实施开放档案鉴定工作细节研究

    吴振泉

    开放档案鉴定工作是指对档案是否解除“封闭”而进行的甄别工作。它是开放档案工作的最核心环节。近二十年来，开放档案已成为常规性工作，但在实施开放档案鉴定的过程中，各档案馆对开放档案的内容、种类标准掌握不一，工作随意性大，导致开放比例过低、质量不高，不利于档案信息的开发利用。细节决定成败。本文结合北京市朝阳区档案馆开放档案的工作实践，对开放档案鉴定工作的规章制度建设、决策形式与人员组织、具体步骤和程序、问题与建议等细节问题进行探讨。

    一、规章制度建设

    开放档案工作依据的现行法规主要有《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)等法规。

    开放档案鉴定工作规章制度是档案馆进行开放档案鉴定工作的准则和行为规范，是对档案开放法规的细化和在实际工作中贯彻落实的准则。为杜绝工作的随意性，规范和细化档案馆的开放档案行为，依据有关法规，档案馆应制订程序类、职责类、标准类等制度规定。

    1、《档案馆开放档案实施细则》。以工作程序为主、兼有工作职责上的要求。其具体内容有：规定实施开放档案鉴定初审工作的责任科室和具体职责；开放档案鉴定复审工作的组成人员及其职责：开放档案鉴定终审的会议形式和职责；开放档案履行批准、备案程序的有关要求；开放档案整理、编目、标识的内容；开放档案对外公布的要求等等(开放档案利用工作的有关要求，在利用规章制度中作出规定)。

    2、《开放档案工作程序》。工作程序类规定。它对开放档案工作从工作目的、范围、职责、程序内容、依据的相关文件和形成的记录表格等方面对开放鉴定工作的各个程序进行细化说明，对开放档案鉴定工作的步骤进行规范。

    3、《开放档案鉴定初审人员工作职责》和《开放档案鉴定复审小组工作职责》。工作职责类规定。它对实施开放档案鉴定工作的初审人员、复审人员和复审小组的职责、工作要求、工作标准做出具体规定。

    4、《开放档案鉴定控制使用档案的标准》。标准类规定。依据《暂行规定》第七条中规定的控制使用档案的二十条内容，根据馆藏档案的情况，制订适合本馆馆藏档案内容的、作为控制使用档案的细化标准，便于开放档案鉴定人员的依照，实施鉴定工作的操作。此标准应根据档案内容的变化、遇到的新情况及时修订，以便开放鉴定人员参照。

    二、决策形式和人员组织

    为慎重决策，确保质量，在进行开放档案鉴定工作过程中，应组织开放鉴定人员和科室初审、复审小组对开放鉴定的档案逐件讨论复审，对难以把握的档案内容，提交局务会终审、做出最后的决策的形式。避免了因个人不同判断而造成不同的开放鉴定结果。

    从事开放档案鉴定工作人员的能力和水平决定着开放档案的质量。从朝阳区档案馆几年来的实践来看，可以由一至两名具有馆员及其以上职称、熟知档案法规、具有较丰富机关、社会等知识的人员作为开放档案鉴定初审人员，将开放鉴定工作作为年度常规工作列入工作计划予以安排。成立由具有副研究馆员职称、熟知档案法规、具有丰富知识的人员。以及主管科长、副局馆长五人以上组成开放档案鉴定复审小组，发挥集体智慧、在初审后、终审前，对拟开放档案逐件进行详细复审，可以确保开放档案的质量。

    三、实施的具体步骤、程序

    1、制订工作计划。包括确定开放鉴定档案(形成满30年、或拟提前开放的)的全宗、所属年度、数量，开放鉴定工作完成的时间、人员分工等内容。

    2、建立初审数据库。内容包括开放档案的序号、档号、全宗名称、案卷题名和卷内文件题名、形成时间、件数、保管期限、开放与否、不开放的原因和依据、涉密档案的密级。由初审人员边初审，边录入。

    3、初审。在科长的组织下，初审人员通过阅读档案原文，逐卷逐件对拟开放档案进行初审。进行此步骤需要注意的是，由于八十年代以前的文件形成不规范。有的文件的标题不能完全反映文件的内容，初审人员绝对不能仅通过卷内文件目录就确定档案文件是否开放。同时。对保密期满的原涉密档案，履行解密手续。

    4、初审总结。初审完毕后，工作人员要总结说明开放档案鉴定初审的情况，拟开放、不开放档案的内容、数量和所占比例等内容。

    5、复审。初审完毕后，交复审小组成员对初审结果进行逐件复审。通过召开复审小组会讨论、形成复审意见。

    6、局务会终审。开放鉴定人员向局务会汇报初审情况、复审小组的意见。经过局务会讨论，形成终审意见。

    7、开放鉴定结果修订。根据局务会终审决定，对开放档案鉴定的结果进行修改。

    8、形成终审报告、填写终审表。说明开放档案鉴定的情况，拟开放、不开放档案的内容、数量和所占比例等内容，鉴定审查的详细情况。初审、复审人员和局(馆)长在终审表格上履行签字手续。

    9、报区政府批准。形成《关于馆藏××××年度部分档案向社会开放的请示》，内容包括开放档案鉴定的情况，拟开放、不开放档案的主要内容和意见、数量和所占比例等。

    10、向市档案局备案。说明拟开放、不开放档案的主要内容、数量和所占比例等内容。将控制使用档案文件级目录附后，以便审查。

    11、开放标识。根据上级批复情况，进行开放档案标识，在已经获准开放的档案上加盖“已开放”标识。在相应全宗的全宗卷中加入开放鉴定情况说明材料：在相应案卷的备考表内填写说明开放档案情况。

    12、履行解密手续，标注解密标识。在已解密的原涉密档案上原标注的密级上加盖双杠(表示原标注密级作废)标识，在下面加盖“已解密”标识。同时，依据《暂行规定》第五条“提前开放馆藏经济、科学、技术、文化类涉密档案。应当向原档案形成机关、单位发出要求提前解密的通知”的规定。履行确认该部分档案予以解密的手续。

    13、编制开放档案目录。编制电子、纸质开放档案目录。方便利用者在阅览室和网络的利用。

    14、发布开放公告。在报刊、网络等媒体上，向社会发布开放档案的内容、所属年代、数量等信息。在政务网、档案信息网上发布开放档案的目录及其档案原文。

    15、年度开放档案工作总结。总结中要反应开放鉴定工作的全部过程，如参与的人员，鉴定的数量，开放档案的内容、数量、时间。开放鉴定工作的经验教训等内容。

    四、需要注意的几个问题

    1、关于涉密档案履行解密手续问题。1988年《保密法》颁布前，我国各级机关普遍存在着文件材料标密过高、定密随意的问题，许多区县级及其下属机关的内部文件也被确定为机密、甚至绝密文件，因此档案馆在进行开放档案鉴定(包括提前开放档案鉴定)过程中，肯定涉及涉密档案。档案馆必须按照《保密法》和《暂行规定》的规定，对已经解密的涉密档案进行相应的标识工作，标识“已解密”，履行解密手续。

    2、关于对控制使用档案“二十条”的理解和应用问题。《暂行规定》中第七条规定的控制使用的二十条的内容，总体来说内容较全面，但对涉及个人隐私类档案的种类，可操作性差、较难以把握。根据几年来开放档案鉴定工作的实践，主要对以下几类档案予以控制使用：涉及个人问题的调查、处理、定性、结论方面的材料；各机关、组织形成的涉及个人基本情况的表格和文件材料；招工、职工转正定级审批表；个人建房审批表及相关材料等。

    3、处理好“件”与“卷”开放的问题。区县档案馆是普遍按照一卷档案中的一件档案不能开放，则整卷档案就不开放的原则进行开放鉴定工作的。笔者认为，对无需要控制使用内容的档案不予开放，是违法违规行为、不作为的行为。必须逐件地对档案进行开放鉴定工作，而不是因为因一件档案不能开放而对整卷档案不开放。设想，如果我们采取物理隔离(人为遮盖)的方法封闭控制使用的档案，只让利用者阅读开放的内容，岂不就达到了对不开放档案控制利用的目的了吗?也就可能只有极少量的档案不能开放，就可以大大提高开放率。西方国家，如美国对复制的涉密内容的文件、档案采取涂抹墨迹遮盖涉密内容(开天窗)的方法对公众开放，应该值得我们借鉴。

    4、增加依申请开放类档案。对婚姻等涉及个人隐私的档案是否开放，各档案馆的处置是不一样的。但公民持有个人有效证件，都可以查阅本人的这类档案。这样就出现了矛盾：既然是不开放控制使用的档案。那为什么还要采取利用开放档案的接待方式、手续，只要出示身份证就可以呢?相反，对这类档案进行开放了，别人就有权利用。岂不是又侵犯了比人的隐私权?!因此，在档案管理利用的类型中，除控制使用的档案、开放档案以外，可参照《中华人民共和国政府信息公开条例》政府信息依申请公开的形式，增加依申请利用开放类档案。公民个人利用涉及个个人隐私的如婚姻、房地产等类档案，在不侵犯他人隐私的情况下，持本人证件填写申请利用表格。经过工作人员批准后利用。