政府信息公开进程中公共档案馆的责任

    周　毅

    《政府信息公开条例》第16条规定：各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。针对上述立法规定，中国图书馆学会曾在2008年1月召开了一次“新年峰会”，其重要议题就是“《政府信息公开条例》的落实”。虽然图书馆学人对该议题重要程度的认识以及在讨论中形成的共识与成果都较为有限，但它却启发档案学人也应对该议题引起高度关注。由于公共档案馆与政府信息公开有着天然联系，公共档案馆现行文件开放已在有关立法出台以前先走了一步。几年来的开放实践表明，公共档案馆在参与政府信息公开进程时面临着很多过去从未碰到过的新问题。① 其中，在政府信息公开进程中公共档案馆究竟承担何种责任以及如何规避这些责任就是一个焦点问题。本文将对此进行初步探讨。

    一、政府信息公开进程中产生

    公共档案馆责任的基本原因

    1、因管理制度或管理行为不到位引发的责任

    公共档案馆参与政府信息公开进程依赖于一系列基本管理制度的到位，有关管理制度制定与落实既有各级人民政府及其行政机关的责任，也有公共档案馆的责任。具体而言：一是各级人民政府应依法在公共档案馆设置政府信息查阅场所，并通过一定的财政投入保证公共档案馆有能力配备相应的设施和设备，从而为各类权利主体利用政府信息提供便利，事实上，一定财政投入保障基础上的各类设施和具体场所的配备落实就是公共档案馆的责任；二是各级人民政府及其有关机关应向公共档案馆提供主动公开的政府信息，公共档案馆则负有督促、检查和妥善保管的责任；三是为了给有关权利主体提供利用便利，公共档案馆有责任对政府信息进行组织整序。在上述管理活动中因公共档案馆管理行为不力产生的责任理应由其自己承担。

    2、因政府信息不公开引发的责任

    在《政府信息公开条例》出台以前，我国政府信息公开基本属于一种权力型公开，政府信息公开与否以及在多大程度上公开往往由政府信息形成主体自行决定。由于法律法规并未规定政府信息形成主体的公开义务，因此，政府信息不公开就没有任何法律风险，也并不引发任何法律责任。相反，有关主体却可能因不当公开政府信息而承担保密责任，这无疑就使相关主体为了规避公开风险而拒绝将政府信息公开。《政府信息公开条例》发布和生效后，政府信息应遵循公开是原则、不公开是例外的基本要求，政府信息公开也逐步由权力型公开转变为权利型公开，政府信息公开已经成为有关主体的法定义务，有关主体如果未能依法履行政府信息公开义务就应承担侵害公民知情权的法律后果。公共档案馆作为法律规定的政府信息公共查阅点，它也有义务将从其他机关获得的政府信息进行公开。因此，在政府信息公开进程中，公共档案馆与有关义务主体一样都是政府信息是否公开的实际执行者或决定者，由此也就决定了公共档案馆同样必须承担因政府信息不公开引发的法律责任。

    3、因政府信息不当公开引发的责任

    政府信息公开中的不当公开行为主要有下列情形：一是公共档案馆公开的政府信息内容失真。由于公共档案馆公开的政府信息来源于义务主体机关的移送和归档，因此其信息失真可以分为两种类型，即公共档案馆获得的政府信息内容失真和公共档案馆提供的信息内容失真。公共档案馆获得的信息内容失真是指公共档案馆由于从政府机关获得的信息不实而造成公开的政府信息失真，这种不当公开的法律责任主要应由信息公开的义务主体机关承担；公共档案馆公开的政府内容信息失真是指由于公共档案馆及其工作人员主观上的有意或者过失造成公开信息的不实，其不当公开的法律责任应由公共档案馆及其工作人员承担。二是公共档案馆对例外或保密的政府信息容进行了不适当公开。例外或保密信息是在一定条件下可以不公开但并不意味着绝对不公开的信息，对这类信息一般应根据利益平衡原则，策略性地运用信息分割、公共利益优先、第三方同意等方法进行适当公开。在上述方法的具体运用中，由于其兼具原则性与灵活性的要求，这就对公共档案馆具体公开行为的运作带来了很大挑战。如果因出于保护公民知情权利但却损害了有关主体的信息安全利益，公共档案馆就可能会承担由此产生的信息安全利益损害责任。

    4、因违反政府信息公开程序引发的责任

    作为政府信息公共查阅点，公共档案馆与其他义务主体机关一样也必须遵守政府信息公开程序的规定，否则也应承担由此产生的法律责任。从一般性程序上看，公共档案馆可能出现的违反政府信息公开程序的行为主要有：没有根据有关规定建立健全政府信息发布保密审查机制并造成严重后果；不及时编制、更新公开的政府信息公开指南和政府信息公开目录；对公众提出的公开申请未能在规定时间内（15个工作日内）给予公开或不公开的答复；未能及时将公众的错误申请向有关机关转递；未能对变更后的信息进行更新；违反规定收取费用或通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息；对公民、法人和其他组织要求提供政府信息的申请无正当理由不受理、拖延办理或者不按经批准的申请要求提供政府信息；拒绝、阻挠、干扰依法对政府信息公开工作进行监督检查或者不落实监督检查决定和要求。在上述违反政府信息公开程序的具体行为中，从表面上看，作为政府信息公共信息查阅点的公共档案馆仅是以主动公开政府信息的服务主体的角色出现。但事实上，由于公共档案馆是政府信息的收藏与服务中心，它在履行职责过程中形成或获得（其中又以获得信息为主）的政府信息也应主动或被动公开，公共档案馆也是政府信息公开的义务主体机关。义务机关与服务机关的双重角色决定了公共档案馆违反政府信息公开程序的行为更易发生。

    5、因政府信息公开不公平而引发的责任

    公共档案馆在政府信息公开中应遵循公正、公平与便民的原则，在具体实施中就是应对所有用户在开放内容与时机上同等对待；在公开方式上应兼顾不同人群的信息素养与信息需要；能对特殊人群（如有视听障碍者）提供必要的帮助等。这里特别需要强调的是，公共档案馆及其工作人员不得利用优先获悉的政府信息进行信息寻租，以给自己或某些小集团谋取不当利益。如果公共档案馆因其过错而发生了上述信息公开利用中的不公平行为则应承担相应的法律责任。

    二、政府信息公开进程中公共档案馆

    可能承担的责任类型

    1、公共档案馆在政府信息公开进程中发生的违法行为将导致三种责任类型，即行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。

    行政法律责任一般是指公共档案馆及其工作人员在政府信息公开中违反《政府信息公开条例》和其他有关法律法规规定的行为。虽然公共档案馆不是国家行政机关，但它与档案行政管理机构有着天然的和不可分割的联系，因此，从理论上讲档案馆馆长（又是档案局局长）理应承担相应的行政法律责任。这种行政法律责任一般采用以下责任追究方法：责令改正、取消年度评优评先资格、责令作出检查、通报批评、责令公开道歉、调离工作岗位、免职、给予行政处分等。

    民事法律责任。政府信息公开中的民事法律责任包括侵权责任和赔偿责任，公共档案馆因违反《政府信息公开条例》和其他有关法律法规侵犯相关主体的信息知情权、信息秘密权或信息财产权等，就应因此而承担相应的赔偿责任。公共档案馆承担侵权责任与赔偿责任的具体内容是：停止侵害、赔偿损失（例如，国家及其工作人员对商业秘密和个人秘密等负有法定的保密义务，一旦自己的行为是“违法行使职权”就应该负有赔偿责任）、公开道歉并消除影响。

    刑事法律责任。《政府信息公开条例》、《保密法》、《档案法》和《反不正当竞争法》等相关法律法规中均对有关侵犯国家秘密、商业秘密和个人隐私的行为明确要求依法追究刑事责任，但从刑事法律责任的具体规定看，相关规定不仅分散而且存在一定矛盾，因此，统一有关刑事法律责任的内容和量刑标准就十分必要。

    2、公共档案馆可能承担的上述各类法律责任应适用何种归责原则是一个极为敏感的问题。

    从一般意义上看，归责原则是确定侵权行为人损害赔偿责任的一般准则。在各国立法实践和理论中主要有过错责任原则、过错推定原则和无过错责任原则等。笔者认为，政府信息公开进程中的公共档案馆责任应适用过错责任原则，即公共档案馆无过错即无责任，即使有过错，但如果没有损害事实存在公共档案馆也不承担责任。

    在违反政府信息公开规定的具体行为中，公共档案馆某些行为的发生很大程度上受制于义务主体机关政府信息的移送或归档，这就意味着公共档案馆在政府信息公开中应适用过错责任原则，在特定情况下也可启动免责程序。笔者认为，在下列情况下公共档案馆可以启动免责程序：

    一是因有关义务主体机关未及时向公共档案馆移送或更新政府信息而发生的不公开行为。义务主体机关是否按照有关规定及时移送或更新相关信息是制约公共档案馆公开行为能否发生的前提。从当前我国公共档案馆现行文件开放的具体实践看，及时向公共档案馆移送最新信息并没有成为义务主体机关的自觉行为，公共档案馆普遍面临着现行文件集中的困难。因此，如果因义务主体机关未移送或更新相关信息而发生公共档案馆的不公开行为则理应由义务主体机关承担有关法律责任。

    二是因认识水平限制或现存政府信息内容不实导致的不当公开行为。如果政府信息内容不实不是因公共档案馆及其工作人员工作失误所导致，那么公共档案馆也不应承担由此引起的法律责任。

    三是在利益平衡中因公共利益优先而在一定程度上侵犯商业秘密与个人信息秘密的行为。在处理公开与例外的关系中，有关法律法规明确了例外信息的范围，但例外的信息并不是一定需要绝对保密和不公开的信息。在政府信息公开中，如果因公共利益需要而在一定程度上损害了商业秘密和个人秘密主体的利益，公共档案馆只要能够举证是出于公共利益需要，则不承担有关法律责任。

    四是因公共档案馆条件、能力限制或政府信息状态本身特点所导致的其他行为。如果公共档案馆不具备提供相关设备或帮助服务的基础与能力，未能按照用户要求提供相应服务或便利，只要能够举证说明也可以提出免责。

    三、构建与公共档案馆法律责任

    相称的信息权利保障

    作为政府信息公共查阅点，公共档案馆所应承担的法律责任是建立在其拥有相应的基本信息权利基础之上。长期以来，我国有关立法普遍强调的是公共档案馆的义务与职能，而并未明确公共档案馆的权利保障，这就使公共档案馆的责任与权利并未形成合理的对称结构。在公共档案馆参与政府信息公开进程时，这种责任与权利对称结构的缺失必将产生严重后果。公共档案馆虽然有意参与到政府信息公开进程，也愿意承担因不公开、不当公开和不公平公开等所产生的法律责任，但却可能因政府信息资源贫乏或缺少公开决定权等只成为名义上的政府信息公共查阅点。因此，笔者认为，强调公共档案馆的信息权利并给予立法保障也应成为一个立法趋势。

    信息权利是以满足一定条件的信息作为权利客体的法律权利类型，它是由多个子权利构成的法律权利束。这些子权利包括：信息财产权、信息知情权与获取权、信息传播自由权、信息管理权、信息秘密权（国家秘密、商来秘密与个人隐私）等。从权利主体的构成上看，政府信息公开进程中的信息权利主要包括信息资源方、信息管理方和信息用户的信息权利三种类型。公共档案馆的信息权利属于信息管理方的信息权利，它主要包括信息存档权、信息管理权、信息公布与开发权和信息服务权等内容。信息存档权是保证公共档案馆作为政府信息公共查阅点和开展公共信息服务的前提条件，同时它也是作为信息管理方行使其他信息权利的基础。《政府信息公开条例》第十六条规定：行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。这实质上就是从源头上明确了公共档案馆的信息存档权。针对电子政务环境下政府信息公开的要求，公共档案馆应具备相应的政府信息管理权。依据0AIS（开放档案信息系统参考模型）提供的数字资源长期保存模式规范框架和DREL（数字权益描述语言）中描述的“文件管理权利”，可以将公共档案馆政府信息管理权具体归纳为验证权、配置权、文档管理权、数据处理权和服务管理权等内容。②

    在具体判定政府信息是否公开以及在多大范围内实施公开时，公共档案馆应拥有充分的决定权，否则也不应承担因此产生的各种责任。

    注释：

    1、周毅：《政府信息公开进程中的现行文件开放研究》，群言出版社，2007年。

    2、宛玲：《数字资源长期保存的管理机制》，北京图书馆出版社，2006年。作者单位：苏州大学