中国农业保险的现状与对策
陈丽敏
摘 要:农业保险是一个系统工程,这个工程应该在国家相应部门的指导下全面进行。包括政策的制定、立法、舆论宣传和农业保险产品的确定等等,稳健而有序的推进农业保险的工作,是克服目前所处的困难,开启新世纪农业改革工作的一个重要的内容。
关键词: 农业保险;制度构建;运行机制;法律保障
中图分类号:F840.6 文献标志码:A 文章编号: 1671—7740(2009)07—0059—03
引言
中国的农业保险开始于20世纪50年代,中间曾一度中断,20世纪80年代初国内保险业务开始恢复。1982年中国人民保险公司开始经营农业保险,之后1986年新疆建设兵团财产保险公司(即今天的中华保险公司)开始经营兵团系统内部的农业保险。到20世纪80年代后期,民政部门开办农村救灾保险。其他经营主体也或多或少地做过尝试,但由于经营亏损严重,都相继退出了农业保险领域。
目前,中国的农业保险业务日益萎缩。1993年,全国农业险保费收入达到8.29亿元,占当年财产保险保费收入的3.58%;1997年,农业保险保费收入为15.4亿元,占财产保险保费的1.41%,比1993年下降2.17个百分点;2000年,农业保险保费收入为5.26亿元,占财产保险保费收入的比重仅为0.9%,比1997年又下降了0.51个百分点。2002年,农业保险出现了20多年来的最大降幅,全国农业保险保费收入为6.4亿元,仅为农业生产总值的0.04%[1] 。据了解,2007年10月28日十届全国人大常委会,针对人大代表提出的制定农业保险法的议案,全国人大农委经过审议后认为,近年来,中央高度重视农业保险工作,连续4个中央1号文件都对农业政策性保险提出了明确要求,各地开展了不同形式的试点工作。2006年9月,由保监会牵头,国务院法制办、财政部、农业部等单位参加,成立了政策性农业保险条例起草工作小组,制定农业保险条例也已列入国务院2007年的立法计划。建议暂不制定农业保险法,待条例施行一段时间、条件成熟后再行立法[7]。
一、中国农业保险的现状
到底是什么因素影响了农业保险的快速发展呢?笔者认为,其阻碍因素主要有以下几个方面:
1.商业保险公司的市场化运作是农业保险萎缩的直接原因
目前,农业保险在中国基本上是按照商业保险模式经营的,商业保险公司无力也不愿意承担风险较大的农业保险责任。特别是有些保险公司成为股份制上市以后,商业化运作不可能让保险公司做“赔钱买卖”。而农业生产的高风险必然导致农业保险的高赔付率,因为农业生产极易遭受灾害损失,且发生大面积灾害的概率较高。中国一些地区棉花的灾害损失率通常在9%~18%,粮食作物的灾害损失率通常在7%~13%。保险公司往往因此承担很高的赔付率。1982—2001年,中国人民保险公司农险收入70亿,总赔付率为88.6%。中华联合财产保险公司在新疆地区开展的农业保险业务平均赔付率为81.59%[2]。这么高的赔付率,加上业务经营的费用支出,使农业保险经营一直处于亏损状态。出于经济利益考虑,各商业保险公司只能对开办农业保险避而远之。
2.缺乏政策支持妨碍了中国农业保险的发展
农业保险的发展离不开政府的扶持,特别是在资金方面的资助,但作为一个农业大国,中国政府对农业保险的支持是有限的,这在一定程度上妨碍了农业保险的快速发展。作为对农民遭受自然灾害和市场风险的补偿,农业保险一定要得到国家财政的相应支持,同时在税收、金融等方面享受一定的优惠政策。因为,农业保险具有明显的社会效益性,提供农业保险补贴,早已成为许多国家支持农业的一项重要措施,农业保险补贴也是WTO规则所允许的“绿箱政策”之一[3]。以政策支持农业发展是国际通行的做法,国内外实践证明,单纯依靠商业性保险难以规避农业风险。所以,通过制定相关的政策来促进农业保险的发展,能改变生产者在各种风险面前孤立无援的状况,这是完善农业社会保障体系的重要内容,也是支持农业发展、保护农民利益的重要手段。
3.农业保险缺乏法律保障
要使农业保险健康发展,必须要有专门的法律来明确其地位和作用、权利和义务。而目前中国的保险法规不健全,特别是缺少农业保险立法。虽然《中华人民共和国保险法》已于1995年10月1日起执行,但这部法律主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为,对于农业保险只规定,国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险的法律、行政法规另行规定。直到2002年修正后的《保险法》第155条中对农业保险还是同样的规定。另外,《农业法》第31条也只泛泛规定,国家鼓励、扶持对农业保险事业的发展[4]。这些抽象的口号式条文使得农业保险法律地位模糊,根本无法指导农业保险的运作和发展,从而直接影响到农业保险市场的建立和健全。
4.农业保险的范围不适应农业发展的需要
农业保险责任范围的大小及险种的设置是判断一国农业保险事业发展水平的重要标准。一般而言,农业保险的范围越大,一国农业保险的水平越高。从理论角度讲,凡是农业生产中所遭受的各种自然灾害和意外事故均应被保险。但是,目前中国农业保险仅集中在农作物保险和养殖业保险。农作物保险主要是承保自然灾害风险,而自然灾害以外的各种风险,如农药污染、有毒化学物质泄漏等所造成的损失未列入保险责任之内;养殖业保险的责任确定也有类似的情况。可见,中国现行的农业保险所设定的保险险种与农业生产的实际不相适应。因此,从严格意义上来讲,中国尚未真正建立起农业保险机制。
5.农业保险组织体系不适应农业保险发展的需要
自1982年中国恢复农业保险业务以来,各方面都在结合自身的情况,积极探索农业保险的组织形式,概括起来大致有:(1)保险公司独自经营;(2)保险公司与地方政府联办;(3)保险合作社经办;(4)农民互助保险组织经营等形式。这些探索无疑对中国农业保险的发展是有益的,但是随着中国经济体制改革的纵深发展,近年来农业保险体制与农村经济、农业发展和农民保障不相适应的问题日益突出。其矛盾性主要表现在:(1)现行的保险组织体系无法充分调动政府、保险人、被保险人三者的积极性,作为农业保险的主体,其主体作用尚未充分发挥。(2)农业在国民经济中的基础地位、农产品的公共福利性以及当前中国农业的实际情况决定了农业保险应具有政策性,但是中国现有的农业保险缺乏政策性保险机构这一核心组织。(3)承保面的选择与责任控制问题。保险经营以大数法则为其理论基础,保险基金是“取之于面,用之于点”,只有如此,才能保障其经营的稳定性,这就要求扩大承保面;但另一方面,中国地域辽阔,农业生产条件差异较大,农业内部各业之间以及不同地域之间,农业系统风险各异,况且农业保险存在难以控制的道德风险,这又提出了控制承保面的要求,这个矛盾是现有的保险组织体系无法很好解决的,从而也阻碍了农业保险的快速发展。
6.农民保险意识差且“保不起”
虽然在一些农业商品化、产业化水平较高的地方,农业保险作为一种重要的风险损失补偿方式已逐步为广大农户所接受,但在更多的地区,特别是在农业欠发达地区,农业保险的意义和作用还远未被广大农户所接受,即使他们感觉到客观风险的威胁,也只是依赖碰运气的侥幸心理,依赖政府的救济,很难将现实的风险威胁转化为明确的投保需要。
此外,中国农业生产比较落后,农民收入较低,不少地区尚未脱贫,温饱问题尚未解决,更不用说购买保险了。加上,农业保险费率远高于一般财险费率。以中国情况为例,中华联合财险公司的农业保险费率约为5%~12%,其中棉花6%~7%,甜菜和蔬菜达到10%,玉米、小麦为5%,而家庭和企业财产的保费率仅为0.2%~2%[2]。这样即使农户有很强的投保意识,投保热情也被昂贵的价格浇灭了,因此不能形成对农业保险的有效需求。
二、加快中国农业保险发展的对策设想
针对目前中国农业保险的发展现状及存在问题,笔者认为,应该从中国的实际出发,采取切实可行的措施,才能走出一条具有中国特色的农业保险建设之路。主要应从以下几个方面着手:
1.实施对农业保险的优惠扶持政策
一是对农业保险减免税收,对农业龙头企业和关系国计民生的种养业保险予以补贴,对农业保险经营主体的赢余,可在一定时期内适当减税,以利于经营主体增加准备金积累,降低保险费率,提高农民保险费的支付能力;应允许经营主体从经营赢余中扣除一定比例的资金作为农业保险准备金,并在税前扣除,以增加经营主体的资金能力。二是建立农业风险保险专项基金,由各级政府财政每年拨出一定的资金设立农业保险基金,用于补贴保险部门的超额赔偿款及补贴农民的投保费用。三是由消费者分担农业保险费。农业保险的最终受益者是消费者,农产品参加保险后会增加供应,从而降低价格,使消费者得到好处,所以消费者应当分担保险费。具体可以通过在农产品流通和消费领域征收一定比率的赋税来完成,在这种机制下,保险费构成了农产品生产成本和销售成本的一部分,比较公平的体现了农产品各个环节的受益人合理分摊农业生产风险,有利于改变“谁种田谁承担风险”的不合理现象,使长期以来一直压在农民身上的农业风险重担得到减轻,以促进农村生产力的恢复和发展。
2.加强农业保险立法
中国现在应认真研究和借鉴发达国家的成功经验,加快农业保险的立法,从法律上明确政府、保险人与被保险人之间的权利、义务关系,建立起确保农业持续发展和农村长期稳定的保障机制。具体而言,对农业保险的经营目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用、农民的参与方式、税收规定、资金运用等方面以法律的形式进行规范,确立法律和政策依据,以便于实际运作[5]。
此外,《农业保险法》正式生效之前,应尽早制订出地方性法规,明确政府办理农业保险的指导思想和基本原则,确立农业保险为政策性法定保险,并对农业保险的组织形式、保险金额的确定、保险费率的厘定、保险条款的核定、税收减免政策、财政补贴方式等做出相应规定[6],以便使农业保险的发展有法可依、有章可循。
3.积极开发切合农村实际的农业保险产品
产品是保险企业的生命线,没有符合实际的产品就没有市场,没有发展。 因此,农业保险产品的开发必须立足于农村实际 ,保险责任要有针对性,保险产品要有吸引力。为此,各种类型的保险公司要加强对农村和农业保险问题的调查研究,深入了解农民的保险需求,积极开展适销对路的保险产品。根据目前农村现状,一是在农业政策性保险方面可开办农业水利设施保险,农民粮食、棉花、油料等主要农产品种植保险,农民耕牛保险,农业科研推广运用保险,农村医疗、养老保险,高风险农业项目保险等等。二是在非农业政策性保险方面可开办农民其他种类养殖业保险,主要包括鸡、猪、鱼、羊、牛以及特种养殖等等。三是农业再保险公司和外资农业保险公司对农业保险以及高风险农业项目实施再保险业务等等,以降低农业保险本身的经营风险。
4.建立和完善适合中国国情的农业保险组织体系
首先,根据中国农业生产幅员辽阔,各地发展不平衡及农业保险自身的特点,在中国应建立农村互助合作保险组织。互助合作保险组织可分为三个层次:第一层次,农业互助保险组织。其合作范围可以乡为单位,保障对象直接面对农户。第二层次,农业互助保险合作社。其保险对象为互助组织,合作范围可以县为单位。第三层次,区域性保险合作联合社,其保险对象为农业互助保险合作社,其保障范围,可按照农业经济地理区划而成的农业区域。互助合作保险组织符合中国国情,农民易于接受同时也便于管理。
其次,适时组建政府主导下的政策性农业保险公司。政策性农业保险公司除经营一般业务外,主要为农业保险提供再保险。
再次,由政府支持下的商业保险公司通过与地方政府签订协议,代办农业保险。但要接受政策性农业保险公司的业务指导和资金帮助,其经营行为必须符合农业保险经营的有关政策和规定。
最后,积极引进(如法国安盟)外资或合资农业保险公司。充分利用他们在农业保险方面的管理经验、技术力量及高素质人才,为中国农业保险产品开发和经营服务提供借鉴,特别是为中西部地区农业保险发展注入新的活力。
5.加强宣传使农民“愿意保”,采取措施使农民“保得起”
发展农业保险应特别重视对广大农民进行长期、持久、广泛、深入的保险知识教育,可以充分运用广播、电视以及送戏下乡等群众喜闻乐见的宣传形式,不断增强广大农民的保险意识。此外,在农业保险的发展过程中,应该按照积极引导、稳步前进的方针,遵循自愿互利、典型示范和国家帮助的原则,提高农民投保的主动性和积极性。
农业保险的发展,除了加强宣传使农户“愿意保”以外,还要采取措施使农户“保得起”。要解决这一问题,中国可以借鉴外国经验,分地区分种类对农业保险保费予以补贴,在经济上帮助农户参加农业保险。与此同时,政府应该下大力气落实农民减负增收工作,在进行农村税费改革过程中,将减免的农业税直接转为农业保险费用补贴,充分体现“取之于民,用之于民”的思想。另外,应该采取有效措施来合理分担农业保险费用,分散农户承受的自然风险和市场风险,以提高农民投保的主动性和积极性。
结论
农业保险现状与中国农业改革发展不相协调,严重滞后。这一现状的改变,有赖于国家行政执法部门、立法部门、商业保险部门和基层农民协调一致。这需要一个相当长的时间和过程,来调整和理顺各种权力、义务关系,明确农业保险的具体内容和具体产品。客观的说,从政策的制定到立法以及农业保险的具体内容实施,应该具有实用性和可操作性,不能脱离实际。农民投不投保?绝大多数农民投保后能否从中获益?商业保险公司从农业保险产品中能否有收益等等问题,是最终检验中国农业保险政策、立法等措施的试金石。因此,根据以往的经验教训,组织专门机构调查研究、学习国外农业保险方面的方法、案例等,结合中国农村的具体情况,编制农业保险规划。这样就可以摸索出一条适合中国国情的农业保险的路子。
参考文献:
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[3]罗伟忠.农业保险急需政府扶上马送一程[N].中国经济导报,2005-02-08.
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[5]刘荣茂,李岳丽,刘妍.建立中国政策性农业保险的对策研究[J].南京农业大学学报,2004,(3):44-48.
[6]王祺.中国农业保险面对的困境及对策研究[J].农村经济,2003,(1):57-59.
[7]保险传递[EB/OL].中国险网,2007-11-05.
[责任编辑周冲]
