二线中等城市地方政府投融资平台可持续发展
王嘉赓
摘要：本文以唐山市为例，以融资环境的综合评价和投资项目区分为调查重点，结合调研内容和量化模型，对全国二线中等城市政府投融资平台的可持续发展给出了一些建议。
关键词：投融资平台 影响因素分析 因子分析模型 矢量做功模型
中图分类号：F283 文献标识码：A
近年来，关于地方政府融资平台的健康运行与可持续发展的问题，已经引起了政府的高度关注，特别是政府与企业对投融资环境变化的敏感性和所受的影响，以及对投资项目的性质划分等问题的讨论，成为当前经济领域内的一个热点。北方重要工业城市唐山市作为二线中等城市的代表，近年来在以融资平台来促进经济发展方面做了大胆的尝试，取得了一定效果，也存在一些问题，具有典型性。笔者以其为例，对二线中等城市政府投资平台的可持续发展问题进行了较为深入地探索。
笔者先后走访了唐山市政府金融办、国资委、财政局、发改委等部门，将研究重点确定为投融资环境的综合评价和投资项目区分两个重点方面，分别采用因子分析模型和矢量做功模型其进行分析评价。在此研究的基础上，提出一系列发展建议。
1 唐山政府投融资平台的总体背景和现状
2008年爆发的世界性金融危机，对国际金融体系和国际经济格局都产生了重大影响，中国经济也受到一定程度冲击。为了应对危机，我国政府及时采取了一系列强有力的调控措施，实行了积极的财政政策和宽松的货币政策，推出了4万亿元的国家投资计划。在此背景下，全国各地各级政府均提出了相应的投资计划，由于地方政府受财政实力和体制限制，不得不借助政府投融资平台采取大规模融资的措施来解决投资资金来源问题。唐山政府投融资平台便是在此背景下快速发展起来的。
唐山市委、市政府积极推进政府融资平台建设，通过公开招聘选拔，组建市属融资平台12家。这12家融资平台以公益性项目和混合型项目为主。基本上采取政府财政作承诺性担保、平台公司进行融资的措施；绝大部分依靠财政在年度预算中安排偿债资金，或是用相关土地出让收益作为还款来源。但除曹妃甸控股有限公司、曹妃甸国际生态城投资有限公司建立了规范、完善的法人治理结构外，其余平台公司法人治理结构均存在不同程度的问题。
实践证明，这12家投融资平台在各级政府和有关部门的大力支持下，积极加强与银行、信托等金融机构的联系，采取多种措施，创新融资途径，千方百计确保资金及时到位，有力支持了全市经济建设和各项社会事业的发展。
2 唐山投融资平台的因素分析
因组建时间较短，推动和加快投融资平台自我滚动发展的机制和体制尚需进一步完善等原因，融资平台的健康运行仍然受到很多环境因素的影响，主要有：
2.1 政策因素
一是缺乏有效的偿债机制，公司偿债能力严重不足。即使是经营性项目，建设期较长，收益率较低，靠融资平台偿还也有很大难度。更何况大多数项目均为几乎没有盈利的基础设施项目。
二是资金管理上缺乏统一协调机制。“借-用-管-还”还没有完全形成完整的管理系统。投融资管理主体还需进一步明确，投融资的监管和审计力度不足，个别融资到位后，项目前期工作没完成，资金闲置。有的公司已完成项目前期，甚至已开工建设，又缺乏必要的资金，项目建设难以加快推进。
2.2金融因素
主要是指平台公司资产规模和经营收益低下，融资能力和渠道受限。从全市投融资平台情况看，公司净资产规模达到25亿元，净资产收益率高于10%的平台公司一家没有，这导致我市没有一家平台可以采用发行企业债券融资，这种双低的现状不能使投融资平台发挥应有的作用。
2.3法律因素
主要是公司法人治理结构极不完善。多数政府投融资平台没有严格按照《公司法》规定组建董事会、监事会和经营班子，缺乏议事的决策机构和做事的执行机构，更缺乏应有的监督机构。一些公司由于人员较少，公司人员身兼多职；更有甚者，机关事业单位内部人员兼任公司的相关岗位，严重违背了政府的有关规定。
上述政策因素、金融因素和法律因素之间并不是简单的相互独立，而是存在着潜在的相互关联和复杂的交互影响。为了在综合考虑各种因素影响的同时，又避免受到这些因素本身之间的相互关系的影响，我们采用因子分析模型对投融资平台的多种环境因素进行综合评价。
因子分析法是将错综复杂关系的变量（或样品）综合为数量较少的几个因子，以再现原始变量与因子之间的相互关系，同时根据不同因子还可以对变量进行分类，它属于多元分析中降维的一种统计方法。
3 唐山投融資平台的项目划分
项目区分理论是为了满足投融资体制改革进一步深化的要求，是针对微观投资领域提出的政府与民间经济的划分界线。在实际工作中，很多项目同时兼有公益性和经营性的特点，可以根据具体情况的变化和实际需要，在公益性和经营性之间互相转化，即混合型项目。
为了对混合型项目的公益性特征和经营性特征分别按照不同的方向分解，从而清晰地对项目进行划分评价，可以利用物理中的矢量做功模型。项目投资的过程可以类比于力作用于物体上的做功过程，两者的作用效果不仅仅取决于投入资金的多少或作用力的大小，还取决于投入的方向，两者共同决定项目的成败。
为了便于解释清楚模型的建立过程和使用方法，下面将从一个实际的例子出发对模型进行介绍。
假设对于一个投资项目，具有给定的资金F和投资周期S，为了根据项目的性质给出合适的最优投资方案，并量化的分析评价相应投资方案的效果，可以进行如下步骤。首先，对项目的性质进行分析，根据项目的公益性和经营重要度进行打分，按照得分的比值对项目的投资力度分别从公益性方向Y和经营性方向X进行分解，得出了混合型项目在两个不同投资性质方向上的投影Fy和Fx，如图1所示。
根据物理学原理，F在x轴和y轴的做功大小分别为：
WX=FSx cos（α），和Wy=FSy sina（α）
其中Sx和Sy是两个方向的投资周期，a是项目混合方向与经营性方向的夹角。根据投资项目的盈利性不同，可以设定为X轴方向和Y轴方向的做功过程中，所受到的阻力大小不同。根据实际中经验和项目性质，我们推导出：
其中Wx-fxSx和Wy-fySy分别表示在X方向和Y方向克服阻力做功的大小，項目的性质可知fy > fx。sum表示对两个方向的做功求一个总合，可以是加权和，而不一定是简单的叠加。
这个模型的使用价值就是便于在投融资项目的投资方案制定时，根据项目的特点直观进行性质分解，快速理清思路，找到最优的方案。
4 对二线中等城市融资平台的措施和建议
国务院虽已发出《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对全国政府投融资平台进行调研分析，清理整顿；但清理整顿不是一棒子打死，而是按照《公司法》规范结构治理，充实资本金，做实公司实体，以期更好地为地方经济发展服务。
4.1 整合现有融资平台，健全完善公司法人治理结构
尽快将现有市级和市中心区级融资平台公司按职能和投融资方向，采取兼并、重组、撤消、转型等方式，加大整合力度，切实提高融资平台集中度和竞争力，更好地发挥平台公司投融资职能；整合后的融资平台要按照《公司法》要求，尽快建立起完善的公司法人治理结构，形由成董事会、监事会、经理层组成的决策监督机制。建立较为完善的公司运作机制，成立专业的经营队伍，形成具有竞争力的专业经营部门。在投融资管理方面，强化决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严控投融资风险。
4.2加大资金、资产注入力度，增强融资平台内生发展能力
一是要建立财政部门注资机制。财政部门应根据每年收支计划，结合平台公司发展和业务需要，每年在预算中安排适量资金专项用于向平台公司注资，加大现金流对公司发展的支持；二是要破除部门利益，将现有国有可经营性资产、资源和股权等有效资产按照平台公司职责以无偿划转的形式进行增资，提高其“造血”机能，壮大公司规模。三是打破投资人的国有和非国有界定，广泛吸引非国有法人，扩大资本实力，优化资本结构。
4.3建立政府统筹协调机制
一是统一协调机制，建议市政府成立领导协调机构，统筹协调融资平台管理，定期研究解决投融资工作中存在的矛盾和问题，对全市重大建设项目的投融资进行协调指导，统筹安排融资方式、融资规模和开发建设等事项。二是风险预警机制，可考虑设置债务风险监测指标体系，对政府债务的规模、结构和安全性进行监测和评估。三是考核监督机制，对平台的运作及财务管理、资金使用、投资方向等应建立一套完整的监督管理机制和奖惩机制，对平台项目投资严格把关，保证资金节约高效。
4.4研究建立地方债务的偿还保障机制
目前的政府投融资平台多数缺乏主营业务收入，偿还贷款主要依靠财政收入、项目收费和出让土地收入。市、县政府应当统筹安排本地区综合财力和资源，制定完善的还款计划。另外，考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，债务资金投资收益可能不足以偿本付息，因此还应当在年度预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排地方债务还本付息的资金缺口。
总体看来，应该根据具体项目的不同情况，进行科学分类，按照“公益性、准公益性、经营性”三个标准，对项目进行划分，针对不同性质的项目，设定不同的经营方式与资金偿还机制标准。通过对科学分类，统筹规划，构建起“借-用-管-还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上，形成投融资平台可持续发展的良性机制。
参考文献：
[1] 唐山市统计局.唐山统计年鉴2010[Z].北京.中国统计出版社.2010年
[2] 王雪峰.《推进协调发展 构建和谐唐山——在市委七届七次全会上的讲话》（N）.唐山劳动日报2010- 12- 06
[4] 人民银行、银监会.关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见（Z）.银发（2009）92号.2009- 03- 18
摘要：本文以唐山市为例，以融资环境的综合评价和投资项目区分为调查重点，结合调研内容和量化模型，对全国二线中等城市政府投融资平台的可持续发展给出了一些建议。
关键词：投融资平台 影响因素分析 因子分析模型 矢量做功模型
中图分类号：F283 文献标识码：A
近年来，关于地方政府融资平台的健康运行与可持续发展的问题，已经引起了政府的高度关注，特别是政府与企业对投融资环境变化的敏感性和所受的影响，以及对投资项目的性质划分等问题的讨论，成为当前经济领域内的一个热点。北方重要工业城市唐山市作为二线中等城市的代表，近年来在以融资平台来促进经济发展方面做了大胆的尝试，取得了一定效果，也存在一些问题，具有典型性。笔者以其为例，对二线中等城市政府投资平台的可持续发展问题进行了较为深入地探索。
笔者先后走访了唐山市政府金融办、国资委、财政局、发改委等部门，将研究重点确定为投融资环境的综合评价和投资项目区分两个重点方面，分别采用因子分析模型和矢量做功模型其进行分析评价。在此研究的基础上，提出一系列发展建议。
1 唐山政府投融资平台的总体背景和现状
2008年爆发的世界性金融危机，对国际金融体系和国际经济格局都产生了重大影响，中国经济也受到一定程度冲击。为了应对危机，我国政府及时采取了一系列强有力的调控措施，实行了积极的财政政策和宽松的货币政策，推出了4万亿元的国家投资计划。在此背景下，全国各地各级政府均提出了相应的投资计划，由于地方政府受财政实力和体制限制，不得不借助政府投融资平台采取大规模融资的措施来解决投资资金来源问题。唐山政府投融资平台便是在此背景下快速发展起来的。
唐山市委、市政府积极推进政府融资平台建设，通过公开招聘选拔，组建市属融资平台12家。这12家融资平台以公益性项目和混合型项目为主。基本上采取政府财政作承诺性担保、平台公司进行融资的措施；绝大部分依靠财政在年度预算中安排偿债资金，或是用相关土地出让收益作为还款来源。但除曹妃甸控股有限公司、曹妃甸国际生态城投资有限公司建立了规范、完善的法人治理结构外，其余平台公司法人治理结构均存在不同程度的问题。
实践证明，这12家投融资平台在各级政府和有关部门的大力支持下，积极加强与银行、信托等金融机构的联系，采取多种措施，创新融资途径，千方百计确保资金及时到位，有力支持了全市经济建设和各项社会事业的发展。
2 唐山投融资平台的因素分析
因组建时间较短，推动和加快投融资平台自我滚动发展的机制和体制尚需进一步完善等原因，融资平台的健康运行仍然受到很多环境因素的影响，主要有：
2.1 政策因素
一是缺乏有效的偿债机制，公司偿债能力严重不足。即使是经营性项目，建设期较长，收益率较低，靠融资平台偿还也有很大难度。更何况大多数项目均为几乎没有盈利的基础设施项目。
二是资金管理上缺乏统一协调机制。“借-用-管-还”还没有完全形成完整的管理系统。投融资管理主体还需进一步明确，投融资的监管和审计力度不足，个别融资到位后，项目前期工作没完成，资金闲置。有的公司已完成项目前期，甚至已开工建设，又缺乏必要的资金，项目建设难以加快推进。
2.2金融因素
主要是指平台公司资产规模和经营收益低下，融资能力和渠道受限。从全市投融资平台情况看，公司净资产规模达到25亿元，净资产收益率高于10%的平台公司一家没有，这导致我市没有一家平台可以采用发行企业债券融资，这种双低的现状不能使投融资平台发挥应有的作用。
2.3法律因素
主要是公司法人治理结构极不完善。多数政府投融资平台没有严格按照《公司法》规定组建董事会、监事会和经营班子，缺乏议事的决策机构和做事的执行机构，更缺乏应有的监督机构。一些公司由于人员较少，公司人员身兼多职；更有甚者，机关事业单位内部人员兼任公司的相关岗位，严重违背了政府的有关规定。
上述政策因素、金融因素和法律因素之间并不是简单的相互独立，而是存在着潜在的相互关联和复杂的交互影响。为了在综合考虑各种因素影响的同时，又避免受到这些因素本身之间的相互关系的影响，我们采用因子分析模型对投融资平台的多种环境因素进行综合评价。
因子分析法是将错综复杂关系的变量（或样品）综合为数量较少的几个因子，以再现原始变量与因子之间的相互关系，同时根据不同因子还可以对变量进行分类，它属于多元分析中降维的一种统计方法。
3 唐山投融資平台的项目划分
项目区分理论是为了满足投融资体制改革进一步深化的要求，是针对微观投资领域提出的政府与民间经济的划分界线。在实际工作中，很多项目同时兼有公益性和经营性的特点，可以根据具体情况的变化和实际需要，在公益性和经营性之间互相转化，即混合型项目。
为了对混合型项目的公益性特征和经营性特征分别按照不同的方向分解，从而清晰地对项目进行划分评价，可以利用物理中的矢量做功模型。项目投资的过程可以类比于力作用于物体上的做功过程，两者的作用效果不仅仅取决于投入资金的多少或作用力的大小，还取决于投入的方向，两者共同决定项目的成败。
为了便于解释清楚模型的建立过程和使用方法，下面将从一个实际的例子出发对模型进行介绍。
假设对于一个投资项目，具有给定的资金F和投资周期S，为了根据项目的性质给出合适的最优投资方案，并量化的分析评价相应投资方案的效果，可以进行如下步骤。首先，对项目的性质进行分析，根据项目的公益性和经营重要度进行打分，按照得分的比值对项目的投资力度分别从公益性方向Y和经营性方向X进行分解，得出了混合型项目在两个不同投资性质方向上的投影Fy和Fx，如图1所示。
根据物理学原理，F在x轴和y轴的做功大小分别为：
WX=FSx cos（α），和Wy=FSy sina（α）
其中Sx和Sy是两个方向的投资周期，a是项目混合方向与经营性方向的夹角。根据投资项目的盈利性不同，可以设定为X轴方向和Y轴方向的做功过程中，所受到的阻力大小不同。根据实际中经验和项目性质，我们推导出：
其中Wx-fxSx和Wy-fySy分别表示在X方向和Y方向克服阻力做功的大小，項目的性质可知fy > fx。sum表示对两个方向的做功求一个总合，可以是加权和，而不一定是简单的叠加。
这个模型的使用价值就是便于在投融资项目的投资方案制定时，根据项目的特点直观进行性质分解，快速理清思路，找到最优的方案。
4 对二线中等城市融资平台的措施和建议
国务院虽已发出《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对全国政府投融资平台进行调研分析，清理整顿；但清理整顿不是一棒子打死，而是按照《公司法》规范结构治理，充实资本金，做实公司实体，以期更好地为地方经济发展服务。
4.1 整合现有融资平台，健全完善公司法人治理结构
尽快将现有市级和市中心区级融资平台公司按职能和投融资方向，采取兼并、重组、撤消、转型等方式，加大整合力度，切实提高融资平台集中度和竞争力，更好地发挥平台公司投融资职能；整合后的融资平台要按照《公司法》要求，尽快建立起完善的公司法人治理结构，形由成董事会、监事会、经理层组成的决策监督机制。建立较为完善的公司运作机制，成立专业的经营队伍，形成具有竞争力的专业经营部门。在投融资管理方面，强化决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严控投融资风险。
4.2加大资金、资产注入力度，增强融资平台内生发展能力
一是要建立财政部门注资机制。财政部门应根据每年收支计划，结合平台公司发展和业务需要，每年在预算中安排适量资金专项用于向平台公司注资，加大现金流对公司发展的支持；二是要破除部门利益，将现有国有可经营性资产、资源和股权等有效资产按照平台公司职责以无偿划转的形式进行增资，提高其“造血”机能，壮大公司规模。三是打破投资人的国有和非国有界定，广泛吸引非国有法人，扩大资本实力，优化资本结构。
4.3建立政府统筹协调机制
一是统一协调机制，建议市政府成立领导协调机构，统筹协调融资平台管理，定期研究解决投融资工作中存在的矛盾和问题，对全市重大建设项目的投融资进行协调指导，统筹安排融资方式、融资规模和开发建设等事项。二是风险预警机制，可考虑设置债务风险监测指标体系，对政府债务的规模、结构和安全性进行监测和评估。三是考核监督机制，对平台的运作及财务管理、资金使用、投资方向等应建立一套完整的监督管理机制和奖惩机制，对平台项目投资严格把关，保证资金节约高效。
4.4研究建立地方债务的偿还保障机制
目前的政府投融资平台多数缺乏主营业务收入，偿还贷款主要依靠财政收入、项目收费和出让土地收入。市、县政府应当统筹安排本地区综合财力和资源，制定完善的还款计划。另外，考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，债务资金投资收益可能不足以偿本付息，因此还应当在年度预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排地方债务还本付息的资金缺口。
总体看来，应该根据具体项目的不同情况，进行科学分类，按照“公益性、准公益性、经营性”三个标准，对项目进行划分，针对不同性质的项目，设定不同的经营方式与资金偿还机制标准。通过对科学分类，统筹规划，构建起“借-用-管-还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上，形成投融资平台可持续发展的良性机制。
参考文献：
[1] 唐山市统计局.唐山统计年鉴2010[Z].北京.中国统计出版社.2010年
[2] 王雪峰.《推进协调发展 构建和谐唐山——在市委七届七次全会上的讲话》（N）.唐山劳动日报2010- 12- 06
[4] 人民银行、银监会.关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见（Z）.银发（2009）92号.2009- 03- 18
