嵌入性：社会政策与社会治理的内在逻辑
摘要：从社会治理形态演变历程来看，社会政策与社会治理之间的逻辑关系具有“嵌入性”特征。社会政策嵌入社会治理从“单一性嵌入”到“整体性嵌入”，实现了嵌入的工具理性选择。社会治理嵌入社会政策从“双向性嵌入”到“多重性嵌入”，体现了嵌入的价值理性判断。进入新时代，我国社会治理实现了政治嵌入，但社会嵌入和经济嵌入尚不充分，社会政策的工具理性滞后制约了社会治理的可操作性。因此，要实现“整体性嵌入”和“多重性嵌入”就必须遵循社会政策与社会治理的“嵌入性”逻辑。
关键词：嵌入性;社会政策;社会治理;新时代
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2020）02-0120-009
一、导言
从福利国家出现到福利国家改革，社会政策和社会治理联系紧密，形成了独特的内在逻辑。社会政策的理论、内容和方法以一种工具理性的目标影响社会治理，社会治理则通过政治、经济和社会意识形态反作用于社会政策以实现价值理性。此二者在社会发展过程中表现出特殊张力，并影响社会福利的实现，我们将这种张力称为“嵌入性”（Embeddedness）。“嵌入性”一词来源于波兰尼（Karl?Polanyi）的《大转型：我们时代的政治与经济起源》，是社会学对抗新古典经济学思想的扩张而诞生的概念。他认为，所有经济体都嵌入社会关系和制度之中，并不存在一个所有调节由市场独立自发完成的经济体系①。波兰尼提出的嵌入性概念具有双重性：其一，作為历史变量的嵌入性，是在市场经济成为历史上占主导地位的经济系统时论证经济与社会分离的一个理论命题;其二，作为方法论原则的嵌入性，是嵌入所有经济体的一般抽象概念②。当政府制定的社会政策是根据经济社会发展条件和个人需求来规划时，二者处于相互嵌入的良性状态。但是，受到政策制定者专业性限制和政治力量博弈而违反社会福利需求因素的影响，二者则处于“脱嵌”（Disembedded）状态，这将对实现社会福利和缓解社会矛盾带来巨大挑战。在社会政策和社会治理的关系发展过程中，二者并非始终主动嵌入。
在风险社会和现代性矛盾的双重压力下，中国特色社会主义进入新时代。一方面，社会风险的分配逻辑被重构[德]乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018年版，第9页。，需要建构新型社会政策体系以应对新风险。另一方面，现代性的社会系统脱域加剧了“断裂社会”现象，需要建立多元主体整合的社会治理机制促进公平分配。因此，新时代提出“共建共治共享”的社会治理格局。可是，在传统社会管理体制下建立的政府单一性社会政策干预策略已然不能适应多元主体参与的社会治理格局。本文试图运用“嵌入性”思维从方法论原则和理论命题来辨析社会政策与社会治理的内在逻辑关系，分析新时代中国社会政策和社会治理的关系现状，就如何完成社会政策和社会治理的“双重嵌入”，实现工具理性和价值理性的有效整合，实现新时代政府意志与民众需求“同构”和“善治”，提出初步探索。
二、从“单一性嵌入”到“整体性嵌入”：
社会政策嵌入社会治理的工具理性选择从社会统治到社会管理再到社会治理，政府和社会的关系逻辑及其治理理念发生了根本性转变。进入工业社会，社会政策开始嵌入社会治理（社会管理）成为政府重要的治理工具，在技术层面不断强化工具功能。一方面，社会政策是以行动为取向（Action-oriented）的社会行动，作为一种行动方案或策略嵌入社会治理（社会管理），通过政策主体的社会政策制定和执行来实现社会福利和社会公平。另一方面，社会政策是以问题为取向（Problem-oriented）的社会研究，作为一个研究领域或问题嵌入社会治理（社会管理），通过研究主体的政策学习和政策建议来推动或改变政策，以实现社会福利供给平衡。而且，社会政策的行动和研究具有同一性，且嵌入社会治理中，与其具有同构性。
1.社会政策对社会治理的行动嵌入
社会政策从产生之初与社会治理（社会管理）就有着密不可分的关系，它始于对社会服务和福利国家的研究，从“社会行政”（Social?administration）发展而来Paul?Spicker，Social?Policy?Theory?and?Practice，Bristol：Policy?Press，2014，1.。英国1601年《伊丽莎白济贫法》的颁布标志着政府开始采取社会行动对贫困问题进行回应。当时的社会政策是以行政为行动方式进行社会控制，带有很强的随机性和政治性，社会政策“单一性嵌入”于社会统治。1834年《新济贫法》以济贫法律的最后形态出现，这成为英国最早推行社会政策的一个开端和社会行政的起源Friedlander，W.A.and?Apte，R.Z.，An?Introduction?to?Social?Welfare，Englewood：?Prentice-Hall，1980，14-15.。德国人瓦格纳（Adolph?Wagner）最早提出社会政策概念，他在1891年发表的论文中把社会政策定义为“运用立法和行政行为，以争取公平为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策”黄晨熹：《社会政策概念辨析》，《社会学研究》，2008年第4期。转引自曾繁正：《西方国家法律制度社会政策及立法》，红旗出版社1998版，第165页。。欧洲主要国家开始通过立法和行政二重社会行动影响社会管理，受到历史学派影响，社会政策以社会稳定为目标，以社会控制为手段，成为政治政策的补充，体现为社会政策对社会管理的“二元性嵌入”。此后，在社会管理至上的近百年间，社会政策的“二元性嵌入”始终占据主流。直到20世纪80年代新公共管理运动的兴起和治理理念的诞生，社会政策行动方式开始扩展，包括企业家精神、准市场和赋权等在内的新行动与立法和社会行政一起发挥着整体性作用。由此可见，作为社会行动的社会政策在其发展历程中实现了对社会治理从“单一性嵌入”到“整体性嵌入”的变革。
2.社会政策对社会治理的工具嵌入
社会政策的工具嵌入主要表现为社会救助、社会保险和社会服务在不同治理方式中的体现。在1883年“德国保险三法”出现之前，社会政策嵌入的主要方式是临时性的社会救助，具有“单一性嵌入”特征。此后，社会救助和社会保险成为社会政策的主要内容，政策工具的“二元性嵌入”出现。20世纪中叶，伴随费边主义思想的传播，国家对社会福利的“绝对责任说”开始成为欧洲国家占主导地位的社会福利思想。于是，以《贝弗里奇报告》为社会政策代表的英国在集体主义国家干预思想影响下率先成为“从摇篮到坟墓”的福利国家。社会政策工具开始延伸，包括社会保障、住房、健康、社会工作和教育“五大内容”。英国社会政策大师蒂特姆斯（Titmuss，R.）扩展了社会政策的内涵，他认为社会政策包含社会福利、财政福利（Fiscal?welfare）和职业福利（Occupational?welfare）Titmuss，Richard?M.，Essays?on“The?Welfare?State”，London：?Allen&Unwin，1964，42.。社会服务开始作为社会政策的重要工具进入福利国家视野。福利国家危机之后，北欧福利国家率先进入社会服务国家行列，社会服务与社会救助和社会保险一道实现了社会政策工具对社会治理的“整体性嵌入”。
3.社会政策对社会治理的主体嵌入
社会统治和社会管理阶段，社会政策主体具有单一性特征，王朝统治者和政府管理者具有单一主导性力量。20世纪70年代，福利国家危机爆发，新自由主义者将危机归咎于福利财政的过度支出，进而对福利国家的合法性提出质疑。英国撒切尔政府在新自由主义和公共管理思想的影响下将社会政策的执行机构和管理机构分离。管理的现代性理念引入政府行為，其核心理念是组织模式和机构类型的多样化，政府承担多样化的职能和服务黄健荣：《公共管理学》，科学文献出版社2008年版，第31页。。表面上，社会政策从属于经济政策具有明显的“生产主义”倾向，社会政策与社会管理的嵌入被弱化。实际上，多元主体的崛起开启了社会政策整体性嵌入社会管理之门，嵌入被强化。社会公民身份在该阶段从公民社会福利权利的合法身份向公民对社会政策参与的合法性转变，市场、公民、家庭和社会组织开始进入社会政策领域参与社会管理。20世纪80年代，现代“治理”（Governance）理念诞生，随后联合国成立全球治理委员会，将“治理”定义为：公共部门和私人部门通过协调冲突或利益进而采取合作行动来管理公共事务的过程The?Commission?on?Global?Governance，?Our?Global?Neighborhood：?Report?of?the?Commission?on?Global?Governance，Oxford：?Oxford?University?Press，1995，2.。多元主体参与的“社会治理”（Social?governance）开始取代一元主体控制的“社会管理”（Social?management）成为社会行动的主要范式。特别到了后工业社会和信息时代，高度复杂性和高度不确定性成为时代特征，以政府为核心的“碎片化”社会政策和社会治理已经难以维系。政府、市场、社会和个人在后工业时代开始反思各自在社会治理中的角色以及社会参与的方式，“分割式”协作治理开始向“嵌入式”合作治理转型。在现代治理语境下，社会政策制定和政策执行呈现主体多元化趋势，政策评价呈现多元化标准，社会政策主体对社会治理的“整体性特征”明显。
从社会政策行动来看，包括企业管理、准市场和赋权等在内的新工具，与立法和社会行政一起发挥着整体性作用;从社会政策工具来看，社会救助、社会保险和社会服务在社会治理中表现为内容的整合，在福利供给中呈现出整合社会福利的功能;从社会政策主体来看，无论是政策设计过程，还是福利供给过程，多元主体以一种伙伴的关系整体性参与社会治理，社会政策的运行亦是合作式的介入。由此可见，作为社会行动的社会政策在其发展历程中实现了对社会治理从“单一性嵌入”到“整体性嵌入”的变革。
三、从“双向性嵌入”到“多重性嵌入”：
社会治理嵌入社会政策的价值理性判断社会治理是社会政策的本质属性，社会治理嵌入社会政策是政府社会行动的价值理性判断。社会政策和社会治理的“福利性”特征明显，福利国家意识形态是社会治理的重要理论依据，是社会政策制定的价值基础，从本质来看是对自由-平等关系的认知。福利国家意识形态的演变从20世纪40年代至90年代半个多世纪经历了社会-经济-政治三方面结构性变迁，在社会政策方面也形成了多元化的局面熊跃根：《论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思》，《社会学研究》，1999年第3期。。从工业时代社会治理的单一性价值与社会政策简单性工具形成“双向性嵌入”在向后工业时代转型中逐渐演变为社会治理多元性价值与社会政策复合性工具“多重性嵌入”的趋向。
1.社会治理对社会政策的政治嵌入为社会政策运行提供合法性基础
占主导地位的政治力量将其所推崇的意识形态通过社会政策的形式推广至社会大众，这使得社会政策具有了政治上的合法性。政府奉行的福利意识形态和政治偏好决定了社会政策的价值导向。福利国家意识形态是在自由与平等的矛盾关系化解中，形成对公平的差异性认知。受到福利国家意识形态影响，福利资本主义国家划分为三个不同的类型Esping-Anderson，G.，The?Three?Worlds?of?Welfare?Capitalism，Cambridge：Polity?Press，1990.：斯堪的纳维亚国家（如瑞典）以社会民主主义思想为出发点，其社会政策在分配中倡导“普遍主义”（Universalism），以社会服务为主要政策工具，追求普遍的起点公平。欧洲大陆国家（如德国）以法团主义思想为出发点，在社会政策制定中强调功绩原则，以社会保险为主要政策工具，追求过程公平。安格鲁撒克逊国家（如美国）以自由主义思想为出发点，在社会政策制定中弱化政府责任，以工作福利为主要政策工具，追求积极的机会公平。不同社会福利意识形态嵌入社会政策的设计成为其贯穿始终的价值导向。另外，从社会政策的技术层面来看，政治团体的利益博弈和政治技术介入将影响社会政策的价值理念和运行过程。社会政策运行过程中执政党（执政团体）以自身的价值判断去制定社会政策，各党派（政治团体）按照组织价值通过选举、斡旋、听证、示威和革命的方式与执政党（执政团体）进行博弈，进而影响政策价值和过程。例如：英国工党和保守党，美国民主党和共和党在福利意识形态上的差异就决定了两党之间不同的社会政策理念。资产阶级在政治力量对比中占上风的国家，更强调自由主义思想，在社会政策设计中趋向于给予民众基本的生存型生活保障，保障群体具有明显的“选择性”。工人组织在政治上占优势的国家，更强调社会民主主义思想，在社会政策领域倾向于“制度型”、高标准、全面性的社会福利设计。可见，社会治理过程中政治价值理念和优势政治力量对于社会政策的目标选择具有决定性的意义，在社会政策运行过程中政策的评估和变更也将受制于价值理念的调整和政治力量博弈的结果，在此基础上形成的社会政策具有了政治意义上的合法性。
2.社会治理对社会政策的经济嵌入为社会政策运行提供合理性基础
社会政策的理性选择还依赖于经济理论指导下的社会治理模式。社会政策的模式是“剩余型”（Residual）还是“制度型”（Institutional）取决于经济理论对社会治理中社会福利分配“选择性”（Selective）或“普遍性”（Universal）的理性选择。其一，从古典自由主义到新自由主义，自由主义者主张“反集体主义”（Anticollectivist）的个人主义社会政策，支持国家对经济和社会生活的“有限干预”，认为福利国家作为一种人为的建构，由政府对社会经济生活的干预违背了自由主义所强调的人类行为的自然倾向。个人对经济社会的贡献促进经济发展，经济发展是社会治理和福利分配的合理性基础。社会治理服务于经济建设，社会政策服务于经济政策。社会政策所产生的投入和成本被认为是对经济的纯损耗，因此只能对社会弱势群体投入，具有明显的选择性特征。其二，进步的改良主义认为，国家对公民的福祉承担着某种责任，政府的角色是为社会中有需要的个人提供资金和服务，只有这样才能维护社会公平熊跃根：《论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思》，《社会学研究》，1999年第3期。。这种集体主义福利哲学强调经济建设服务于社会治理，经济发展应有助于公民参与和社会团结，经济政策应服务于社会政策，对公民的社会福利供给应是社会资源的再分配而非市场的分配方式。社会政策客体为所有公民，带有普惠性，社会福利呈现制度性特征。其三，“第三条道路”兴起，社会福利意识形态开始摆脱“二元论”束缚。多元主义思想超越保守派和激进派，超越普遍主义和选择主义，强调既满足市场发展需求又满足社会公平，既体现市场规则又体现父爱主义。政府秉承“积极平等观”，以提升个人参与经济活动的自主权为目标，实现能力建设。以“社会发展”为理性选择的“发展型社会政策”出现，认为社会政策不但不会制约经济发展，反而能促进经济发展，进而将经济政策和社会政策进行整合，以整体性嵌入社会治理，这亦是社会治理中经济理念嵌入社会政策的拓展。社会政策所供给的社会福利不再被单纯认为是纯损耗，而是可以促进经济发展的“免费午餐”。
3.社会治理对社会政策的社会嵌入为社会政策运行提供支持性基础
蒂特姆斯认为，孤立于社会之外的福利政策的影响是不可能理解的H.?Rose，Rereading?Titmuss：?the?Sexual?Division?of?Welfare，Journal?of?Social?Policy，1981，10（4）.。社会力量的发展以及对社会政策的嵌入是一个长期的过程，这个过程亦是政府和社会博弈的过程。一方面，以控制社会力量发展为目标则强调政府的绝对力量嵌入社会政策。早期政府介入社会政策领域是剩余模式的体现，社会和家庭承担着大量社会福利供给功能，社会弱势群体被社会排斥，社会对社会政策的影响微乎其微。政府为了满足民众需求而采取的社会政策其实只是社会控制或政府“家长式”作用的体现。政府具有权利和信息的绝对权威，社会力量难以嵌入社会政策。伴随福利国家思想和公民权利思想的产生和巩固，这为社会以独立的力量嵌入社会政策提供了理论支持。另一方面，福利国家开始向福利社会转型，以赋权社会力量为目标则强调多元主体参与社会政策。进入后工业社会，社会政策的内容在不断扩展，政府社会政策供给压力增大。加之，信息社会中民众建构自媒体成为信息源，政府对信息的垄断被打破。社会风险的广泛扩散让政府不得不充分利用社會力量参与社会治理。于是，社会力量嵌入社会政策在具备理论支持的情况下，体现出现实需求。政策制定中民众调查，公民和社会组织参与成为政策合法性和合理性的重要支持。政策执行和政策评估中的第三方（社会）介入成为政策科学性和民主性的重要体现。因此，在社会治理语境下政府赋权社会多元主体嵌入社会政策，为其提供了强大的支持性力量。
可见，社会治理意识形态决定社会政策价值判断，社会治理目标诉求决定社会政策目标定位，社会治理运作方式决定社会政策实践路径。社会治理在价值维度实现对社会政策的嵌入，完成了价值理性的目标。社会治理与社会政策是价值导向和工具实践的关系，二者是一个“双向性嵌入”的互动过程。然而，从社会治理的发展来看，社会治理在政治、经济和社会多重元素中体现出价值维度多元发展趋向，社会政策从理论、方法和技术层面在工具维度表现出多维协同介入趋势，社会治理与社会政策从“双向性嵌入”向“多重性嵌入”发展，在价值理性和工具理性的协调中“多重性嵌入”更强化了社会治理现状的复杂性和社会政策策略的权变性。
社会治理与社会政策内在逻辑图
四、从“形式嵌入”到“实质嵌入”：
我国社会治理创新与社会政策困境社会治理是社会管理的高级形态，是社会管理的创新王思斌：《略论社会政策的社会治理功能》，《社会政策研究》，2016年第1期。。从过程视角来看，社会治理是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”王浦劬：《国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析》，《社会学评论》，2014年第3期。。在社会治理过程中社会政策的有效嵌入将提高社会治理技术性和科学性，实现工具理性。从制度视角来看，社会治理是“既包括社会治理过程中的治理主体、治理范围、治理方式、治理绩效，也包括社会治理体制的本质内涵、价值诉求和基本原则，理应是兼顾工具理性与价值理性的制度系统”姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》，2014年第2期。。合理的社会治理制度设计是对福利意识形态的诠释，将社会治理中的政治、经济和社会元素嵌入社会政策体现了价值理性原则，具有“多重性嵌入”的发展趋势。
党的十九大做出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大政治论断，对社会治理的认识提高到了一个新高度，形成了全面深化改革整体框架下关于社会治理现代化的系统观点和相对完整的框架体系王名：《十九大报告关于社会治理现代化的系统观点与美好生活价值观》，《中国行政管理》，2018年第3期。。党的十九届四中全会明确了国家治理体系和治理能力现代化的具体目标，并提出通过“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”的具体要求，实现了社会治理体系的创新。具体体现为：第一，“公平正义”，社会治理价值的强化。十九届四中全会继续强调“保障社会公平正义和人民权利”的社会治理价值核心，以实施全民参保计划实现底线公平，以破除人才管理弊端实现过程公平，以保障人民“获得感、幸福感、安全感”实现结果公平。第二，“社会治理共同体”，社会治理格局的创新。在十九大提出“共建共治共享”社会治理格局的基础上，十九届四中全会强调完善社会治理格局，创新性地提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社会治理共同体强调权利资源和治理资源下沉基础上，基层治理共同体“共建”社会的资源分配格局;强调在“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与”基础上，社会治理共同体“共治”社会的治理关系格局;强调在增进福祉、保障民生、社会包容基础上，社会发展共同体“共享”成果的利益分享格局。第三，“美好生活”，社会治理的战略目标诉求。美好生活需求的满足是社会治理的核心元素，包括生存、生计和生命沈洁：《“美好生活”的社会政策意义——研究“生活问题”》，《中国公共政策评论》，2017年第2期。。新时代美好生活亦体现出其层次性：生存，作为基本的生活要求体现为健全社会保障体系和打赢脱贫攻坚战;生计，作为发展性生活需求体现为提高就业质量和改善就业环境;生命，作为保障性生活需求体现为实施“健康中国”战略和提高应对安全风险能力。第四，“积极性介入”，社会治理理念的创新。十九届四中全会报告中社会治理创新表现为“预防性”和“积极性”的治理理念，包括：构建服务全民终身学习的教育体系，强化提高人民健康水平的制度保障，建立解决相对贫困的长效机制，健全高质量就业的促进机制。这些内容改变了弥补式和被动式的政策设计，充分体现了政策前移、预防为重和积极应对的社会治理理念创新。具有后工业社会性质的社会治理理念创新是政府进行社会政策设计的基础理念，对社会政策具有“多重性嵌入”特征，已经实现了社会治理对社会政策的“形式嵌入”，但要实现社会政策的理想作用还需社会政策对社会治理的“实质嵌入”。
近年来，社会政策作为公共政策的重要组成部分在我国社会治理领域实现空前发展，有学者认为我国“正在进入社会政策时代。”郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》，2010年第7期。社会政策与社会治理的关系开始进入研究视野。一方面，社会治理是社会政策的本质属性。我国新时代社会治理框架中包含的价值、格局、目标和理念对社会政策的制定和实施具有指导性作用。另一方面，社会政策是社会治理的实践过程熊跃根：《作为社会治理的社会政策实施：技术理性与政治实践的结合》，《江海学刊》，2015年第4期。。社会政策外延（即领域）包括社会保障政策、社会服务政策、医疗卫生政策、教育培训政策、就业收入政策、社会治安政策等黄晨熹：《社会政策概念辨析》，《社会学研究》，2008年第4期。。社会治理与社会政策的行动范围具有高度一致性，包含社会政策的内涵和外延的框架体系亦是社会治理实践的政策体系。不同经济发展阶段，社会政策的内容和范围不同，这些社会政策构成了社会治理体系的基础蓝志勇：《论社会治理体系创新的战略路径》，《国家行政学院学报》，2016年第1期。。然而，当前社会治理过程和社会政策运行并非体现出相互嵌入的良好状态，价值理性与工具理性之间依然存在矛盾。新时代社会主要矛盾转变形成于转型期独特的社会结构。风险社会、全球化浪潮、现代化建设和体制改革高度重叠成为社会结构转型的宏观背景，地区差异、人群差异、行业差异和文化差异复杂交织成为社会结构转型的阻力障碍刘继同：《中国特色“社会政策框架”与“社会立法”时代的來临》，《社会科学研究》，2011年第2期。。高度复杂化的社会结构与程式固定化的政府行为形成矛盾，适合中国国情的福利意识形态尚未形成，难以实现对社会政策“双向嵌入”向“多重嵌入”的转变，社会治理目标实现困难。另外，社会政策的技术理性尚未在政策运行中有效运用，政策科学性和参与广泛性表现不足，难以实现社会政策对社会治理的“单一性嵌入”向“整体性嵌入”转变。其致因表现为：
其一，社会福利价值实现与政治工具理性形成矛盾。新时代社会治理现代化以追求“公平正义”为价值诉求，而在科层制系统中的政治技术理性则追求“程序合法”的价值原则。当“自上而下”的政策运行轨迹遭遇政府政策偏好和部门利益时，技术理性与政治伦理间的平衡将被打破。当上下级部门之间利益不一致时，政策执行过程就会常常出现基层政府与其上一级政府相互配合，采取各种策略共同应对来自更上级政府的政策法令和检查监督的“共谋”现象周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》，2008年第6期。。加之“压力型政府”体制和政府评价的“锦标赛”现象加剧了系统性社会治理与短期性政治利益间的矛盾。其二，社会的隐性价值实现与政府的显性目标形成矛盾。新时代社会治理的重心集中于为适应社会结构转型，提升社会治理能力和水平，实现有效整合社会资源、科学分配社会权利、合理分担社会责任，社会治理的价值实现更表现为隐性判断。过去十多年来，我国政府不断加大社会建设资金投入，民众对社会福利的获得感和满足感不断增强，已经不能再简单地说中国仍是“低福利国家”王绍光：《中国仍然是低福利国家吗？——比较视角下的中国社会保护“新跃进”》，《人民论坛·学术前沿》，2013年第22期。。但是，显性的“数字化”政府绩效评价与长期性、系统性社会治理目标形成价值理性抑制，资金的盲目投入也会造成福利扩张所带来的工具理性抑制。因此，资金投入目标实现的过程要求在“高福利陷阱”和“福利供给不足”之间实现平衡，在经济发展和社会和谐之间实现平衡。此时，社会政策成为社会治理现代化实践和创新的行动工具，旨在实现价值理性和工具理性的平衡。其三，社会力量参与机制与社会政策执行效果形成矛盾。社会治理视域下，社会政策需要广泛的社会力量参与其制定、执行和评估，以此来保障社会政策执行的有效性和民主性。但是，目前我国社会政策制定往往是政府的政策研究机构或是领导者的集体行为，在很多情况下缺乏充分的社会调查，社会力量参与不充分，导致政策的适用性和科学性不强。在政策执行过程中，社会治理的基层功能已经逐渐移交给基层社会组织或社会工作机构来执行，但是由于缺乏有效的社会沟通渠道致使对社会政策的改良措施和方案不能及时反馈，影响了政策执行的持续性。
因此，雖然新时代社会治理实现了理念创新，在社会治理嵌入社会政策过程中实现了政治的“单一性嵌入”，但是社会嵌入和经济嵌入不充分依然明显，这就容易造成“整体性嵌入”缺乏公众基础，形成“形式嵌入”。另外，社会政策的工具理性滞后制约了社会治理创新的可操作性。因此，打通社会治理和社会政策“多重嵌入”障碍的关键在于强化社会政策工具理性嵌入以及社会治理的社会嵌入，实现“形式嵌入”向“实质嵌入”转变。
五、新时代社会政策与社会治理的
“嵌入性”路径分析新时代背景下，社会政策和社会治理的“嵌入性”诉求表现为“多重嵌入”条件下的“整体性嵌入”。“多重嵌入”条件包括：政治方面强化“公平正义”价值导向，在社会政策设计中体现公共资源分配的公平性，提升公共服务均等化程度，以增强社会治理价值输出的能力;经济方面强化“美好生活”目标导向，在社会政策制定中加大福利财政投入力度，提升总体社会福利水平，以增强社会政策达到目标的能力关信平：《当前我国社会政策的目标及总体福利水平分析》，《中国社会科学》，2017年第6期。;社会方面强化“资源共享”策略导向，在社会政策执行中激励各权利主体参与社会治理的意愿，提升治理主体社会融合程度，以增强社会政策的社会认可度。
“多重嵌入”条件下的“整体性嵌入”路径具体包括：
1.传递“包容治理”价值，实现社会政策与社会治理的“价值性互嵌”。
其一，通过“包容的公平”，实现社会政策过程平衡发展。价值多元化和文化多样性的新时代应以“新平等主义”为基础，摈弃福利供给中单纯的国家供给和公民自助的理念，走一条具有社会价值包容性质的道路，以公民“可行能力”开发为目标的社会政策价值取向。这要求社会福利供给应该保障以基本生存权利为目标的全民基础性兜底社会福利实物给付，实现底线公平或起点公平。在此基础上以“可行能力”为目标，鼓励公民充分参与社会政策的制定、实施和评估，实现过程公平。以社会激活为目标，开发多元化的社会服务进行社会赋权，实现结果公平。其二，通过经济与社会包容，实现经济与社会的平衡发展。继续强化政府绩效考核的包容性指标设计。在各级政府绩效考核中应该继续加大社会发展指标的占比空间，改变“生产主义”评价倾向，将积极指标和社会发展指标综合考量。科学设定社会发展考核周期。根据不同社会事务的特征，综合分析考核对象的经济效益和社会效益，设定差异化考评周期，使社会发展与经济发展相包容。设定更为科学的社会发展评价方法体系，通过定量和定性指标相包容的方法体系来进行科学的社会发展评价。其三，通过“以人为本的包容”，实现群体间的平衡发展。以包容的政策设计，化解群体差异带来的社会排斥。在公共设施建设和公共服务供给过程中，对弱势群体进行“全纳设计”，在教育、就医、就业、出行等领域充分参与社会，有效进行社会融合，实现个人赋权，打破群体间发展不平衡。以包容的政策工具，满足公民差异化的福利需求。在福利供给中，将社会救助、社会保险和社会服务科学整合，根据居民需求和生命周期特征，设计更为个性化和精细化的“福利供给工具包”，使公民需求充分满足的同时实现充分发展。以包容的社会心态，化解社会矛盾。包容的心态亦是积极的心态。习近平总书记在十九大报告中要求，“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。”因此，以基层组织建设社会心理服务体系为契机，坚持以人为本的原则，积极开展社区和居民的心理健康服务，以更为包容的文化培育公民积极的心态。
2.实践“社会投资”工具，实现社会政策对社会治理的“工具性嵌入”。
其一，通过人力资本投资，实现消极补偿到积极预防的转变。一方面，从补偿当下到投资未来，社会投资领域重心向教育投资倾斜。强化“幼有所育”理念，加大对学龄前幼儿的教育资金投入，加强幼儿教育的质量监管和科学化评估。实施就业“全程化投资”，根据求职者需求对其不同就业阶段进行岗位培训、适应性培训、心理调适培训和再就业培训。另一方面，从弱势帮扶到弱势投资，将社会投资重心向弱势群体倾斜，实现单一性资金帮扶到复合性赋权投资。加大政府对弱势群体生活照护、就业帮助、心理辅导、社会支持、居所改造的资金投入，激发弱势群体内驱力、提高劳动参与率、提升社会融合度、加强社会团结力、培育积极劳动力市场，以投资的逻辑提高社会福利资金投资回报率。其二，通过社区资本投资，打造互助共融社区氛围。一方面，政府投资，居民融资，共建社区基金。以资产建设理念打造“政社共投、社区共有、官民共管、居民共享”的社区基金。通过政府出资打造社区基础基金，由居民配套投入，用于建设社区公共空间和购买社会服务，由居委会、居民代表和社会组织共同监管，形成制度化的管理和运作流程，保证专设基金使用的专门性和高效性;另一方面，政府购买，居民参与，共建文化社区。加大政府社区服务购买的广度和深度，从调研、购买、服务和评估，全过程居民参与，以需求为导向提高居民社会参与的积极性和能动性。深入解读社区文化，深挖社区文化内涵，打造社区文化氛围。其三，通过社会资本投资，共建互信合作伙伴关系。一方面，通过投资社会制度，降低制度成本，共建公私合作伙伴关系。政府应规范购买行为，建设良好的购买制度环境，建立“相互信任、目标一致、风险分担、利益共享”的多元社会服务公私伙伴关系王磊、周沛：《社会治理体制现代化：社会服务伙伴关系演化、本土化及治理之道》，《社会科学研究》，2015年第4期。;另一方面，通过投资社会信任，慈善倡导，居民互助，共建互信社会。街道和居委会应积极倡导邻里互信和慈善互助的社区氛围，对居民进行情感投资和信任投资，实现“生人社会”向“熟人社会”再向“亲人社会”转型。在互信社会中强化社会团结，形成人际伙伴关系，提高社会动员能力，最终实现社会资本增值。
3.树立“社会质量”目标，实现社会治理对社会政策的“社会性嵌入”。
进入后工业社会，欧洲福利国家正在搭建社会政策的社会质量目标体系，以更具发展性的政策框架应对新社会风险[荷]劳伦·范德蒙森、艾伦·沃克：《社会质量：从理论到指标》，冯希莹、张海东译，社会科学文献出版社2015年版，第11页。。新时代的中国则需要超越以GDP为标准的单纯经济评价机制，建立科学性更强的综合性社会质量目标系统。其一，加固和拓宽兜底保障网，实现社会经济保障。一则从收入保障性和充足性方面提升居民生活的幸福感和满足感，以加固社会保障网的兜底安全。实现和巩固全民参保，实现城乡社会保障并轨，大幅度提升基本社会救助标准，保障扶贫政策的延续性;二则从优化居住环境和住房条件方面提升居民居住满意度和环境认可度。加大安居住房投入力度，完善住房福利制度，加强住房基础设施配置，降低居住环境污染程度，建设美丽人居社区。三则从健康保障和照顾服务方面提高居民的健康水平和生活质量。增加社区基础医疗设施投入，提高医护康复专业人员占比，均衡医疗资源地区差异，增加公共体育活动场所投入，打造居民健康体魄;四则从就业保障和工作条件方面实现公民基本就业权利。规范就业行为保障合法就业权益，规范工作条件，保障基本就业安全，保障就业市场平稳运行。其二，完善社会认知系统，实现社会凝聚。建立社会信任体系，提升公民对社会环境、公共部门和公民间的信任水平。构建社会层面，营利组织、非营利组织和政府部门之间的互信机制。倡导整合的价值理念，以社会主义核心价值观为基础，宣扬公平正义理念，提升社会正义水平，提升政府廉洁程度、制度稳定程度和政策公平程度。强化社会支持网络，提升家庭成员、业缘成员、邻居朋友的个人社会网络支持水平。提升营利组织、非营利组织和公共部门之间纵向层级和横向层级间的组织网络支持水平。提升身份认同水平，提升个人间的人际关系水平，群体间的群体团结水平，民族和种族间的融合水平。其三，树立命运共同体意识，实现社会包容。完善居民政治参与途径，统合国家发展目标，将社会发展目标内化为居民自我认同，实现居民的政治包容。完善社会参与的制度环境，培育社会组织，鼓励居民成立自组织，激活社会力量，提升社会凝聚水平。设计贫困风险预警指标，对弱势群体的就业、健康、养老、住房和家庭进行积极监测，从源头缓解社会排斥。改善教育目标理念，提升民众社会认知水平，以更包容心态理解差异群体，增强社会团结水平。其四，激发社会活力和动力，实现社会赋权。鼓励社区、居民和社会组织充分参与政策过程和政治进程，实现政治赋权。给予公民和社会组织更多的基金支持、信贷支持、信息支持和网络支持，实现经济赋权。提高公民心理素质、心理承受能力和心理健康水平，实现社会心理赋权。鼓励公民利用文化资源，使用文化资金，享受文化服务，参与文化建设，提升文化可行能力，实现社会文化赋权。□
（责任编辑：林赛燕）
收稿日期：2019-12-08
作者简介：王磊，西华大学社会发展学院副教授，南京大学社会学院博士后。
基金项目：国家社科基金一般项目“积极福利视域下社会服务在精准扶贫实施中的作用研究”（编号：17BSH131）;国家社科基金重大招标项目“中国残疾人家庭与社会支持机制构建及案例库建设研究”（编号：17ZDA115）;西华大学“青年学者”支持计划项目。
①Karl?Polanyi，The?Great?Transformation：?The?Political?and?Economic?Origins?of?Our?Time，Boston：?Beacon?Press，2001，21-22.
②Kurtulus?Gemici，Karl?Polanyi?and?the?Antinomies?of?Embeddedness，Socio-Economic?Review，2008，6（1）.
