区、一般超采区、严重超采区）制定不同税额。因此相较于以前所有的都仅为水资源费而言，会有更大的收入。
另一方面，对于水资源费转为水资源税，在立法层面上讲，根据税收的固定性，明确了对水资源使用应当征收的税额。一是便于加强管理，二是减少以往以费征收时带来的讨价还价以及寻租行为，大大减少了社会资源的浪费，并确保能够征到一定数额的税收。
3.2 部分单位行为改变
本次试点中规定，对于地表水税额不低于每立方米0.4元，对于地下水税额不低于每立方米1.5元，通过这样的税收杠杆作用，一方面不增加一些正常的生活用水负担，另一方面加大对地下水以及超额用水的征收力度。
正是这样的原因，部分企业开始改变自身行为，比如企业减少地下水的使用，转而更多地使用自来水；一些高尔夫球场等用水大户不再像以前一样随意用水，而是集约型用水；也有越来越多的高耗能高污染企业自觉地引入环保节能设备，尤其是节水设备，来对污水进行处理，循环利用，这些都达到了预期的目的，在这个层面上可以说试点是成功的。
4 推广水资源税可能存在的问题
4.1 税费平移的不完善
早在水资源税试点之前便有王金南学者指出，居民饮用水的收费包括自来水水费、水资源费、污水处理费三部分，其中污水处理费应该是向污水排放者征收的而不应该笼统地由费转税，也有网友指出工业发展，水资源被污染却让所有老百姓共同买单显然是有失公平的。
而此次试点虽然做到了税费平移，但将污水处理费计入水资源税是不公平的。当下还有一个被热议的税种是环境保护税，如果环境保护税推出，那么污染费势必会被纳入其中，到时候就会出现重复征税的情况，从这一点也可以看出此次税费平移的不足之处。
4.2 从量计征是否合理
在2016年7月1日推出水资源税试点的同时，对资源税进行了重大改革，由从量计征转为了从价计征。而水资源在当前被认为资源的一种却仍然实行从量计征，主要原因是该税种处于试点阶段，采用该方法容易管理。但必须认识到其可能存在的不足：我国水价采用成本加成法，以成本加一定利润来给予企业一定比例的回报率，公平但是有限，主要是不能反映水资源的稀缺性，不能让人更加深刻地体会其稀缺程度。
4.3 上下游税收分配问题
对于现实中的众多大型水源，往往是跨省甚至跨国的，那么对于整个水源的污染情况受整个流域沿线的影响，尤其是上游的影响，那么就会涉及一个上下游的分配问题：一方面上游必须保护好水资源，因为上游的污染会直接对下游产生影响，另一方面，下游往往是主要的水资源出水地，那就意味着按试点方案来大部分的水资源税是在下游征得的，这显然忽视了上游对涵养水源做出的贡献，因此在全国范围内推广时，遇到跨县跨省时必然要涉及如何分配上下游税收的问题。
5 对完善水资源开征的一些建议
5.1 各税种政策协同推进
在水资源问题上的“费转税”需要仔细加以区分，对不属于水资源税的污染费应加以剔除，这样做一方面能使这个转变的过程更加系统合理，另一方面也能平息公众对于不合理的费用承担发出的怨言。因此在“费转税”过程中我们要尽快推出环境保护税或是相关政策，协同水资源共同完成“费转税”的过程，而不可让水资源税进行单兵突进。
5.2 从量计征逐步过渡到从价计征
明确水资源作为一种资源，与煤矿石油等有着共同的稀缺性，只有从价计征，释放水资源的价格才能真正意义上体现其稀缺的程度。但考虑到水作为一种极为常用的资源，相对石油天然气等，其价格弹性比较小，水价波动小，用从价计税没有很大的差异，况且从量计征比较方便。但在未来，应逐步用从价计征代替从量计征，并且根据各地区的不同情况采用浮动税率进行调节。
5.3 逐渐扩大试点范围，不可急进
正如上面所述，水资源税的征收常常涉及不同区域间的收入分配问题。当前仅仅是河北省作为唯一试点，不存在这个问题，但如果当前情况较好就立刻推往全国，则容易在这方面出现混乱。因此需要在河北试点的基础上，制定区域间分配比例、准则，适当扩大试点范围，对新试点进行评估，完善相关工作。也可以考虑将这笔收入共同用于水源的维护，保持水土等。
【参考文献】
【1】武永义.水资源税试点之谏[J].新理财（政府理財），2016（06）：54-56.
【2】孙韶华，闫起磊.水资源税试点年内将扩围 水泥等行业用水成本或增加[J].商品混凝土，2017（05）：17-18.
