新时代背景下地方政府智慧政务建设路径研究
黄威栋
摘 要：党的十九届四中全会为地方政府加强和创新社会治理、推进社会治理现代化、提高社会治理效能和水平提供了行动遵循。我国地方政府应从强化资源整合、设立协作平台、优化第三方合作等方面进行路径探索，推动我国地方政府在新时代背景下的智慧政务建设，营造发展新格局。
关键词：新时代;地方政府;政银合作;智慧政务;云南省
中图分类号：D63? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）03-0061-08
党的十九届四中全会提出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[1]智能化是实现社会治理现代化的重要方式，通过创新数据驱动、人机协同、跨界融合的智能化治理模式，助推社会治理决策科学化、防控一体化、服务便捷化。新时代，群众的生产方式和生活方式都发生了很大的变化，对政府的治理方式也提出了更高的要求，需要加速向智慧化升级迭代。智慧政务建设既是国家治理能力和治理体系现代化的应有之义，又是撬动治理现代化的重要杠杆。地方政府要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，深入研究智慧政务建设路径，为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化做出新时代应有的新作为。
一、我国地方政府智慧政务建设现状
智慧政务是指有效运用互联网大数据、物联网、云端计算、资源管理共享等方式，打造高效率、广便民的新型政府，提升其在服务、监督管理、决断等方面的智能水准。智慧政务建设有助于提升政府的治理能力，提升科学决策水平、公共服务水平、业务协同水平等，是建设服务型政府的有效实践。我国智慧政务建设的目标是“以人民为中心、提升公共服务水平”。在电子政务发展的基础上，各地方政府智慧政务建设已经初步取得了一些成绩，包括实施政府数据开放计划、线上线下协同发展等，并不断完善公共服务能力、提升公共服务效率与品质、提升公众满意度。
互联网时代信息化发展急剧加速，随着社会公众对于政务信息化的认知程度不断加深，我国政府在政务信息化建设方面的发展进度也显著提升。国家智慧政务的发展势头十分良好。据工信部的调查记录，我国智慧城市试点已经有300多个，其中包括100%的省级以上城市、89%的地级以上城市以及47%的县级以上城市。2016年，按照《国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知》计划，2017年底前，各省（区、市）人民政府、国务院有关部门普遍建成网上政务服务平台。2020年底前，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”技术和服务体系，实现政务服务的标准化、精准化、便捷化、平台化、协同化，政务服务流程显著优化，服务形式更加多元，服务渠道更为畅通，群众办事满意度显著提升。[2]在互联网大数据的保驾护航下，智慧政务势必在全面数据整合、线上线下融合、全面阳光服务等方面取得进一步的完善。
以上海市为例，由上海市委、市政府编定的《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》2018年颁布。其中针对当前的政务服务中所存在的种种问题提出了25项重要工作要求，涉及智慧城市建设的各个领域以及“一网通办”设立的各个环节。方案的最终要求是在2018年建成上海政务“一网通办”总门户。[3]为达到这个要求，上海全面推行线上线下相结合的政务服务体系，使得服务流程更加精简、数据资源更加透明、业务手段更加多样化，广大人民群众及企业法人需要办理的所有政务服务事项，无论线上线下，均可以做到一网受理、一网通办、全市通办，一定程度上实现人工办事到数据共享的本质改革。上海市应用大数据、人工智能、物联网等新技术，提升市政府管理科学化、精细化、智能化水平，到2020年，形成整体协同、高效运行、精准服务、科学管理的智慧政府基本框架。
就我国目前各地智慧政务实际建设情况而言，智慧政务虽然已经取得了有目共睹的进步，但仍然处于起步阶段，实际推进和运行情况较落在字面上的規划尚存在较大差距。在国家治理能力和治理体系现代化建设进程中，智慧政务需要高点定位的战略规划，需要抓铁有痕的务实推进，需要久久为功的主动作为。相较于人民群众对美好生活的向往，相较于中央对于治理现代化的要求，地方政府的智慧政务建设仍然存在多方面的问题。
二、我国地方政府智慧政务建设
存在的共性问题
智慧政务建设作为随着技术进步而出现的新事物、新任务、新挑战，并没有成形的经验可以照搬学习，也没有一致公认的建设要求和建设标准;智慧政务天然的阳光透明属性与权力运行惯性之间的矛盾，使之带有政府自我革命的属性，实际推进过程中存在着现实的张力，资源配置和考核激励缺位，智慧服务功能难免名至、形至、实不至;政府本身不具备直接的科技力量和运维能力，对于智慧政务合作第三方有较大的依赖性，合作方选择的良莠在一定程度上决定了建设成果的参差。地方政府想要真正实现智慧政务建设任重道远。
（一）缺乏统一建设标准，数据资源整合不足
智慧政务资源主要包括基础平台资源、政务信息资源、重要业务资源和安全保障资源四个方面，信息资源整合是推动政府在线上进行社会管理和执行公共服务职能的保障[4]。当前，我国各地政府职能部门之间智慧政务基础资源存在部门管理分散、建设投资重叠、数据采集滞后、数据利用率低等问题，这种情况就造成了各职能部门“业务分割”和“信息孤岛”等现象。虽然各地政府创办了相关业务办理的网站，但在缺乏统一规划和规范标准的情况下，难免目标模糊，标准混乱，政务信息资源数量不足且共享性差。对于职能部门的信息资源分配没有进行统一的统筹，而且网络共享和动态数据库缺失，造成了资源总量的缺乏和有效资源的闲置，限制了信息资源的综合利用，阻碍了我国智慧政务的建设。可以说，大量政务信息资源“杂乱堆积”式地集中于政府手中，却同时分散在各层级、各部门，数据与数据“语言不通”“对话困难”，“沉睡”在无人问津的角落，近乎“历史的尘埃”，无益于政府的系统科学决策，也妨碍了智慧化政务服务的实现。
（二）实用服务功能欠缺，关键事项上线乏力
不可否认，经过一段时间的探索实践，我国在智慧政务建设方面取得了显而易见的成果，各个职能部门的服务理念也同步发生了较大转变提升，继续加大力度推动智慧政务建设水平，对于服务型政府建设和阳光政务实施将大有助益。同时，必须看到，除少数城市、地区外，当前智慧政务服务总体上存在着形式大于实质内容的现状。相关调查显示，智慧政务的网站结构和展现方式都过于简单，可见可得和持续活跃的主要是信息发布功能，智慧政务门户网站多处于以信息发布为主的初级状态，能够呈现的内容大多和政府公告栏没有本质区别，与解决群众实际办事需求的用户交互的栏目非常缺乏，不能和用户实现线上沟通交流，能够实际在线直接办理或者与线下有机衔接办理的具体事项少之又少。用户反馈投诉渠道也不明显，反馈投诉量的大小在很大程度上折射了平台的生命力。以上问题，究其本质，只是政府服务意识问题在智慧政务平台服务实践过程的集中反映。智慧政务平台的政务服务实用功能的多少、实用性的大小，是关乎群众满意不满意的大问题，是决定智慧政务建设成败评价的根本性问题。智慧政务的实际效果取决于可以在智慧政务平台线上直接解决或者线上线下融合从而更高效解决的线上政务服务事项的多少，而线上政务服务事项是简政放权、让权力在阳光下运行的政府自我革命，需要政府决策层自上而下地强力推动，需要行之有效的常态化考核激励约束机制，更依赖广泛参与的公众监督评价体系。政务事项的复杂多样性决定了政务服务线上工作的长期性，不可能毕其功于一役，可以先易后难，逐步由少到多，成熟一批，上线一批，必须想办法让各层级、各部门统一步调，坚持行动不止步，劲头不滑坡。
（三）建设合作选择多样，支撑能力极不平衡
智慧政务是一项长期而艰巨的系统工程，它与许多行业和部门密切相关。不仅需要各级政府部门的积极配合和协调，还需要出台有关政策措施，引导和推动组织领导、平台建设、资金支持和制度保障。在此基础上，对于技术支持、平台承建、系统运维合作方的选择，关乎智慧政务建设实绩。
当前各地方政府智慧政务建设合作方选择，有的与阿里、腾讯等互联网企业签署战略合作协议，依托其旗下从事相关业务的科技服务公司;有的辖内不同层级、不同部门采用不同的合作方，依托于大大小小各种独立运营的科技公司;有的引入包括三大移动运营商、中电科技等在内的央企参与“智慧城市”建设，各层级、各部门与其接洽中各自提出专项需求，依托其支持分别建设各自层级、部门的政务平台;也有的选择与商业银行合作，与其金融科技相关战略结合，依托其金融科技力量，支持智慧政务建设。
当前各地方政府合作方选择多样，在综合治理能力发展水平和对智慧政务重视水平总体不平衡的基础上，加剧了地方政府间智慧政务发展水平的不平衡。地方政府应当以政治可靠、数据安全、技术稳定、服务到位、态度积极、实力充分为标准，慎选优选智慧政务建设合作方，加速推进智慧政务建设，丰富政府服务内涵，创新政府服务方式，提升政府服务品质，促进国家治理体系和治理能力现代化，更好地服务于实现人民群众对美好生活的向往。
综上所述，虽然我国智慧政务的建设呈现良好的发展态势，但目前在推进智慧政务建设的过程中也存在“信息孤岛”林立、实际服务能力不足、合作方选择多样及其建设实绩参差不齐的问题。对地方政府来说，解决这些难题，选择匹配度好、效能高的合作方，可以达到事半功倍的效果。云南省智慧政务起步不可谓早，但近两年来取得了跨越式的提升。当地政府敏锐地把握中国建设银行战略转型的契机，与建设银行携手，依托其政治担当、安全体系、金融科技、服务理念、泛在渠道与线上线下融合能力，系统性升级改造其智慧政务建设进程，再造智慧政务平台，成功创建、有效推广和实际运行“一部手机办事通”APP，做实了智慧政务服务，提高了政府办事效率和公众服务体验，大幅度改善了当地营商环境，激发了市场活力和社会创造力。在近期新冠肺炎疫情防控中，“一部手机办事通”APP亦有实际作为。因此，对于多数地方政府而言，云南省智慧政務建设经验，具有较大的借鉴意义。
三、云南省智慧政务建设经验借鉴
2018年，云南省根据国家关于推进“互联网+政务服务”工作的决策部署，为提高民众对于政府治理的满意度，紧密结合云南省智慧政务建设的现实情况，公布了《云南省加快推进一体化在线政务服务平台建设工作实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》的工作目标包括：（1）2020年底前，全面整合各类办事服务平台，完善全省“一部手机办事通”和“互联网+监管+督查”、中介服务网上交易、营商环境在线支付、用户体验监测等系统功能，提升用户体验。（2）2022年底前，一体化在线政务服务平台系统功能更加完善，政务服务事项办理做到标准统一、整体联动、业务协同，除法律法规另有规定或涉及国家安全、秘密等外，政务服务事项全部纳入平台运行和管理，政务服务更加便利高效，全面实现“一网通办”。[5]
云南省在推动智慧政务建设的过程中，通过与中国建设银行展开深度战略合作，采取各层级、各部门领导层和相关骨干与建设银行成立项目联合攻坚营的有力措施，集中封闭办公，集中作业快速打通政府部门间的信息孤岛，集中攻关快速梳理确定智慧政务平台上线事项，整合建设智慧政务综合平台，在政府端实现精准治理所需的数据决策和高效能政府所需的智慧服务，推动自身高效运转，实现随时受理、快速审批;在企业端实现一次登录便可完成跨部门的多个事项查询办理，降低办事成本、提高办事效率，极大地改善了营商环境;在个人端实现对居民全生命周期全生活场景的涉公共服务办事事项的基本覆盖。通过建行大学，对各层级干部进行了智慧政务平台操作及智慧化服务能力提升的相关培训，为政府培育了大量智慧政务相关工作的行家里手，依托线上培训资源提升政府服务人员综合服务素质，帮助政府提高服务的主动供给能力，助推社会治理现代化。云南省政府与建设银行的智慧政务“政银合作”模式主要包括：
（一）统一计划标准，强化资源整合
建设智慧政务，数据资源是基础，统一的数据标准是前提，全面打通数据接口和全面整合数据是关键。云南省采取整体设计、统一开发、集中部署、多级共用的方式，整合当前省级统建、部门自建的各种网络政务服务平台和办理系统，统一构建全省网上政务服务平台，形成统一的服务入口，将各类政务服务联结在一起，联合数据科技有限公司开发手机客户端软件，实现了统一标准和资源整合，提高了政务处理水平，推动了智慧政务建设。
目前，我国各地政府建立了政务数据库，该数据库资源丰富且信息量大，必须充分使用这些平台，扩大范围，不断更新，统一规则和业务服务，建立覆盖各级城市政府机构的“互联网+政务服务”模式。各地政府应依据实际情况，统一制定信息技术、管理和服务标准，打通省、市、县、乡四级乃至省、市、县、乡、村五级，及各层级不同部门间的数据接口，通过对存量数据标准化处理和对新增数据的规范化整合，实现全量数据资源的可交换、可开发，打通“信息孤岛”，推动地方政府智慧政务建设。
（二）设立协作平台，强化约束激励
当前地方政府智慧政务建设，除了运营网站和管理政务信息，应当充分利用云计算和大数据技术改善“互联网+政务服务”的功能，并适当给政府提供社会服务新技术，打造智能协作平台。主要进行三个方面的优化：一是全面感知，即利用社交平台的特征，获取大众关注的焦点问题及舆论的变化和趋势，进行舆论问题分析，找出针对问题的解决对策和建议。二是及时反馈，即摒弃传统意义上的政务治理方式，抛弃教条死板的治理套路，变被动治理为主动治理，进行治理前的预测和防范，治理中的推测演变，其目的是消除因治理而可能会对人们造成的不利结果，寻求社会治理的动态稳定，这不仅需要相关人员的付出和配合，而且需要建立健全社会舆论监管机制。三是公众参与。社会大众在接到政府公共服务时，可以通过反馈平台将关于服务的信息反馈给政务服务平台，如果可以的话，也可以提出自己的解决问题的建议或对策，以此来提高政务平台的效率和服务质量，让“互联网+政务服务”变为互动的、高效的、人性化的政务服务平台。
在加强平台与公众互动性功能构建和关系管理的同时，要由高层领导和专门执行机构强力推进政务服务事项的上线。一是确立目标计划，建立常态化考核制度，强化激励约束。要结合各层级、部门、实际确定一定期限内上线事项目标和计划，动态考核通报上线情况和计划完成率。此外，在梳理上线事项、推动数据共享等涉及多层级、多部门的关键工作环节时，有必要采取集中封闭办公等强力推进措施，集中攻关突破。二是梳理政务上线事项，通过智能协作平台功能，由公众对各层级、各部门智能化水平进行打分和评价，包括对上线事项覆盖度、操作流程便利度、线下线上融合度、事项办理效率和体验满意度等方面。三是给予智慧政务建设合作方对各层级、各部门关于智慧政务建设一定的考核评价话语权，保障各层级、各部門对于智慧政务建设方所承担的相关工作的配合度和响应度。
（三）优化第三方合作，强化借力发展
智慧政务合作方的选择，因智慧政务本身的性质，应当考虑到以下几个方面的因素：首先，智慧政务基础设施建设，涉及政府和民众核心数据，信息安全至关重要，应特别谨慎;其次，智慧政务属于公共产品，在当前地方政府总体承受债务压力、财政收支相对吃紧的背景下，政府投入的建设资金有限，智慧政务合作方缺乏直接盈利点，往往合作动力有限;最后，智慧政务最终是服务广大人民群众的，应当具有多渠道、多触角、全覆盖的可获得性，合作方不应当只作为智慧政务平台系统中的后台提供技术保障，而最好可以在渠道布放、前端服务支持方面有所贡献。
国有大型商业银行不失为智慧政务合作方较优选项。具体来说，就其性质而言，政治天然可靠;就其系统重要性而言，数据绝对安全;就其作为一国金融重器而言，技术必须稳定;就其高端服务业的行业定位和白热化竞争的残酷现实而言，服务惯于到位;就其践行以人民为中心的发展理念、密切政银合作促进业务发展的一贯动力而言，态度肯定积极;就其机构设置和人员构成、资金体量和盈利能力，实力相对充分。近年来，政银合力发展智慧政务，助力政府优化政务服务环境、提升网上服务能力，以便达到简审批、优服务、便利投资兴业的目标。通过多区域、跨层级、全覆盖、集约化的服务平台建设，一方面，助力提升政府治理水平，促进政务服务提质增效，提高社会效益，实现优政惠民;另一方面，商业银行无形嵌入政务系统，有形打造品牌形象，重塑商业银行经营及盈利模式，将单点式、分散型营销获客变成系统性、网络化平台获客，有助于寻求新的业务增长点。通过积极的政银合作，地方政府可以利用国有大型商业银行的技术、网络和信息等优势来为自己的日常经济管理事务进行“减负”，在很大程度上提高行政效率，提升服务能力。同时，地方政府发掘本地的优势项目和优质资源，提供更多的政策优惠，为银行和地方企业搭建对接平台，引导银行对当地重大项目建设和广大企业经营提供更大力度的融资融智服务，体现管制型政府向服务型政府的主动作为。在政府行使经济调节职能的时候，银行也可以利用自身全国系统的信息优势和经济金融领域的专业优势，加深参与政府经济政策制定的过程，为提升经济政策的合理性和有效性做出贡献。在一体化平台建设和智慧政务推进过程中，政府往往存在机构内部业务协同难、与公众期待存在差距等问题，精准快速高效治理能力有待提升。而商业银行的互联互通、资源规模、系统整合与金融科技的优势恰好契合了政府优化业务流程、发展新型政务模式的需求。
在政府智慧政务建设和政银合作的进程中，依托金融科技，深度挖掘分析公众需求层次，加快推进放管服改革。首先，使用大数据技术结合银行金融数据及政务数据对民众需求进行分析，解读民众关注的政务及金融重点，分析民众的普适化需求，形成普适化解决方案;其次，关注地方特色化需求，将海量的数据进行综合分析处理，对目标对象进行挖掘，形成有针对性的特色化解决方案;最后，利用区块链技术以点带面，形成全国性的政银合作网络，为民众提供全国互联互通政务服务平台，不断满足公众对公共服务的需求。
在国有大型商业银行中，中国建设银行作为智慧政务建设的备选合作方，具备更加独特的优势。近年来，建设银行主动引领新金融实践。“金融科技”作为“三大战略”之一，已成为其深化战略转型的基础和支柱，全力开启“第二发展曲线”，推进G端连接，助力社会治理，成为国家信贷的金融重器。以科技赋能金融，以金融赋能社会，同时也推动自身由传统信用中介向新的数字化、互联网背景下大数据和信息中介转变，形成自然批量获客。推进政银合作助力社会治理体系现代化，是建设银行新金融实践和战略转型的重要举措。2018年开始，建设银行为云南省地方政府建设“一部手机办事通”APP，构建APP、PC端、网点STM、“裕农通”、政务大厅“五位一体”的智慧政务新格局的成功實践，又为建设银行支持服务地方政府智慧政务建设提供了经过实践检验的模式路径，积累了宝贵的成功经验。建行大学的成立和发展，对全国范围内优秀高校优质教育资源的汇集整合，对智慧政务领域的专业研究和实践总结，为地方政府培养智慧政务专家和提升政府工作人员智慧政务服务能力提供了融智开放共享、线上线下融合的宝贵教育平台和培训资源。地方政府与建设银行就智慧政务建设开展新的深度合作，携手践行以人民为中心的发展理念，对社会治理模式的升级做出新的有益探索，创造更多成功实践。
五、结? 论
新时代背景下，随着互联网人工智能技术不断发展，云南省以智慧政务建设撬动全面深化改革，这不仅是一种新的政府服务模式的主动选择，也是政府贯彻落实全面深化改革的一种有益实践。因此，各地政府必须从管理理念、管理体制机制、管理方式、管理技术等层面进行调整和改变。未来，地方政府有必要把握以建设银行为代表的国有大型商业银行新金融实践探索和转型发展契机，以更加积极开放的姿态深化政银合作，借力金融科技力量，助推智慧政务建设，助力政府现代化治理能力的提升，建设新时代服务型政府，持续优化营商环境，引领数字经济发展步伐，用好金融源头活水，推动实体经济高质量发展，营造新时代发展新格局。
参考文献：
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[2] 国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系 建设指南的通知[EB/OL].（2017-01-12）.中国政府网， http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/12/content_ 5159174.htm.
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[4] Alzadjali K，Elbanna A. Smart Institutional Intervention in the Adoption of Digital Infrastructure：The Case of Government Cloud Computing in Oman [J]. Information Systems Frontiers，2019（1）.
[5] 云南省人民政府关于印发云南省加快推进一体化在线 政务服务平台建设工作实施方案的通知[EB/OL]. （2019-03-05）.临沧市人民政府门户网站，http：//www. lincang.gov.cn/lcsrmzf/9197/9199/wjhjd/270572/index. html.
Research on the Construction Path of Local Wisdom Government Affairs in the New Era
— take Yunnan Province as an example
HUANG Wei-dong
（Hebei Branch of CCB，Shijiazhuang 050000，China）
Abstract： The Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China provides action guidance for local governments to strengthen and innovate social governance，promote the modernization of social governance，and improve the efficiency and level of social governance. In order to promote the construction of wisdom government affairs in the new era and create a new pattern of development，local governments in China should strengthen the integration of resources，set up cooperation platforms and optimize the third-party cooperation.
Key Words：new era;local government;cooperation with government and bank;wisdom government affairs;Yunnan Province
责任编辑：刘 博
