治理智慧城市：智慧城市治理的文献回顾

    阿尔伯特·梅耶尔 曼努埃尔·佩德罗

    

    

    

    摘要：近些年智慧城市以及相關议题的学术研究增长势头明显，但研究方法的碎片化使得研究争论处于混乱的状态。本文选取了51个出版物的语料库，通过描绘它们之间的差异进而结构化先前的研究争论。研究表明，这些出版物的研究重点各不相同：（1）首先，智慧城市中的智能技术、智慧人才以及智能合作方面有所不同;（2）其次，智慧城市的变革性和渐变性视角不同;（3）最后，智慧城市治理的合法性所强调的更优结果亦或更开放的过程之争议有所不同。我们提出了一个全面的观点：智慧城市是一种新型的人类合作模式，其通过运用信息通讯技术?（ICTs，?Information?and?Communication?Technologies）手段来实现更优结果和更开放的治理过程。本文汲取先前关于电子政务（e-government）成功与失败的案例研究以及基于成熟的社会技术变革理论（sophisticated?theories?of?socio-technical?change）展开研究。智慧城市治理并非只是一个技术层面的议题，我们必须将其视为一个复杂的制度变化的过程，同时也应该认识到其社会技术治理背后所蕴含的政治性。

    关键词：协同治理;电子政务;智慧城市;城市治理

    中图分类号：D63;F294文献标志码：A文章编号：1007-9092（2020）02-0090-010

    一、智慧城市——一个新兴的研究领域

    据联合国统计，超过50%的世界人口居住在城市①，城市政府面临着多方面的挑战——它们必须在追求财富和创新的同时也要确保健康和可持续性。城市应该是绿色和安全的，同时在文化上要具备生机活力Landry?C?（2006）?The?Art?of?City?Making.?London：?Routledge.。在此之上，城市还需具备包容来自不同背景（包括种族、宗教、社会经济）人口涌入的能力。Barber在2013年就指出，城市政府对解决全球问题和“市长们统治世界”（mayors?rule?the?world）的格局非常重要。学界已经将“城市治理”上升为当前的行政重点。城市治理已经发展为一个成熟的学术流派Pierre?J?（1999）?Models?of?Urban?Governance：?the?Institutional?Dimension?of?Urban?Politics.?Urban?Affairs?Review?34（3）：?372-396.Pierre?J?（2011）?The?Politics?of?Urban?Governance.?Basingstoke：?Palgrave?Macmillan.?，但也逐渐出现新的声音——城市治理与技术和创新息息相关。目前，电子政务和相关的创新研究正与城市治理相联系，以此发展出更智慧的城市治理方法Nam?T?and?Pardo?TA?（2011）?Smart?City?as?Urban?Innovation：?Focusing?on?Management，?Policy，?and?Context.?In：?Proceedings?of?the?5th?International?Conference?on?Theory?and?Practice?of?Electronic?Governance.?pp.?185-194.。

    2002年，理查德·弗罗里达（Richard?Florida）在关于创意城市的工作上强调了全球城市间的竞争，查尔斯·兰德瑞（Charles?Landry）在2006年强调地方官员和城市管理者不应该只是为了让城市成为世界一流城市而奋斗，而应该为更美好的世界而奋斗。只要能解决一系列社会问题，没有人能拒绝智慧城市。智能技术、智慧协作、高等教育群体以及有效制度都被认为是现代城市面临的亟待解决的挑战，因此智慧城市话题迅速在全世界传播开来。关于城市是经济发展的核心的观点已普遍被接受，而治理城市也就意味着城市政治家和行政官员不应该只把解决城市所有问题作为核心，而应该把加强城市的包容能力和应对更为广泛问题的能力作为核心，以此创造一个广泛的公共价值Landry?C?（2006）?The?Art?of?City?Making.?London：?Routledge.。

    以当下的阿姆斯特丹智慧城市（amsterdamsmartcity.com）为例，它所强调的是城市治理，是一种将企业、政府、研究机构以及阿姆斯特丹人民联结起来的独特伙伴关系，是以发展阿姆斯特丹智慧都市为目标，专注于生活、工作、流动、公共设施以及开放数据等方面的研究。该城市向我们示范了其“城市现场实验室”（urban?living?lab）的特质——即允许企业间进行测试和展示创新的产品和服务。这种伙伴关系为各方创造了知识交流和学习的平台，进而孵化出更具体的项目，这些项目专注于可持续能源、新型的健康解决方案、更优的交通系统、更多公民参与的数据化等方面的研究。

    这个案例主要强调，城市变得越来越智慧并不只是因为个体、建筑物、交通系统的服务方式自动化，更是因为这些系统能进行自动监督、理解、分析和筹划出一套在现实生活中适合市民的高效、公平、高质量的城市规划Batty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）?Smart?Cities?of?the?Future.?European?Physical?Journal?214：?481-518.。越来越多的出版机构开始出版相关研究的期刊文章和书籍。这些文献固然丰富，但过于碎片化，尽管它们都尝试着为智慧城市制定一个规范的定义，但依然是各持己见，这一术语仍是模糊的概念Tranos?E?and?Gertner?D?（2012）?Smart?Networked?Cities？?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?175-190.。

    研究的碎片化进而体现在智慧城市治理的概念上。学界存在这样一个共识：政府政策在培育智慧城市方面发挥着至关重要的作用Yigitcanlar?T，?Velibeyoglu?K?and?Martinez-Fernandez?C?（2008）?Rising?Knowledge?Cities：?the?Role?of?Urban?Knowledge?Precincts.?Journal?of?Knowledge?Management?12（5）：?8-20.?，這与公共管理的观点一致，即倡导解决社会问题不单只是发展良好政策的问题，更多的是组织好政府和其他利益相关者之间有效合作的管理问题Torfing?JB，?Peters?G，?Pierre?J?and?So¨?rensen?E?（2012）?Interactive?Governance：?Advancing?the?Paradigm.?Oxford：?Oxford?University?Press.。电子政务研究领域的研究人员开始对城市治理感兴趣，致力于研究城市治理的学者们也开始对技术感兴趣，但是学科之间的有效结合需要我们将概念厘清以及重新定位理论视角。

    如何设计、发展、促进、培育好社会结构和新技术之间的协同一直是电子政务研究的核心问题Danziger?JN，?Dutton?WH，?Kling?R?and?Kraemer?KL?（1982）?Computers?and?Politics.?New?York：?Columbia?University?Press;?Fountain?JE?（2001）?Building?the?Virtual?State：?Information?Technology?and?Institutional?Change.?Washington，?DC：?The?Brookings?Institute;?Gil-Garcia?R?（2012）?Enacting?Electronic?Government?Success：?An?Integrative?Study?of?Government-wide?Websites，?Organizational?Capabilities，?and?Institutions.?New?York：?Springer.?。这类研究专注于如何将新技术运用到提升政府的管理效率和质量。如今我们所见的，社会——技术协同（socio-techno?synergy）正从组织（或者是组织链）层面上升至城市层面。现有的概念和理论是理解更宏观层面的基础，但为了确保它们能适用于城市相互作用的研究，我们也需要对其进行审度。

    本文对智慧城市的各种研究方法进行了概念综述，分析了不断扩展的文献主体的不同概念和学科根源。本文的分析基于广泛且系统的文献回顾，旨在将概念的模糊性清晰化，将多种治理智慧城市的视角统一化，描绘出不同智慧城市治理研究的核心。此外，本文也针对目前方法中的不足和缺漏制定了一项研究议程。

    二、文献综述：方法研究和相应的语料库

    文献样本选取分为三步骤。由于智慧城市议题的多学科性质，第一步尝试检索广泛的论文。为了达到这个目标，我们在ISI?Web?of?Knowledge、ScienceDirect、Scopus?EBSCO?Host?（包括在商业资源、图书馆、信息科学&技术摘要、SocINDEX全文输入、电子书收藏等栏目）?以及ABI/INFORM?（ProQuest）等数据库进行了高级检索。在每一个数据库中都输入了“智慧城市”关键词进行论文、书籍、期刊的全面检索我们避免使用术语如“聪明城市”“虚拟城市”“创新城市”“知识城市”或“创意城市”。即使这些术语都与本文的“智慧城市”有重叠性，但也过于片面性，比如侧重“吸引城市专业人才”和“创造城市信息空间”。我们的目标是探索不同以往的智慧城市治理含义，因此限定为“智慧城市”这一术语。，最终分别获得了关于智慧城市171篇、226篇、128篇以及212篇的文章。

    第二步则对所选文章的摘要进行筛选。所有检索的文献都必须与“智慧城市治理”相关，因此，我们对文章的摘要、引言以及文章的框架概述进行了筛选。那些只分析技术层面但不属于“智慧城市治理”任何范本的文章都被我们剔除了。此外，我们确保文章不会被重复检索。最后我们得到了80篇文章的样本。

    第三步则是对第二步的进一步检查，我们选出只跟问题相关的文章。为了完成该步骤，我们对所选的每篇文章进行了定性的内容分析，从样本中删除那些没有对研究范本起到任何作用的文献。最终，我们建立了一个由51篇文章组成的数据库，包括国际期刊、书籍、论文集、研究报告等文章（文献从1到51编码，参见文末的“附录”）。

    这51篇文章的语料库涉猎了智慧城市治理的不同层面。所有选出的这些文章都是较新的文章，最老的一篇是1999年，大多数文章是2011年和2012年，分别为9篇和18篇。大多数的出版物都是在期刊上发表的（35篇），也有书籍（5篇）或者书籍的篇章（4篇），还有其他未发表的研究报告（4篇）、会议记录（2篇）、未发表论文（4篇）。这些文章都分散在不同的期刊和会刊论文集，其中只有2个期刊是有2篇以上与“智慧城市治理”相关的文章，分别是：《应用电子商务研究理论期刊》（Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research）中的4篇和《城市技术期刊》（Journal?of?Urban?Technology）中的3篇。

    我们定性分析了这些文章是如何定义“智慧城市”“智慧治理”“智慧城市的驱动力和成果”。本文的首要目标旨在描绘出研究方法的多样性以及探讨某种程度上哪些维度更具吸引力。为此，我们将这些维度进行了归纳分类，并且将这种归纳法运用到检索的刊物上。通过对全文的分析确定了政府的定义、角色以及智慧城市合法性。我们详尽阅读了所有文章，定位其各自的争议点，然后聚焦在智慧城市的具体定义、政府角色的详细讨论以及以智慧城市为目标的具体文献。这些标签的搜集由我们组内的一位助理完成，由另外两位研究员帮忙检查，团队成员也经常聚集在一起讨论如何处理定性分析的复杂性。最终，定义、角色和目标等数值显示出大量的“缺失值”。我们分析了论文结果数据的每个域的差异和相似性，以此映射到智慧城市治理方法的概念碎片化。

    三、智慧城市的定义：智能技术？

    智慧人才？亦或智慧协作？在智慧城市的文献中，?我们发现了三类典型的定义：以智能技术为主导的智慧城市（技术集中型）;以智慧人才为主导的智慧城市（人力资源集中型）;以智能协作为主导的智慧城市（治理集中型）。有一些文献基于其中的一种，有些则是混合型。我们将这些单一型的文章和混合型的文章进行了识别，如表1。

    表1表明，很多研究文献并没有对“智慧城市”进行定义。“智能技术城市”和“技术-人才-协作混合型城市”的文章是同等数量，而“智慧人才城市”和“智慧协作城市”的文章则相对较少。

    在技术型的刊物中，作者们强调的是新技术为加强城市系统所提供的可能性。这些刊物是以技术为导向来定义智慧城市（亦或隐晦的），而这些技术涉猎的范围从先进的能源技术（智能电网）到运输系统和交通管理系统。智慧城市定义中反复出现的一个方面是ICT的使用Lee?JH，?Phaal?R?and?Lee?S-H?（2013）?An?Integrated?Service-device-technology?Roadmap?for?Smart?City?Development.?Technological?Forecasting?&?Social?Change?80（2）：?286-306;?Odendaal?N?（2003）?Information?and?Communication?Technologies?（ICTs）?and?Local?Governance：?Understanding?the?Differences?between?Cities?in?Developed?and?Emerging?Economies.?Computers，?Environment?and?Urban?Systems?27：?585-607;?Walravens?N?（2012）?Mobile?Business?and?the?Smart?City：?Developing?a?Business?Model?Framework?to?Include?Public?Design?Parameters?for?Mobile?City?Services.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?121-135.?。Washburn等人Washburn?D，?Sindhu?U，?Balaouras?S，?Dines?RA，?Hayes?NM?and?Nelson?LE?（2010）?Helping?CIOs?Understand?“Smart?City”?Initiatives：?Defining?the?Smart?City，?its?Drivers，?and?the?Role?of?the?CIO.?Cambridge，?MA：?Forrester?Research.?將“智慧城市”定义为“利用智能计算机使城市管理、教育、医疗、公共安全、房地产、交通和公共事业等重要基础设施元素和服务变得更加智能、互联互通和高效”。AurigiAurigi?A?（2005）?Making?the?Digital?City：?The?Early?Shaping?of?Urban?Internet?Space.?Farnborough：?Ashgate.提出即使智慧城市有多种不同的定义，ICT也是未来城市管理的核心要素。许多作者还强调了社会问题，其中包括商业主导的城市发展重要性、社会包容性议程、城市发展中创意产业的作用、社会资本对城市发展和城市可持续性发展的重要性等。这种方法的观点是“技术的变革是引领其他社会因素变革的关键”Lee?JH，?Phaal?R?and?Lee?S-H?（2013）?An?Integrated?Service-device-technology?Roadmap?for?Smart?City?Development.?Technological?Forecasting?&?Social?Change?80（2）：?286-306;?Walravens?N?（2012）?Mobile?Business?and?the?Smart?City：?Developing?a?Business?Model?Framework?to?Include?Public?Design?Parameters?for?Mobile?City?Services.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?121-135.?。

    《治理聚焦》刊物强调了城市中不同利益相关者之间的相互作用，这也是它们定义智慧城市的特征。智慧城市被看作是以“用户为中心”的视角，它关注于城市公民和其他利益相关者而非只是“城市”概念Calderoni?L，?Maio?D?and?Palmieri?P?（2012）?Location-aware?Mobile?Services?for?a?Smart?City：?Design，?Implementation?and?Deployment.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?74-87.。这一观点强调了将城市不同行为者的创新视角联结起来的重要性Kourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective-a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.。实现这一方法的核心就是合作，即作者们所强调的城市行为者之间的有效互动Kourtit?et?al.，?2012;?Yigitcanlar?T，?Velibeyoglu?K?and?Martinez-Fernandez?C?（2008）?Rising?knowledge?cities：?The?Role?of?Urban?Knowledge?Precincts.?Journal?of?Knowledge?Management?12（5）：?8-20.?。

    大多数的文章都混合了这三种类型城市——智能技术、智慧人才、智能合作。HollandsHollands?R?（2008）?Will?the?Real?Smart?City?Please?Stand?Up？?Intelligent，?Progressive，?or?Entrepreneurial？?City?Analysis?of?Urban?Trends，?Culture，?Theory，?Policy，?Action?12（3）：?303-320.?强调了智慧城市不只需要先进的信息技术，同时也需要大量高端人才的输入Sauer?SC?（2012）?Do?Smart?Cities?Produce?Smart?Entrepreneurs？?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?63-73.?。Giffinger等人Giffinger?R，?Fertner?C，?Kramar?H，?Meijers?E?and?Pichler-Milanovic′?N?（2007）?Smart?Cities：?Ranking?of?European?Medium-sized?Cities.?Vienna.?Available?at：?http：//www.smart-citie-?s.eu/download/smart_cities_final_report.pdf.对智慧城市的概念进行了详尽的讨论，甚至提出了六个特征。然而，?他们提出的概念将智慧城市混淆化（即智慧人才和智慧治理概念混淆），模糊了目标（智能经济、智能移动、智能环境和智能生活）。CaragliuCaragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P?（2011）?Smart?Cities?in?Europe.?Journal?of?Urban?Technology?18（2）：70.提出了一個著名且先进的观点——智慧城市是对人才、社会资本、传统产业（交通）以及现代通信基础设施的投资，这些投资将推动经济的可持续增长，提高生活质量，通过参与式治理来实现对自然资源的智慧管理。

    这一分析表明，这些文献中关于智慧城市有三种经典概念。Caragliu等人Caragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P?（2011）?Smart?cities?in?Europe.?Journal?of?Urban?Technology?18（2）：?65-82.提出，一个全面的概念应该是镶嵌了这三种经典概念。但是，我们认为，定义一个高质量的城市并不能简单地从“聪明”还是“愚蠢”的角度来评判，而应该从结构和文化维度来评判。为了明确阐述这三类城市的内涵以及证明“智慧”是一个渐进的概念，我们对城市的“智慧”进行了重新定义：“智慧城市”指的是通过运用信息和通讯技术来吸引人力资本以及动员各方行为体（组织的或者个人的）之间合作的能力。

    四、政府的角色：为治理而治理

    还是为智慧而治理？基于广泛的文献数据，我们提出了关于智慧城市治理的四个典型的概念：（1）智慧城市政府;（2）智慧决策;（3）智慧政府治理;（4）智慧城市协作。这些概念反应了现代社会中政府角色的不同理论视角Osborne?SP?（2006）?The?New?Public?Governance？?Public?Management?Review?8（3）：?377-387;?Torfing?et?al.，?2012.以及政府间进行变革创造智慧城市的不同意愿程度。保守派倾向于“现有的制度安排能为我们带来智慧城市”，而激进派倾向于“政府需要转型才能创造智慧城市”。本文分别在引言部分回顾了政府的角色以及在理论框架部分回顾了政府的概念，并对其进行了分类。以下是对不同角色的行为体例子的展示，表2从四种视角将这些文章进行分类：

    表2表明大多数的文章并没有对智慧城市治理提出明确的观点，但至少有三类文章表明了观点。其中高水平的转型城市（智慧城市协作）的文章数量最多，这也表明在智慧城市治理的文献中，变革思想占主导地位。值得注意的是，关于高水平转型使得城市变得“智慧”的问题已经不是一个概念性的问题，而是一个经验主义的问题。良好的管理和良好的政策或许能加强城市间的互动，然而过分强调智能合作也可能导致表面的“合作”而非实际合作。至于哪一类型的城市治理（基于特定的条件和语境）才更有效和更合法，这个问题则需要实证研究来回答。

    智能治理的第一类概念强调没必要进行政府结构和过程的转换。在这个概念体系中，“聪明地治理”就是智慧城市的治理——即智慧城市就是关于如何制定正确的政策选择以及将这些政策有效地实施。Batty等人Batty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）?Smart?Cities?of?the?Future.?European?Physical?Journal?214：481-518.强调智慧城市只与一个城市的政府管理息息相关，无论它何时被完善为“智慧城市”。AlkandariAlkandari?A，?Alnasheet?M?and?Alshekhly?IFT?（2012）?Smart?Cities：?Survey.?Journal?of?Advanced?Computer?Science?and?Technology?Research?2（2）：?79-90.?指出政府必须保证智慧城市的发展且带动一些地区优先发展。WintersWinters?JV?（2011）?Why?are?Smart?Cities?Growing？?Who?Moves?and?Who?Stays.?Journal?of?Regional?Science?51（2）：?253-270.?认为城市政府必须促进高等教育的发展才能发展智慧城市。NamNam?T?（2012）?Modeling?Municipal?Service?Integration：?A?Comparative?Case?Study?of?New?York?and?Philadelphia?311?Systems.?Dissertation，?University?at?Albany，?State?University?of?New?York，?193.则强调智慧治理就是关于促进智慧城市的倡议。

    第二种概念强调了智慧决策过程以及实施决策的重要性。我们将这一概念界定为低水平转变，这是因为它不是组织或者政府结构重构的过程，但它的确强调决策结构调整的必要性。UNESCAPUNESCAP?（2007，?January）?What?is?Good?Governance？?Available?at：?http：//www.unescap.?org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.?指出智慧城市是“制定决策和成功实施决策的过程（或者不成功实施的过程）”。WalravensWalravens?N?（2012）?Mobile?Business?and?the?Smart?City：?Developing?a?Business?Model?Framework?to?Include?Public?Design?Parameters?for?Mobile?City?Services.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?125.补充道，通过使用网络技术可以使决策制定变得更具创新性;Schuurman等人定义智慧治理为通过传感器或传感网搜集各种有关公共管理数据和信息的过程Schuurman?D，?Baccarne?B，?De?Marez?L?and?Mechant?P?（2012）?Smart?Ideas?for?Smart?Cities：?Investigating?Crowdsourcing?for?Generating?and?Selecting?Ideas?for?ICT?Innovation?in?a?City?Context.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?49-62.?。新技術的运用强化了政府的理性，表现为在制定和实施决策的过程中运用更加全面、接地气的信息。

    第三种概念就是智慧治理即为创建智慧管理的过程。Gil-GarciaGil-Garcia?R?（2012）?Enacting?Electronic?Government?Success：?An?Integrative?Study?of?Government-wide?Websites，?Organizational?Capabilities，?and?Institutions.?New?York：?Springer，?274.指出，“智慧政府”是一种新型的电子治理形式，通过使用高级的电子信息技术将信息、过程、机构和物理基础设施相互连接和结合以便更好地为公民和社区服务。我们将这类智慧治理定义为高水平转型是因为它要求政府组织内部进行重组，政府需要创新来应对不同政策的需求。Caragliu等人Caragliu?A?and?Del?Bo?C?（2012）?Smartness?and?European?Urban?Performance：?Assessing?the?Local?Impacts?of?Smart?Urban?Attributes.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?97-113.表明空间差异性可能影响智慧城市的发展，因此“因地制宜”的政策制定变得尤为重要。Batty?等人Batty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）?Smart?Cities?of?the?Future.?European?Physical?Journal?214：?497.强调智慧治理更能发挥强大的智慧功能，它有助于协调城市间不同的智慧元素。

    第四种概念——智慧城市协作，也是最高水平转型意愿，它强调智慧治理是关于城市不同行为体之间的协作。我们将之定义为高水平转型是因为它不仅是关于组织内部的转型，同时也是组织外部的转变。BataganBatagan?L?（2012）?Methodologies?for?Local?Development?in?Smart?Society.?Economics?of?Knowledge?15（3）：?85.强调智慧治理意味着部门之间通过相互合作、沟通来促进经济的增长，并实现真正为民服务。持有类似观点的还有Tapscott?and?AgnewTapscott?D?and?Agnew?D?（1999）?Governance?in?the?Digital?Economy：?the?Importance?of?Human?Development.?Finance?&?Development?36（4）：?34-37.，他们强调智慧治理是一个更广泛的社区治理模式，新技术促进了社区间更广泛的合作。Kourtit?等人Kourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective?-?a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.認为智慧治理是积极主动和开放的治理结构，参与其中的行为体都能最大限度地提高自身的社会经济和生态效应，都能应对负外部性和摆脱历史路径依赖。

    总体而言，治理转变是主流思想——它是让城市变得更加智慧的必备条件。但同时，对于它的疑问也是存在的：它是否是一直有效的？实际上有小部分的文章强调让城市变得智慧的办法仅需要把政府的基本项目做好。而我们认为，智慧城市治理非常重要，我们必须意识到，智慧城市治理可以从制度保护（传统的智慧城市治理）到制度转型（新型的智慧城市治理）进行评分。

    五、智慧城市的合法性主张：

    过程导向还是结果导向？我们的分析表明，一些作者偏向于强调城市治理中政策所产生的更优结果，包括财富、健康和可持续发展层面，而一些作者则更强调公民参与以及更开放的参与形式。第一种视角主要将政府行为的内容作为政府合法性，而第二种视角则强调治理过程Scharpf?F?（1999）?Governing?Europe：?Effective?and?Democratic？?Oxford：?Oxford?University?Press.。表3呈现了不同的合法性主张的视角，从表中可以得出，合法性的目的经常被提及，但是一旦被提出，它可被分类为?“过程导向”和“结果导向”。

    在Lee等人Lee?JH，?Phaal?R?and?Lee?S-H?（2013）?An?Integrated?Service-device-technology?Roadmap?for?Smart?City?Development.?Technological?Forecasting?&?Social?Change?80（2）：?286-306.?的著作中，对智慧城市治理的合法性提出了最笼统的描述。他们强调，政府应该设计技术路线来支持未来的技术和公共部门，提升公民的生活质量从而提高政府的合法性。EnglandEngland?P?（2009）?Managing?Urban?Water?in?Australia：?the?Planned?and?the?Unplanned.?Management?of?Environmental?Quality：?An?International?Journal?20（5）：?592-608.?提出更多关于如何提升生活质量的具体指示，他强调，政府应该设计一项政府补贴，用于基础设施领域（供水、电力系统、交通系统、城市基础设施等）、健康和创新领域。KourtitKourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective?-?a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.提出了前物质产出（财富）和后物质产出（健康和可持续）的观点。CaragliuCaragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P?（2009）?Smart?Cities?in?Europe.?Proceedings?of?the?3rd?Central?European?Conference?on?Regional?Science.?Kosˇ?ice，?Slovak?Republic，?48.等人补充道，合法性主张的目标还包括了实现城市居民在公共服务中的包容性。许多作者还提到了智慧城市治理的一般合法性，但KourtitKourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective?-?a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.强调说智慧城市必须符合历史的路径依赖。尽管在某种程度上来讲，将分散的人口包容到城市（这也是几乎所有的城市都面临的相同问题）是智慧城市的重要目标，但健康被公认是智慧城市更重要的目标。此外，一些城市还以城市人口所认为重要的因素来决定城市的合法性目标。在一些城市，艺术、文化可能被认为是智慧城市的核心，但在另外一些城市，更优的交通则可能是优先考虑的事项。这里的关键点是，尽管一些作者强调城市系统的背景特性Caragliu?A?and?Del?Bo?C?（2012）?Smartness?and?European?Urban?Performance：?Assessing?the?Local?Impacts?of?Smart?Urban?Attributes.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?97-113;?Giffinger?R，?Fertner?C，?Kramar?H，?Meijers?E?and?Pichler-Milanovic′?N?（2007）?Smart?Cities：?Ranking?of?European?Medium-sized?Cities.?Vienna.?Available?at：?http：//www.smart-citie-s.eu/download/smart_cities_final_report.pdf?;?Kourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）?Smart?Cities?in?Perspective-a?Comparative?European?Study?by?Means?of?Self-organizing?Maps.?Innovation：?The?European?Journal?of?Social?Science?Research?25（2）：?229-246.，然而“一個最好城市”这个概念在关于智慧城市的（科技）话语上仍然占据主导地位。

    在一些强调“智慧城市合法性的获得是一个过程”的文章中，权利和民主发挥着重要的作用。这一观点强调了公民和利益相关者在城市治理方面的积极参与，但这类型的参与不是政治性的。有些作者强调，当城市能够利用所有城市行为体的智慧来创造一个智能和自学的系统时，城市将变得更加智慧。Dvir和PasherDvir?R?and?Pasher?E?（2004）?Innovation?Engines?for?Knowledge?Cities：?An?Innovation?Ecology?Perspective.?Journal?of?Knowledge?Management?8（5）：?16-27.?强调，政府应该为公民创造一个能动的环境，激發公民的智慧，激发他们交流智慧，激发他们创新。而创造这样一个环境则需要将开放的数据和智慧城市治理关联。

    开放数据已经被广泛宣称为一种增强集体智慧的手段，企业、创新者、非政府组织和公民可以从这些数据中提取价值从而创造智慧。然而，“智慧”并不意味着向所有人开放。Walravens?Walravens?N?（2012）?Mobile?Business?and?the?Smart?City：?Developing?a?Business?Model?Framework?to?Include?Public?Design?Parameters?for?Mobile?City?Services.?Journal?of?Theoretical?and?Applied?Electronic?Commerce?Research?7（3）：?121-135.?指出政府应该提倡开放数据，但是政府作为负责的主体应该仔细斟酌这些系统是否应该开放以及是否对那些参与者开放。类似地，BattyBatty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）?Smart?Cities?of?the?Future.?European?Physical?Journal?214：?481-518.指出政府必须去保护数据和模型的开发，确保在线可访性、机密性、知识产权、隐私等等。

    这一讨论表明，智慧城市的观点可以通过强化结果来促进城市治理的合法性，也可以通过更民主的政府管理形式来实现。这一做法所蕴含的更重要的意义是：它不仅关乎财富，更是关乎可持续性;它不仅代表民意，更是鼓励公民参与。这双重合法性的主张恰好符合了InglehartInglehart?R?（1971）?The?Silent?Revolution?in?Europe：?Intergenerational?Change?in?Post-industrial?Societies.?American?Political?Science?Review?5：?991-1017.?所定义的后物质的观点。Weggeman?Weggeman?J?（2003）?Controversie¨?le?Besluitvorming.?Opkomst?en?Functioneren?Van?Groen?polderoverleg.?Unpublished?PhD?thesis，?Erasmus?University?Rotterdam，?51.分析了这个理论并且强调了这后物质观点的两个维度：（1）经济增长与环境保护;（2）结构化与秩序。有意思的是，这种后物质价值观是带有一种技术性官僚的观点来倡导良好治理，同时它也倡导通过创新合作产生广泛的公共价值。

    六、发展一个更全面的智慧城市治理视角

    我们得出的结论是，由于智慧城市和智慧城市治理视角的纷杂，当下关于智慧城市治理的讨论是相当混乱的。如果这些多样性的方法是基于有序的原则理解，那么这种混乱也会得到解决。

    本文中我们讨论的第一个“困惑点”是关于智慧城市的技术和社会性质。我们的文献回顾表明很多刊物聚焦技术研究，另外一些刊物聚焦城市居民的教育研究，其他刊物则是将这些观点与智慧城市的社会与技术视角结合起来Caragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P（2011）?Smart?Cties?in?Europe.?Journal?of?Urban?Technology?18（2）：?65-82;?Giffinger?R，?Fertner?C，?Kramar?H，?Meijers?E?and?Pichler-Milanovic′?N?（2007）?Smart?Cities：?Ranking?of?European?Medium-sized?Cities.?Vienna.?Available?at：?http：//www.smart-citie-?s.eu/download/smart_cities_final_report.pdf?;?Nam?T?and?Pardo?TA?（2011）?Smart?City?as?Urban?Innovation：?Focusing?on?Management，?Policy，?and?Context.?In：?Proceedings?of?the?5th?International?Conference?on?Theory?and?Practice?of?Electronic?Governance.?pp.185-194.?。我们认为社会技术视角（socio-technical?perspective）是最丰富的视角，它可以提供一个更技术性和社会性的分析视角Fountain?JE?（2001）?Building?the?Virtual?State：?Information?Technology?and?Institutional?Change.?Washington，?DC：?The?Brookings?Institute;?Orlikowski?WJ?（1992）?The?Duality?of?Technology：?Rethinking?the?Concept?of?Technology?in?Organizations.?Organization?Science?3：398-427.，有助于我们从理论和经验上理解社会技术的动态。我们认为需要对智慧城市进行更复杂的社会技术分析，以加强我们对社会/政府结构和新技术之间（字面和具体）互动的理论理解。

    第二个“困惑点”是关于现有政府为了实现智慧城市进行结构转型的需要。文献回顾表明，一些刊物将智慧治理仅仅定义为智慧城市的治理，而另外一些刊物则视之为创新的决策方式、创新的管理方式，甚至是创新的合作方式。我们认为，聚焦于创新协作颇具吸引力，然而可能不适合智慧治理实践的研究。在智慧治理的实际分析中，我们需要分析转型的水平，然后将其与智慧城市的成功程度联系起来。但是我们无法假设更高水平的转型将会使城市更加智慧。基于这个层面而言，未来必须有更多的智慧城市治理的研究才能为智慧城市的政府结构转型框架提供一些启示。公共管理研究中关于转型的文献需与现实有更紧密的联系，需从传统公共管理向新公共管理转型Osborne?SP?（2006）?The?New?Public?Governance？?Public?Management?Review?8（3）：?377-387;?Torfing?et?al.，?2012.。通过对这些模型的实践分析，未来的研究可以加强智慧城市治理和协同治理之间的探讨Torfing?JB，?Peters?G，?Pierre?J?and?So¨?rensen?E?（2012）?Interactive?Governance：?Advancing?the?Paradigm.?Oxford：?Oxford?University?Press.。

    第三个“困惑点”是关于智慧城市治理的合法性主张。尽管很多学术文章强调了经济增长，但是大多数的智慧城市还是强调“后物质结果”（可持续性）和“后物质过程”（提升公民的参与度）作为政府合法性的依据Inglehart?R?（1971）?The?Silent?Revolution?in?Europe：?Intergenerational?Change?in?Post-industrial?Societies.?American?Political?Science?Review?5：?991-1017.。然而，无论是可持续性还是公民参与议题都没有被上升到政治层面探讨，都只有仅仅作为“美好社会”愿景的探讨。智慧城市的政治性很少被讨论，因为它经常被当成“棘手问题”而非“推动发展”的问题看待。

    关于智慧城市的学术研究综述表明，信息系统和电子政务研究的盲区和主观偏见性在不断地被复制到新的研究中，并且发展成新的智慧城市研究领域。针对此现象，我们对智慧城市治理提出了以下建议：

    第一，将智慧城市治理定义为一个新兴的社会技术实践（socio-techno?practice）。在最近的文献中，技术或者社会结构都被强调了，但缺乏对两者进行综合理解的视角，所以应该有“社会技术实践”视角的出现。近30年对政府技术的研究表明社会结构和技术结构之间的复杂相互作用应该被纳入分析，从而形成对技术治理（techno-governance）的理论理解Fountain?JE?（2001）?Building?the?Virtual?State：?Information?Technology?and?Institutional?Change.?Washington，?DC：?The?Brookings?Institute;?Orlikowski?WJ?（1992）?The?Duality?of?Technology：?Rethinking?the?Concept?of?Technology?in?Organizations.?Organization?Science?3：?398-427.。

    第二，关注城市治理机构的转型和保护。很多文献在关注治理转型的过程中忽略了对组织和组织形式保护的探讨。政府技术的经典文章强调，政府技术主要是加强权力关系和价值分配Danziger?JN，?Dutton?WH，?Kling?R?and?Kraemer?KL?（1982）?Computers?and?Politics.?New?York：?Columbia?University?Press.。这种权力的强化关系需要实证研究去证实它是否会发生在智慧城市实践中。

    第三，评估智慧城市治理对经济增长和其他公共价值的贡献。一些评估智慧城市治理影响的文章缺乏对经济增长和公共价值观的评估。因此，通过深入的案例分析或者深入的定量比较研究来评估这两个目标的实现程度显得尤为迫切。

    第四，分析智慧城市治理的政治因素。很多文章将智慧城市治理限定为技术事件或者是管理事件，潜在假设智慧城市能让每个人过上更好的生活，但却忽略了对技术选择政治层面的探讨。WinnerWinner?L?（1986）?The?Whale?and?the?Reactor：?A?Search?for?Limits?in?an?Age?of?High?Technology.?Chicago，?IL：?University?of?Chicago?Press.?經典著作的一个重要观点是——手工艺品也有政治。选择怎样的基础（技术）设施将对城市的能量效应产生不同的效果，因此需要因地制宜的研究。

    將社会技术协同作用从组织水平扩大到城市系统水平当然是有好处的，但同时也应该避免将技术和社会结构之间的关系一刀切。对智慧城市治理的研究应该借鉴电子政务的成功因素Pardo?TA?and?Gil-Garc′a?JR?（2005）?E-government?Success?Factors：?Mapping?Practical?Tools?to?Theoretical?Foundations.?Government?Information?Quarterly?22（2）：?187-216.，基于现有的社会技术变革理论Bijker?W，?Hughes?T?and?Pinch?T?（1987）?The?Social?Construction?of?Technological?Systems.?Cambridge，?MA：?MIT?Press;?Fountain?JE?（2001）?Building?the?Virtual?State：?Information?Technology?and?Institutional?Change.?Washington，?DC：?The?Brookings?Institute;?Orlikowski?WJ?（1992）?The?Duality?of?Technology：?Rethinking?the?Concept?of?Technology?in?Organizations.?Organization?Science?3：?398-427.，将智慧城市作为一个制度变化的复杂过程来研究Snellen?ITM?and?Van?de?Donk?WBHJ?（1998）?Public?Administration?in?an?Information?Age.?Amsterdam：?IOS?Press.，同时，它也应该承认社会技术治理中的政治性de?Wilde?R?（2000）?De?Voorspellers.?Een?kritiek?op?de?toekomstindustrie.?Amsterdam：?De?Balie.?。□

    （责任编辑：杨仙丽）附录：文献样本列表（References?used?in?literature?review）

    1?Alawadhi?S，?Aldama-Nalda?A，?Chourabi?H，?Gil-Garcia?JR，?Leung?S，?Mellouli?S，?Nam?T，?Pardo?TA，?Scholl?HJ?and?Walker?S?（2012）

    2?Alkandari?A，?Alnasheet?M?and?Alshekhly?IFT?（2012）

    3?AMETIC?（2013）

    4?Aurigi?A?（2005）

    5?Baron?M?（2012）

    6?Batagan?L?（2011）

    7?Batagan?L?（2012）

    8?Batty?M，?Axhausen?KW，?Giannotti?F，?Pozdnoukhov?A，?Bazzani?A，?Wachowicz?M，?Ouzounis?G?and?Portugali?Y?（2012）

    9?Beurden?H?van?（2011）

    10?Calderoni?L，?Maio?D?and?Palmieri?P?（2012）

    11?Caragliu?A?and?Del?Bo?C?（2012）

    12?Caragliu?A，?Del?Bo?C?and?Nijkamp?P?（2009）

    13?Chourabi?H，?Nam?T，?Walker?S，?Gil-Garcia?JR，?Mellouli?S，?Nahon?K，?Pardo?TA?and?Scholl?HJ?（2012）

    14?Coe?A，?Paquet?G?and?Roy?J?（2001）

    15?Cosgrave?E，?Arbuthnot?K?and?Tryfonas?T?（2013）

    16?de?Wilde?R?（2000）

    17?Deakin?M?（2012）

    18?Dvir?R?and?Pasher?E?（2004）

    19?England?P?（2009）

    20?Florida?R?（2002）

    21?Fusco?Girad?L，?Lombardi?P?and?Nijkamp?P?（2009）

    22?Giffinger?R?and?Gudrun?H?（2010）

    23?Giffinger?R，?Fertner?C，?Kramar?H，?Meijers?E?and?Pichler-Milanovic′?N?（2007）

    24?Gil-Garcia?R?（2012）

    25?Hollands?R?（2008）

    26?Inayatullah?S?（2011）

    27?Komninos?N?（2002）

    28?Kourtit?K，?Nijkamp?P?and?Arribas?D?（2012）

    29?Kuk?G?and?Janssen?M?（2011）

    30?Lazaroiu?GC?and?Roscia?M?（2012）

    31?Lee?JH，?Phaal?R?and?Lee?S-H?（2013）

    32?Leydesdorff?L?and?Deakin?M?（2011）

    33?Linders?D?（2012）

    34?Lombardi?P，?Giordano?S，?Farouh?H?and?Yousef?W?（2012）

    35?Malecki?E?（2002）

    36?Nam?T?（2012）

    37?Nam?T?and?Pardo?TA?（2011）

    38?Nijkamp?P?and?Kourtit?K?（2013）

    39?Odendaal?N?（2003）

    40?Sauer?SC?（2012）

    41?Schaffers?H，?Komninos?N，?Pallot?M，?Trousse?B，?Nilsson?M?and?Oliveira?A?（2011）

    42?Schuurman?D，?Baccarne?B，?De?Marez?L?and?Mechant?P?（2012）

    43?Shapiro?JM?（2006）

    44?Tapscott?D?and?Agnew?D?（1999）

    45?UNESCAP?（2007，?January）

    46?Vasseur?J?（2010）

    47?Walravens?N?（2012）

    48?Washburn?D，?Sindhu?U，?Balaouras?S，?Dines?RA，?Hayes?NM?and?Nelson?LE?（2010）

    49?Willke?H?（2007）

    50?Winters?JV?（2011）

    51?Yigitcanlar?T，?Velibeyoglu?K?and?Martinez-Fernandez?C?（2008）

    收稿日期：2019-07-12

    作者简介：阿尔伯特·梅耶尔（Albert?Meijer）是荷兰乌特勒支大学的公共创新专业教授，欧洲公共管理集团电子政务常设研究小组的主席，主要研究方向是电子政务、透明、合作和智慧城市;曼努埃尔·佩德罗（Manuel?Pedro?Rodr′guez?Bol′varis）是西班牙格兰纳达大学教授，出版了多本著作，并在国际期刊上发表了大量的学术文章，包括公共資金和管理、政府信息季刊、公共行政和发展、在线信息评论、国际行政科学评论、美国公共行政、行政和社会等;谢嘉婷（译），英国伦敦大学亚非学院国际法硕士;翁士洪（译校），华东师范大学副教授。原文载于International?Review?of?Administrative?Sciences，?2016，?82（2）：?392-408.

    ①United?Nations?（2011）?World?Urbanization?Prospects：?the?2011?Revision.?Available?at：?http：//www.un.org/en/development/desa/publications/world-urbanization-prospects-the-?2011-revision.html.