基层公务员对社会管理的认知偏差及矫正
谢治菊+姚莉
摘 要： 基层公务员将社会管理等同于简单的维稳，过分夸大政府在社会管理中的作用和力量，认为解决社会矛盾需要强势政府，社会管理的主要手段是社会控制。基层公务员依法进行社会管理的理念薄弱，这些认知偏差与目前各级政府采取的社会管理具体策略和措施相吻合，但与新型社会管理格局的要求格格不入，亟须通过强化服务理念、培育多元参与主体、依法进行社会管理和构建伦理秩序予以矫正。
关键词： 维稳； 控制； 服务； 伦理
中图分类号： D63 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0005-06
改革开放以来，我国经济社会取得了较大的发展和长足的进步，群众的物质文化生活水平日益提高。但是一个不争的事实是我国现在已进入社会矛盾凸显期，环境污染、道德滑坡、利益摩擦、心理失衡等社会问题层出不穷，社会管理环境面临严峻形势，这对新时期社会管理理念、手段和方式提出了新的要求和挑战。为应对这些挑战，各级政府亟须进行社会管理体制机制创新，改革旧的与社会发展不相适应的社会管理内容、方式、模式和机制，建立适合社会转型和现代化发展需要的社会管理新格局。而要建立社会管理的新格局，就应该了解各类群体对社会管理的认知和看法，以便提出更有针对性的策略。在众多的群体中，公务员尤其是基层公务员群体长期是被忽略的对象，这为笔者的研究提供了契机。
一、研究源起与研究设计
站在政府管理的角度，国外社会管理的出现是相当晚近的事。总体而言，由于西方国家政府的社会管理职能基本是在“国家-社会”已经充分分离、社会自组织和社会管理能力较高的背景下才出现的，因此在西方国家社会科学中并不存在专门的政府社会管理研究领域，他们对我们所说的社会管理内容，基本上是以社会政策来替代，或等同于治理理论出现后的地方治理。在内容上，社会政策取向的研究主要强调社会福利、社会救助体系的建构，重视发挥社区、非营利组织在社会管理中的作用，重视社会工作在社会管理中的地位。地方治理取向的研究主要强调政府、市场、社会在公共事务管理中发挥功能互补作用，共同服务于社会公共生活，代表性的研究有文森特·奥斯特罗姆倡导的治理结构的立宪改革、皮埃尔·卡蓝默提出的合作伙伴关系和合作伦理建构等。这两个取向的研究为我国社会管理提供了重要的理论来源，有十分重要的借鉴意义。
就国内而言，社会转型期以来，伴随二元社会结构、单位制与差别户籍制等制度结构的改革，我国溢出社会管理体制的问题越来越多。剧烈转型而产生的社会断裂、阶层冲突和福利、就业、安全的压力越来越大，社会管理问题越来越成为执政党和社会各界关注的重大问题：一方面，政界明确将其纳入政策纲领中。例如，党的十六大明确将其概括为政府职能转变的目标，党的十七大提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，2011年胡锦涛总书记在中央党校“省部级领导干部培训班”开幕式上提出了“扎实推进社会管理科学化”的要求。另一方面，学界则出现了若干以“社会管理”为主题的专项课题研究，① 陆续涌现了一批研究成果，主题主要集中在：（1）关于社会管理（政府社会管理）概念与内涵的阐释，这些阐释经历了狭义、广义到全面界定三个阶段。研究表明，学者们对社会管理内涵的理解正在发生变化，从20世纪80年代的“国家（或政府）中心论”正在向“多中心”社会管理观过渡，内涵也扩大到了社会自我管理与社会自治。[1] （2）对社会管理合作主体的研究。主要包括对作为核心主体的政府的研究、对政府社会管理重要合作伙伴的社区和NGO的研究。[2] （3）对我国社会管理改革路径的研究。从现有研究文献来看，社会管理改革路径的研究有关注职能转变与机构改革的行政管理体制改革路径、服务型政府建设路径、和谐社会的路径、治理的路径、社会权利导向的路径以及仲裁的路径。② （4）对涉及社会管理结构、方式的基层民主治理、信任、听证、户籍制度改革等具体社会管理行为及创新的研究。[3] 以上研究涉及政治学、社会学、管理学、伦理学、公共管理学等多方面，为社会管理的进一步研究提供了丰富的现实素材和理论依据。
综上可知，社会管理及其创新是目前我国各级政府和学界关注的焦点和热点，由此产生的研究成果十分丰富，可谓汗牛充栋。但由于研究视角和研究范围不同，研究背景不尽相同，学术界在取得卓有成效的研究成果的同时，也在社会管理的概念、内涵、内容等一些基本问题上产生了分歧，形成了研究的丛林状态，存在以下有待改进之处：（1）从研究的方法来看，理论上研究社会管理的成果较多，通过实证调查手段研究社会管理的成果屈指可数，即使有，也主要是对案例的实证调查和追踪分析。例如，陈振明对福建省和厦门市社会管理创新的典型案例进行了分析，提出了提升社会管理能力的方法和途径。[4]（2）从研究内容来看，现有研究主要是对社会管理及其创新的过程、规律和理论基础进行研究，对某一群体对社会管理的主观认知的调查研究几乎是一片空白。（3）从研究对象来看，大部分学者都是以社会管理本身的运行规律和运行过程为研究对象，以民众对社会管理的基本看法和认知为研究基础，鲜有涉及公务员领域。即使有涉及，抽样的也是县处级以上的领导干部，没有对专门执行社会管理政策的基层公务员进行调查。例如，李德、于洪生2011年7月到12月围绕“加强社会建设、创新社会管理”这一主题，在中国浦东干部学院对前来学习的15个班次的306名县处级以上的学员进行了问卷调查。[5] 也就是说，目前学界对社会管理少有的实证研究基本没有涉及基层公务员群体。事实上，基层公务员是我国社会管理政策的主要执行者，他们长期战斗在一线，与民众面对面地接触，对民众需求、管理需要和社会矛盾比较熟悉，对基层社会管理的经验和教训有切身的体会，对基层社会管理体制该如何创新有明确的认识。因此，以他们为调查对象，对社会管理内涵、过程和规律进行研究，有利于切中社会管理的要害、突出社会管理的难点、强化社会管理的重点、明确社会管理的改革方向和改革途径，其必要性和重要性可见一斑。
为此，2012年7月至2013年4月，为了更好地完成相关项目，我们利用到各地党校系统培训班做讲座的机会，对贵州省省委组织部培训中心和贵州各地州（市）州（市）委党校培训班学员、江西省国税局公务员、广州市物价局公务员、三亚市委党校培训班学员进行了大规模问卷调查。调查共获取有效问卷370份，经过逻辑筛查，剔除不合格问卷8份，最终获取有效问卷362份。其中，贵州省问卷数量最多，有217份，占59.9%；接下来依次是海南省70份，占19.3%；广东省40份，占11.1 %；江西省35份，占9.7%。本次调查的公务员均为县处级以下的科级干部、股级干部或普通公务员，这些公务员具有丰富的基层工作经验，他们的具体背景变量如表1所示。由表1可知，无论从年龄、性别、民族、收入、政治面貌和所属单位性质来看，被调查的公务员都具有较好的代表性。
二、强化控制：基层公务员对社会管理的认知偏差
按照郑杭生的解释，社会有广义和狭义之分，广义的社会可分为政治、经济和社会三个领域，这三个领域既相互关联又彼此独立。狭义的社会仅指作为整体社会组成部门的第三部门。而社会是广义还是狭义的概念，很大程度上取决于国家和社会的关系问题。回顾历史发现，我国和西方社会在政府、市场和社会关系的演变上有不同的模式。西方社会的国家和社会界限比较清楚，一开始就是并立而行的。随着社会的发展，社会领域逐渐分离成市场和公民社会两大领域，这使得西方国家的政府、市场和社会三个领域层次分明、界限清楚。就我国而言，受等级观念的影响，传统社会是己、家、国同构的社会。在此背景下，己的管理、家的管理、国的管理是统一的，社会管理的实质也就是对国和家的管理。在计划经济体制下，传统社会逐渐解体，但国家仍然占据了巨大的空间，整个社会被笼罩在全能政府或单位制的“光环”之下，此时的国家和单位社会也是统一的。随着市场经济的逐渐确立，政企、政社、政事逐渐分开，原有的单位制逐渐打破，市场和公民社会分化为一个独立的领域，社会管理的内涵也随之发生变化，主要指政府、社会组织和民众对社会事务和社会活动进行规范和协调管理的过程。[4]40
其实，作为社会管理政策的主要执行者，基层公务员群体对社会管理内涵的认识与上述学界的新观点是一致的。64.9%的被调查者认为，社会管理的内涵是“实现社会自治与社会自我管理”，这一比例比认为社会管理的内涵是“维护社会稳定、强化社会控制”的高25.8%。正因为大多数人认为社会管理的主要内涵是实现社会自治和社会自我管理，因此，有高达81.6%的被调查者认为，社会管理创新的关键是“培育多元主体，强化多元主体参与管理”，仅有18.4%的人认为社会管理创新的关键是加强政府对社会的管理。由于大多数被调查者认为社会管理创新的关键是培育多元主体，因此当我们问及“您认为党和政府提出的社会管理新格局最重要的是什么”时，被调查公务员认为在中央提出的新型社会管理格局中，公众参与和社会协同比党委领导、政府负责更重要，百分比依次为60.2%、25%、14.2%和9.7%。由此看来，基层公务员对社会管理基本内涵的认知与学界的界定是基本一致的。尽管如此，基层公务员在社会管理具体问题的认知还是存在一些偏差，具体来说有以下四个方面。
（一）将社会管理的主要内容简单等同于“维稳”
当代社会，传统与现代、现实与虚拟并存，再加上部分地区存在的经济发展水平较低、地理位置偏僻、群众文化素质不高、基层公务员执政观念比较落后、社会组织自主性较弱、公民社会极不发达、行政管理体制改革滞后等事实，基层公务员认为社会管理的主要内容是“维稳”，占67%；而解决民生、保护权利、倡导民主、培育社会自主性等内容合计占33%。这说明，被调查公务员对社会管理内容的认知有偏差，这种偏差将“维稳”当成了社会管理的首要内容。贵州省铜仁地区的“社会稳定风险评估机制”、毕节市的“三级联动视频截访模式”以及瓮安的“违法犯罪青少年帮教制度”等典型社会管理案例，无一不是维护社会稳定的利器。其实，将社会管理的内容简单地等同于“维稳”是对社会管理的误读和扭曲。诚然，维护社会稳定是社会管理的目标之一，而政治稳定才是社会稳定的本质，政治稳定与政权的公信力有很大关系，因此那种为了维稳扼杀群众权利（如群众的上访权）的做法是极不可取的，反而会降低政府的公信力。应该看到，一个社会的矛盾和冲突只要在合理的范围内，就可以被社会自我消化和自我排解。更何况，社会管理还有协调关系、增进福利之目标，片面地将社会管理维护的社会秩序理解为维护社会治安和社会稳定，不把保障群众权益放在首位，这是消极维稳观。当然，我们不能妄言既有的维稳体制有多大的效果，政府确实也在实践中学习如何处置群体性事件，以提高应对能力。事实是，在既有的维稳体制下，政府面临的维稳压力越来越大、成本越来越高。[6]这一点，可以从我国公共安全支出的情况看出。2007年至2011年五年间，全国财政决算支出中公共安全支出的年平均增长率为15.89%，远远高于GDP、公共服务支出和人均收入的增长速度。其中，2011年，全国省均公共安全支出为169.91亿元，国防支出才6.4亿元，公共安全支出是国防支出的26.5倍。[7] 可见，维稳已成为新时期各级政府的头等大事。在此指导下，各地政府将维稳作为第一要务，除了设置诸如“维稳办”、“综合治理办”、“应急办”等相关机构处理维稳事务之外，在敏感时期更是动员众多部门乃至社会力量一齐上阵，层层承包，分头负责，力保本辖区内平安无事，为此而付出的人力、物力、财力可谓不计成本。[6]正因为公务员将社会管理简单等同于维稳，因此，当问及社会管理创新的程度，53.7%的被调查者认为主要是在具体工作中有一些新思路、新方法的改变，24.9%的被调查者认为该省政府在社会层面进行了一些合乎民意的改革，但对于政府层面的改革，被调查者则持保守的态度，仅有5.9%的人认可。也就是说，关于社会管理创新的程度，被调查公务员认为主要是局部的、方法上的创新，而对新型社会管理格局要求的政府层面的改革和民众要求的社会层面的改革则较差，政府行政管理体制改革的步伐尤其沉重和缓慢，这对新型社会管理格局的形成是极为不利的。
（二）认为化解社会矛盾需要强势政府
历史和实践都证明，社会转型期是社会矛盾和冲突的多发期，这是源于人们价值认同的分歧。而之所以会产生价值认同的冲突，与制度有效供给不足、利益主体多元化、多元价值存在和主导价值观缺失有莫大的关系。与此同时、弱势群体、强势群体以及地方政府之间的博弈最终会影响社会冲突的强度和烈度，社会矛盾由此爆发。那么，在基层公务员的观念中，目前的社会矛盾和社会冲突严重吗？有54.2%的被调查者表示，目前的矛盾冲突比较严重，但仍有36.7%的被调查者对目前的矛盾冲突比较乐观，认为不严重。而不管严重与否，都会涉及政府如何处理矛盾的问题。因此，当我们追问被调查公务员“您认为地方政府处理社会矛盾存在什么问题”时，结果显示，排在前三位的是行政不作为、过于软弱和缺乏公正，分别占57%、48.3%和45.9%，而民众印象中的滥用权力和违背法制反而降到了最末位，仅分别占39%和26.7%。贵州省的公务员更是将“过于软弱”排在了第一位，占55.4%。也就是说，在政府公务员自身看来，是因为他们处理社会矛盾的手段太弱才导致了很多矛盾没有处理好。这让我们想起一些官员在公开场合讲话时提出“强势政府最重要，政府只有强势了才能解决社会矛盾”的言论。我们无法指责这些官员的观点，因为毕竟他的立场和学者不一样，但是太阳和风的故事告诉人们：强势手段不是在任何时候任何场合都是管用的，在大家理性的时候，暖暖的阳光更容易让人自觉地脱下外衣。也就是说，如果解决的是颠覆社会和通敌卖国这样的民族矛盾，强势政府很有必要，但是针对人民内部矛盾和手无寸铁的人民，防暴警察等凸显强势政府的社会管理手段，还是少用为好，否则会更进一步激化社会矛盾。正如达伦多夫所指出，社会冲突调节机制越有效，冲突烈度越低。[8]176当前，我国采取的是“稳定压倒一切”的制度设计，这为冲突发生时官员的瞒报、漏报、虚报提供了温床，其结果是往往错过了冲突调节的黄金时期，酿成高烈度的社会冲突。因此，被调查公务员将“强势政府”作为社会管理创新的保障，强化政府权力的使用，弱化政府责任的承担和社会组织机制的培育，这对提升我国各级政府社会管理的能力是极其不利的。
（三）认为社会管理的主要手段是社会控制
社会管理内在地包含着服务，服务型政府的宗旨要求政府社会管理职能必须以社会服务为中心，实现社会管理方式的根本转变。[9]然而，从我国各级政府社会管理体制机制创新的具体做法来看，传统社会管理的控制模式仍然占据主导地位。虽然经验材料一再表明：我国各级政府注重从源头上预防矛盾纠纷，如建立社会风险预防评估机制、加大信访排查力度、关注民生等。但事实是，现有的做法主要是一种消极控制，对源头治理的作用不大。这一点从基层公务员的回答中可见一斑。当问及社会管理的主要手段是该以社会控制为主还是以社会服务为主时， 56.3%的被调查者选择了社会控制，43.7%选择了社会服务，选择社会控制比选择社会服务的公务员多12.6个百分点。也就是说，公务员认为社会管理的主要手段还是社会控制。正因为如此，对于社会管理的突出矛盾，排在前三位的是拆迁安置补偿问题、农村土地权属纠纷和社会治安问题，分别占61.1%、42.3%和34.9%的被调查公务员选择，在现实中，这些问题解决的方式基本都是以社会控制为主；而对于社会服务性较强的公共产品供给问题、社会保障问题和劳动就业问题，基层公务员的选择则比较保守，在十余项备选答案中相对靠后。对于社会管理最应创新的三大机制，利益协调、综合监管和矛盾化解等社会控制机制比较靠前，有30%左右的被调查者选择；而人才培养、利益表达、协商对话、社会组织培育等社会服务机制则比较靠后，选择的人不超过20%。其中，社会组织培育机制被认为是最不应该创新的机制，仅有8.7%的被调查者选择。也就是说，从公务员的回答来看，他们认为现有社会管理的思路还是应着眼于对社会矛盾的围追堵截、严防死守，对于通过改善服务方式、提高服务质量、畅通表达渠道、扩大有序参与等方式解决社会矛盾的想法较少，对社会的服务理念更少，更不用说冀求社会组织、政府和公民的合作治理。调查时在贵州省各地州市获取的面上材料也可以证实此观点。贵州省黔南州、黔西南州和毕节市等地建立的“重点人群防控机制”、“社会治安综合监控机制”、“虚拟世界重点监控机制”是各地政府认为做得较好且值得推广的社会防控举措，遵义市的“网格化管理”虽然能动员公众参与，但却变成了政府全方位监管社区民众的一种工具，其实质是对社会控制的强化。当然，采取这些社会管理措施的出发点也许不仅仅是维护社会稳定，但使用的手段基本是刚性的社会控制手段，柔性的文化建设和伦理道德手段使用极少，更不用说协商民主的方法。因此，在大多数创新材料中，我们可以看到很多社会控制机制的规划和方案，但对于如何发展民主、如何提供服务或者如何平衡控制和服务的关系则三缄其口。其实，让群众参与社会管理、为群众提供社会服务对节约政府社会管理资源、化解社会矛盾大有裨益，也是提升社会管理效果的有效措施。
（四）依法进行社会管理的观念和行动较弱
上述指出，被调查公务员认为，各级政府在处理社会管理中的社会矛盾时，最大的问题在于过于软弱，而最小的问题是违背法制，仅占26.7%。也就是说在基层公务员的观念中，仅有不到三分之一的被调查者认为他们省的各级政府没有依法进行社会管理。那么事实确实如此吗？以激化官民矛盾的征地拆迁和城管执法为例。在征地拆迁中，强拆、血拆案例层出不穷，动用防暴警察的事例也屡见不鲜，湖南嘉禾甚至打出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我将影响他一辈子”的霸道口号。其实，现代社会的土地权属纠纷很大一部分原因在于：在现代化、城市化不断推进过程中，政府为促进经济发展，不惜以牺牲农民的生活为代价，导致了官与民的对立。当然，不可忽视土地和拆迁纠纷的深层次原因是我国农村户籍制度、土地制度和社会保障制度滞后于社会发展的需要，即使是推进这些制度改革，也需要政府主动积极应对，在这些基本制度没有建立起来的情况下，政府只为发展的利益，损害了农民的利益，很难不形成官民对立的局面，其实质是效率与公平的悖论问题。而被调查公务员却认为，政府在处理拆迁这类的社会问题时过于软弱，这说明他们依法进行社会管理的观念较弱。再如，一些城管暴力执法带来流动商贩和城管之间的紧张关系已导致了大量的流血冲突事件，这也不是依法进行社会管理。因此，被调查公务员认为政府解决社会矛盾最小的问题是违背法制，这是一种认知偏差。
既然公务员依法进行社会管理的观念较弱，那么在实际行动中，他们的法治意识怎么样呢？为此，我们询问了公务员“当您自己面临较大的矛盾纠纷时会怎么处理”，结果显示，39.8%选择与对方私了，29.3%选择调解组织调解，7.4%请亲朋好友帮忙，5.2%选择通过网络媒体解决，仅有18.2%的人选择寻求法律途径。也就是说，被调查公务员更倾向于通过非制度化和非法制化的手段解决自己遇到的矛盾和纠纷，这反映出被调查公务员的法治意识和责任意识不强，依法进行社会管理的行动也较弱。
综上，尽管基层公务员对社会管理内涵的认知与社会的客观要求趋于一致，但他们将社会管理等同于简单的维稳，过分夸大政府在社会管理中的作用和力量，认为解决社会矛盾需要强势政府，认为社会管理的主要手段是社会控制，社会管理理念滞后，这些都是他们对社会管理的认知偏差，这些偏差的关键词是“维稳”、“强势政府”和“控制”，这与目前各级政府采取的社会管理具体策略和措施相吻合，但与新型社会管理格局的要求格格不入，必须予以矫正。
三、提供服务：矫正基层公务员对社会管理认知偏差的思路
公务员对社会管理的认知偏差将带来严重的负面影响，会激化社会矛盾、降低社会治理效果、加深民众的社会不公正感，而且也会使一些民众滋长出“被边缘”、“被剥夺”的焦虑心态和怨恨心理，社会管理的难度由此增加。为此，要转变公务员的认知偏差，就应从控制型社会管理向服务型社会管理转变。
（一）树立服务为上的社会管理理念，合理定位政府职能范围
社会管理说到底就是对人的服务和管理，这就要求管理者在管理理念上树立以人为本的理念，将满足民众多层次需求作为社会管理的首要目标，将化解民众怨言、解决民众诉求、畅通民众利益表达渠道作为主要目的。应力求在管理方式上树立服务为上的观念，以为群众提供公共服务和社会服务为主要出发点，减少对社会的控制和管理，强化对社会的服务和协调。在管理手段上改变以管、控、压、罚等为主的行政手段，更多地利用群众路线和民主方式，通过协商对话来解决社会矛盾。[10]要求在管理作风上应深入群众、充分尊重群众意见，依靠群众、贴近群众，克服自以为是、高高在上的官僚习气，倾听群众诉求，自觉摆正同群众的位置，克服“官重民轻”、“我聪民愚”的错误观念，平等地与群众交流与沟通，真正做到思想上尊重群众、工作上依靠群众、不断创新群众工作的方式方法、不断提高群众工作的质量和水平，始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心。总之，各级政府应更多地运用民主协商、群众路线、说服教育的工作方式，运用平等、协商、民主等方法引导社会管理体制机制创新。
虽然政府是加强和创新社会管理的关键所在，但也要合理定位政府职能范围。社会管理有广义和狭义甚至中义之分，但不管是哪种理解，社会管理的目标都在于维持社会秩序、增进民众福利。其实，这两种目标都是一种典型的公共产品，且只有资源整合能力较强的政府作为关键主体提供这种公共产品，该公共产品实现或最大限度实现的可能性才较大。因此，政府在当下社会管理中占主导作用。但是，受传统思维的影响，那种认为政府主导意味着政府是唯一治理主体的想法是偏颇的。在实践中，政府社会管理的方向也有偏移，例如“重维稳轻维权”、“重管理轻服务”、“重眼前轻长远”、“重形式轻内容”。因此，合理界定政府在社会管理中的职能范围就尤为必要。总体来说，重点领域、重大战略性问题、关乎国计民生的重大问题将主要由政府来解决，一些基本公共服务可由社会组织和市场提供。当然，还应转变各级政府重经济建设轻社会管理和社会协调发展的观念和政府职能，努力解决经济建设“一手硬”社会管理“一手软”的问题，推进社会建设，为公众参与提供制度保障；应建立充分发挥政府主导作用的社会管理新模式，完善基层社会管理和服务体系，积极培育和发展各类社会组织，提高政府的回应力和公共服务供给能力。
（二）优化社会服务主体，培育多中心治理新格局
社会管理新格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，也就是说，党委、政府、社会和公众是社会参与的有效主体。但是，他们的关系并不是完全对等的，党委居核心领导地位，政府起主导作用，社会组织起协助作用，社会公众主要是参与决策以保证决策的科学化、民主化。考虑到人大和民主党派在中国参政议政中的特殊地位，人大和政协实际上也是社会管理的参与主体之一。其中，人大主要监督政府决策和政府运行，政协主要与中国共产党形成民主协商关系，他们实际对社会协同和公民参与也起到间接的监督和指导作用。为此，多元参与主体就是上述几大主体以及各大主体之间的和谐共生。要实现多元社会主体之间的和谐共生，就要求正确处理和合理界定国家自主性和社会自主性、公权力和私权利之间的关系。其中，国家自主性和社会自主性不完全是此消彼长的关系，而在一定程度上是和谐共生的。因为国家自主性的成长能为民众提供更多的公共产品和制度规则，这是社会自主性成长的基础和保障；反过来，社会自主性的增加能提升社会组织和公众参与社会管理的积极性和能力，这又为国家自主性的成长提供了动力和养料。当然，削弱国家自主性首先应弱化公权力对社会各领域的支配性，削弱社会自主性首先应弱化私权利意识。因此，国家自主性和社会自主性的消长是公权力和私权利消长的风向标。为此，应强化社会组织培育机制，大力培育非营利性社会组织；加快管办分离，梳理政府与社会组织的职能和职责边界，使政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、场所、人员等方面分开，让部分以政府为背景的各类社会组织、行业协会去行政化，优化社会参与环境。
（三）倡导依法管理，矫正公权力的任意性，为社会服务提供法治保障
改革开放以来，我国的法制建设取得巨大的成就，公权力的法治化也取得长足的进步，其主要表现就是依法治国方略的实施以及大批制约公权力的法律法规、监督机制的完善，这些都促进了公权力的法治化进程。这些法律法规包括各机关组织法、行政许可法、行政诉讼法、国家赔偿法、公务员法、行政检查法等。但与此同时，由于缺少有效的监督尤其是法治监督，我国公权力法制化仍然存在不少问题，主要表现为公权力的法律约束机制不健全，公权力结构设置不科学，公权力中的自由裁量权控制偏弱，公权力行使者的主观伦理责任淡薄、缺乏道德自律性等等。只有树立依法社会管理的理念，社会管理中的公权力才能按既定的轨道运行，从而减少对政治、经济、文化和社会领域的支配。
权力是一种特殊商品，其特殊性就在于它既有自身的社会意义，有自身的分配标准和分配机制，是需要分配的物品，同时它又保护、捍卫或者干预、影响着其他领域的分配。[11] 要达成沃尔泽笔下的复合平等，就必须发挥权力的正向作用，强制性对某些分配（如再分配）给予干预，否则，真正的平等分配就难以达成。这一点，于建嵘提出的维权抗争、群体行动等社会泄愤事件更为突出。可以说，社会泄愤、维权事件的深层原因是公权力的无限扩张。因为公权力在汲取政府和民众养分的同时，也不断地挤压公民社会的生存空间。这种公权力的嵌入式扩张，既源于政府的现实利益之需，也是执政当局彰显执政合法性的理由。正因为如此，即使是意识到问题的严重性，泄愤事件在抗争性政治困局中依旧作为既得利益者而勉力维持这“排斥性体制与刚性稳定”。[12]37权力有一种自我膨胀、自我表现、为所欲为的内在冲动，所以对权力的分配及其作用要给予重点考察。要做到这一点，就要对权力进行制约。制约权力最重要的手段是监督，包括群众监督、媒体监督、司法监督、权力机关监督和专门机关的监督。而最关键的，是要实现权力运行的法制化。事实证明，法治是矫正公权力任意性的有效手段。依据民主和法治的原则，公权的取得、享有和行使都必须遵守法律确定的条件和程序，即取得公权要有法律程序，行使公权也要有法律程序。这就要求：对权力运行主体的职责和范围进行法律限制，对权力运行规则、运行结构、运行模式进行法制化调解；确立权力行使的责任机制，使权力行使者对自己的行为后果负责；健全行政司法机关的任人、育人制度，对公权力的拥有者进行道德教化和法治意识的培养；建立并完善行政组织法和行政程序法，将行政权力的边界纳入程序化轨道，有效预防腐败的发生和权力滥用，为社会服务提供法制保障。
（四）建设社会文化，构建伦理秩序，为社会服务提供伦理基础
社会管理协调的是人与人、部门与部门、群体与群体、阶层与阶层、国家与社会、政府与公民之间的利益关系，这种关系协调需要以伦理作为先导或导向。因为伦理责任感、荣辱观和价值观会影响到社会管理水平。而且，要达成维护和谐社会秩序的社会管理目标，仅仅依靠法律、规章、命令等硬性的规范性约束是不够的，还必须依靠社会舆论、传统习惯、内心信念、道德规制、伦理约束等非强制性力量，协调这些主体间的利益关系。事实表明，当前我国社会管理面临的突出问题如贫富差距过大、环境污染严重、贪污腐败盛行、食品安全堪忧、干群关系紧张等，光靠社会规制、制度规范、舆论监督和惩戒罚款是不能解决的，必须进行伦理方面的引导。社会管理创新既包括价值理性的创新，也意味着工具理性的创新，价值理性的创新意味着对伦理价值原则的思考、选择、坚守甚至超越，伦理成为社会管理创新不可或缺的工具和力量。社会生活的各个方面，伦理都能起着调节、教育、暗示、沟通、激励、规制等作用。不仅如此，伦理还能帮助人们树立正确的世界观、人生观和价值观，确立正确的公共生活准则，改善社会风气，提高社会道德水平。[13]在社区建设中，伦理也对人们形成民主参与、联动互助、合作治理的社会问题协商机制有重要的帮助。
要实现伦理在社会管理中的作用，就要从管理层面、社会层面和个人层面进行强化。就管理层面而言，要对公务员进行伦理教育和社会主义核心价值体系教育，帮助其恪守职业伦理道德，激发其道德自主性，确定其职业伦理准则。就社会层面而言，培育社会各参与主体的伦理道德精神对引导他们主动参与社会管理、积极进行利他性公益活动尤为重要，这就要求进一步强化社会组织的责任、合作、宽容和利他精神，形成自我管理、自我约束的能力。在个人层面上，伦理约束是保证公民个人有序、理性、依法参与社会管理、发挥正能量的有效手段之一。事实上，公民有效参与社会管理活动不仅可以表达民意、顺畅关系，而且对监督政府行为，保证政府决策的科学性、有效性有重要的帮助。为此，应强化个人的社会责任感和公民意识，发挥道德模范、先进典型的引领示范作用，提升公民的个体道德素质和社会参与能力，以便更好地服务社会，提升社会管理的整体水平，为社会服务提供伦理基础。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 基层公务员将社会管理等同于简单的维稳，过分夸大政府在社会管理中的作用和力量，认为解决社会矛盾需要强势政府，社会管理的主要手段是社会控制。基层公务员依法进行社会管理的理念薄弱，这些认知偏差与目前各级政府采取的社会管理具体策略和措施相吻合，但与新型社会管理格局的要求格格不入，亟须通过强化服务理念、培育多元参与主体、依法进行社会管理和构建伦理秩序予以矫正。
关键词： 维稳； 控制； 服务； 伦理
中图分类号： D63 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0005-06
改革开放以来，我国经济社会取得了较大的发展和长足的进步，群众的物质文化生活水平日益提高。但是一个不争的事实是我国现在已进入社会矛盾凸显期，环境污染、道德滑坡、利益摩擦、心理失衡等社会问题层出不穷，社会管理环境面临严峻形势，这对新时期社会管理理念、手段和方式提出了新的要求和挑战。为应对这些挑战，各级政府亟须进行社会管理体制机制创新，改革旧的与社会发展不相适应的社会管理内容、方式、模式和机制，建立适合社会转型和现代化发展需要的社会管理新格局。而要建立社会管理的新格局，就应该了解各类群体对社会管理的认知和看法，以便提出更有针对性的策略。在众多的群体中，公务员尤其是基层公务员群体长期是被忽略的对象，这为笔者的研究提供了契机。
一、研究源起与研究设计
站在政府管理的角度，国外社会管理的出现是相当晚近的事。总体而言，由于西方国家政府的社会管理职能基本是在“国家-社会”已经充分分离、社会自组织和社会管理能力较高的背景下才出现的，因此在西方国家社会科学中并不存在专门的政府社会管理研究领域，他们对我们所说的社会管理内容，基本上是以社会政策来替代，或等同于治理理论出现后的地方治理。在内容上，社会政策取向的研究主要强调社会福利、社会救助体系的建构，重视发挥社区、非营利组织在社会管理中的作用，重视社会工作在社会管理中的地位。地方治理取向的研究主要强调政府、市场、社会在公共事务管理中发挥功能互补作用，共同服务于社会公共生活，代表性的研究有文森特·奥斯特罗姆倡导的治理结构的立宪改革、皮埃尔·卡蓝默提出的合作伙伴关系和合作伦理建构等。这两个取向的研究为我国社会管理提供了重要的理论来源，有十分重要的借鉴意义。
就国内而言，社会转型期以来，伴随二元社会结构、单位制与差别户籍制等制度结构的改革，我国溢出社会管理体制的问题越来越多。剧烈转型而产生的社会断裂、阶层冲突和福利、就业、安全的压力越来越大，社会管理问题越来越成为执政党和社会各界关注的重大问题：一方面，政界明确将其纳入政策纲领中。例如，党的十六大明确将其概括为政府职能转变的目标，党的十七大提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，2011年胡锦涛总书记在中央党校“省部级领导干部培训班”开幕式上提出了“扎实推进社会管理科学化”的要求。另一方面，学界则出现了若干以“社会管理”为主题的专项课题研究，① 陆续涌现了一批研究成果，主题主要集中在：（1）关于社会管理（政府社会管理）概念与内涵的阐释，这些阐释经历了狭义、广义到全面界定三个阶段。研究表明，学者们对社会管理内涵的理解正在发生变化，从20世纪80年代的“国家（或政府）中心论”正在向“多中心”社会管理观过渡，内涵也扩大到了社会自我管理与社会自治。[1] （2）对社会管理合作主体的研究。主要包括对作为核心主体的政府的研究、对政府社会管理重要合作伙伴的社区和NGO的研究。[2] （3）对我国社会管理改革路径的研究。从现有研究文献来看，社会管理改革路径的研究有关注职能转变与机构改革的行政管理体制改革路径、服务型政府建设路径、和谐社会的路径、治理的路径、社会权利导向的路径以及仲裁的路径。② （4）对涉及社会管理结构、方式的基层民主治理、信任、听证、户籍制度改革等具体社会管理行为及创新的研究。[3] 以上研究涉及政治学、社会学、管理学、伦理学、公共管理学等多方面，为社会管理的进一步研究提供了丰富的现实素材和理论依据。
综上可知，社会管理及其创新是目前我国各级政府和学界关注的焦点和热点，由此产生的研究成果十分丰富，可谓汗牛充栋。但由于研究视角和研究范围不同，研究背景不尽相同，学术界在取得卓有成效的研究成果的同时，也在社会管理的概念、内涵、内容等一些基本问题上产生了分歧，形成了研究的丛林状态，存在以下有待改进之处：（1）从研究的方法来看，理论上研究社会管理的成果较多，通过实证调查手段研究社会管理的成果屈指可数，即使有，也主要是对案例的实证调查和追踪分析。例如，陈振明对福建省和厦门市社会管理创新的典型案例进行了分析，提出了提升社会管理能力的方法和途径。[4]（2）从研究内容来看，现有研究主要是对社会管理及其创新的过程、规律和理论基础进行研究，对某一群体对社会管理的主观认知的调查研究几乎是一片空白。（3）从研究对象来看，大部分学者都是以社会管理本身的运行规律和运行过程为研究对象，以民众对社会管理的基本看法和认知为研究基础，鲜有涉及公务员领域。即使有涉及，抽样的也是县处级以上的领导干部，没有对专门执行社会管理政策的基层公务员进行调查。例如，李德、于洪生2011年7月到12月围绕“加强社会建设、创新社会管理”这一主题，在中国浦东干部学院对前来学习的15个班次的306名县处级以上的学员进行了问卷调查。[5] 也就是说，目前学界对社会管理少有的实证研究基本没有涉及基层公务员群体。事实上，基层公务员是我国社会管理政策的主要执行者，他们长期战斗在一线，与民众面对面地接触，对民众需求、管理需要和社会矛盾比较熟悉，对基层社会管理的经验和教训有切身的体会，对基层社会管理体制该如何创新有明确的认识。因此，以他们为调查对象，对社会管理内涵、过程和规律进行研究，有利于切中社会管理的要害、突出社会管理的难点、强化社会管理的重点、明确社会管理的改革方向和改革途径，其必要性和重要性可见一斑。
为此，2012年7月至2013年4月，为了更好地完成相关项目，我们利用到各地党校系统培训班做讲座的机会，对贵州省省委组织部培训中心和贵州各地州（市）州（市）委党校培训班学员、江西省国税局公务员、广州市物价局公务员、三亚市委党校培训班学员进行了大规模问卷调查。调查共获取有效问卷370份，经过逻辑筛查，剔除不合格问卷8份，最终获取有效问卷362份。其中，贵州省问卷数量最多，有217份，占59.9%；接下来依次是海南省70份，占19.3%；广东省40份，占11.1 %；江西省35份，占9.7%。本次调查的公务员均为县处级以下的科级干部、股级干部或普通公务员，这些公务员具有丰富的基层工作经验，他们的具体背景变量如表1所示。由表1可知，无论从年龄、性别、民族、收入、政治面貌和所属单位性质来看，被调查的公务员都具有较好的代表性。
二、强化控制：基层公务员对社会管理的认知偏差
按照郑杭生的解释，社会有广义和狭义之分，广义的社会可分为政治、经济和社会三个领域，这三个领域既相互关联又彼此独立。狭义的社会仅指作为整体社会组成部门的第三部门。而社会是广义还是狭义的概念，很大程度上取决于国家和社会的关系问题。回顾历史发现，我国和西方社会在政府、市场和社会关系的演变上有不同的模式。西方社会的国家和社会界限比较清楚，一开始就是并立而行的。随着社会的发展，社会领域逐渐分离成市场和公民社会两大领域，这使得西方国家的政府、市场和社会三个领域层次分明、界限清楚。就我国而言，受等级观念的影响，传统社会是己、家、国同构的社会。在此背景下，己的管理、家的管理、国的管理是统一的，社会管理的实质也就是对国和家的管理。在计划经济体制下，传统社会逐渐解体，但国家仍然占据了巨大的空间，整个社会被笼罩在全能政府或单位制的“光环”之下，此时的国家和单位社会也是统一的。随着市场经济的逐渐确立，政企、政社、政事逐渐分开，原有的单位制逐渐打破，市场和公民社会分化为一个独立的领域，社会管理的内涵也随之发生变化，主要指政府、社会组织和民众对社会事务和社会活动进行规范和协调管理的过程。[4]40
其实，作为社会管理政策的主要执行者，基层公务员群体对社会管理内涵的认识与上述学界的新观点是一致的。64.9%的被调查者认为，社会管理的内涵是“实现社会自治与社会自我管理”，这一比例比认为社会管理的内涵是“维护社会稳定、强化社会控制”的高25.8%。正因为大多数人认为社会管理的主要内涵是实现社会自治和社会自我管理，因此，有高达81.6%的被调查者认为，社会管理创新的关键是“培育多元主体，强化多元主体参与管理”，仅有18.4%的人认为社会管理创新的关键是加强政府对社会的管理。由于大多数被调查者认为社会管理创新的关键是培育多元主体，因此当我们问及“您认为党和政府提出的社会管理新格局最重要的是什么”时，被调查公务员认为在中央提出的新型社会管理格局中，公众参与和社会协同比党委领导、政府负责更重要，百分比依次为60.2%、25%、14.2%和9.7%。由此看来，基层公务员对社会管理基本内涵的认知与学界的界定是基本一致的。尽管如此，基层公务员在社会管理具体问题的认知还是存在一些偏差，具体来说有以下四个方面。
（一）将社会管理的主要内容简单等同于“维稳”
当代社会，传统与现代、现实与虚拟并存，再加上部分地区存在的经济发展水平较低、地理位置偏僻、群众文化素质不高、基层公务员执政观念比较落后、社会组织自主性较弱、公民社会极不发达、行政管理体制改革滞后等事实，基层公务员认为社会管理的主要内容是“维稳”，占67%；而解决民生、保护权利、倡导民主、培育社会自主性等内容合计占33%。这说明，被调查公务员对社会管理内容的认知有偏差，这种偏差将“维稳”当成了社会管理的首要内容。贵州省铜仁地区的“社会稳定风险评估机制”、毕节市的“三级联动视频截访模式”以及瓮安的“违法犯罪青少年帮教制度”等典型社会管理案例，无一不是维护社会稳定的利器。其实，将社会管理的内容简单地等同于“维稳”是对社会管理的误读和扭曲。诚然，维护社会稳定是社会管理的目标之一，而政治稳定才是社会稳定的本质，政治稳定与政权的公信力有很大关系，因此那种为了维稳扼杀群众权利（如群众的上访权）的做法是极不可取的，反而会降低政府的公信力。应该看到，一个社会的矛盾和冲突只要在合理的范围内，就可以被社会自我消化和自我排解。更何况，社会管理还有协调关系、增进福利之目标，片面地将社会管理维护的社会秩序理解为维护社会治安和社会稳定，不把保障群众权益放在首位，这是消极维稳观。当然，我们不能妄言既有的维稳体制有多大的效果，政府确实也在实践中学习如何处置群体性事件，以提高应对能力。事实是，在既有的维稳体制下，政府面临的维稳压力越来越大、成本越来越高。[6]这一点，可以从我国公共安全支出的情况看出。2007年至2011年五年间，全国财政决算支出中公共安全支出的年平均增长率为15.89%，远远高于GDP、公共服务支出和人均收入的增长速度。其中，2011年，全国省均公共安全支出为169.91亿元，国防支出才6.4亿元，公共安全支出是国防支出的26.5倍。[7] 可见，维稳已成为新时期各级政府的头等大事。在此指导下，各地政府将维稳作为第一要务，除了设置诸如“维稳办”、“综合治理办”、“应急办”等相关机构处理维稳事务之外，在敏感时期更是动员众多部门乃至社会力量一齐上阵，层层承包，分头负责，力保本辖区内平安无事，为此而付出的人力、物力、财力可谓不计成本。[6]正因为公务员将社会管理简单等同于维稳，因此，当问及社会管理创新的程度，53.7%的被调查者认为主要是在具体工作中有一些新思路、新方法的改变，24.9%的被调查者认为该省政府在社会层面进行了一些合乎民意的改革，但对于政府层面的改革，被调查者则持保守的态度，仅有5.9%的人认可。也就是说，关于社会管理创新的程度，被调查公务员认为主要是局部的、方法上的创新，而对新型社会管理格局要求的政府层面的改革和民众要求的社会层面的改革则较差，政府行政管理体制改革的步伐尤其沉重和缓慢，这对新型社会管理格局的形成是极为不利的。
（二）认为化解社会矛盾需要强势政府
历史和实践都证明，社会转型期是社会矛盾和冲突的多发期，这是源于人们价值认同的分歧。而之所以会产生价值认同的冲突，与制度有效供给不足、利益主体多元化、多元价值存在和主导价值观缺失有莫大的关系。与此同时、弱势群体、强势群体以及地方政府之间的博弈最终会影响社会冲突的强度和烈度，社会矛盾由此爆发。那么，在基层公务员的观念中，目前的社会矛盾和社会冲突严重吗？有54.2%的被调查者表示，目前的矛盾冲突比较严重，但仍有36.7%的被调查者对目前的矛盾冲突比较乐观，认为不严重。而不管严重与否，都会涉及政府如何处理矛盾的问题。因此，当我们追问被调查公务员“您认为地方政府处理社会矛盾存在什么问题”时，结果显示，排在前三位的是行政不作为、过于软弱和缺乏公正，分别占57%、48.3%和45.9%，而民众印象中的滥用权力和违背法制反而降到了最末位，仅分别占39%和26.7%。贵州省的公务员更是将“过于软弱”排在了第一位，占55.4%。也就是说，在政府公务员自身看来，是因为他们处理社会矛盾的手段太弱才导致了很多矛盾没有处理好。这让我们想起一些官员在公开场合讲话时提出“强势政府最重要，政府只有强势了才能解决社会矛盾”的言论。我们无法指责这些官员的观点，因为毕竟他的立场和学者不一样，但是太阳和风的故事告诉人们：强势手段不是在任何时候任何场合都是管用的，在大家理性的时候，暖暖的阳光更容易让人自觉地脱下外衣。也就是说，如果解决的是颠覆社会和通敌卖国这样的民族矛盾，强势政府很有必要，但是针对人民内部矛盾和手无寸铁的人民，防暴警察等凸显强势政府的社会管理手段，还是少用为好，否则会更进一步激化社会矛盾。正如达伦多夫所指出，社会冲突调节机制越有效，冲突烈度越低。[8]176当前，我国采取的是“稳定压倒一切”的制度设计，这为冲突发生时官员的瞒报、漏报、虚报提供了温床，其结果是往往错过了冲突调节的黄金时期，酿成高烈度的社会冲突。因此，被调查公务员将“强势政府”作为社会管理创新的保障，强化政府权力的使用，弱化政府责任的承担和社会组织机制的培育，这对提升我国各级政府社会管理的能力是极其不利的。
（三）认为社会管理的主要手段是社会控制
社会管理内在地包含着服务，服务型政府的宗旨要求政府社会管理职能必须以社会服务为中心，实现社会管理方式的根本转变。[9]然而，从我国各级政府社会管理体制机制创新的具体做法来看，传统社会管理的控制模式仍然占据主导地位。虽然经验材料一再表明：我国各级政府注重从源头上预防矛盾纠纷，如建立社会风险预防评估机制、加大信访排查力度、关注民生等。但事实是，现有的做法主要是一种消极控制，对源头治理的作用不大。这一点从基层公务员的回答中可见一斑。当问及社会管理的主要手段是该以社会控制为主还是以社会服务为主时， 56.3%的被调查者选择了社会控制，43.7%选择了社会服务，选择社会控制比选择社会服务的公务员多12.6个百分点。也就是说，公务员认为社会管理的主要手段还是社会控制。正因为如此，对于社会管理的突出矛盾，排在前三位的是拆迁安置补偿问题、农村土地权属纠纷和社会治安问题，分别占61.1%、42.3%和34.9%的被调查公务员选择，在现实中，这些问题解决的方式基本都是以社会控制为主；而对于社会服务性较强的公共产品供给问题、社会保障问题和劳动就业问题，基层公务员的选择则比较保守，在十余项备选答案中相对靠后。对于社会管理最应创新的三大机制，利益协调、综合监管和矛盾化解等社会控制机制比较靠前，有30%左右的被调查者选择；而人才培养、利益表达、协商对话、社会组织培育等社会服务机制则比较靠后，选择的人不超过20%。其中，社会组织培育机制被认为是最不应该创新的机制，仅有8.7%的被调查者选择。也就是说，从公务员的回答来看，他们认为现有社会管理的思路还是应着眼于对社会矛盾的围追堵截、严防死守，对于通过改善服务方式、提高服务质量、畅通表达渠道、扩大有序参与等方式解决社会矛盾的想法较少，对社会的服务理念更少，更不用说冀求社会组织、政府和公民的合作治理。调查时在贵州省各地州市获取的面上材料也可以证实此观点。贵州省黔南州、黔西南州和毕节市等地建立的“重点人群防控机制”、“社会治安综合监控机制”、“虚拟世界重点监控机制”是各地政府认为做得较好且值得推广的社会防控举措，遵义市的“网格化管理”虽然能动员公众参与，但却变成了政府全方位监管社区民众的一种工具，其实质是对社会控制的强化。当然，采取这些社会管理措施的出发点也许不仅仅是维护社会稳定，但使用的手段基本是刚性的社会控制手段，柔性的文化建设和伦理道德手段使用极少，更不用说协商民主的方法。因此，在大多数创新材料中，我们可以看到很多社会控制机制的规划和方案，但对于如何发展民主、如何提供服务或者如何平衡控制和服务的关系则三缄其口。其实，让群众参与社会管理、为群众提供社会服务对节约政府社会管理资源、化解社会矛盾大有裨益，也是提升社会管理效果的有效措施。
（四）依法进行社会管理的观念和行动较弱
上述指出，被调查公务员认为，各级政府在处理社会管理中的社会矛盾时，最大的问题在于过于软弱，而最小的问题是违背法制，仅占26.7%。也就是说在基层公务员的观念中，仅有不到三分之一的被调查者认为他们省的各级政府没有依法进行社会管理。那么事实确实如此吗？以激化官民矛盾的征地拆迁和城管执法为例。在征地拆迁中，强拆、血拆案例层出不穷，动用防暴警察的事例也屡见不鲜，湖南嘉禾甚至打出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我将影响他一辈子”的霸道口号。其实，现代社会的土地权属纠纷很大一部分原因在于：在现代化、城市化不断推进过程中，政府为促进经济发展，不惜以牺牲农民的生活为代价，导致了官与民的对立。当然，不可忽视土地和拆迁纠纷的深层次原因是我国农村户籍制度、土地制度和社会保障制度滞后于社会发展的需要，即使是推进这些制度改革，也需要政府主动积极应对，在这些基本制度没有建立起来的情况下，政府只为发展的利益，损害了农民的利益，很难不形成官民对立的局面，其实质是效率与公平的悖论问题。而被调查公务员却认为，政府在处理拆迁这类的社会问题时过于软弱，这说明他们依法进行社会管理的观念较弱。再如，一些城管暴力执法带来流动商贩和城管之间的紧张关系已导致了大量的流血冲突事件，这也不是依法进行社会管理。因此，被调查公务员认为政府解决社会矛盾最小的问题是违背法制，这是一种认知偏差。
既然公务员依法进行社会管理的观念较弱，那么在实际行动中，他们的法治意识怎么样呢？为此，我们询问了公务员“当您自己面临较大的矛盾纠纷时会怎么处理”，结果显示，39.8%选择与对方私了，29.3%选择调解组织调解，7.4%请亲朋好友帮忙，5.2%选择通过网络媒体解决，仅有18.2%的人选择寻求法律途径。也就是说，被调查公务员更倾向于通过非制度化和非法制化的手段解决自己遇到的矛盾和纠纷，这反映出被调查公务员的法治意识和责任意识不强，依法进行社会管理的行动也较弱。
综上，尽管基层公务员对社会管理内涵的认知与社会的客观要求趋于一致，但他们将社会管理等同于简单的维稳，过分夸大政府在社会管理中的作用和力量，认为解决社会矛盾需要强势政府，认为社会管理的主要手段是社会控制，社会管理理念滞后，这些都是他们对社会管理的认知偏差，这些偏差的关键词是“维稳”、“强势政府”和“控制”，这与目前各级政府采取的社会管理具体策略和措施相吻合，但与新型社会管理格局的要求格格不入，必须予以矫正。
三、提供服务：矫正基层公务员对社会管理认知偏差的思路
公务员对社会管理的认知偏差将带来严重的负面影响，会激化社会矛盾、降低社会治理效果、加深民众的社会不公正感，而且也会使一些民众滋长出“被边缘”、“被剥夺”的焦虑心态和怨恨心理，社会管理的难度由此增加。为此，要转变公务员的认知偏差，就应从控制型社会管理向服务型社会管理转变。
（一）树立服务为上的社会管理理念，合理定位政府职能范围
社会管理说到底就是对人的服务和管理，这就要求管理者在管理理念上树立以人为本的理念，将满足民众多层次需求作为社会管理的首要目标，将化解民众怨言、解决民众诉求、畅通民众利益表达渠道作为主要目的。应力求在管理方式上树立服务为上的观念，以为群众提供公共服务和社会服务为主要出发点，减少对社会的控制和管理，强化对社会的服务和协调。在管理手段上改变以管、控、压、罚等为主的行政手段，更多地利用群众路线和民主方式，通过协商对话来解决社会矛盾。[10]要求在管理作风上应深入群众、充分尊重群众意见，依靠群众、贴近群众，克服自以为是、高高在上的官僚习气，倾听群众诉求，自觉摆正同群众的位置，克服“官重民轻”、“我聪民愚”的错误观念，平等地与群众交流与沟通，真正做到思想上尊重群众、工作上依靠群众、不断创新群众工作的方式方法、不断提高群众工作的质量和水平，始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心。总之，各级政府应更多地运用民主协商、群众路线、说服教育的工作方式，运用平等、协商、民主等方法引导社会管理体制机制创新。
虽然政府是加强和创新社会管理的关键所在，但也要合理定位政府职能范围。社会管理有广义和狭义甚至中义之分，但不管是哪种理解，社会管理的目标都在于维持社会秩序、增进民众福利。其实，这两种目标都是一种典型的公共产品，且只有资源整合能力较强的政府作为关键主体提供这种公共产品，该公共产品实现或最大限度实现的可能性才较大。因此，政府在当下社会管理中占主导作用。但是，受传统思维的影响，那种认为政府主导意味着政府是唯一治理主体的想法是偏颇的。在实践中，政府社会管理的方向也有偏移，例如“重维稳轻维权”、“重管理轻服务”、“重眼前轻长远”、“重形式轻内容”。因此，合理界定政府在社会管理中的职能范围就尤为必要。总体来说，重点领域、重大战略性问题、关乎国计民生的重大问题将主要由政府来解决，一些基本公共服务可由社会组织和市场提供。当然，还应转变各级政府重经济建设轻社会管理和社会协调发展的观念和政府职能，努力解决经济建设“一手硬”社会管理“一手软”的问题，推进社会建设，为公众参与提供制度保障；应建立充分发挥政府主导作用的社会管理新模式，完善基层社会管理和服务体系，积极培育和发展各类社会组织，提高政府的回应力和公共服务供给能力。
（二）优化社会服务主体，培育多中心治理新格局
社会管理新格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，也就是说，党委、政府、社会和公众是社会参与的有效主体。但是，他们的关系并不是完全对等的，党委居核心领导地位，政府起主导作用，社会组织起协助作用，社会公众主要是参与决策以保证决策的科学化、民主化。考虑到人大和民主党派在中国参政议政中的特殊地位，人大和政协实际上也是社会管理的参与主体之一。其中，人大主要监督政府决策和政府运行，政协主要与中国共产党形成民主协商关系，他们实际对社会协同和公民参与也起到间接的监督和指导作用。为此，多元参与主体就是上述几大主体以及各大主体之间的和谐共生。要实现多元社会主体之间的和谐共生，就要求正确处理和合理界定国家自主性和社会自主性、公权力和私权利之间的关系。其中，国家自主性和社会自主性不完全是此消彼长的关系，而在一定程度上是和谐共生的。因为国家自主性的成长能为民众提供更多的公共产品和制度规则，这是社会自主性成长的基础和保障；反过来，社会自主性的增加能提升社会组织和公众参与社会管理的积极性和能力，这又为国家自主性的成长提供了动力和养料。当然，削弱国家自主性首先应弱化公权力对社会各领域的支配性，削弱社会自主性首先应弱化私权利意识。因此，国家自主性和社会自主性的消长是公权力和私权利消长的风向标。为此，应强化社会组织培育机制，大力培育非营利性社会组织；加快管办分离，梳理政府与社会组织的职能和职责边界，使政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、场所、人员等方面分开，让部分以政府为背景的各类社会组织、行业协会去行政化，优化社会参与环境。
（三）倡导依法管理，矫正公权力的任意性，为社会服务提供法治保障
改革开放以来，我国的法制建设取得巨大的成就，公权力的法治化也取得长足的进步，其主要表现就是依法治国方略的实施以及大批制约公权力的法律法规、监督机制的完善，这些都促进了公权力的法治化进程。这些法律法规包括各机关组织法、行政许可法、行政诉讼法、国家赔偿法、公务员法、行政检查法等。但与此同时，由于缺少有效的监督尤其是法治监督，我国公权力法制化仍然存在不少问题，主要表现为公权力的法律约束机制不健全，公权力结构设置不科学，公权力中的自由裁量权控制偏弱，公权力行使者的主观伦理责任淡薄、缺乏道德自律性等等。只有树立依法社会管理的理念，社会管理中的公权力才能按既定的轨道运行，从而减少对政治、经济、文化和社会领域的支配。
权力是一种特殊商品，其特殊性就在于它既有自身的社会意义，有自身的分配标准和分配机制，是需要分配的物品，同时它又保护、捍卫或者干预、影响着其他领域的分配。[11] 要达成沃尔泽笔下的复合平等，就必须发挥权力的正向作用，强制性对某些分配（如再分配）给予干预，否则，真正的平等分配就难以达成。这一点，于建嵘提出的维权抗争、群体行动等社会泄愤事件更为突出。可以说，社会泄愤、维权事件的深层原因是公权力的无限扩张。因为公权力在汲取政府和民众养分的同时，也不断地挤压公民社会的生存空间。这种公权力的嵌入式扩张，既源于政府的现实利益之需，也是执政当局彰显执政合法性的理由。正因为如此，即使是意识到问题的严重性，泄愤事件在抗争性政治困局中依旧作为既得利益者而勉力维持这“排斥性体制与刚性稳定”。[12]37权力有一种自我膨胀、自我表现、为所欲为的内在冲动，所以对权力的分配及其作用要给予重点考察。要做到这一点，就要对权力进行制约。制约权力最重要的手段是监督，包括群众监督、媒体监督、司法监督、权力机关监督和专门机关的监督。而最关键的，是要实现权力运行的法制化。事实证明，法治是矫正公权力任意性的有效手段。依据民主和法治的原则，公权的取得、享有和行使都必须遵守法律确定的条件和程序，即取得公权要有法律程序，行使公权也要有法律程序。这就要求：对权力运行主体的职责和范围进行法律限制，对权力运行规则、运行结构、运行模式进行法制化调解；确立权力行使的责任机制，使权力行使者对自己的行为后果负责；健全行政司法机关的任人、育人制度，对公权力的拥有者进行道德教化和法治意识的培养；建立并完善行政组织法和行政程序法，将行政权力的边界纳入程序化轨道，有效预防腐败的发生和权力滥用，为社会服务提供法制保障。
（四）建设社会文化，构建伦理秩序，为社会服务提供伦理基础
社会管理协调的是人与人、部门与部门、群体与群体、阶层与阶层、国家与社会、政府与公民之间的利益关系，这种关系协调需要以伦理作为先导或导向。因为伦理责任感、荣辱观和价值观会影响到社会管理水平。而且，要达成维护和谐社会秩序的社会管理目标，仅仅依靠法律、规章、命令等硬性的规范性约束是不够的，还必须依靠社会舆论、传统习惯、内心信念、道德规制、伦理约束等非强制性力量，协调这些主体间的利益关系。事实表明，当前我国社会管理面临的突出问题如贫富差距过大、环境污染严重、贪污腐败盛行、食品安全堪忧、干群关系紧张等，光靠社会规制、制度规范、舆论监督和惩戒罚款是不能解决的，必须进行伦理方面的引导。社会管理创新既包括价值理性的创新，也意味着工具理性的创新，价值理性的创新意味着对伦理价值原则的思考、选择、坚守甚至超越，伦理成为社会管理创新不可或缺的工具和力量。社会生活的各个方面，伦理都能起着调节、教育、暗示、沟通、激励、规制等作用。不仅如此，伦理还能帮助人们树立正确的世界观、人生观和价值观，确立正确的公共生活准则，改善社会风气，提高社会道德水平。[13]在社区建设中，伦理也对人们形成民主参与、联动互助、合作治理的社会问题协商机制有重要的帮助。
要实现伦理在社会管理中的作用，就要从管理层面、社会层面和个人层面进行强化。就管理层面而言，要对公务员进行伦理教育和社会主义核心价值体系教育，帮助其恪守职业伦理道德，激发其道德自主性，确定其职业伦理准则。就社会层面而言，培育社会各参与主体的伦理道德精神对引导他们主动参与社会管理、积极进行利他性公益活动尤为重要，这就要求进一步强化社会组织的责任、合作、宽容和利他精神，形成自我管理、自我约束的能力。在个人层面上，伦理约束是保证公民个人有序、理性、依法参与社会管理、发挥正能量的有效手段之一。事实上，公民有效参与社会管理活动不仅可以表达民意、顺畅关系，而且对监督政府行为，保证政府决策的科学性、有效性有重要的帮助。为此，应强化个人的社会责任感和公民意识，发挥道德模范、先进典型的引领示范作用，提升公民的个体道德素质和社会参与能力，以便更好地服务社会，提升社会管理的整体水平，为社会服务提供伦理基础。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
