新形势下提高反腐倡廉建设科学化水平的途径初探
冯启麦等
摘 要： 目前在我国要防治腐败，提高反腐倡廉建设科学化水平，关键是要构建三位一体的腐败防治防线，即加强廉政文化建设，从根本上使人不想腐败；完善反腐倡廉制度建设，从体制上使人不能腐败；强化监督机制，从力度上使人不敢腐败。新形势下提高反腐倡廉建设科学化水平必须“以教育引领，加强廉政文化建设；以制度保障，完善反腐倡廉制度建设；以监督约束，强化反腐倡廉监督机制”。
关键词： 腐败； 反腐倡廉； 廉政文化建设； 制度建设； 监督机制
中图分类号： D262.6 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0064-05
Improve the Scientific Level of Anti-corruption Construction
under the New Situation
FENG Qi-mai1 ， BAI Shan-wen1 ， BAI Shu-ping2
（1. Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China； 2. Weinan Normal University， Weinan 714000， China ）
Abstract： Under the new situation， the effective ways to improve the scientific level of anti-corruption construction are as follows： to strengthen the construction of clean and honest culture， resisting corruption from its source； perfecting the construction of anti-corruption system， resisting corruption from its system； strengthening anti-corruption supervision system from the external supervision； On the basis of education， we can make people reject corruption， as well as strengthen culture construction ，perfect institutional construction based on system guarantee， and promote supervision mechanism by restricting supervision.
Key words： corruption； supervising and restricting the executive power； clean cultural construction； system construction； supervision mechanism
我国目前正处于经济体制改革的社会转型期，由于制度的缺位，体制的漏洞，导致监管的失守与不力，在追求享乐思想观念的影响下，滥用权力导致腐败不断滋生蔓延，乃至呈现愈演愈烈的态势。在此形势下，如何进一步在纵深领域防治腐败，不断提高反腐倡廉建设的科学化水平，至关重要的是要以科学的精神为推进路径，即以科学的廉政文化为理论指导，以科学的制度建设为保障机制，以科学的监督体制为制约机制，即以教育引领，加强廉政文化建设，以制度保障，完善反腐倡廉制度建设，以监督约束，强化反腐倡廉监督机制，构建三位一体的反腐防线。
一、教育引领——加强廉政文化建设
腐败产生的原因错综复杂，从其特征看，腐败是以权谋私；从其权利外观看，腐败是公权私用，在权力异化的外衣下，隐藏的是腐败产生的深刻内因。内在的腐败意图与外在腐败机会的结合产生腐败动机，在腐败动机的诱发下腐败行为得以滋生和泛滥，这是腐败发生的机理。如果进一步追踪的话，诱发腐败权的动机往往是自身内在思想观念的错位和外在体制漏洞的相结合。因此，反腐败一是要从管好人、管好人的思想入手，二是要从体制上消除腐败可能存在的漏洞，三是要加强监督杜绝腐败可能的机会。
教育引领，加强廉政文化建设，旨在从内心形成廉洁自律意识，从源头上筑起防治腐败的思想防线，这是提高反腐倡廉建设科学化水平的第一步。
（一）加强廉政文化建设的必要性
就目前我国的反腐败形势看，个别地方的党员干部买官卖官、贪赃枉法、徇私枉法问题比较突出，甚至腐败主体已由个体向集团化蔓延，由个人腐败向团体腐败延伸，窝案频发，加上最近一些大案要案被查处，一些高官相继落马和曝光，老百姓更是认为我国社会腐败现象相当严重，这也确实反映出我国当前反腐败形势十分严峻。
腐败是普遍现象，治理腐败也是个世界性难题。诺贝尔奖获得者缪尔达尔对腐败之所以泛滥的解释是：“一个国家之所以腐败大面积泛滥，主要原因之一就在于腐败在社会中被视为‘正常，或者说是腐败已经成为一种‘人人习以为常的文化，从而形成了一种所谓‘腐败的民俗学”。[1] 由此可以解释腐败行为是屡禁不止，官员朝杀暮犯、前腐后继现象的原因。当扭曲的价值观念被社会公众广泛接受，甚至形成某种社会风气的时候， 权力主体的日常行政行为也不会逃脱被渗透和被腐蚀，“腐败文化”就产生了。礼尚往来这种原本正常的人际交往，成了利益交换的正常方式，成了“道德”的行为表现，“来而不往非礼也”反而成了无德的表现，这样一来官府中的礼尚往来成为卖官鬻爵和拉帮结派的代称，民间的礼尚往来成为走后门、托关系、请客送礼、以钱开路行贿的表现，渐渐腐败成为社会的一种潜规则， 进而最终深入人心，并在此基础上形成被普遍接受且广为流传的“贪渎文化”，这种“贪渎文化”又进一步地加剧了腐败的蔓延。
腐朽没落的官本位意识、贪图享乐的思想、金钱至上的观念、醉生梦死的生活方式等腐朽思想在社会的盛行，是因为“贪渎文化”有市场，腐败文化的盛行又进一步助长了社会道德的滑坡和腐败的蔓延，当集体失德成为一种常态时，人们对腐败的态度就会变为一种社会认同，腐败就会如影随形般地在社会生活中无孔不入，腐败的肆虐又进一步刺激了腐败文化，由此而循环往复。
与此相反的廉政文化是要将腐败行为铲除并示众，对深藏其后的腐败文化予以揭露和批判，在社会上树立正确的价值观念。以先进的廉政文化占领思想阵地，构筑拒腐防变的思想堡垒，树立正确的人生观、价值观、义利观、权力观；以廉洁的思想观念抵制贪渎文化对人的腐蚀和诱惑，营造清正廉洁的社会氛围，从源头上消解腐败产生的念头，筑起预防腐败的第一道防线，唯有此才能杜绝腐败产生的心理动机。反腐败已不单单是一场政治斗争，更是一场文化斗争。因此，要解决腐败问题，必须以教育为先导，筑牢思想道德防线，在新时期，最为重要的就是加强廉政文化建设。
（二）廉政文化的内涵及价值
腐败是国家公职人员滥用权力，以权谋私的行为表现，防治腐败要从握国家公权力的公职人员入手，即从整治吏治腐败开始，从“吏德”的要求看，为政的标准是清廉，何为政？孔子的诠释是：“政者正也。子帅以正，孰敢不正”？[2] “政”的涵义是公正，公正无私就是政治的灵魂、精神实质和价值追求，从政者自身光明磊落，为政者率先做到公正无私，身居下位的官吏就不敢以权谋私了，可以说中国的文化赋予 “政”以“正”的最准确、最恰当的解释，不可不令人叹服。从政者从正做起，就符合了“仕者之德”，“不恶不贪，立身清白为廉洁。”所以为政的本意一定是“廉政”，腐败是对政治从根本上的违背和偏离，所以我国进行反腐倡廉建设，提出了要建设一个“政治清明、政府廉洁”的国家。
英国人类学家泰勒对“文化”的解释是“乃是包括全部的知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗以及作为社会成员的人所掌握和接受的任何其他的才能和习惯的复杂整体”，[3] 文化对人的重要意义和影响是，从思维方式、价值观念、行为准则方面影响生活于一定文化世界中的人。提高反腐败建设科学化水平，就是要通过廉政教育传播一种廉洁的社会文化，以廉洁文化指导廉政建设，从根本上解决各级领导干部的理想信念和思想道德问题，构筑防治腐败的思想道德防线。
（三）廉政文化的内容
古语说：“化民成俗，其必由学”，意思是说良好风俗习惯的养成必须依靠教育来对民众进行教化。反腐倡廉，教育为先。清正廉洁的思想，同样靠的是廉政文化的教育引导，让正义的思想观念成为主流。加强廉政文化建设，培育以“立党为公、执政为民的理想信念为宗旨，以倡导廉洁奉公、勤政善政为主要内容的社会文化体系”，[4] 要从以下几个方面入手：
1. 以德养廉，树立正确的廉政观。习近平总书记强调“腐败问题愈演愈烈，最终必然会亡党亡国”，强调坚持对广大党员领导干部加强廉政教育，以德养廉，树立正确的廉政观，坚定不移把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。具体来讲，（1）要教育和引导党员领导干部树立以人为本、执政为民，崇尚廉洁、鄙弃贪腐的价值理念；（2）树立“以义为上”、“先义后利”的义利观，坚持以义统利、不因利而害义，反对“见利忘义”、“以私废公”的利益观；（3）坚守权为民所用的权力观，懂得权力即责任，有权必有责的道理，正确行使人民赋予的权力，不任用、不枉用、不滥用，反对以权谋私，反对特权的错位思想；（4）君民之间的舟水关系要求树立“君为民立”、“吏为民役”的地位观，为官者要为民负责，为政者要为民谋利，反对官本位思想，树立利民与富民的民本思想；
通过具有亲和力、吸引力、感染力的廉政文化引领，倡导领导干部树立上述正确的思想观念，通过“随风潜入夜，润物细无声”的文化熏陶，引导其自觉反对腐朽堕落文化的侵扰。当廉政文化渗透到每一个人的生活和行为习惯之中，成为人们的一种生活需要和普遍的行为标准时，廉政就会成为可能。
2. 培育耻感文化，加强廉政教育。耻感是一个人道德感的基础，是一种内在的精神法制。孟子讲“人不可以无耻，无耻之耻，无耻矣”。[5]所以教人，必先使人知耻，人一旦无知耻之心，则会无所不为，为官者若无耻，就会将手中的权力变成谋求私利的工具，而全然无可耻之意。日本的耻感文化最具说服力，日本人对“耻辱”的畏惧远大于“罪恶”的憎恶，知荣明耻是日本人一生的追求与选择，如同人类文化学家泰勒之言：“文化可以使一个人因为某些食物被文化打上不洁净的烙印而饿死，尽管该食物的营养对一个人是有效的。文化的力量大于生死”。[3]
“耻感文化”调节着人的行为，也可以成为支配人的政治信念，孔子推崇“知耻近乎勇”的品格，如果人人“行己有耻”，社会就建立起了自律的规范。我国要重视耻感文化所产生的教化力量及达到的政治效果。
在我国高薪未必能养廉，先进的廉政文化却可以养廉，在反腐倡廉建设中，廉政文化正是以其如水秉性，以无形、潜在的力量发挥了凝聚、导向和规范的作用，对于提高反腐倡廉建设科学化水平具有重要意义。
二、制度保障——完善反腐倡廉制度建设
习近平总书记强调“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。该论断深刻揭示了提高反腐倡廉制度建设的科学化水平，即必须以反腐倡廉制度建设为重点。
从腐败的发生机理看：当腐败动机产生以后，接下来就是寻找并创造机会实现腐败，利用制度的漏洞在实施腐败的过程中往往又会诱发新的腐败动机，所以亨廷顿对腐败产生原因的解释是，现代化过程中，政治制度软弱、缺乏有效性导致了腐败。詹姆斯·斯科特认为，政府掌握调配资源的权力和提供公共服务的职能无限度膨胀，易于滋生腐败，制度无法解决和应对社会的各种需求无能为力时，腐败愈可能越猖獗。[6]权力易导致腐败，绝对的权力易导致绝对的腐败，也就是失去监督制约的权力最具有易腐蚀性和危险性。因此，反腐倡廉必须从制度设计上制约和限制权力，以科学的制度建设为保障机制是提高反腐倡廉建设科学化水平的第二步。。
（一）构建权力运行公开制度
为使权力在制度的框架内运行而不能超越，必须坚持用制度管权，以制度建设强化和提升权力内控机制水平，不仅要从制度上合理界定权力范围，明确权力的界限，科学优化配置权力结构，更要形成合理的权力结构和有效的制衡机制，规范权力行使的运行机制，细化分化权限和权力运行程序，从制度上规制权力行使过程中的随意性和任意性，防止越权、克服滥用权和专权，避免侵权，实现权力运行的规范化与程序化。
1. 健全完善政务公开制度。为了保障人民的知情权、参与权、表达权及监督权，权力的行使必须公开化、透明化，建立并实行政府信息公开的法制化。
目前我国政务公开的主体范围比较狭窄，主要集中在乡镇级和市县一级的政府机关，政务公开的内容过于宽泛，缺乏明确性，政务公开的方式比较单一。因此，必须健全和完善政务公开的法制建设，使政务公开法律化和制度化。对政务公开的主体、内容、程序及范围等相关问题做出明确的规定，逐步实现政府信息公开的法制化建设，以此保障行政管理体制的公正透明。公开的具体内容包括：政府各部门的规章制度、职责范围、行政管理过程和结果、监督途径和渠道，以及责任追究措施等必须明确公开，尤其对于行政经费支出要严格公开，同时建立政务公开的约束激励机制，使表扬提倡和惩罚处分相结合，实现政务公开制度的科学化。由深化政府信息公开透明，逐渐扩大到厂务公开、村务公开，逐步推行党务公开，支持和鼓励干部群众积极参与集体事务。
2. 建立公职人员财产申报制度和信用公积金制度。我国有《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，但该规定的适用范围较狭窄，局限性大，不利于预防腐败，应建立公职人员财产申报制度的相关规定，完善申报的主体从县级以上进一步扩大到有实权的公职人员，扩大申报的范围，包括：本人、配偶、子女及近亲属的财产状况，包括财产的数额及来源，财产的变动等情况，明确申报的时限，采取任职申报、现职申报和离职申报等不同申报时期；设置负责管理的专门独立机构，各级监察机关为主管机构，由所在单位的上级监察部门具体负责管理，予以审核并公布。对于拒绝申报或申报不实如隐匿、谎报或转移财产的行为，以及不能说明财产合法来源情况的，应予以追究。
3. 建立信廉洁信用用公积金制度，从公职人员的合法收入中按年月提取一定比例的数额作为保证在职期间不发生贪污受贿等职务犯罪的信用公积金储存起来，随着职务的升高，工龄的增长，公积金就越增厚。一旦失信发生滥用职权等腐败行为，在行政与刑事处罚的同时，公积金将被全部没收。如果没有发生腐败行为，在公职人员退休时一并将廉洁信用公积金一次性全额返还，以此来遏止诱发腐败的心理意图。
（二）强化制度执行力
制定完善合理的制度只是防治腐败的先决条件，“有了良好的制度而不能得到贯彻执行，制度也就无法发挥作用，甚至成为公职人员腐败的遮羞布”，“而制度是否能够得以贯彻执行则是防治腐败能否最终实现的关键所在”。[7] 因此，落实执行是制度的生命力所在，否则制度则会形同虚设，甚至产生反作用。与制度设计相比，制度执行是短板，轻制度落实，措施不够得力，效果不够理想是实践中制度执行不力的普遍问题，为了改变这一现状，增强反腐倡廉制度执行力，必须从以下方面着手：
1. 强化制度执行意识。以领导干部带头严格执行制度、维护制度的自觉性为龙头，带动全社会形成人人自觉遵守社会制度和规范的习惯，将反腐倡廉制度内化于心、外化于行，调动全社会对制度执行情况进行监督，及时查处违反制度规定的行为，加强制度执行意识，改善制度执行的社会条件，为制度落实创造良好外部空间。
2. 创新增强制度执行力的方法。开发电子监察系统，使公开成为推进制度执行的有效手段，成为深化党务、政务等办事公开的重要内容，加强对制度执行过程的实时监控，让制度执行主体对制度执行情况公开透明的程度逐步提高。对于群众反映多的问题，更要加大制度落实力度，增强制度执行力的成效。
3. 建立制度执行力的考核标准。建立制度执行力科学考核评价机制，对制度执行情况进行监督检查，尤其要改进和加强日常督查、专项检查、不定期和经常性监督检查，在检查的基础上对反腐倡廉制度执行力状况进行评估和考核，并将评估结果纳入党风廉政建设责任问责机制的范畴。
（三）严格制度执行追究问责制
对违反制度执行的情况严格追究责任，坚决纠正有令不行、有禁不止、有法不依的状况，坚决做到令行禁止、违者必纠，对各种失职行为，尤其是对违反反腐倡廉制度建设的相关部门，以及贯彻落实反腐倡廉制度不力、问题长期得不到有效解决的相关部门，依法纪对负有领导责任的人员进行问责，严肃追究责任，绝不姑息纵容，以铁律和法则维护制度的权威性、严肃性和实效性。
三、监督约束——强化反腐倡廉监督机制
有了制度的防线，还必须要有健全的监督约束机制，针对我国目前监督制约机制方面存在的问题进行科学施治，强化监督防线，是有效防治腐败滋生和蔓延的有效途径。
博登海默认为，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德的诱惑”。[8] 孟德斯鸠也有相同的认识，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的真理”。为了防止权力的滥用，他提出了以权力制约权力，实行职能性分权的“分权制衡思想”，该主张成为后世防治腐败的指导思想。“权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生、蔓延的重要原因”。[9]因此，要从监督约束机制的有效性入手是提高反腐倡廉建设科学化水平的第三步。
（一）我国监督机制存在的缺陷
在我国权力制衡体系中，行政权力相对强大，立法权和司法权相对弱小，监督权显得被动，权力不均势必导致无法形成权力制衡机制。正因如此，强大的行政权因缺少有力监督而成为腐败高发的一个重要诱因。从现实情况看，我国目前的权力监督结构体系中由于监督机关自身双重领导体制弊端的缺陷，造成监督因缺乏独立性而乏力，出现普遍存在着上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、法纪监督太晚、舆论监督太泛的实际问题，必须对现有的监督体制进行深入改革，保持权力内部监督结构的平衡。[10]
（二）提升监督实效性的对策
1. 推进人大监督体制改革。（1）健全法制，改进监督程序，保障人大监督权的依法行使；加快立法工作，出台监督法，健全和完善人大监督的立法体制，保证人大监督权的行使有法可依；进一步改进和完善人大监督程序，使人大监督更加规范、系统，更具程序性和可操作性，为便于人大监督职能的规范实施须提供法律依据和法律支持，以此保证人大监督实体权利的实施落到实处，真正发挥监督的效力和职能，监督程序的完善，有力保证了监督的过程公开透明，使监督的效力更具科学性和规范性。
（2）完善人大监督体制，建立专门监督机构，提升人大监督的效能；不断深化政治体制改革，为破解人大监督不力的体制障碍创造制度条件；必须摆正党的领导与人大监督之间的关系，划清党政职能的界限，在坚持党的领导前提下，使人大监督在不受妨碍干扰的状况下能够放开手行使监督职权，建立直接隶属于人大及其常委会的专门监督机构，人大才能实现专职、专任监督，充分发挥监督效能，以体现监督权威。
（3）提高监督意识，增强激励机制；建立和完善人大的监督激励机制，实行人大代表专职化，提高代表自身素质，改变人大代表将身份看作是荣耀而不是责任的思想观念，增强代表的责任感和监督意识、参政意识和使命感，以激励制度促使其积极主动行使监督权，并给予奖励和晋级机会；同时应进一步深化政治体制改革，发扬社会主义民主与法制，扩大民主范围，为人大监督权的行使营造良好的监督氛围和社会舆论。
2. 加强党内监督体制改革。我国现行的纪检部门是在同级党委和上一级纪委的双重领导下行使监督职权，监督与被监督直接是领导和隶属关系。这种隶属体制造成纪委的两难处境，既受其领导，又要对其监督，这种监督实际上效力是微弱的，监督机构独立性的缺失导致监督权威的折损和监督效能的乏力。自下而上的监督太难，怕惹火烧身，怕被打击报复而不敢监督；自上而下的监督太远，鞭长莫及，不能及时了解情况；横向同级监督太软，因受制约，不能大胆实施。因此，必须改革党内监督体制并尽快打破这种格局。通过党内立法，改革和完善党的纪律检查体制，变双重领导为垂直领导，保证纪检部门的相对独立性。[11]各级纪委由党的代表大会选举产生并只对其负责，不受同级党委常委会的领导，对于违法违纪案件有直接立案权、检查权及采取相应措施的权利。
3. 推进行政监察体制改革。改革我国行政监察机关既受同级政府领导，又受上一级行政监察机关领导的双重领导体制，在领导体制上实行行政监察机关内部垂直管理，确保行政监察机关人事与经费的独立性，在上下级之间的关系上，实行由上级监察机关产生下级监察机关，下级对上级负责，不再受同级政府的约束，直接受命于上级监察机关的体制，下级监察机关只受上级监察机关的领导和监督，从体制上确保整个行政监察系统的独立性及行使监督职权的独立性和主动性。
4. 深化司法体制改革。人民检察院和人民法院的监督属于事后监督，对于惩治腐败发挥着极其重要的威慑力。但在司法实践中，长期以来，由于我国司法机关在人事和经费上依赖于政府，在惩治腐败中难保司法公正。改革司法机构的财政管理，将司法经费作为国家预算的一部分列入财政计划，从制度上不再受制于政府管理；改革现行的人事任免和经费隶属关系，建立司法部门垂直领导的司法体制，以司法的相对独立推动和保障司法公正，确保司法机关独立办案，保障司法监督的法律制裁权威性和有效性。[12]
5. 强化网络监督。实践证明，权力的行使和监督二者之间的力量对比失衡是造成腐败的可能原因，转型期的国家长期以来腐败问题的发生也正是由强国家与弱社会的非均衡态势造成的，由此，防治腐败最需要广大人民群众、各种社会组织和社会团体的积极行动和广泛参与，反腐败除了加强国家自上而下的权力制衡监督体制外，必须加强公民社会自下而上对国家权力的监督力量。[13]
在我国，人民是国家的主人，是国家权力的主体，人民对国家权力的监督通常以形成巨大的舆论压力来实施，马克思在强调社会舆论监督力量时，认为新闻媒介就是人民精神的慧眼，是人民自我信任的表现，强调社会舆论必须成为公共利益的法庭，将一切丑恶与肆虐展现出来而受到社会的广泛谴责。任何腐败和堕落都可能被新闻媒介揪住不放、穷追猛打而引发一场政治阵亡，这就是舆论的强大功能，新闻媒介被喻为“无冕之王”，在今天俨然已经成了抑浊扬清、针砭时弊制约权力的第四种权力。[14] 由新闻媒体宣传所形成的舆论监督具有及时、迅捷性，能在第一时间报道事件的真相，引起最广泛的关注。较广的辐射性得到了权力监督部门的高度重视，并以公开透明的审查方式最终给予腐败者以严惩。腐败分子被曝光在光天化日之下无法掩盖，舆论监督以猝不及防之势，可实现最短实效的监督效果。
在我国现阶段，尤其要重视网络监督这种新型监督机制，充分保障广大民众利用网络表达对社会公平与正义的渴望和追求，充分保障人民群众的知情权、参与权、监督权等民主权利，真正实现人民当家作主的社会政治权利。随着互联网的迅猛发展，公民参与政治觉悟水平的提高，民主意识的增强，网络成为了民众和政府沟通的有效平台，网络监督的优势愈加凸显，由于网络法规法制的不健全和监管的滞后及漏洞，利用实施“人肉搜索”等违法行为，造成“网络暴力”及侵犯隐私权等问题日益暴露出来，成为网络侵权急需解决的问题。网络自由的边界是法律，因此政府应当健全法律法规，充分发挥对网络监督的规范，加强网站自律和网络管理，加强网站经营者的责任。健全反腐倡廉网络舆情举报检测机制，对网络上出现的热点时事问题进行及时跟踪、调查和反馈，对于要查处的信息和提供的线索要建立快速反应机制，及时受理，形成一整套处理网络舆情的工作流程和模式。[15] 要建立网络举报激励机制与保障制度，激励举报，并加强和完善对网络举报人的保护措施，确保举报人无后顾之忧。
与此同时，还应调动各社会团体、工会、共青团、村民委员会和居民委员会等基层群众组织等力量监督腐败行为。
综上，提高反腐倡廉建设科学化水平，我国应该综合运用多种监督形式，使各个监督主体在充分发挥自身独特作用的基础上，建立监督体系的协调机制，使党内监督、行政监察监督、司法监督和舆论监督等有机结合，保证各个监督机关相互协调，相互配合，形成一个对权力运行情况全方位的立体监督之网。做到哪里有权力，制度就规范到哪里，监督就跟随到哪里，以此确保我国权力的规范行使。
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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
摘 要： 目前在我国要防治腐败，提高反腐倡廉建设科学化水平，关键是要构建三位一体的腐败防治防线，即加强廉政文化建设，从根本上使人不想腐败；完善反腐倡廉制度建设，从体制上使人不能腐败；强化监督机制，从力度上使人不敢腐败。新形势下提高反腐倡廉建设科学化水平必须“以教育引领，加强廉政文化建设；以制度保障，完善反腐倡廉制度建设；以监督约束，强化反腐倡廉监督机制”。
关键词： 腐败； 反腐倡廉； 廉政文化建设； 制度建设； 监督机制
中图分类号： D262.6 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0064-05
Improve the Scientific Level of Anti-corruption Construction
under the New Situation
FENG Qi-mai1 ， BAI Shan-wen1 ， BAI Shu-ping2
（1. Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China； 2. Weinan Normal University， Weinan 714000， China ）
Abstract： Under the new situation， the effective ways to improve the scientific level of anti-corruption construction are as follows： to strengthen the construction of clean and honest culture， resisting corruption from its source； perfecting the construction of anti-corruption system， resisting corruption from its system； strengthening anti-corruption supervision system from the external supervision； On the basis of education， we can make people reject corruption， as well as strengthen culture construction ，perfect institutional construction based on system guarantee， and promote supervision mechanism by restricting supervision.
Key words： corruption； supervising and restricting the executive power； clean cultural construction； system construction； supervision mechanism
我国目前正处于经济体制改革的社会转型期，由于制度的缺位，体制的漏洞，导致监管的失守与不力，在追求享乐思想观念的影响下，滥用权力导致腐败不断滋生蔓延，乃至呈现愈演愈烈的态势。在此形势下，如何进一步在纵深领域防治腐败，不断提高反腐倡廉建设的科学化水平，至关重要的是要以科学的精神为推进路径，即以科学的廉政文化为理论指导，以科学的制度建设为保障机制，以科学的监督体制为制约机制，即以教育引领，加强廉政文化建设，以制度保障，完善反腐倡廉制度建设，以监督约束，强化反腐倡廉监督机制，构建三位一体的反腐防线。
一、教育引领——加强廉政文化建设
腐败产生的原因错综复杂，从其特征看，腐败是以权谋私；从其权利外观看，腐败是公权私用，在权力异化的外衣下，隐藏的是腐败产生的深刻内因。内在的腐败意图与外在腐败机会的结合产生腐败动机，在腐败动机的诱发下腐败行为得以滋生和泛滥，这是腐败发生的机理。如果进一步追踪的话，诱发腐败权的动机往往是自身内在思想观念的错位和外在体制漏洞的相结合。因此，反腐败一是要从管好人、管好人的思想入手，二是要从体制上消除腐败可能存在的漏洞，三是要加强监督杜绝腐败可能的机会。
教育引领，加强廉政文化建设，旨在从内心形成廉洁自律意识，从源头上筑起防治腐败的思想防线，这是提高反腐倡廉建设科学化水平的第一步。
（一）加强廉政文化建设的必要性
就目前我国的反腐败形势看，个别地方的党员干部买官卖官、贪赃枉法、徇私枉法问题比较突出，甚至腐败主体已由个体向集团化蔓延，由个人腐败向团体腐败延伸，窝案频发，加上最近一些大案要案被查处，一些高官相继落马和曝光，老百姓更是认为我国社会腐败现象相当严重，这也确实反映出我国当前反腐败形势十分严峻。
腐败是普遍现象，治理腐败也是个世界性难题。诺贝尔奖获得者缪尔达尔对腐败之所以泛滥的解释是：“一个国家之所以腐败大面积泛滥，主要原因之一就在于腐败在社会中被视为‘正常，或者说是腐败已经成为一种‘人人习以为常的文化，从而形成了一种所谓‘腐败的民俗学”。[1] 由此可以解释腐败行为是屡禁不止，官员朝杀暮犯、前腐后继现象的原因。当扭曲的价值观念被社会公众广泛接受，甚至形成某种社会风气的时候， 权力主体的日常行政行为也不会逃脱被渗透和被腐蚀，“腐败文化”就产生了。礼尚往来这种原本正常的人际交往，成了利益交换的正常方式，成了“道德”的行为表现，“来而不往非礼也”反而成了无德的表现，这样一来官府中的礼尚往来成为卖官鬻爵和拉帮结派的代称，民间的礼尚往来成为走后门、托关系、请客送礼、以钱开路行贿的表现，渐渐腐败成为社会的一种潜规则， 进而最终深入人心，并在此基础上形成被普遍接受且广为流传的“贪渎文化”，这种“贪渎文化”又进一步地加剧了腐败的蔓延。
腐朽没落的官本位意识、贪图享乐的思想、金钱至上的观念、醉生梦死的生活方式等腐朽思想在社会的盛行，是因为“贪渎文化”有市场，腐败文化的盛行又进一步助长了社会道德的滑坡和腐败的蔓延，当集体失德成为一种常态时，人们对腐败的态度就会变为一种社会认同，腐败就会如影随形般地在社会生活中无孔不入，腐败的肆虐又进一步刺激了腐败文化，由此而循环往复。
与此相反的廉政文化是要将腐败行为铲除并示众，对深藏其后的腐败文化予以揭露和批判，在社会上树立正确的价值观念。以先进的廉政文化占领思想阵地，构筑拒腐防变的思想堡垒，树立正确的人生观、价值观、义利观、权力观；以廉洁的思想观念抵制贪渎文化对人的腐蚀和诱惑，营造清正廉洁的社会氛围，从源头上消解腐败产生的念头，筑起预防腐败的第一道防线，唯有此才能杜绝腐败产生的心理动机。反腐败已不单单是一场政治斗争，更是一场文化斗争。因此，要解决腐败问题，必须以教育为先导，筑牢思想道德防线，在新时期，最为重要的就是加强廉政文化建设。
（二）廉政文化的内涵及价值
腐败是国家公职人员滥用权力，以权谋私的行为表现，防治腐败要从握国家公权力的公职人员入手，即从整治吏治腐败开始，从“吏德”的要求看，为政的标准是清廉，何为政？孔子的诠释是：“政者正也。子帅以正，孰敢不正”？[2] “政”的涵义是公正，公正无私就是政治的灵魂、精神实质和价值追求，从政者自身光明磊落，为政者率先做到公正无私，身居下位的官吏就不敢以权谋私了，可以说中国的文化赋予 “政”以“正”的最准确、最恰当的解释，不可不令人叹服。从政者从正做起，就符合了“仕者之德”，“不恶不贪，立身清白为廉洁。”所以为政的本意一定是“廉政”，腐败是对政治从根本上的违背和偏离，所以我国进行反腐倡廉建设，提出了要建设一个“政治清明、政府廉洁”的国家。
英国人类学家泰勒对“文化”的解释是“乃是包括全部的知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗以及作为社会成员的人所掌握和接受的任何其他的才能和习惯的复杂整体”，[3] 文化对人的重要意义和影响是，从思维方式、价值观念、行为准则方面影响生活于一定文化世界中的人。提高反腐败建设科学化水平，就是要通过廉政教育传播一种廉洁的社会文化，以廉洁文化指导廉政建设，从根本上解决各级领导干部的理想信念和思想道德问题，构筑防治腐败的思想道德防线。
（三）廉政文化的内容
古语说：“化民成俗，其必由学”，意思是说良好风俗习惯的养成必须依靠教育来对民众进行教化。反腐倡廉，教育为先。清正廉洁的思想，同样靠的是廉政文化的教育引导，让正义的思想观念成为主流。加强廉政文化建设，培育以“立党为公、执政为民的理想信念为宗旨，以倡导廉洁奉公、勤政善政为主要内容的社会文化体系”，[4] 要从以下几个方面入手：
1. 以德养廉，树立正确的廉政观。习近平总书记强调“腐败问题愈演愈烈，最终必然会亡党亡国”，强调坚持对广大党员领导干部加强廉政教育，以德养廉，树立正确的廉政观，坚定不移把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。具体来讲，（1）要教育和引导党员领导干部树立以人为本、执政为民，崇尚廉洁、鄙弃贪腐的价值理念；（2）树立“以义为上”、“先义后利”的义利观，坚持以义统利、不因利而害义，反对“见利忘义”、“以私废公”的利益观；（3）坚守权为民所用的权力观，懂得权力即责任，有权必有责的道理，正确行使人民赋予的权力，不任用、不枉用、不滥用，反对以权谋私，反对特权的错位思想；（4）君民之间的舟水关系要求树立“君为民立”、“吏为民役”的地位观，为官者要为民负责，为政者要为民谋利，反对官本位思想，树立利民与富民的民本思想；
通过具有亲和力、吸引力、感染力的廉政文化引领，倡导领导干部树立上述正确的思想观念，通过“随风潜入夜，润物细无声”的文化熏陶，引导其自觉反对腐朽堕落文化的侵扰。当廉政文化渗透到每一个人的生活和行为习惯之中，成为人们的一种生活需要和普遍的行为标准时，廉政就会成为可能。
2. 培育耻感文化，加强廉政教育。耻感是一个人道德感的基础，是一种内在的精神法制。孟子讲“人不可以无耻，无耻之耻，无耻矣”。[5]所以教人，必先使人知耻，人一旦无知耻之心，则会无所不为，为官者若无耻，就会将手中的权力变成谋求私利的工具，而全然无可耻之意。日本的耻感文化最具说服力，日本人对“耻辱”的畏惧远大于“罪恶”的憎恶，知荣明耻是日本人一生的追求与选择，如同人类文化学家泰勒之言：“文化可以使一个人因为某些食物被文化打上不洁净的烙印而饿死，尽管该食物的营养对一个人是有效的。文化的力量大于生死”。[3]
“耻感文化”调节着人的行为，也可以成为支配人的政治信念，孔子推崇“知耻近乎勇”的品格，如果人人“行己有耻”，社会就建立起了自律的规范。我国要重视耻感文化所产生的教化力量及达到的政治效果。
在我国高薪未必能养廉，先进的廉政文化却可以养廉，在反腐倡廉建设中，廉政文化正是以其如水秉性，以无形、潜在的力量发挥了凝聚、导向和规范的作用，对于提高反腐倡廉建设科学化水平具有重要意义。
二、制度保障——完善反腐倡廉制度建设
习近平总书记强调“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。该论断深刻揭示了提高反腐倡廉制度建设的科学化水平，即必须以反腐倡廉制度建设为重点。
从腐败的发生机理看：当腐败动机产生以后，接下来就是寻找并创造机会实现腐败，利用制度的漏洞在实施腐败的过程中往往又会诱发新的腐败动机，所以亨廷顿对腐败产生原因的解释是，现代化过程中，政治制度软弱、缺乏有效性导致了腐败。詹姆斯·斯科特认为，政府掌握调配资源的权力和提供公共服务的职能无限度膨胀，易于滋生腐败，制度无法解决和应对社会的各种需求无能为力时，腐败愈可能越猖獗。[6]权力易导致腐败，绝对的权力易导致绝对的腐败，也就是失去监督制约的权力最具有易腐蚀性和危险性。因此，反腐倡廉必须从制度设计上制约和限制权力，以科学的制度建设为保障机制是提高反腐倡廉建设科学化水平的第二步。。
（一）构建权力运行公开制度
为使权力在制度的框架内运行而不能超越，必须坚持用制度管权，以制度建设强化和提升权力内控机制水平，不仅要从制度上合理界定权力范围，明确权力的界限，科学优化配置权力结构，更要形成合理的权力结构和有效的制衡机制，规范权力行使的运行机制，细化分化权限和权力运行程序，从制度上规制权力行使过程中的随意性和任意性，防止越权、克服滥用权和专权，避免侵权，实现权力运行的规范化与程序化。
1. 健全完善政务公开制度。为了保障人民的知情权、参与权、表达权及监督权，权力的行使必须公开化、透明化，建立并实行政府信息公开的法制化。
目前我国政务公开的主体范围比较狭窄，主要集中在乡镇级和市县一级的政府机关，政务公开的内容过于宽泛，缺乏明确性，政务公开的方式比较单一。因此，必须健全和完善政务公开的法制建设，使政务公开法律化和制度化。对政务公开的主体、内容、程序及范围等相关问题做出明确的规定，逐步实现政府信息公开的法制化建设，以此保障行政管理体制的公正透明。公开的具体内容包括：政府各部门的规章制度、职责范围、行政管理过程和结果、监督途径和渠道，以及责任追究措施等必须明确公开，尤其对于行政经费支出要严格公开，同时建立政务公开的约束激励机制，使表扬提倡和惩罚处分相结合，实现政务公开制度的科学化。由深化政府信息公开透明，逐渐扩大到厂务公开、村务公开，逐步推行党务公开，支持和鼓励干部群众积极参与集体事务。
2. 建立公职人员财产申报制度和信用公积金制度。我国有《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，但该规定的适用范围较狭窄，局限性大，不利于预防腐败，应建立公职人员财产申报制度的相关规定，完善申报的主体从县级以上进一步扩大到有实权的公职人员，扩大申报的范围，包括：本人、配偶、子女及近亲属的财产状况，包括财产的数额及来源，财产的变动等情况，明确申报的时限，采取任职申报、现职申报和离职申报等不同申报时期；设置负责管理的专门独立机构，各级监察机关为主管机构，由所在单位的上级监察部门具体负责管理，予以审核并公布。对于拒绝申报或申报不实如隐匿、谎报或转移财产的行为，以及不能说明财产合法来源情况的，应予以追究。
3. 建立信廉洁信用用公积金制度，从公职人员的合法收入中按年月提取一定比例的数额作为保证在职期间不发生贪污受贿等职务犯罪的信用公积金储存起来，随着职务的升高，工龄的增长，公积金就越增厚。一旦失信发生滥用职权等腐败行为，在行政与刑事处罚的同时，公积金将被全部没收。如果没有发生腐败行为，在公职人员退休时一并将廉洁信用公积金一次性全额返还，以此来遏止诱发腐败的心理意图。
（二）强化制度执行力
制定完善合理的制度只是防治腐败的先决条件，“有了良好的制度而不能得到贯彻执行，制度也就无法发挥作用，甚至成为公职人员腐败的遮羞布”，“而制度是否能够得以贯彻执行则是防治腐败能否最终实现的关键所在”。[7] 因此，落实执行是制度的生命力所在，否则制度则会形同虚设，甚至产生反作用。与制度设计相比，制度执行是短板，轻制度落实，措施不够得力，效果不够理想是实践中制度执行不力的普遍问题，为了改变这一现状，增强反腐倡廉制度执行力，必须从以下方面着手：
1. 强化制度执行意识。以领导干部带头严格执行制度、维护制度的自觉性为龙头，带动全社会形成人人自觉遵守社会制度和规范的习惯，将反腐倡廉制度内化于心、外化于行，调动全社会对制度执行情况进行监督，及时查处违反制度规定的行为，加强制度执行意识，改善制度执行的社会条件，为制度落实创造良好外部空间。
2. 创新增强制度执行力的方法。开发电子监察系统，使公开成为推进制度执行的有效手段，成为深化党务、政务等办事公开的重要内容，加强对制度执行过程的实时监控，让制度执行主体对制度执行情况公开透明的程度逐步提高。对于群众反映多的问题，更要加大制度落实力度，增强制度执行力的成效。
3. 建立制度执行力的考核标准。建立制度执行力科学考核评价机制，对制度执行情况进行监督检查，尤其要改进和加强日常督查、专项检查、不定期和经常性监督检查，在检查的基础上对反腐倡廉制度执行力状况进行评估和考核，并将评估结果纳入党风廉政建设责任问责机制的范畴。
（三）严格制度执行追究问责制
对违反制度执行的情况严格追究责任，坚决纠正有令不行、有禁不止、有法不依的状况，坚决做到令行禁止、违者必纠，对各种失职行为，尤其是对违反反腐倡廉制度建设的相关部门，以及贯彻落实反腐倡廉制度不力、问题长期得不到有效解决的相关部门，依法纪对负有领导责任的人员进行问责，严肃追究责任，绝不姑息纵容，以铁律和法则维护制度的权威性、严肃性和实效性。
三、监督约束——强化反腐倡廉监督机制
有了制度的防线，还必须要有健全的监督约束机制，针对我国目前监督制约机制方面存在的问题进行科学施治，强化监督防线，是有效防治腐败滋生和蔓延的有效途径。
博登海默认为，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德的诱惑”。[8] 孟德斯鸠也有相同的认识，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的真理”。为了防止权力的滥用，他提出了以权力制约权力，实行职能性分权的“分权制衡思想”，该主张成为后世防治腐败的指导思想。“权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生、蔓延的重要原因”。[9]因此，要从监督约束机制的有效性入手是提高反腐倡廉建设科学化水平的第三步。
（一）我国监督机制存在的缺陷
在我国权力制衡体系中，行政权力相对强大，立法权和司法权相对弱小，监督权显得被动，权力不均势必导致无法形成权力制衡机制。正因如此，强大的行政权因缺少有力监督而成为腐败高发的一个重要诱因。从现实情况看，我国目前的权力监督结构体系中由于监督机关自身双重领导体制弊端的缺陷，造成监督因缺乏独立性而乏力，出现普遍存在着上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、法纪监督太晚、舆论监督太泛的实际问题，必须对现有的监督体制进行深入改革，保持权力内部监督结构的平衡。[10]
（二）提升监督实效性的对策
1. 推进人大监督体制改革。（1）健全法制，改进监督程序，保障人大监督权的依法行使；加快立法工作，出台监督法，健全和完善人大监督的立法体制，保证人大监督权的行使有法可依；进一步改进和完善人大监督程序，使人大监督更加规范、系统，更具程序性和可操作性，为便于人大监督职能的规范实施须提供法律依据和法律支持，以此保证人大监督实体权利的实施落到实处，真正发挥监督的效力和职能，监督程序的完善，有力保证了监督的过程公开透明，使监督的效力更具科学性和规范性。
（2）完善人大监督体制，建立专门监督机构，提升人大监督的效能；不断深化政治体制改革，为破解人大监督不力的体制障碍创造制度条件；必须摆正党的领导与人大监督之间的关系，划清党政职能的界限，在坚持党的领导前提下，使人大监督在不受妨碍干扰的状况下能够放开手行使监督职权，建立直接隶属于人大及其常委会的专门监督机构，人大才能实现专职、专任监督，充分发挥监督效能，以体现监督权威。
（3）提高监督意识，增强激励机制；建立和完善人大的监督激励机制，实行人大代表专职化，提高代表自身素质，改变人大代表将身份看作是荣耀而不是责任的思想观念，增强代表的责任感和监督意识、参政意识和使命感，以激励制度促使其积极主动行使监督权，并给予奖励和晋级机会；同时应进一步深化政治体制改革，发扬社会主义民主与法制，扩大民主范围，为人大监督权的行使营造良好的监督氛围和社会舆论。
2. 加强党内监督体制改革。我国现行的纪检部门是在同级党委和上一级纪委的双重领导下行使监督职权，监督与被监督直接是领导和隶属关系。这种隶属体制造成纪委的两难处境，既受其领导，又要对其监督，这种监督实际上效力是微弱的，监督机构独立性的缺失导致监督权威的折损和监督效能的乏力。自下而上的监督太难，怕惹火烧身，怕被打击报复而不敢监督；自上而下的监督太远，鞭长莫及，不能及时了解情况；横向同级监督太软，因受制约，不能大胆实施。因此，必须改革党内监督体制并尽快打破这种格局。通过党内立法，改革和完善党的纪律检查体制，变双重领导为垂直领导，保证纪检部门的相对独立性。[11]各级纪委由党的代表大会选举产生并只对其负责，不受同级党委常委会的领导，对于违法违纪案件有直接立案权、检查权及采取相应措施的权利。
3. 推进行政监察体制改革。改革我国行政监察机关既受同级政府领导，又受上一级行政监察机关领导的双重领导体制，在领导体制上实行行政监察机关内部垂直管理，确保行政监察机关人事与经费的独立性，在上下级之间的关系上，实行由上级监察机关产生下级监察机关，下级对上级负责，不再受同级政府的约束，直接受命于上级监察机关的体制，下级监察机关只受上级监察机关的领导和监督，从体制上确保整个行政监察系统的独立性及行使监督职权的独立性和主动性。
4. 深化司法体制改革。人民检察院和人民法院的监督属于事后监督，对于惩治腐败发挥着极其重要的威慑力。但在司法实践中，长期以来，由于我国司法机关在人事和经费上依赖于政府，在惩治腐败中难保司法公正。改革司法机构的财政管理，将司法经费作为国家预算的一部分列入财政计划，从制度上不再受制于政府管理；改革现行的人事任免和经费隶属关系，建立司法部门垂直领导的司法体制，以司法的相对独立推动和保障司法公正，确保司法机关独立办案，保障司法监督的法律制裁权威性和有效性。[12]
5. 强化网络监督。实践证明，权力的行使和监督二者之间的力量对比失衡是造成腐败的可能原因，转型期的国家长期以来腐败问题的发生也正是由强国家与弱社会的非均衡态势造成的，由此，防治腐败最需要广大人民群众、各种社会组织和社会团体的积极行动和广泛参与，反腐败除了加强国家自上而下的权力制衡监督体制外，必须加强公民社会自下而上对国家权力的监督力量。[13]
在我国，人民是国家的主人，是国家权力的主体，人民对国家权力的监督通常以形成巨大的舆论压力来实施，马克思在强调社会舆论监督力量时，认为新闻媒介就是人民精神的慧眼，是人民自我信任的表现，强调社会舆论必须成为公共利益的法庭，将一切丑恶与肆虐展现出来而受到社会的广泛谴责。任何腐败和堕落都可能被新闻媒介揪住不放、穷追猛打而引发一场政治阵亡，这就是舆论的强大功能，新闻媒介被喻为“无冕之王”，在今天俨然已经成了抑浊扬清、针砭时弊制约权力的第四种权力。[14] 由新闻媒体宣传所形成的舆论监督具有及时、迅捷性，能在第一时间报道事件的真相，引起最广泛的关注。较广的辐射性得到了权力监督部门的高度重视，并以公开透明的审查方式最终给予腐败者以严惩。腐败分子被曝光在光天化日之下无法掩盖，舆论监督以猝不及防之势，可实现最短实效的监督效果。
在我国现阶段，尤其要重视网络监督这种新型监督机制，充分保障广大民众利用网络表达对社会公平与正义的渴望和追求，充分保障人民群众的知情权、参与权、监督权等民主权利，真正实现人民当家作主的社会政治权利。随着互联网的迅猛发展，公民参与政治觉悟水平的提高，民主意识的增强，网络成为了民众和政府沟通的有效平台，网络监督的优势愈加凸显，由于网络法规法制的不健全和监管的滞后及漏洞，利用实施“人肉搜索”等违法行为，造成“网络暴力”及侵犯隐私权等问题日益暴露出来，成为网络侵权急需解决的问题。网络自由的边界是法律，因此政府应当健全法律法规，充分发挥对网络监督的规范，加强网站自律和网络管理，加强网站经营者的责任。健全反腐倡廉网络舆情举报检测机制，对网络上出现的热点时事问题进行及时跟踪、调查和反馈，对于要查处的信息和提供的线索要建立快速反应机制，及时受理，形成一整套处理网络舆情的工作流程和模式。[15] 要建立网络举报激励机制与保障制度，激励举报，并加强和完善对网络举报人的保护措施，确保举报人无后顾之忧。
与此同时，还应调动各社会团体、工会、共青团、村民委员会和居民委员会等基层群众组织等力量监督腐败行为。
综上，提高反腐倡廉建设科学化水平，我国应该综合运用多种监督形式，使各个监督主体在充分发挥自身独特作用的基础上，建立监督体系的协调机制，使党内监督、行政监察监督、司法监督和舆论监督等有机结合，保证各个监督机关相互协调，相互配合，形成一个对权力运行情况全方位的立体监督之网。做到哪里有权力，制度就规范到哪里，监督就跟随到哪里，以此确保我国权力的规范行使。
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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]
