治理现代化视阈下的“放管服”改革与营商环境建设

    

    

    

    摘 要：治理现代化视阈下的“放管服”改革是一项重要的政策议题。现有研究在讨论“放管服”改革与营商环境建设时对制度成本的关注不足。提升营商环境质量是治理能力现代化的必然要求，“放管服”改革是推进治理能力现代化的政策抓手。以中部A县“降成本，优环境”计划为研究对象，从制度成本的分析框架出发，综合实地调研、深度访谈和政策文件等材料，研究发现营商环境得以优化的关键，在于降低制度成本。制度成本的降低逻辑丰富了对于营商环境优化机制的认识，是对现有研究的有益补充。从政策启示上看，进一步通过“放管服”改革提升营商环境，需要切实降低企业营商的制度性成本，同时做好简政放权的“减法”以及优化服务的“加法”，有序推进放管结合。

    关键词：治理现代化;“放管服”改革;营商环境;制度成本;简政放权

    中图分类号：F712.2? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）05-0047-10

    一、问题的提出

    2020年5月22日发布的《政府工作报告》明确肯定了2019年和今年以来的“放管服”改革和营商环境建设的工作，认为“放管服”改革应向纵深推进。在新的形势下，通过优化营商环境助力企业纾困发展已经成为下一阶段政府工作的重点。从世界银行发布的《2020年营商环境报告》可以看出，在全球190个经济体中我国的营商环境排名第31位，相较于2015年上升了59位，营商环境建设的成效十分显著。本文的研究问题是，营商环境优化的关键因素是什么？“放管服”改革在营商环境建设中起到了什么作用？针对上述问题的探讨，对进一步推进政府行政体制改革，推动国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。

    关于“放管服”改革如何影响营商环境，现有研究提供了多种具有启发性的解释，但是对影响机制的分析有待加强，同时现有研究中缺少了制度成本的理论解释，理论厚度有待进一步推进。通过全面社会改革完善中国特色社会主义制度，是国家治理能力现代化的重要政策工具[1]。回顾我国行政管理制度七十年的历程可以发现，不断通过制度改革提升公共性是一条主线[2]。服务型政府建设是国家治理的重要目标，通过服务型政府建设能够优化对企业和公民的公共服务[3]。“放管服”改革促进了新型政商关系的形成，从而降低了企业经营的稳定性风险，表现为营商环境的优化[4]。

    案例研究的目标在于促进知识增长，本文基于案例研究典型性的抽样原则，以中部A县“降成本，优环境”计划为研究对象，以制度成本作为分析框架，综合实地調研、深度访谈和政策文件等材料，研究发现营商环境得以优化的关键，在于通过“放管服”改革降低制度成本，基于此提出制度成本的降低逻辑。本文的边际贡献在于，提出的制度成本的降低逻辑扩展了“放管服”改革的政策工具。从实践层面来看，降低营商制度成本能够显著优化区域发展环境，这对于要素禀赋不具有优势的中西部区县来说，具有典型的借鉴意义。

    二、“放管服”改革与营商环境建设：治理现代化的视角

    党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力。由此可见，提升营商环境质量是治理能力现代化的必然要求，而“放管服”改革则是推进治理能力现代化的政策抓手。

    （一）提升营商环境质量是治理能力现代化的必然要求

    营商环境是指市场主体在生产经营过程中所处的环境要素总和，其中既包括园区厂房、道路交通、供水供电和物流运输等基础设施层面，也包括市场监管、证照办理和贷款纳税等政府服务方面的内容。基础设施层面的营商环境，由于近十年来中央财政和地方各级财政对公共基础设施的大力投入，全国各个地方的基础设施水平都已经处于非常良好的状态。因此，地方政府如果意图通过提升营商环境的基础要素方面来实现招商引资，其作用的空间确实比较有限。比如中部地区的大部分地级市，都建设了工业园区，高速铁路网也基本实现了全覆盖。在供水供电和互联网接入方面也基本实现了全覆盖。在这些基础要素的支撑方面，东部沿海和中部几乎不存在明显的区别，西部地区的基础设施虽然较为滞后，也并未体现出天壤之别。但是，全国范围内不同地方存在政务服务要素方面的水平差异，则是一个不争的事实。营商环境在“软件”要素方面的区别，世界银行2012年在中国16个城市进行营商环境调研（Enterprise Survey项目）提供了充分的证据，证明营商环境在“软件”要素方面存在差别。具体而言，东南沿海地级市的政务服务能力显著高于中西部地区，南方地区政府透明度和廉洁程度要高于北方地区。比如杭州市和温州市在政府透明度和廉洁程度方面的企业评分排名第一，其中处在末尾的城市是沈阳市。处于中部地区的武汉，以及西部地区的成都，其营商要素环境处于中游的水平，高于东北地区，但是显著低于南京、东莞和佛山等城市。

    营商环境对于企业的经营发展至关重要，发挥营商“软”环境的比较优势，有利于发展中国家和地区实现弯道超车。营商环境对企业的绩效表现具有显著的影响[5]。制度经济学的基本原理之一，就是成熟稳定的规范和制度，能够显著降低企业的交易成本，从而提升经营绩效。营商制度环境的质量和水平对于中小企业的绩效和利润具有十分重要的影响。在营商环境质量较高的地区，民营企业家能够将主要的时间精力用于企业的发展运营，而不是致力于拉帮结派和笼络官员。

    提升营商环境质量，在经济竞争中发挥比较优势，是治理能力现代化的必然要求。党的十九届四中全会通过的《决定》明确指出“当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期”，如何在全球竞争中扩大优势持续发展，是一个重要的时代命题。从全球的经济竞争中看，营商环境质量是跨国公司以及大型企业设厂选址时考虑的重要因素。在劳动力成本、地租成本和物流成本等基础要素的价格方面，我国与印度、越南等国家已经没有比较优势。在新一轮的全球经济竞争中进一步保持和扩展“世界工厂”的影响力，提升营商环境对于产业转移的吸引力是重要的方面。从国内不同地区的竞争来看，营商环境建设已经成为招商引资能够成功的一项核心要素。

    从世界银行的全球营商环境评估来看，中国的营商环境建设虽然取得了显著的成绩，但是仍然有一定的提升空间。世界银行每年发布的《营商环境报告》已经成为众多跨国公司投资的参考标准。该报告通过采集每个经济体的代表性城市作为样本，采用统一的标准和量表进行全球排名。中国的营商环境得分是北京市和上海市的人口加权平均分。根据世界银行公开的数据，本文绘制了表1，展示了2014年以来中国的营商环境排名和得分情况。

    表1的数据说明，从2014—2020年期间，我国的营商环境全球排名从96名上升到31名，累计上升了65个名次，是非常显著的提升。从具体得分来看，2014年的总得分为60分，2015年得分61.6分，2016年评估的得分为62.93分，2017年得分为64.28分，2018年得分为65.29分，2019年得分突破70分，达到73.64分，2020年得分77.9分。在总体的提升过程中，北京和上海的得分也稳步地上升。北京市营商环境得分从2014年的60.1分上升为2020年的78.2分，上海市的得分从2014年的59.9分上升为2020年的77.7分。虽然我国的营商环境建设取得了令人瞩目的成就，但是和世界先进水平依然存在一定程度的差距。根据《2020年营商环境报告》的数据，在全球190个经济体中，新西兰得分为86.8分，排名全球第一，新加坡得分为86.2分，排名第二，排名第三的国家是丹麦，得分为85.3分。上述经济体在开办企业便利度、法治政府水平和中小投资者保护等指标方面的得分很好，其在优化营商環境和激发市场主体活力的诸多举措，非常值得中国借鉴参考。综合来看，进一步提升营商制度环境的质量和水平，向世界一流水平靠拢，这是治理能力现代化进程中政府改革必须回答的时代命题。

    （二）“放管服”改革是推进治理能力现代化的政策抓手

    “放管服”改革是激发市场主体活力的重要手段，是推进治理能力现代化的政策抓手。简政放权、放管结合和优化服务，一方面减少了政府市场监管和许可审批对于广大市场主体的束缚，有效激发了企业投资兴业的市场活力[6];另一方面，政府一定程度上从复杂的商事登记事务中抽身出来，能够更加有效地关注做好营商主体的市场服务，打造更加公平有序的市场环境。从这两个作用面向来看，简政放权和优化服务是相辅相成的两个发力点。

    党的十九届四中全会通过的《决定》明确指出，全面深化改革需要抓紧制定国家治理能力现代化急需的制度，同时要加强对制度执行的监督，坚决维护制度权威。政府机构改革的逻辑，一方面是政府自身建设，另一方面则是治理体系现代化[7]。“放管服”改革从本质上看，需要政府在做好“减法”的同时做好“加法”。“减法”主要体现在简政放权方面，减少制度性成本是简政放权的重要目标[8]。实际上中央和地方各级政府近年来已经取消和下放了一大批审批许可事项，在着力做好审批许可的“减法”。且清理和减少了大量多部门、多层级实施的重复审批，同时编制了中央层面审批许可事项清单，逐项简化并明确许可范围、许可条件、许可有效期限等，进一步细化审批标准、办理程序和时限等要求。与此同时，做好“加法”主要体现在优化政务服务方面。从2001年加入世界贸易组织开始，中国政府逐渐建设统一的行政审批中心。《全国综合性实体政务大厅普查报告》发布的数据显示，截至2017年4月，我国县级以上地方各级人民政府共设立3058个政务大厅，省级层面的政务大厅达到19个，地级市层面合计323个，县级层面的政务大厅数量更是达到了2623个，直辖市区县政务大厅93个。全国政务大厅共入驻行政许可事项51.4万项，平均每个政务大厅可办理168项，89.8%的大厅提供了行政确认等其他服务事项。从集中的审批服务大厅办结事项的数量看，优化政务服务的工作取得了十分显著的成效，2016年全国政务大厅的总办件量6.02亿件。

    三、资料来源和分析框架

    本文选取中部A县作为研究对象，主要是基于案例典型性的考虑：A县是一个半工半农的治理场域，产业架构以初级加工业和传统农业为主，本地居民的谋生方式主要是亦工亦农的。客观来看，这种经济结构和治理情景是目前我国区县的主要形式，非常具有典型性。从A县得出的经验教训，对广大中西部区县有一定的参考价值。因此本研究从制度成本的分析框架出发，以中部A县为研究对象。

    （一）案例选择与案例描述

    A县地处我国中部地区，属于革命老区，辖区面积约为1700平方公里，下辖18个乡镇、2个街道，总人口约为90万人。从初始资源禀赋条件来说，A县并无优势。辖区内没有自然矿产、森林资源等，但却形成了以初级木材加工和家具制造为主体的产业集群。A县是我国规模最大的实木家具制造基地，家具产业集群产出在2016年突破1000亿元，2017年上半年，家具产业集群实现产值702亿元，增长19.6%。在基础设施要素支撑方面，拥有物流企业450多家。2016年全年GDP为190亿元，实现财政总收入26亿元;500万元以上固定资产投资171.6亿元，财政总收入15.59亿元，增长8.1%。

    以中小企业（家具加工业）为主的产业结构，对营商环境的倚重十分明显。目前A县的家具加工业还处在初级阶段，在整个产业链条中的地位比较低，以木材加工和简易家具为主。单个家具企业的规模有限，但是产业集群效应则十分明显，对于就业的吸纳作用举足轻重。加上目前A县仍未脱贫摘帽，因此就业问题更是重中之重。辖区内家具企业约7000家，吸纳就业人口38万多人，家具产业园区面积180万平方米，周边大量乡镇农村的劳动人口均在家具企业从事相关工作。这些家具企业的固定资产比例比较有限，抗风险能力弱。

    从辖区企业的实际情况出发，A县从2017年发起了“降成本，优环境”计划，在2019年继续开展“营商环境优化年”的系列改革。通过专题式的商事制度变革和政务服务优化行动，旨在为广大中小企业的发展营造良好的营商环境。从“安商、亲商、富商”的原则出发，A县持续通过“放管服”改革优化政务服务和营商环境，大力推进“五型政府”建设，对企业诉求及时回应，及时办理。对于多数企业的核心诉求实行“一企一策”，力求使进驻家具产业园区的企业享受到“店小二”式的政务服务。

    概而言之，通过对A县“降成本，优环境”计划的深描，探讨“放管服”改革对于营商环境的优化具有重要的意义。以营商环境优化年的系列改革为分析对象，将分析层级聚焦在县级行政单位，能够更好地控制其他变量，发现稳健的因果机制。一方面，县级行政单位是我国行政体系的末端，在行政改革中的地位举足轻重;另一方面，市场主体的营商活动主要是以区县为空间载体，县级政务中心以办理法人事项为主。两方面的因素使得聚焦于县级层面的观察与研究具有比较优势。本文使用的案例材料主要包括A县政府“降成本，优环境”计划和“五型政府”建设的专题政策文件、行政审批中心实地走访以及针对相关政府官员的深入访谈。依照研究惯例，涉及个人隐私的信息均作了匿名化处理。

    （二）理论分析框架：制度成本的视角

    制度成本（Institutional Cost）是指由于公共部门对市场经济活动的管理产生的效率损失和成本消耗。制度成本可以追溯到诺斯有关制度经济学的经典研究，诺斯认为政府“看得见的手”对市场活动各种形式的干预，会造成市场主体的效率损失。但同时诺斯也指出，这种干预和管理十分必要，是纠正“看不见的手”带来的无序和乱象的有力手段[9]。制度成本包括搜寻成本、执行成本和心理成本三个方面的内容[10]。其中搜寻成本指的是市场主体为获取政府相关业务信息所付出的时间和精力的总和，执行成本指的是为了满足和达到政府的要求而完成“规定动作”所支出的成本，而心理成本指的是市场主体在心理状态上的不安、紧张和焦虑等负面情绪。制度成本的概念工具，是理解市场主体与政府打交道过程中的核心手段，在国外相关的研究中得到了较为广泛的应用[11]。国内对其研究相对不足，本文即使用制度成本的概念工具和分析框架，研究“放管服”改革促进营商环境建设的方式方法。在治理体系和治理能力现代化的视阈下，从制度成本的理论视角出发分析“放管服”改革和营商环境建设具有十分重要的意义，本文的分析框架如图1所示。

    如图1所示，“放管服”改革有三个层面的含义，分别是简政放权、放管结合以及优化服务。三个不同的改革面向构成了“放管服”改革的基本内容，三类不同的改革举措实际上组成了一个整体，共同降低了企业营商的制度性成本。在制度成本的降低过程中，营商环境不断得到优化。上述过程的主要行动者是政府部门和市场主体，政府部门通过“放管服”改革降低制度成本，优化营商环境，是国家治理体系和治理能力的必然要求。

    在具体的操作层面，通过对案例对象的深入研究，可以发现主要有“减证便民”运动、“五型政府”建设计划以及县委领导园区挂点的改革举措。下文即基于这一理论框架，对案例对象进行细致解剖和深入解读。

    四、市场主体营商活动中的制度成本

    市场主体营商活动中面临着实际的制度成本，主要包括搜寻成本、执行成本以及心理成本三个方面。制度成本的产生不可避免，但是可以通过行政改革来控制和降低市场主体在经营过程中面临的制度成本。

    （一）营商活动与搜寻成本

    搜寻办理审批许可的材料和要件，是一种典型的搜寻成本。市场主体为进行生产经营活动，需要办理诸多审批许可。企业的生命周期理论指出，开办企业作为市场主体经营活动的原始起点，要陆续获得土地、办理建筑许可、获得信贷、执行合同[12]。如果企业经营出现问题，则可能进一步地需要办理破产。以开办企业为例，一般需要经历申请营业执照、企业核名、办理纳税手续、刻制公章等步骤，每一个步骤都需要向行政审批部门提交相关的材料和证明。搜寻提交何种材料、办理何种证明的过程是显著的制度性搜寻成本支出。对于一个企业而言，可能这种支出并不明显，但是从一定区域内所有企业的搜寻成本支出来看，是非常明显的效率损失。

    A县的家具企业比一般服务业企业支出更多的制度性搜寻成本，因此降低制度成本就显得尤为必要。A县家具加工企业和普通服务业相比较为特殊，家具加工需要大量的木材，這就涉及木材加工许可，办理许可需要经过林业系统的多个部门。此外，加工过程中会存在大量的粉尘排放和噪音污染，家具喷漆过程会产生刺激性气味，从而对周围的环境造成一定程度的影响。因此家具企业还需要在环保部门办理相应的手续，这也会额外产生诸多制度性搜寻成本。

    （二）营商活动与执行成本

    执行成本是市场主体为了获取经营要件，必须支出的金钱和经历损失。办理经营许可，除了前文所述搜寻相关的信息，还需要按照要求准备相应的文件材料，这就是制度性执行成本的支出。除此之外，常见的执行成本是“证件收费”，不同的证件办理均有不同的收费标准，A县家具企业在办理过程中也要面对诸多不同性质的收费，详情参见表2（表2收费窗口栏和相关段的单位名称，除司法局外其他为2014—2017年的名称）。

    比如房屋登记费，家具加工厂房等生产用地属于非住宅登记，需要收取每件550元的费用，国土局所属的其他类型的证书工本费则按每本10元收取。家具加工业存在明显的环境污染，体现为噪音污染、粉尘排放以及刺激性气味（油漆）污染，所以环保局要收取现有的排污费，按照年度收取，厂区面积每平方米收费100元。另外木材加工的许可证，按照实际加工木材的体积，由林业局收取。A县政务中心的收费栏均将收费依据进行了公示，一定程度上起到了规范收费的作用。从实际情况上看，这些收费都具有一定的合理性。比如环境污染收费和木材加工收费，都是基于保护生态自然环境的考虑，但是具体到每一个企业，便是显著的制度性成本支出，在一定程度上会间接影响到企业的利润。

    （三）营商活动与心理成本

    心理成本指的是在与政府打交道的过程中产生的疑惧、焦虑和担忧等负面情绪，是制度成本不可忽视的重要方面[13]。近年来，政府不断提升政务服务的能力和水平，目的就是保障和提升普通公民与市场主体的幸福感、获得感和满意度。心理成本的支出，实际上对市场主体的获得感会造成十分负面的影响。

    调研中，某家具企业负责人表示，“最怕环保局来查粉尘和噪音，十分担心;我们这个机器加工木头，遇到特殊的木材粉尘和噪音就比较严重，有可能就超标了，被查到就得停工整顿”。从政府公共部门的经济管理活动来说，类似于消防检查和环保检查等执法活动十分必要，完全合理且合法。但是由于生产经营活动的特殊性，可能存在着潜在的违规行为。市场监督和检查不可避免地给私营企业主带来较大的心理压力，即本文所指的制度性心理成本支出。

    概而言之，制度成本在市场主体的营商过程中确实存在，正如“诺斯制度悖论”所指出的那种，政府的行为具有双重效应：一方面使得社会产出最大化，但是另外一方面，大量的行政干预容易扰乱市场秩序，造成经济主体支出大量的制度成本。

    五、“放管服”改革与营商环境：制度成本的降低逻辑

    制度成本的降低逻辑是“放管服”改革优化营商环境的核心机制与内涵，具体包括通过简政放权“做减法”，通过“五型政府”建设扎实推进放管结合，通过优化服务“做加法”。

    （一）简政放权的制度成本降低逻辑

    简政放权通过不断“做减法”，取消和下放大量的行政审批事项，从而降低市场主体面临的制度成本。国务院层面，从2013年开始逐渐对行政审批事项进行清理和下放，同时对一部分工商管理的前置审批事项调整为后置审批。本文从国务院发布的公报中收集整理了2013年以来，国务院对行政审批市场的清理明晰情况，具体参见表3。

    如表3所示，从2013年至2019年间，国务院取消了大量的行政审批事项，累计达940项。具体而言，在2013年，通过国务院2013年第19号、第27号和第44号公报，统计得出国务院取消了145项行政审批事项。2014年，一共取消了123项行政审批事项，依据的是国务院2014年第5号、第16号、第27号以及第50号公报。2016年取消了357项行政审批事项，是历年来取消行政审批事项最多的一次，该年行政审批事项的取消一共发布了4个公报，分别是第9号、第10号、第11号和第24号公报。2017年国务院取消了92项行政审批事项。2018年取消了11项行政审批事项，2019年取消了25项行政审批事项。2018年和2019年取消的行政审批事项数量相对较少，原因在于前期的行政审批事项清理成效显著，到了2018年和2019年大量的行政审批事项已经取消。部分剩余的审批事项大多是涉及国家安全和经济民生的核心审批事项，是国务院确有必要保留的权限。

    依据表3中的原始数据，从取消行政审批事项累计数量角度出发，本文绘制了图2。

    从图2可以看出，自2013年至2019年间，国务院累计取消了940件行政审批事项，简政放权取得十分显著的成效。

    除了行政审批事项的取消之外，国务院还将大量行政审批事项的权限下放到省级政府和地方职能部门。对于评比、达标检查和表彰等事项也进行了清理，行政事业性收费的事项大大减少。

    综合来看，始于2013年的“放管服”改革，在简政放权方面取得了十分明显的成效。

    简政放权的改革到区县层面，则表现为“减证便民”运动。在我国的行政治理框架中，区县一级所拥有的行政审批权限十分有限。但是调研中发现，A县政府创造性地开展了“减证便民”运动，着力落实中央和省市取消的行政审批事项，减少市场主体经营过程中的制度性成本。除了市场主体，广大居民也在这场“减证便民”运动中受益，办理各项业务的时间和材料大幅度地压减。

    （二）放管结合的制度成本降低逻辑

    以“五型政府”建设为契机，扎实推进放管结合，降低市场主体命令的制度成本。从2018年9月开始，A县政府推进了“五型政府”建设。“五型政府”指的是 “担当型政府”“服务型政府”“忠诚型政府”“过硬型政府”“创新型政府”，该项计划是放管结合的生动体现，旨在提升政府的管理能力和服务能力，助力企业减负。《“五型政府”建设方案》（以下简称《方案》）明确指出努力实现审批时间在现有基础上再减少一半以上。全过程的优质监管体系，对于降低程序消耗和提升效率具有重要的作用。在推动“五型政府”建设的同时，A县政府也不断开展全过程优质监管体系的建设。对于在园区申办家具企业，力争实现“当天申办当天拿證，一周内开工”。该《方案》还指出充分发挥中介机构服务超市作用，形成健康有序的中介服务市场。与此同时，A县政府也密集出台相应措施，意图加强产业园区的土地管理。通过“亩产论英雄”的方式，给予用工大户和产能大户税收优惠，以激发企业创业兴业的活力。

    调研中有企业主表示，现在家具工业园区的管理呈现出“宽严相济”的管理格局。一方面，在开办登记、执照获取、排污许可等方面的服务工作已经极大地优化，办事便利程度的改善是有目共睹的;另一方面，管理的严格程度又有所提升，比如日常的消防检查、粉尘排放达标检查等等。企业主表示非常支持这类检查，因为它们有利于营造公平有序的竞争环境。但是如果不能有效落实相关规定措施，容易造成“撑死胆大的，饿死胆小的”的局面。调研发现A县政府正在逐渐改变“重审批，轻监管”的管理模式。在企业开办的初始阶段充分信任民营企业，给予其最大的便利，以便尽快开工生产。与此同时加强“事中事后监管”，营造公平有序的市场环境，降低企业经营的制度性成本。

    （三）优化服务的制度成本降低逻辑

    优化服务通过“做加法”，增进市场主体的获得感和满意度，降低制度成本。政务服务优化有多重方式和手段，比如浙江省的“最多跑一次”、上海市的“全网通办”、长沙市的“一件事一次办”等等。这些地方的典型经验都具有一定的启发意义，A县政府因地制宜、因企施策，从2016年逐渐铺开了县委领导“园区挂点”的制度。通过这种区县负责人直接进入园区的方式，着力做好企业的服务工作，降低制度性成本。调研中了解到，县委书记、县长、县委副书记、副县长和各个部门一把手均有固定的联系园区，其中A县“特色家具小镇”由县委书记直接进驻，其他主要领导也分别对应进驻了相应的工业园区。这种“园区挂点”的微观制度创新，能够有效地减少市场监管过程中的信息不对称，有利于因地制宜、因时制宜地做好企业的政务服务工作。

    针对“园区挂点”制度，园区中规模较大的企业主反复表示“方便很多、省事很多”。2017年底，X家具园区的进出主干道由于年久失修，破损已经十分严重。按照常规办法，需要企业主到园区管委会反映情况，园区管委会再上报县里决策。由于“园区挂点”制度的存在，几家规模较大的家具企业将情况报告给了副县长。短暂的等待之后，县政工程即开始了招标程序，道路维修也很快展开。这是“园区挂点”降低制度性成本消耗的典型做法。

    数据显示，A县开展的优化服务有利地降低了企业负担。根据A县政府公开发布的公告，2016年企业合计减负10.4亿元，优化环境减负1.3亿元。2017年累计为全县企业减负13.4亿元，其中优化环境减负2.93亿元。2018年企业减负9.91亿元，其中优化环境减负3.01亿元。2019年累计为企业减负13.1亿元，优化环境减负6.05亿元。从总体趋势上看，优化环境减负带来的效果逐渐显现，占比总体减负的比重也越来越大。根据《A县政府“降成本，优环境”计划年度公报》的数据，绘制了图3。

    综上所述，A县的“降成本，优环境”计划通过在“减证便民”运动、“五型政府”建设和“园区挂点”制度等方面持续发力，不断推进简政放权、放管结合以及优化服务的工作，有效地降低了制度性成本。

    六、结论与政策启示

    在治理能力现代化的理论视阈下，基于制度成本的分析框架，以A县“降成本，优环境”计划作为研究对象，综合实地调研、深度访谈、政策文件等多种资料来源，获取了大量的经验证据。研究发现，制度成本支出是市场主体营商过程中客观存在的事实，制度成本的降低是A县营商环境优化的关键机制，“降成本，优环境”计划是其制度成本降低的重要动因。具体而言，通过简政放权“做减法”，开展“减证便民”运动，有效跟进了国务院和省市取消大量行政审批事项的改革，降低了市场主体营商的制度性成本支出;通过“五型政府”建设推动放管结合工作落实，加强政府的担当作为，改变“重审批，轻监管”的弊端，有效加强了“事中事后监管”;通过优化服务“做加法”，着力优化市场主体政府服务，降低商事登记的制度成本。

    在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，提升营商环境质量是治理能力现代化的必然要求，而“放管服”改革是推进治理能力现代化的政策抓手。基于案例深描提出制度成本的降低逻辑，是对现有研究的有益补充。从更广的意义上来看，制度成本理论是公共管理学研究的重要概念工具，目前国内理论界对其研究有待加强。本文将制度成本的分析框架引入到治理现代化与营商环境建设当中，在一定意义上扩展了相关研究的理论边界，提供了一个全新的概念工具。

    A县是一个高度倚重劳动密集型产业（家具加工业）的中部县城，在自然资源和要素禀赋方面并不具备比较优势。其发展的关键在于最大限度地通过行政改革持续优化营商环境，激发市场主体创业兴业的热情，这一点值得中西部区县借鉴。具体而言体现在三个方面：

    第一，要提高政治站位，从治理能力现代化的角度高度重视“放管服”改革和营商环境建设。营商环境是市场主体发展的重要方面，对经济发展和民生就业均有十分重大的影响。在推进“放管服”改革和改善营商环境的过程中，需要通盘考虑，服务于国家治理现代化的大局。

    第二，通过商事制度改革着力降低企业制度性成本支出。制度成本是市场主体营商活动中面临的客观事实，改革过程不能忽视这一关键要素。如前文所述，制度成本主要由搜寻成本、执行成本和心理成本组成。企业等市场主体在营商过程中面临着多种形式的信息搜寻支出、程序执行成本和心理负担成本。提升营商环境质量，要通过切实优化政务服务流程，提升市场监管效率。

    第三，“放管服”改革要多面向进行，形成政策合力。制度成本存在于营商过程的不同阶段，具有不同的表现形式。与之相对应的，“放管服”改革也应该注重多面向发力。一方面要通过简政放权做好权力的“减法”，另一方面要重视优化政务流程，做好服务的“加法”，切实提高企业等市场主体的满意度和获得感。

    参考文献：

    [1] 刘海涛.论国家治理体系和治理能力的现代化[J].治理 现代化研究，2018（1）：5-10.

    [2] 高小平.中国行政管理制度70年：公共性发展的视角 [J].治理现代化研究，2019（5）：10-18.

    [3] 竺乾威.服务型政府：从职能回归本质[J].行政论坛， 2019（5）：96-101.

    [4] 廖福崇.审批制度改革优化了城市营商环境吗？——基 于民营企业家“忙里又忙外”的实证分析[J].公共管理 学报，2020（1）：47-58+170.

    [5] 王昌林，赵栩.加快营造国际一流的营商环境——关于 当前深化“放管服”改革、优化营商环境的一些思考[J]. 中国行政管理，2019（7）：19-20.

    [6] 郁建兴，朱心怡，高翔.政府职能转变与市场监管治理 体系构建的共同演进逻辑——基于疫苗监管治理体系 及应对危机事件的案例研究[J].管理世界，2020（2）： 7-16.

    [7] 竺乾威.明诺布鲁克三次会议与公共行政研究的演进 [J].中国行政管理，2018（5）：127-132.

    [8] 张苇锟.高质量发展背景下政府制度创新研究——基 于交易成本理论的视野[J].治理现代化研究，2020（3）： 51-60.

    [9] Douglass C. North. Institutions，Institutional Change and Economic Performance [J]. Economic Development and Cultural Change，1993，41（2）：422-425.

    [10] 迟福林.以减少制度成本为重点深化简政放权[J].行政 科学论坛，2016（1）：26.

    [11] Ahmad N H，Ramayah T，Wilson C，Et Al. Is Entre- preneurial Competency and Business Success Relation- ship Contingent Upon Business Environment？[J]. Inter- national Journal of Entrepreneurial Behavior & Research， 2010，16（3）：182-203.

    [12] Agarwal R，Gort M. Firm and Product Life Cycles and Firm Survival [J]. American Economic Review，2002， 92（2）：184-190.

    [13] 彭向剛，周雪峰.企业制度性交易成本：概念谱系的分 析[J].学术研究，2017（8）：37-42+177.

    责任编辑：刘 博