转型期农民工住房保障的现实认知与途径选择
田玉忠
摘 要： 以供给主义与需求主义为导向和主体内容的政策工具组合是农民工住房保障改革发展的主要途径。根据转型期的特点和规律以及改革发展的阶段水平和目标任务，突出和强化农民工住房保障已成为经济发展和社会转型的侧重点。政府应从农民工住房保障现状出发，系统性推进农民工住房保障的综合配套改革，着力构建农民工住房保障的机制链，逐步把农民工纳入住房保障体制。
关键词： 农民工； 社会转型； 住房保障
中图分类号： D422 .6 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0022-05
The Reality Recognition and Approach Selection of Housing Security of
Migrant Workers During the Period of Social Transformation
TIAN Yu-zhong
（Lanzhou University of Finance and Economics， Lanzhou 730020， China）
Abstract： The policy， which is based on supply and demand as guidance and the main content ， is the path for housing security reform of migrant workers and development. According to the characteristics and laws in transition as well as the level and stage of reform and development objectives， tasks， to highlight and strengthen the protection of migrant workers housing and economic development has become the focus of social transformation. From the current situation of migrant workers housing security， migrant workers systematically promote comprehensive reform of housing security， housing security efforts to build mechanisms for migrant workers chain， and gradually bring the migrant workers into the housing security system.
Key words： migrant workers； social transformation； housing security
一、研究背景
（一）农民工住房保障中存在的问题及原因
随着我国整体基于市场体制的住房制度的建立，住房保障成为政府破解住房价格过高和需求者支付能力不足矛盾这一住房命题核心的根本手段。而我国2.69亿左右的农民工作为转型时期一个收入较低、知识技能较弱、社会地位较低、流动性和分散性较强的特殊群体，其住房问题已凸显为一个重大的社会经济政治问题。我国农民工的住房保障存在诸多缺陷和盲区，严重影响农民工的合法权益和切身利益。
1. 法律体系不完备。《国家人权行动计划（2009-2010）》将保障人民的生存权、发展权放在首位，在推动经济又好又快发展的基础上，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利是基本原则和要求。而作为社会重要组成部分并为社会转型做出重要贡献的农民工的住房利益和机会，却没有因应的法律法规的维护和保障，社会公平正义的缺陷制约了社会的和谐度和创造力。原建设部等五部委2007年印发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，其指导性职能的发挥因缺乏法律上的约束力和执行力而效果甚微。
2. 政府的角色定位不明确。农民工住房问题的解决基本还是依赖于他们的职业类型和劳动所得，各行其是，政府在农民工住房保障中的主导作用并未建树。如果不解决城乡二元制户籍结构，农民工的权利
将长期被忽视，那其在城镇的住房问题因累积并与其他问题叠加而变得更为复杂艰巨。
3. 农民工住房保障方式不清晰。在初步形成“低端有保障，终端有支撑”的住房保障政策框架中，廉租房解决住房难，经济适用房解决买房难，公租房解决住房难和买房难之间的“住房夹心层”，限价商品房解决经适房和普通商品房之间的“买房夹心层”住房问题的路径和机制视农民工为“夹心层”，存在明显的歧视性和非普惠性。农民工基本上与廉租房和经济适用房无交集，更未进入住房公积金制度。“十二五”期间国家保障房建设的年度计划也缺乏针对农民工的专项计划。“十二五”期间城镇保障性住房建设目标是3600万套，2011年已经开工1000万套，2012开工了700多万套，2013计划开工数量不会低于500万套。①已有的政策框架无论是保障性住房还是政策性住房都明显忽视或轻视了占国民1/10以上的最大弱势群体的住房保障供应政策模式。这不能不说是一个较大的政策漏洞。其局限性在于政策目标群与农民工的规模、结构不对称、不平衡、不清晰。
（二）转型期农民工住房保障的必要性
构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系是建立我国整体基于市场体制的住房制度目标，而住房保障成为政府破解住房价格过高和需求者支付能力不足矛盾这一住房命题核心的基本手段和政府必须为困难群体提供基本住房保障“补好位”的根本途径。截至2013年，我国有农民工2.69亿，其中外出农民工1.66亿；2013年农民工月均收入为2609元，比2012年的2290元增加了13.9%，但相较于其他阶层有显著差距。农民工作为转型期一个收入较低、知识技能较弱、社会地位较低、流动性和分散性较强的特殊群体，其住房问题已凸显为中国转型期一个重大的社会经济政治问题。“忘记了农民，就是读一百万册马克思主义的书，也是没有用的”。（七大报告，毛泽东）从总体和战略高度审视和阐述农民工住房保障问题，在宏观思考和微观运行上较为全面系统深入研究这一重大问题，为政府从体制设计、政策机制上提供理论依据和途径模式，具有重要的学术价值和实践意义。第一，住房问题不仅是民生问题也是发展问题。联合国《世界人权宣言》等国际公约和多数国家宪法的规定得到了充分印证。第二，农民工住房保障对保障社会公平正义，构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系具有战略性的结构和功能价值。第三，农民工住房保障是统筹和实现“新四化”的有效途径。第四，作为以公共住房政策为实质的农民工住房保障的有效载体和政策工具的公共租赁房等保障性住房的建设和消费是转方式、调结构、惠民生的内在要求和有机统一，也是农业转移人口市民化和新型城镇化的必然选择。第五，加快农民工住房保障和供应体系建设是正确处理政府提供公共服务和市场化的关系、防止住房保障中“福利陷阱”和“福利歧视”以及平衡需要和可能的重大理论和实践课题，是构建以商品房为主、公共房为辅的共生互补格局、促进房地产业健康发展长效机制和政策措施的科学内涵和应有之义。
（三）相关研究述评
1. 国外。农民工住房保障属“纯中国问题”，国外虽无专门研究，但有关人类的共性价值理念和终极关怀的思索对于本课题仍闪烁着思想和智慧的指引光芒，具有理论的力量和精神高度。有关西方学者主要从权利、资源配置和特殊人群住房政策三方面展开研究。首先，学者们认为住房是公民的一种基本权利，具有普世价值与标准。如马歇尔（1949）的《公民权与社会阶级》论述了人类三大权利之一的社会权利中包括的居住权和资产拥有权都与住房问题直接相关并影响公民社会福利[1]；罗尔斯（1971）的《正义论》指出：“后天社会的分配的公正可以弥补社会个人由于出生后家庭条件所造成的起点不平等。”[2]通过他设计的理想“无知之幕”就可以达到社会公平；科塔里（2001）强调住房权利的普世性与标准，认为所有人拥有充分的住房权才能保证和平、有尊严的生活的权利。其次，学者们强调住房是一种资源，它的分配及其结果要同社会公平公正相联系。如诺齐克（1974）指出保证社会公正、使社会资源能够较为公平公正地分配，其关键在于分配的过程，也就是说他更注重社会中资源分配的政策和制度。[3]伦德（2006）的《理解住房政策》中指出：住房是一种资源，如果分配的不平等可能就直接影响到住房者受教育水平或者身体健康程度等，而且可能会因同样的原因而延续到下一代。[4] 第三，针对低收入阶层的住房保障进行了研究。如OHLS（1975）等建立了一般均衡住房市场过滤模型，指出对低收入阶层提供住房货币补贴比新建住房的政策更有效；麦克唐纳（1999）的《城市经济原理》针对美国所专门出台的社会低收入群体、弱势群体保障性住房政策进行了介绍和分析。[5] 此外，有关国际公约的一般原则性规范也体现了住房权利的价值。如《世界人权宣言》（1949）明确规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；《经济、社会、文化权利国际公约》（1966）规定：缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件；各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿统一的国际合作的重要性。
2. 国内。“农民工”一词最早于1984年由张雨林提出。艾君（2005）认为“农民工”是指“身在城市从事非农业工作的农业户口的工人”。国家层面第一次把农民工住房问题纳入制度视野是2007年《关于改善农民工居住条件的指导意见的通知》。2010年的中央一号文件首次使用了“新生代农民工”的提法，并对其问题包括住房问题作了针对性的措施安排；2013年的中央一号文件强调了农业人口转移市民化的宗旨等。国内学者对农民工住房保障的研究主要集中在：
农民工的住房现状、制约因素、研究意义等。吕萍等（2008）基于成本效益分析，讨论了将农民工住房纳入统一住房保障体系更为有效，通过建立农民工住房保障政策体系，实现农民工的规划和管理；王凯（2010）等研究和分析了城市农民工居住的现状、制约因素及解决对策；[6] 李欣然（2011）认为应禀承社会公平的运作逻辑以改善农民工住房保障制度；龙树国（2011）认为住房是影响农民工迁移的一个重要因素。[7] 胡福光等（2011）分析了影响南京市农民工廉租房需求度的重要因素；[8] 王继云（2012）通过新生代与第一代农民工对比，认为新生代农民工的社会保障现状更令人担忧；李志刚（2012）利用广州等6城市的实证调查，研究了快速城市化背景下中国大都市“新移民”的住房状况、模式与机制，得出劳力型新移民设施条件最差的基本结论；[9] 翟慧（2013）分析了农民工居住条件未较好改善的原因，提出应构建有弹性、差异化的农民工住房保障政策体系；苟兴朝等（2013）主张中西部地区的中小城镇化与住房保障协调发展；牛丽云等（2013）通过对保定市新生代农民工特点、住房现状与需求的实地调查与研究综合施策逐步将新生代农民工纳入住房保障体系；李芙蓉等（2013）研究了农民工市民化的制度性障碍和对策建议。
研究农民工住房保障的措施和途径等。比较系统的农民工住房保障研究主要有：徐郁文（2007）、张协奎等（2010）分别介绍了苏州市、南宁市的多种形式、成分、渠道解决方法的实践探索，主张通过一系列配套政策改善城市农民工住房条件；[10] 张道航（2010）提出必须从户籍、土地等制度建设入手让农民工“住有所居”；[11] 刘洪玉（2011）对推进与完善住房公积金制度进行了系统深入研究，提出了完善住房公积金制度的政策建议；董昕（2013）系统梳理和评价了1978～2012年的中国农民工住房政策，并总结了政策实践中的五大典型模式；刘艳文（2013）建议通过降低准入条件、完善与协调政策、创新管理方法等措施，将农民工全面纳入城镇社会保障体系。单项保障政策的研究主要有：郑小晴等（2008）认为应将农民工纳入住房公积金制度覆盖范围；[12] 商鹏龑（2010）提出“回迁式”购房是解决农民工市民化进程中住房保障的办法；王永（2011）主张补偿城中村拆迁过程中农民工租户的损失以保障其住房权利。从政府的主体责任方面研究主要有：张国胜等（2007）借鉴国外经验教训，指出公共住房建设是政府解决农民工住房问题的应然性政策选择；[13] 李桂荣（2008）认为政府应制定相应政策，增强农民工的城市住房消费能力；龙树国（2011）认为住房是影响农民工迁移的一个重要因素，政府可通过多种途径解决农民工的住房问题以加快小城镇建设，促进人口重新分布；任兴洲等（2011）认为应充分发挥政府、企业、市场等多方作用，多渠道改善农民工居住条件；[14] 许莲凤（2013）以准公共产品为视角，认为政府重点建设公共租赁住房为新生代农民工的市民化提供切实有效的住房保障。
总体评价：国外学者的研究没有很强的专门性和针对性；国内学者对农民工住房保障研究虽然作了一些开创性、探索性、局部性和碎片性研究，取得的研究成果为这一问题的深入研究积累了比较丰富的学术营养和学理经验，但缺乏整体性、系统性和前瞻性。这为本文在研究视角、研究内容、研究方法和分析工具上有所改进和突破提供了思考动力和探索空间。
二、农民工住房保障的构成要素及体系构建
（一）农民工住房保障的构成要素
遵循L.V.R贝塔朗菲的系统论观点，系统是由各要素相互关联、相互作用而形成的有机体系。如果把农民工住房保障看作一个经济社会存在的系统，就可以更好地分析其主要因素以及各要素在体系中的特定地位和作用。
1. 户籍制度。我国现行的人口迁移制度、福利制度、社会保障制度、就业制度等一系列制度都是依附于我国的户籍制度之上的亚制度。户籍管理制度作为社会治理的基础性元制度，固化了历史形成的城乡二元结构性利益失衡格局，农民工不仅在观念上而且在制度安排上仍然被当作城镇的“外来人口”对待，这就严重制约了农民工的市民化。他们自然就丧失了附着在户籍上的社会福利待遇和基本公共服务，城镇居民享有的住房保障权利显得尤为稀缺和难得。因此，城乡二元户籍制度是农民工住房保障的构成因素，也是解决农民工住房问题的根源性矛盾和障碍。
2. 住房保障制度。我国现行的住房保障体系总体可以归纳为：最低收入家庭可以租赁政府提供的廉租房，中低收入家庭可以购买经济适用房，中高收入家庭可以购买商品房。这种分类保障体系先天性地忽视了农民工理应享有城市社会发展的住房保障权益。住房保障作为公共住房政策，制度政策的目标群应涵盖城市建设和发展的所有主体。而事实上将农民工排斥在住房保障体系的边缘甚至门外，究其原因在于住房保障制度实际上是维护城镇居民的既得利益，形成了社会群体居住空间的社会隔离。把农民工纳入住房保障制度覆盖范围不容后置。
3. 农民工收入水平。与社会其他群体相比，收入水平低是制约农民工住房消费能力和水平的重要因素。2012年国家统计局公布的数据表明，2012年农民工约2.5亿，平均月薪为2049元，还低于2011年全国城镇非私营单位在岗职工的平均月薪3537.6元的水平。①
4. 政府角色定位。政府是农民工住房保障的主导力量和责任主体。政府作为公共政策的制定者和住房保障的制度供给者，利用其公权力和公共资源保障居民的基本居住条件是国家、政府的基本职能和责任。无论是发达市场经济体国家的住房市场干预还是新兴经济体国家的福利住房政策，无不普遍地体现了政府对低收入阶层住房问题的广泛重视和政策主导。明确政府的角色定位和责任主体是农民工住房保障体系构建的核心。
5. 土地制度。由于现行土地出让制度与土地二元结构的弊端，农村集体建设用地不能自由上市交易，农民工及其家属进入城镇后的农村住房处于半闲置状态，而在城市中又无力购买住房而导致了不同程度的土地和住房资源浪费。在土地资源稀缺的背景下，各地方政府保障性住房开工一直受到土地供应模式的困扰，保障城市居民的住房尚且不易，更不用说保障农民工的住房权益了。农村集体土地所有权、承包权、经营权以及宅基地使用权的土地制度改革有助于农村“空心化”问题的消解；土地供应模式的改变也可为解决农民工住房问题提供新思路和新举措。
6. 城市管理。社会管理中的城市管理对农民工以约束和限制为主的如外来人口计划生育管理、私房出租管理、城市居住证管理等手段，虽然在经济上接纳了农民工及其家属，却滞缓和阻碍了他们融入城市社会，形成了有就业无社会生活的难堪局面和难以市民化的尴尬境地；也导致了农民工住房保障的边缘化。这种重管理轻服务的城市管理体系的弱点还体现在城市基础设施建设和社区文化建设的欠账和短缺，公共服务供给能力不足，没有统筹规划农民工的常住化需求。
（二）农民工住房保障的途径体系
1. 农民工住房保障是改革发展的阶段性任务。从纵向看，根据我国经济社会发展转型期的特征和改革的系统性、整体性和协同性要求，农民工住房保障是疏解农民工住房问题的过渡性制度安排，是城乡发展一体化、工业化、城镇化历史进程中的阶段性任务，与户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等综合配套改革相适应。农民工是我国改革发展中人口红利①的主要动力源泉，为经济发展方式转变提供了充裕的人力资源支撑。中国的现代化，尤其是农业现代化与农业人口转移市民化相生相伴；城市化是我国经济社会转型的持久动力和建设小康社会的必由之路。解决农民工住房问题是实现社会结构转型的内在要求；建立农民工住房保障制度，则是推进以人为核心的新型城市化基础性制度保证的客观需要，也是顺应城市化发展趋势的战略举措。农民工住房保障的边缘化或脱离住房保障制度，约束和限制着改革的纵深性，成为了经济社会发展的顽障和短板。改革与农民工住房保障同步推进，与社会其他群体一样同等对待农民工住房问题是改革的阶段性目标和任务。农民工住房保障已经成为现阶段改革侧重点的时机已经成熟，改革发展的阶段性特征与农民工住房保障的重点、目标和任务也是相适应的。
2. 构建农民工住房保障的机制链。从横向看，农民工住房保障机制上要环环相扣，协调运作。重点破解土地和资金供应两大难题。从土地供应、商业性金融为主公共住房金融为辅的资金供应，把农民工纳入城镇保障性住房和政策性住房建设并与城镇居民享有同等机会分配和统一管理的比较完善的农民工住房保障机制链。更为重要的是要摒弃农民工的“夹心层”界定，住房保障体系及其分类保障模式推及农民工。
三、转型期农民工住房保障途径
“居者有其屋”和“安居乐业”是农民工有序市民化的基本生存要求和发展动力，是农民工融入城市生活的首要条件。要达成这一目标，研判农民工住房保障现状并借鉴国际经验模式，探求途径或路线尤为重要。
（一）供应主义途径
从供给主义思路出发的住房补贴政策，普遍被称为“生产者补贴”或俗称“补砖头”。旨在增加有效供给，改善供给结构，促使供给曲线右移，从而降低住房的售价或租金。政府的公共住房政策目标是把农民工纳入住房保障体系，保障其基本居住条件，特别是扶持和帮助城镇常住农民工的住房需求。目标的实现必须有因应的政策工具或具体措施。供给的具体政策工具主要有政府直接投资建设或直接向非营利性、租金收到管制的公共租赁住房提供财政补贴；政府还通过体现在财政货币政策上间接补贴激励开放商或非营利机构开发建造农民工住房，包括政府减免各种与建房有关的行政性收费和各种税收、降低商品房的土地出让金而配建一定面积的保障性住房，金融上的低息、贴息、政府担保贷款等间接金融补贴。实际操作中上述政策工具往往是以组合形态运用的。把农民工纳入住房保障建设的郑州四类保障性住房并轨的“四房合一”模式以及安徽等多地廉租房和公租房并轨的“两房合一”模式值得总结和推广。
（二）需求主义途径
从需求主义思路出发的住房补贴政策，又称为“消费者补贴”，俗称“补人头”，旨在降低购租房的门槛成本、消费支出和机会成本，提高消费者的住房支付和融资能力。公共住房政策的实质是保障全体居民，当然包括农民工获取公平和适当的住房机会和权益。机会平等是前提，规则公平是关键。需求端的政策工具主要有通过财政资金发放住房津贴，直接补助农民工的住房需求或政府直接面向农民工提供租金和房价补贴，为他们分担部分住房支出；更为普遍使用的是体现在住房金融政策和税收政策上的间接补贴，包括低息贴息贷款、政府担保以及与购租房相关的税收减免等政策支持。当然这些工具往往是相互结合，组合运用而放大政策效应。
国外虽没有农民工这一社会阶层，但他们对低收入者的购租房倾斜政策也为保障我国农民工住房有借鉴价值。代表性的有波兰的“年轻人住房计划”，帮助在一手房市场第一次购买自住住房面积在50～70平方米的年轻夫妇家庭或单身承担10%～15%的房款；英国政府推行的“部分产权”购房计划，购房者可先购买50%的产权，其余由政府、银行或抵押银行分担，并以低于市场的价格供给房主；韩国自上世纪70年代以来的“一户一宅”计划，政府优先为无房户提供住房。美国在住房政策上主要以优惠政策和资金补贴政策直接援助低收入家庭。美国对能够支付月供房屋抵押贷款，但没有能力支付购房首付的无房户，可申请政府交纳首付款的特别资助。此外，美国针对特定人群的住房问题，向他们提供政府担保，如美国设立了联邦住房管理局、退伍军人住房管理局和农场主住房管理局，分别针对有意愿无能力的中低收入家庭、退伍军人家庭和农民家庭申请购房抵押贷款提供政府政策性担保，提高特定群体的购房融资支付能力的同时，化解和分散金融风险，可为一举两得之功效。住房津贴方面的典型代表包括美国1974年起租房优惠券和租金证明；英国、加拿大、德国和瑞典的独立住房津贴制度。
供给主义途径和需求主义途径的出发点虽然迥异，但都是为了农民工住房保障目标的达成。住房制度的改革和发展，农民工住房问题的根本解决需要公平性和效率性原则的有机统一，二者综合交叉优势互补。二者各自的政策工具相互融合，组合运用更能符合中国改革的阶段和发展水平，更有政策工具创新的潜力和空间。供给主义和需求主义导向的途径以及二者的政策工具组合，始终不能背离农民工住房保障的方向——住房领域的两极分化，更不能背离政府主导的以收入为核心的农民工住房保障的系统性和改革的配套性，也不能与农民工住房保障的供需两端的可持续平衡相违背。
参考文献：
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剑桥大学出版社，1950.
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[14]任兴洲.适合农民工特点的住房供应
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[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 以供给主义与需求主义为导向和主体内容的政策工具组合是农民工住房保障改革发展的主要途径。根据转型期的特点和规律以及改革发展的阶段水平和目标任务，突出和强化农民工住房保障已成为经济发展和社会转型的侧重点。政府应从农民工住房保障现状出发，系统性推进农民工住房保障的综合配套改革，着力构建农民工住房保障的机制链，逐步把农民工纳入住房保障体制。
关键词： 农民工； 社会转型； 住房保障
中图分类号： D422 .6 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0022-05
The Reality Recognition and Approach Selection of Housing Security of
Migrant Workers During the Period of Social Transformation
TIAN Yu-zhong
（Lanzhou University of Finance and Economics， Lanzhou 730020， China）
Abstract： The policy， which is based on supply and demand as guidance and the main content ， is the path for housing security reform of migrant workers and development. According to the characteristics and laws in transition as well as the level and stage of reform and development objectives， tasks， to highlight and strengthen the protection of migrant workers housing and economic development has become the focus of social transformation. From the current situation of migrant workers housing security， migrant workers systematically promote comprehensive reform of housing security， housing security efforts to build mechanisms for migrant workers chain， and gradually bring the migrant workers into the housing security system.
Key words： migrant workers； social transformation； housing security
一、研究背景
（一）农民工住房保障中存在的问题及原因
随着我国整体基于市场体制的住房制度的建立，住房保障成为政府破解住房价格过高和需求者支付能力不足矛盾这一住房命题核心的根本手段。而我国2.69亿左右的农民工作为转型时期一个收入较低、知识技能较弱、社会地位较低、流动性和分散性较强的特殊群体，其住房问题已凸显为一个重大的社会经济政治问题。我国农民工的住房保障存在诸多缺陷和盲区，严重影响农民工的合法权益和切身利益。
1. 法律体系不完备。《国家人权行动计划（2009-2010）》将保障人民的生存权、发展权放在首位，在推动经济又好又快发展的基础上，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利是基本原则和要求。而作为社会重要组成部分并为社会转型做出重要贡献的农民工的住房利益和机会，却没有因应的法律法规的维护和保障，社会公平正义的缺陷制约了社会的和谐度和创造力。原建设部等五部委2007年印发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，其指导性职能的发挥因缺乏法律上的约束力和执行力而效果甚微。
2. 政府的角色定位不明确。农民工住房问题的解决基本还是依赖于他们的职业类型和劳动所得，各行其是，政府在农民工住房保障中的主导作用并未建树。如果不解决城乡二元制户籍结构，农民工的权利
将长期被忽视，那其在城镇的住房问题因累积并与其他问题叠加而变得更为复杂艰巨。
3. 农民工住房保障方式不清晰。在初步形成“低端有保障，终端有支撑”的住房保障政策框架中，廉租房解决住房难，经济适用房解决买房难，公租房解决住房难和买房难之间的“住房夹心层”，限价商品房解决经适房和普通商品房之间的“买房夹心层”住房问题的路径和机制视农民工为“夹心层”，存在明显的歧视性和非普惠性。农民工基本上与廉租房和经济适用房无交集，更未进入住房公积金制度。“十二五”期间国家保障房建设的年度计划也缺乏针对农民工的专项计划。“十二五”期间城镇保障性住房建设目标是3600万套，2011年已经开工1000万套，2012开工了700多万套，2013计划开工数量不会低于500万套。①已有的政策框架无论是保障性住房还是政策性住房都明显忽视或轻视了占国民1/10以上的最大弱势群体的住房保障供应政策模式。这不能不说是一个较大的政策漏洞。其局限性在于政策目标群与农民工的规模、结构不对称、不平衡、不清晰。
（二）转型期农民工住房保障的必要性
构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系是建立我国整体基于市场体制的住房制度目标，而住房保障成为政府破解住房价格过高和需求者支付能力不足矛盾这一住房命题核心的基本手段和政府必须为困难群体提供基本住房保障“补好位”的根本途径。截至2013年，我国有农民工2.69亿，其中外出农民工1.66亿；2013年农民工月均收入为2609元，比2012年的2290元增加了13.9%，但相较于其他阶层有显著差距。农民工作为转型期一个收入较低、知识技能较弱、社会地位较低、流动性和分散性较强的特殊群体，其住房问题已凸显为中国转型期一个重大的社会经济政治问题。“忘记了农民，就是读一百万册马克思主义的书，也是没有用的”。（七大报告，毛泽东）从总体和战略高度审视和阐述农民工住房保障问题，在宏观思考和微观运行上较为全面系统深入研究这一重大问题，为政府从体制设计、政策机制上提供理论依据和途径模式，具有重要的学术价值和实践意义。第一，住房问题不仅是民生问题也是发展问题。联合国《世界人权宣言》等国际公约和多数国家宪法的规定得到了充分印证。第二，农民工住房保障对保障社会公平正义，构建以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系具有战略性的结构和功能价值。第三，农民工住房保障是统筹和实现“新四化”的有效途径。第四，作为以公共住房政策为实质的农民工住房保障的有效载体和政策工具的公共租赁房等保障性住房的建设和消费是转方式、调结构、惠民生的内在要求和有机统一，也是农业转移人口市民化和新型城镇化的必然选择。第五，加快农民工住房保障和供应体系建设是正确处理政府提供公共服务和市场化的关系、防止住房保障中“福利陷阱”和“福利歧视”以及平衡需要和可能的重大理论和实践课题，是构建以商品房为主、公共房为辅的共生互补格局、促进房地产业健康发展长效机制和政策措施的科学内涵和应有之义。
（三）相关研究述评
1. 国外。农民工住房保障属“纯中国问题”，国外虽无专门研究，但有关人类的共性价值理念和终极关怀的思索对于本课题仍闪烁着思想和智慧的指引光芒，具有理论的力量和精神高度。有关西方学者主要从权利、资源配置和特殊人群住房政策三方面展开研究。首先，学者们认为住房是公民的一种基本权利，具有普世价值与标准。如马歇尔（1949）的《公民权与社会阶级》论述了人类三大权利之一的社会权利中包括的居住权和资产拥有权都与住房问题直接相关并影响公民社会福利[1]；罗尔斯（1971）的《正义论》指出：“后天社会的分配的公正可以弥补社会个人由于出生后家庭条件所造成的起点不平等。”[2]通过他设计的理想“无知之幕”就可以达到社会公平；科塔里（2001）强调住房权利的普世性与标准，认为所有人拥有充分的住房权才能保证和平、有尊严的生活的权利。其次，学者们强调住房是一种资源，它的分配及其结果要同社会公平公正相联系。如诺齐克（1974）指出保证社会公正、使社会资源能够较为公平公正地分配，其关键在于分配的过程，也就是说他更注重社会中资源分配的政策和制度。[3]伦德（2006）的《理解住房政策》中指出：住房是一种资源，如果分配的不平等可能就直接影响到住房者受教育水平或者身体健康程度等，而且可能会因同样的原因而延续到下一代。[4] 第三，针对低收入阶层的住房保障进行了研究。如OHLS（1975）等建立了一般均衡住房市场过滤模型，指出对低收入阶层提供住房货币补贴比新建住房的政策更有效；麦克唐纳（1999）的《城市经济原理》针对美国所专门出台的社会低收入群体、弱势群体保障性住房政策进行了介绍和分析。[5] 此外，有关国际公约的一般原则性规范也体现了住房权利的价值。如《世界人权宣言》（1949）明确规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；《经济、社会、文化权利国际公约》（1966）规定：缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件；各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿统一的国际合作的重要性。
2. 国内。“农民工”一词最早于1984年由张雨林提出。艾君（2005）认为“农民工”是指“身在城市从事非农业工作的农业户口的工人”。国家层面第一次把农民工住房问题纳入制度视野是2007年《关于改善农民工居住条件的指导意见的通知》。2010年的中央一号文件首次使用了“新生代农民工”的提法，并对其问题包括住房问题作了针对性的措施安排；2013年的中央一号文件强调了农业人口转移市民化的宗旨等。国内学者对农民工住房保障的研究主要集中在：
农民工的住房现状、制约因素、研究意义等。吕萍等（2008）基于成本效益分析，讨论了将农民工住房纳入统一住房保障体系更为有效，通过建立农民工住房保障政策体系，实现农民工的规划和管理；王凯（2010）等研究和分析了城市农民工居住的现状、制约因素及解决对策；[6] 李欣然（2011）认为应禀承社会公平的运作逻辑以改善农民工住房保障制度；龙树国（2011）认为住房是影响农民工迁移的一个重要因素。[7] 胡福光等（2011）分析了影响南京市农民工廉租房需求度的重要因素；[8] 王继云（2012）通过新生代与第一代农民工对比，认为新生代农民工的社会保障现状更令人担忧；李志刚（2012）利用广州等6城市的实证调查，研究了快速城市化背景下中国大都市“新移民”的住房状况、模式与机制，得出劳力型新移民设施条件最差的基本结论；[9] 翟慧（2013）分析了农民工居住条件未较好改善的原因，提出应构建有弹性、差异化的农民工住房保障政策体系；苟兴朝等（2013）主张中西部地区的中小城镇化与住房保障协调发展；牛丽云等（2013）通过对保定市新生代农民工特点、住房现状与需求的实地调查与研究综合施策逐步将新生代农民工纳入住房保障体系；李芙蓉等（2013）研究了农民工市民化的制度性障碍和对策建议。
研究农民工住房保障的措施和途径等。比较系统的农民工住房保障研究主要有：徐郁文（2007）、张协奎等（2010）分别介绍了苏州市、南宁市的多种形式、成分、渠道解决方法的实践探索，主张通过一系列配套政策改善城市农民工住房条件；[10] 张道航（2010）提出必须从户籍、土地等制度建设入手让农民工“住有所居”；[11] 刘洪玉（2011）对推进与完善住房公积金制度进行了系统深入研究，提出了完善住房公积金制度的政策建议；董昕（2013）系统梳理和评价了1978～2012年的中国农民工住房政策，并总结了政策实践中的五大典型模式；刘艳文（2013）建议通过降低准入条件、完善与协调政策、创新管理方法等措施，将农民工全面纳入城镇社会保障体系。单项保障政策的研究主要有：郑小晴等（2008）认为应将农民工纳入住房公积金制度覆盖范围；[12] 商鹏龑（2010）提出“回迁式”购房是解决农民工市民化进程中住房保障的办法；王永（2011）主张补偿城中村拆迁过程中农民工租户的损失以保障其住房权利。从政府的主体责任方面研究主要有：张国胜等（2007）借鉴国外经验教训，指出公共住房建设是政府解决农民工住房问题的应然性政策选择；[13] 李桂荣（2008）认为政府应制定相应政策，增强农民工的城市住房消费能力；龙树国（2011）认为住房是影响农民工迁移的一个重要因素，政府可通过多种途径解决农民工的住房问题以加快小城镇建设，促进人口重新分布；任兴洲等（2011）认为应充分发挥政府、企业、市场等多方作用，多渠道改善农民工居住条件；[14] 许莲凤（2013）以准公共产品为视角，认为政府重点建设公共租赁住房为新生代农民工的市民化提供切实有效的住房保障。
总体评价：国外学者的研究没有很强的专门性和针对性；国内学者对农民工住房保障研究虽然作了一些开创性、探索性、局部性和碎片性研究，取得的研究成果为这一问题的深入研究积累了比较丰富的学术营养和学理经验，但缺乏整体性、系统性和前瞻性。这为本文在研究视角、研究内容、研究方法和分析工具上有所改进和突破提供了思考动力和探索空间。
二、农民工住房保障的构成要素及体系构建
（一）农民工住房保障的构成要素
遵循L.V.R贝塔朗菲的系统论观点，系统是由各要素相互关联、相互作用而形成的有机体系。如果把农民工住房保障看作一个经济社会存在的系统，就可以更好地分析其主要因素以及各要素在体系中的特定地位和作用。
1. 户籍制度。我国现行的人口迁移制度、福利制度、社会保障制度、就业制度等一系列制度都是依附于我国的户籍制度之上的亚制度。户籍管理制度作为社会治理的基础性元制度，固化了历史形成的城乡二元结构性利益失衡格局，农民工不仅在观念上而且在制度安排上仍然被当作城镇的“外来人口”对待，这就严重制约了农民工的市民化。他们自然就丧失了附着在户籍上的社会福利待遇和基本公共服务，城镇居民享有的住房保障权利显得尤为稀缺和难得。因此，城乡二元户籍制度是农民工住房保障的构成因素，也是解决农民工住房问题的根源性矛盾和障碍。
2. 住房保障制度。我国现行的住房保障体系总体可以归纳为：最低收入家庭可以租赁政府提供的廉租房，中低收入家庭可以购买经济适用房，中高收入家庭可以购买商品房。这种分类保障体系先天性地忽视了农民工理应享有城市社会发展的住房保障权益。住房保障作为公共住房政策，制度政策的目标群应涵盖城市建设和发展的所有主体。而事实上将农民工排斥在住房保障体系的边缘甚至门外，究其原因在于住房保障制度实际上是维护城镇居民的既得利益，形成了社会群体居住空间的社会隔离。把农民工纳入住房保障制度覆盖范围不容后置。
3. 农民工收入水平。与社会其他群体相比，收入水平低是制约农民工住房消费能力和水平的重要因素。2012年国家统计局公布的数据表明，2012年农民工约2.5亿，平均月薪为2049元，还低于2011年全国城镇非私营单位在岗职工的平均月薪3537.6元的水平。①
4. 政府角色定位。政府是农民工住房保障的主导力量和责任主体。政府作为公共政策的制定者和住房保障的制度供给者，利用其公权力和公共资源保障居民的基本居住条件是国家、政府的基本职能和责任。无论是发达市场经济体国家的住房市场干预还是新兴经济体国家的福利住房政策，无不普遍地体现了政府对低收入阶层住房问题的广泛重视和政策主导。明确政府的角色定位和责任主体是农民工住房保障体系构建的核心。
5. 土地制度。由于现行土地出让制度与土地二元结构的弊端，农村集体建设用地不能自由上市交易，农民工及其家属进入城镇后的农村住房处于半闲置状态，而在城市中又无力购买住房而导致了不同程度的土地和住房资源浪费。在土地资源稀缺的背景下，各地方政府保障性住房开工一直受到土地供应模式的困扰，保障城市居民的住房尚且不易，更不用说保障农民工的住房权益了。农村集体土地所有权、承包权、经营权以及宅基地使用权的土地制度改革有助于农村“空心化”问题的消解；土地供应模式的改变也可为解决农民工住房问题提供新思路和新举措。
6. 城市管理。社会管理中的城市管理对农民工以约束和限制为主的如外来人口计划生育管理、私房出租管理、城市居住证管理等手段，虽然在经济上接纳了农民工及其家属，却滞缓和阻碍了他们融入城市社会，形成了有就业无社会生活的难堪局面和难以市民化的尴尬境地；也导致了农民工住房保障的边缘化。这种重管理轻服务的城市管理体系的弱点还体现在城市基础设施建设和社区文化建设的欠账和短缺，公共服务供给能力不足，没有统筹规划农民工的常住化需求。
（二）农民工住房保障的途径体系
1. 农民工住房保障是改革发展的阶段性任务。从纵向看，根据我国经济社会发展转型期的特征和改革的系统性、整体性和协同性要求，农民工住房保障是疏解农民工住房问题的过渡性制度安排，是城乡发展一体化、工业化、城镇化历史进程中的阶段性任务，与户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等综合配套改革相适应。农民工是我国改革发展中人口红利①的主要动力源泉，为经济发展方式转变提供了充裕的人力资源支撑。中国的现代化，尤其是农业现代化与农业人口转移市民化相生相伴；城市化是我国经济社会转型的持久动力和建设小康社会的必由之路。解决农民工住房问题是实现社会结构转型的内在要求；建立农民工住房保障制度，则是推进以人为核心的新型城市化基础性制度保证的客观需要，也是顺应城市化发展趋势的战略举措。农民工住房保障的边缘化或脱离住房保障制度，约束和限制着改革的纵深性，成为了经济社会发展的顽障和短板。改革与农民工住房保障同步推进，与社会其他群体一样同等对待农民工住房问题是改革的阶段性目标和任务。农民工住房保障已经成为现阶段改革侧重点的时机已经成熟，改革发展的阶段性特征与农民工住房保障的重点、目标和任务也是相适应的。
2. 构建农民工住房保障的机制链。从横向看，农民工住房保障机制上要环环相扣，协调运作。重点破解土地和资金供应两大难题。从土地供应、商业性金融为主公共住房金融为辅的资金供应，把农民工纳入城镇保障性住房和政策性住房建设并与城镇居民享有同等机会分配和统一管理的比较完善的农民工住房保障机制链。更为重要的是要摒弃农民工的“夹心层”界定，住房保障体系及其分类保障模式推及农民工。
三、转型期农民工住房保障途径
“居者有其屋”和“安居乐业”是农民工有序市民化的基本生存要求和发展动力，是农民工融入城市生活的首要条件。要达成这一目标，研判农民工住房保障现状并借鉴国际经验模式，探求途径或路线尤为重要。
（一）供应主义途径
从供给主义思路出发的住房补贴政策，普遍被称为“生产者补贴”或俗称“补砖头”。旨在增加有效供给，改善供给结构，促使供给曲线右移，从而降低住房的售价或租金。政府的公共住房政策目标是把农民工纳入住房保障体系，保障其基本居住条件，特别是扶持和帮助城镇常住农民工的住房需求。目标的实现必须有因应的政策工具或具体措施。供给的具体政策工具主要有政府直接投资建设或直接向非营利性、租金收到管制的公共租赁住房提供财政补贴；政府还通过体现在财政货币政策上间接补贴激励开放商或非营利机构开发建造农民工住房，包括政府减免各种与建房有关的行政性收费和各种税收、降低商品房的土地出让金而配建一定面积的保障性住房，金融上的低息、贴息、政府担保贷款等间接金融补贴。实际操作中上述政策工具往往是以组合形态运用的。把农民工纳入住房保障建设的郑州四类保障性住房并轨的“四房合一”模式以及安徽等多地廉租房和公租房并轨的“两房合一”模式值得总结和推广。
（二）需求主义途径
从需求主义思路出发的住房补贴政策，又称为“消费者补贴”，俗称“补人头”，旨在降低购租房的门槛成本、消费支出和机会成本，提高消费者的住房支付和融资能力。公共住房政策的实质是保障全体居民，当然包括农民工获取公平和适当的住房机会和权益。机会平等是前提，规则公平是关键。需求端的政策工具主要有通过财政资金发放住房津贴，直接补助农民工的住房需求或政府直接面向农民工提供租金和房价补贴，为他们分担部分住房支出；更为普遍使用的是体现在住房金融政策和税收政策上的间接补贴，包括低息贴息贷款、政府担保以及与购租房相关的税收减免等政策支持。当然这些工具往往是相互结合，组合运用而放大政策效应。
国外虽没有农民工这一社会阶层，但他们对低收入者的购租房倾斜政策也为保障我国农民工住房有借鉴价值。代表性的有波兰的“年轻人住房计划”，帮助在一手房市场第一次购买自住住房面积在50～70平方米的年轻夫妇家庭或单身承担10%～15%的房款；英国政府推行的“部分产权”购房计划，购房者可先购买50%的产权，其余由政府、银行或抵押银行分担，并以低于市场的价格供给房主；韩国自上世纪70年代以来的“一户一宅”计划，政府优先为无房户提供住房。美国在住房政策上主要以优惠政策和资金补贴政策直接援助低收入家庭。美国对能够支付月供房屋抵押贷款，但没有能力支付购房首付的无房户，可申请政府交纳首付款的特别资助。此外，美国针对特定人群的住房问题，向他们提供政府担保，如美国设立了联邦住房管理局、退伍军人住房管理局和农场主住房管理局，分别针对有意愿无能力的中低收入家庭、退伍军人家庭和农民家庭申请购房抵押贷款提供政府政策性担保，提高特定群体的购房融资支付能力的同时，化解和分散金融风险，可为一举两得之功效。住房津贴方面的典型代表包括美国1974年起租房优惠券和租金证明；英国、加拿大、德国和瑞典的独立住房津贴制度。
供给主义途径和需求主义途径的出发点虽然迥异，但都是为了农民工住房保障目标的达成。住房制度的改革和发展，农民工住房问题的根本解决需要公平性和效率性原则的有机统一，二者综合交叉优势互补。二者各自的政策工具相互融合，组合运用更能符合中国改革的阶段和发展水平，更有政策工具创新的潜力和空间。供给主义和需求主义导向的途径以及二者的政策工具组合，始终不能背离农民工住房保障的方向——住房领域的两极分化，更不能背离政府主导的以收入为核心的农民工住房保障的系统性和改革的配套性，也不能与农民工住房保障的供需两端的可持续平衡相违背。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
