变革期的政党制度化与国家治理体系变迁
陈鹏
摘 要： 政治发展和民主转型是政党制度化研究的主流范式。两种范式及其研究路径都无视政党制度化在国家治理体系变迁中的意义。国家治理视角下的政党制度化研究，旨在寻求政党研究在比较政治学中的“回归”。变革期中国共产党的领导体制制度化过程表明：政党制度化是解释中国国家治理体系变迁动力、路径和走向的关键变量。中国共产党通过领导体制的法制化、组织和价值基础的双重理性化和政策治理网络的优化，实现了中国国家治理体系渐进性的变迁。
关键词： 变革期； 政党制度化； 国家治理
中图分类号： D034 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0051-03
Party Institutionalization and Country
Governance System Change in Transition Period
——Analysis of China Communist Party System Institutionalization during Reform and Open Period
CHEN Peng
（School of Government of Peking University， Beijing 100871， China）
Abstract： Political development and democracy transition were the mainstream paradigm of political Party institutionalization. These paradigms and their approaches neglect the importance of Party in the policy process and country governance. The research of Party institutionalization from the perspective of country governance attaches its importance in the country construction， policy process and governance network. It focuses on the casual mechanism between Party institutionalization and country governance in order to explore the revival of Party research in the comparative politics. The paper points that the institutionalization of China Communist Party is the key variable of dynamics and path .With the improvement of institutionalization level of China communist Party， it improves the capability of country governance and renews the mechanism to achieve the goal of the progressive change of .Although the gigantic transition pressure of China， and China Communist Party can provide the value and system dual support for the development of country governance system.
Key words： transition； Party institutionalization； country governance
一、政党制度化与国家治理：过去和现在
（一）政党制度化研究的两种范式与“去政党化”
政党政治是近现代政治发展和政治文明的标志。政党及其基层组织，以其复杂的组织网络和广泛的纲领宣传，吸纳不同阶层的精英，最终提高了国家政权的合法性，扩大了国家政权的社会基础。因此，政党成为国家和社会连接的重要纽带。[1]无论是政治发展，还是民主转型，政治体系最终还需面对以政策过程为轴心的国家治理问题。
过去，政党的重要性是借助政治发展和转型的话语来体现的。这些研究范式因其聚焦的问题和研究的方法工具所限，无法直接回应政党与国家治理间的关系。如政治发展范式关注的是政治体系的世俗化与功能完善的问题，主流的研究路径为结构—功能主义。[2]该派研究者首先会分析特定政治体系的社会背景，着眼利益分化对政治体系结构分化造成的影响。政党不过是为了轮流掌握政权的理性行为主体。
Huntington认为这派研究难以解释发展中国家治理失败的问题。对此，他首次提出了“政党制度化”的概念。认为制度化是衡量政治发展进步的标准，任何组织坚守制度的中立，就是最利于公益。因此，政党的制度化符合政治共同体的公益。相比经典的政治发展范式，这种观点意识到了精英在政党创建和制度化中的重要作用。政党在发展中国家的功能表现为聚合功能和动员功能先于政党的表达功能。但是，无论是经典的政治发展范式，还是修正的政治发展理论，都未注意到政党制度化与政策制定、过程和选择之间的关系。
其后，民主转型在20世纪90年代初成为比较研究的主流范式。这派研究者关心政体的转型，关心军人、公民社会、精英和官僚的博弈。[3]理性选择是这派研究范式的主要研究路径，强调政治行为者的理性，认为转型的结果是政治行为者博弈互动寻求利益最大化的结果。由于理性选择理论对假设前提的苛刻限定、演绎的结论缺乏经验数据的验证、对于现实政党行为过于糟糕的拟合。“软”的理性选择路径逐渐替代经典的理性选择路径。这种路径强调经验分析，以理论问题作为驱动，考虑政党目标的复杂性，精英与政治环境的影响。但是这种范式和路径高度强调转型中微观行为者的互动，忽视了国家政治中的政党及其制度化，这种研究仍没有扩展政党和国家、社会关系的理论。
两种研究范式及其研究路径的共同特征就是：（1）忽视了政党在政策议程、过程和制定上的作用。两种范式都注重经济社会组织、团体和精英对政策过程的影响，低估了政党在政策议程、过程和制定上的作用。（2）忽视了政党制度化对国家治理规则和社会运行机制的作用。高水平的政党制度化是政党功能正常发挥的前提。（3）这两种范式共同营造了“政党衰落”的理论氛围，造成政党与国家治理间的关系长期被研究者忽视。
（二）国家治理视角下的政党制度化与“政党回归”
“政党衰落”经常与新社会运动的兴起、网络政治的发展和后物质文化的发展有关。[4] 但是，政党及其制度化在西方真的变得无足轻重吗？过去三十多年，西方政党（包括政党体制）与国家治理的研究也取得了一定的发展。这些发展表现为：政党体制与福利国家的形成和发展、[5]两党制与多党制公共物品供给的差异、[6]政党体制与宏观经济调控政策形式的选择、[7]政党、政党体制与政府稳定，[8]还有政党体制与选民联盟策略、[9]协调集体行动和优化社会公共选择、[10] 政党强度与国际贸易自由[11] 等方面。从这些研究来看，在政党制度化水平相对较高的欧美国家，政党的制度化对国家治理具有重要的影响。
从实践上看，政党的制度化对欧美国家的治理体系创新也起到了重要的作用。其作用方式主要表现为政党的再结盟运动。面对后工业社会转型，欧美许多国家最初都会出现政党间精英流动增大、新党运动增多、政党的认同水平降低、政党的党员数量下降和政党控制的选举资源减少等现象。为了应对新出现的各种利益分化，整合新出现的社会团体，这些国家的政党都出现了政党再结盟现象。这些政党在取得政权之后，会以新的政党纲领为指南，通过制定政策和执行政策，重塑国家和社会之间的关系。如在20世纪90年代经济增长的情况下，英国国内阶级对立格局逐渐缓和，新的环境组织和社会运动力量逐渐上升。为了增强国家适应新环境的能力，英国工党实施了一场自上而下的治理革新运动。与此类似的国家治理体系革新运动在近30年来屡见不鲜。“政党回归”若只限于西方政治学者在民主转型语境下的“回归”，将难以解释：政党何以化解国家和地区发展中的各种治理难题？
国家治理视角下的政党制度化就是要回答以下问题：在发展中国家和地区，政党制度化为什么是必需的和重要的？国家治理又是如何影响政党制度化的？政党制度化是如何提高国家治理体系的适应性和稳定性的？政党制度化在经济和社会转型的过程中要着重提高国家治理能力的哪些方面？政党制度化在经济和社会转型过程中怎样调整政府与市场的关系？在政策制定、政策过程和政策执行等环节又是怎样发挥作用的？政党制度化是否存在限度？在国家自主性逐渐提高的情境下，政党制度化的影响是否出现下降？政党制度化的内容和变迁趋势又是怎样的？这些都是国家治理视角下政党制度化研究需要回答的问题。
改革开放后，作为执政党的中国共产党，通过执政方式的制度化，不断增强了表达和整合社会群众利益诉求的能力。但随着改革进入“深水区”，国家治理体系需要革新。中国共产党的执政方式制度化有哪些新的表现呢？其制度化又怎样影响国家治理的变迁呢？笔者以变革时期的中国共产党为研究对象，通过考察其制度化的变迁过程，探求政党制度化在发展中国家和地区国家治理体系变迁中的作用，推动政党研究在发展中国家和地区政治研究中的“回归”。
二、变革期中国国家治理的关键变量：中国共产党领导体制的制度化
（一）变革期中国共产党领导体制制度化的中国情境
西方有关中国国家治理体系适应能力的一种解释是，中国在劳动密集型产业转移的过程中，利用相对低廉的劳动力形成的比较优势，通过经济体制改革，实现了长期的经济增长。这种经济增长提高了中国居民的总体福利水平。因此，即使在中国政治体制和治理体系改革迟缓和乏力的情形下，中国政府也能依托经济增长，维持社会的秩序和提供公民必需的其他公共物品。这种“崩溃论”区别于早期的中国“崩溃”论，强调经济对中国国家治理能力的解释力，无视政治体制的作用。早期的论点关注中国政治制度的高度集权和精英的作用。特别是精英的死亡和更替，对中国治理体系的稳定和发展起着关键作用。但这两种观点共同的特征都是假设中国共产党和政治体制的制度化都是低水平的。但是，这些解释都没意识到改革开放以来，以中国共产党领导体制为中心的制度化是解释国家治理体系变迁的关键变量。[12]
1. 中国共产党与国家的关系不同于西方国家和政党。（1）中国共产党建立时面对的是一个衰败的国家。中国共产党以资源积累为优先选择，通过革命的方式执掌政权，重塑了国家的权威和治理体系。改革开放前的三十多年，中国共产党凭借在战争时期和现代化建设时期积累的制度建设经验，从组织、政治和思想三种路径，塑造了高度集权的领导结构和党管干部制度，如林尚立分析的“党领导国家，国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会”。[13] （2）中国共产党在中国是“领导党”，不同于西方的“执政党”。中国共产党作为“领导党”，是基于其在民族独立和国家建构的革命贡献，也是当时国际局势斗争的需要。“领导党”的地位给予了中国共产党极大的行动自由。（3）在国家相对自主性不断增强的情况下，中国共产党作为执政党，依然可通过合法的制度和程序，引领国家的政治方向、制定国家的制度原则、决定国家的大政方针和控制干部的人事任命，中国政治体制的合法性与共产党的合法性高度相关。[14]
2. 中国共产党与中国社会的关系也不同于西方。首先，从政党在权力结构中的地位来看，中国共产党是各社会阶层最广泛的代表。如果从政党的社会基础来看，中国共产党的倾向是成为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队。其次，从制度层面，中国共产党通过地级以上的人民代表大会以“间接选举”和县乡两级的“直接选举”、城市的社区自治和乡村自治保证公民在政治生活的参与权利。中国共产党还建立了与共青团、妇联组织和工会组织的固定联系，动员和整合了这些社会利益群体。过程方面，中国共产党在群众路线的指导下，还注意自身基层党组织的建设，并在城乡建立党员群众服务中心，注意吸纳社会各行各业的精英，注意倾听社会各群体的诉求。可见，中国共产党在表达、动员和整合社会各阶层利益的能力与制度是存在自身独特性的。[15]
（二）变革期中国共产党领导体制的制度化：领导体制、双重基础与治理网络
政党制度化通常是指政党的执政方式、领导制度和组织结构规则化和合法化的过程。就变革期的中国而言，政党制度化是指执政党通过领导体制的法制化、组织基础和价值基础的理性化和治理网络优化的过程。这种界定考虑了三个方面：首先，中国共产党在中国政治体制中居于领导地位，国家治理的革新都是在中国共产党的引领下进行的。因此，笔者的政党制度化定义着眼考察作为执政党的中国共产党，而不考察其他民主党派。其次，政党制度化强调组织和价值的合法化过程。聚焦到变革期的中国共产党，为减小社会变革带来的社会动荡和降低社会的发展成本，高度强调注重现代化变革过程中的各种实际问题，注重回应人民群众和国家发展的诉求。因此，中国共产党的组织基础和价值基础的合法化是以理性化为中心的。最后，中国共产党领导体制的制度化，是通过具体的政策过程展开的，理顺党政部门在政策过程中的关系，创新中国共产党的政策执行机制，优化治理网络，是变革期中国共产党领导体制制度化的应有之义。
1. 变革期中国共产党领导体制的法制化。中国共产党通过领导体制的法制化，一定程度上提高了国家的自主性，增强了国家治理的合法性和有效性。王沪宁认为，现代中国在革命和社会主义政治、经济和文化体制草创阶段，为了聚合国家的治理资源，中国共产党通过组织和动员，有必要建立高度集权的国家治理体系。但在后革命时代，以共产党为领导的高度集权治理体系在合法性和有效性上都面临着挑战。改革开放以后，中国面临政治和经济的双重转型和“全能主义”政治的庞大治理遗产，以共产党作为改革的轴心和领导，通过理性的制度变迁实现国家治理体系的现代化，在改革开放的过程中逐渐成为中国社会各阶层的共识。改革开放以来，中国共产党渐进式适应地推动了政党领导体制的制度化。这种制度化的表现为党与国家的关系规范化。
这种调整在改革开放前期是以“党政分开”的形式展开，调整的重点是中国共产党与政府之间的关系。[16]改革前期（从1976—1998年）的两个阶段，以十一届三中全会为起点，中国共产党着重在国家和社会逐渐分离的情况下，实现由革命党向执政党的转变，实现“党政分开”。“党政分开”首先要打破改革开放以前形成的共产党国家化态势，以应对中国共产党功能负荷的超载。但是，“党政分开”并不意味着“党政分离”。中国共产党一方面大规模裁撤党内的对口管理部门和减少党组对政府部门的控制，另一方面推动中国行政管理体制的改革，重新确立国务院自上而下的政府管理体制，提高人民代表大会制度的自主性，收缩了政党对国家和政府的控制范围。改革过程中，由于中国共产党对现代化的复杂性认识处于探索之中，控制国家和社会的新方式依然未明确。城市和乡村的国家治理体系一度出现紊乱，导致了社会秩序和政治秩序上的不稳定。
20世纪80年代在经济和政治上都出现了“调整”和“整顿”的局面。如中共中央关于1984年农村工作的通知中，强调要加强农村党组织建设，提高党组织的战斗力，改变软弱涣散的状况。[17]为了克服上述问题，中国共产党在20世纪90年代后，制度化的进程明显加快。1995年中共中央制定《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以来，党管干部体制的公开性和制度化有了一定进展。中国共产党对国家的控制是以“党管干部”制度为基础，为选拔国家的治理精英提供了依据。中国共产党在确定建立中国特色社会主义市场经济体制之后，一方面加快了国有企业改革和国有资产重组的步伐，另一方面坚持中国共产党对国有企业的政治和组织领导。通过法律的方式使得国有企业党组织的负责人成为国有企业治理结构中的重要组成部分。这表明中国共产党强调自身在市场经济转型中的领导地位，这也为中国政府强有力的市场干预机制提供了微观基础。[18]总之，中国共产党自改革开放以后，明确了由革命党向执政党的转型，以符合宪法和法律的方式依法执政，着力提高党执政体制的法制化，提高了国家和社会发展的相对自主性，将国家治理的范围定位在社会的发展需求之上，防止了国家治理负荷的超载。
2. 变革期中国共产党组织基础和价值基础的双重理性化。中国共产党通过巩固组织基础和价值基础，提高了国家治理主体的执政能力。从组织基础来看，改革开放以前，中国共产党形成了高度集权的领导结构，这种权力结构在社会主义工业化建设的基础上成就了党的国家化。这种国家化又破坏了中国共产党的根本制度即民主集中制。
面对着新的历史、社会、文化环境，中国共产党重新确立了以中央总书记为核心的集体领导制度，注重党内的民主决策。首先，为了防止领导人迷恋权力，破坏这种集体领导制度，中国共产党围绕权力的交接问题，废除了领导终身制，建立了干部的退休制度，实行定期的党内换届选举。这些党内组织制度的确立，都有利于执政党领导人的正常更替和内部权力格局的稳定，提高了中国共产党领导结构变化的可预测性，有利于人们对国家治理行为形成相对稳定的预期，从而改善了国家治理主体的组织基础。其次，中国共产党实行的党管干部制度，逐步强化了执政党的纪律和反腐工作，对党员的选拔和干部的考察，都提出了系统的评估标准和规范，如党的纪律委员会建立的垂直巡视制度就是这一方面的典型示例。这无疑为执政党输送高质量的党员和干部、强化执政党纪律、保持执政党先进性提供了组织程序上的保证。[19]从纵向上看，中国共产党在改革开放的过程中，也从1979年开始了权力下放的过程。党中央在改革开放以前，长期保持对地方党组织和基层党组织的高度控制，采取下管一级，考察两级的控制方法。有学者提出要提高地方党组织的权力，必须明确省级党组织可以下管两级，以改变地方党组织涣散的状态，[20]以优化中央政府与地方政府的关系。
从价值基础来看，中国共产党在改革开放的不同时期，注重及时回应人民群众和国家发展的诉求，通过动态创新中国共产党的政策纲领、建设目标和培训组织网络，实现中国共产党的价值理性化。为了保证中国共产党在政治社会化上的主导地位，维持国家治理体系的合法性，提升普通党员和干部对中国共产党的认同水平，中国共产党通过党校、干部学院和行政学院等组织，构建起了中国特色的价值灌输组织网络，集中宣传和灌输上述内容。这些组织培训网络，不仅从政治素养和管理技术上提升了中国共产党精英解决变革期各种复杂问题的能力，而且也促进了中国共产党精英之间内部关系网络的建构。具体来说，这种网络既包括工具性的网络，如晋升、政策互动、情报分享等方面的功能，还包括情感性的网络，如学习小组、同志、友谊等。其中，工具性的网络以这些精英间的人际关系为基础，这种非正式的网络有利于弥补中国国家治理体系中存在的各种条块分割问题，也有利于强化精英对组织的依赖。同时，情感性网络则直接增加了党内精英接触的机会，提高了党内精英间的信任，塑造了一种以情感为纽带的组织文化，有利于党员和党内精英形成对组织的价值认同，提高了执政党的内聚性。[21]
3. 中国共产党的治理机制创新与治理网络优化。中国共产党在过去三十年通过党内治理机制的创新，加深了党政部门政策过程中的协同互动，优化和拓宽了国家的治理网络。改革开放以前，由于国家的衰落和官僚制固有的惰性，中国共产党为了实现社会现代化的目标，以组织化调控为基础，通过建构与各种社会组织的网络，采取运动式治理的方式治理中国。运动式治理，在解决官僚机构执行效率的问题上，优势是显而易见的：这种治理方式在执政党的领导下，能够在短时期内在执政党的领导下，以非常规、迅速和运动性方式执行政策。这种治理模式的缺点也是显而易见的：这种治理方式极为刚性且单向，不注重治理对象的诉求，在回应性和合法性上难以得到保证。因此，这种治理方式的责任机制也是不具备的。讽刺的是，官僚机构间的相互推诿，却可为政策执行的讨价还价提供必要的空间。虽然，这种运动式治理模式在本质上有其理性的逻辑，但这种由理性的体制基础诱发的治理行为却是非理性和非程序性的。[22]
伴随变革期中国的各种矛盾不断加剧，公民的权利意识逐渐苏醒，公民和新社会组织、新经济组织也要求参与国家的治理。他们要求执政党和国家对这些个体和组织的诉求予以回应。特别是在城市，传统的单位制逐步让位中国的社区治理。新兴的业主委员会在治理过程中，已经通过有限的组织方式来维护自身的权利，并在实践中参与了社区治理。[23]在农村，1998年中国共产党确立了在村民委员会建立党基层组织的原则，以《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布为标志。这就在保持乡村自治和收缩共产党控制范围，减少中国共产党功能负荷的前提下，取得了国家与社会之间关系的平衡。2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出党要引导包括社会团体、民办非企业单位、基金会、分中介组织以及社区活动团队在内的“新社会组织”。[24]这种引导就是以中国共产党为核心构建的社会治理网络，提高了国家治理超大城市和乡村的能力。中国共产党在政策治理网络的优化行为，最新的表现是中国共产党对社会治理的重视。
三、结论与启示
高速的现代化要求中国共产党提高自身制度化水平，有效应对转型期的各种矛盾，推动国家治理体系的变迁。中国共产党通过执政党领导体制的法制化、执政党组织基础和价值基础的理性化和领导网络优化，强调了中国治理体系的变迁是渐进适应性的改革过程。政党制度化水平的提升，是解释中国国家治理体系变迁的关键变量。从长期来看变革期的中国共产党的制度化过程，尊重国家和社会的相对自主性，是维持中国各项事业发展活力的源泉。就转型期的具体任务而言，中国共产党需要坚持以法制化为导向，组织和价值的理性化为基础，政策治理网络优化为依托的政党制度化模式。这种模式既保证了中国共产党社会基础的扩大，也提高了共产党在政策过程中的主动性和执政能力。中国共产党的治理经验表明了发展中国家和地区执政党自身持续的制度化过程，可以为国家治理体系的变迁提供体系供给和价值供给，以应对经济和社会双重转型带来的挑战。总之，中国国家治理体系的变迁、变迁速度的快慢和未来走向离不开中国共产党的制度化逻辑。
从比较政党理论的研究范式和路径发展来看，政治发展和转型这两种范式长期主宰着政治科学的研究，民主及政体的转型是中心问题。这两种范式及其研究路径都强调政体的作用，忽视了政党在国家建构、国家治理和政策过程中应有的理论地位，导致了“去政党化”的研究导向。中国“崩溃论”和现实的差距，已经表明孤立地探讨政体在发展中国家和地区的作用，而无视政体制度化和政治结构制度化水平的前提，无助于解释包括中国在内的发展中国家和地区国家治理体系的变迁。[25]无论是西方国家，还是发展中国家和地区的政治实践都表明，政党对于国家治理体系的塑造和治理能力的提升至关重要。这就提出了“政党回归”的问题。政党制度化是衡量政党强弱的重要标准，也是解释发展中国家和地区治理体系变迁的关键变量。发展中国家和地区的政党制度化与国家治理关系的研究，从理论上要求比较政党研究者关注在后发国家特有的政治逻辑下，政党与国家建构、国家治理体系和政策过程的关系，这是对西方传统代议制理论体系下政党政治研究领域的突破。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
摘 要： 政治发展和民主转型是政党制度化研究的主流范式。两种范式及其研究路径都无视政党制度化在国家治理体系变迁中的意义。国家治理视角下的政党制度化研究，旨在寻求政党研究在比较政治学中的“回归”。变革期中国共产党的领导体制制度化过程表明：政党制度化是解释中国国家治理体系变迁动力、路径和走向的关键变量。中国共产党通过领导体制的法制化、组织和价值基础的双重理性化和政策治理网络的优化，实现了中国国家治理体系渐进性的变迁。
关键词： 变革期； 政党制度化； 国家治理
中图分类号： D034 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0051-03
Party Institutionalization and Country
Governance System Change in Transition Period
——Analysis of China Communist Party System Institutionalization during Reform and Open Period
CHEN Peng
（School of Government of Peking University， Beijing 100871， China）
Abstract： Political development and democracy transition were the mainstream paradigm of political Party institutionalization. These paradigms and their approaches neglect the importance of Party in the policy process and country governance. The research of Party institutionalization from the perspective of country governance attaches its importance in the country construction， policy process and governance network. It focuses on the casual mechanism between Party institutionalization and country governance in order to explore the revival of Party research in the comparative politics. The paper points that the institutionalization of China Communist Party is the key variable of dynamics and path .With the improvement of institutionalization level of China communist Party， it improves the capability of country governance and renews the mechanism to achieve the goal of the progressive change of .Although the gigantic transition pressure of China， and China Communist Party can provide the value and system dual support for the development of country governance system.
Key words： transition； Party institutionalization； country governance
一、政党制度化与国家治理：过去和现在
（一）政党制度化研究的两种范式与“去政党化”
政党政治是近现代政治发展和政治文明的标志。政党及其基层组织，以其复杂的组织网络和广泛的纲领宣传，吸纳不同阶层的精英，最终提高了国家政权的合法性，扩大了国家政权的社会基础。因此，政党成为国家和社会连接的重要纽带。[1]无论是政治发展，还是民主转型，政治体系最终还需面对以政策过程为轴心的国家治理问题。
过去，政党的重要性是借助政治发展和转型的话语来体现的。这些研究范式因其聚焦的问题和研究的方法工具所限，无法直接回应政党与国家治理间的关系。如政治发展范式关注的是政治体系的世俗化与功能完善的问题，主流的研究路径为结构—功能主义。[2]该派研究者首先会分析特定政治体系的社会背景，着眼利益分化对政治体系结构分化造成的影响。政党不过是为了轮流掌握政权的理性行为主体。
Huntington认为这派研究难以解释发展中国家治理失败的问题。对此，他首次提出了“政党制度化”的概念。认为制度化是衡量政治发展进步的标准，任何组织坚守制度的中立，就是最利于公益。因此，政党的制度化符合政治共同体的公益。相比经典的政治发展范式，这种观点意识到了精英在政党创建和制度化中的重要作用。政党在发展中国家的功能表现为聚合功能和动员功能先于政党的表达功能。但是，无论是经典的政治发展范式，还是修正的政治发展理论，都未注意到政党制度化与政策制定、过程和选择之间的关系。
其后，民主转型在20世纪90年代初成为比较研究的主流范式。这派研究者关心政体的转型，关心军人、公民社会、精英和官僚的博弈。[3]理性选择是这派研究范式的主要研究路径，强调政治行为者的理性，认为转型的结果是政治行为者博弈互动寻求利益最大化的结果。由于理性选择理论对假设前提的苛刻限定、演绎的结论缺乏经验数据的验证、对于现实政党行为过于糟糕的拟合。“软”的理性选择路径逐渐替代经典的理性选择路径。这种路径强调经验分析，以理论问题作为驱动，考虑政党目标的复杂性，精英与政治环境的影响。但是这种范式和路径高度强调转型中微观行为者的互动，忽视了国家政治中的政党及其制度化，这种研究仍没有扩展政党和国家、社会关系的理论。
两种研究范式及其研究路径的共同特征就是：（1）忽视了政党在政策议程、过程和制定上的作用。两种范式都注重经济社会组织、团体和精英对政策过程的影响，低估了政党在政策议程、过程和制定上的作用。（2）忽视了政党制度化对国家治理规则和社会运行机制的作用。高水平的政党制度化是政党功能正常发挥的前提。（3）这两种范式共同营造了“政党衰落”的理论氛围，造成政党与国家治理间的关系长期被研究者忽视。
（二）国家治理视角下的政党制度化与“政党回归”
“政党衰落”经常与新社会运动的兴起、网络政治的发展和后物质文化的发展有关。[4] 但是，政党及其制度化在西方真的变得无足轻重吗？过去三十多年，西方政党（包括政党体制）与国家治理的研究也取得了一定的发展。这些发展表现为：政党体制与福利国家的形成和发展、[5]两党制与多党制公共物品供给的差异、[6]政党体制与宏观经济调控政策形式的选择、[7]政党、政党体制与政府稳定，[8]还有政党体制与选民联盟策略、[9]协调集体行动和优化社会公共选择、[10] 政党强度与国际贸易自由[11] 等方面。从这些研究来看，在政党制度化水平相对较高的欧美国家，政党的制度化对国家治理具有重要的影响。
从实践上看，政党的制度化对欧美国家的治理体系创新也起到了重要的作用。其作用方式主要表现为政党的再结盟运动。面对后工业社会转型，欧美许多国家最初都会出现政党间精英流动增大、新党运动增多、政党的认同水平降低、政党的党员数量下降和政党控制的选举资源减少等现象。为了应对新出现的各种利益分化，整合新出现的社会团体，这些国家的政党都出现了政党再结盟现象。这些政党在取得政权之后，会以新的政党纲领为指南，通过制定政策和执行政策，重塑国家和社会之间的关系。如在20世纪90年代经济增长的情况下，英国国内阶级对立格局逐渐缓和，新的环境组织和社会运动力量逐渐上升。为了增强国家适应新环境的能力，英国工党实施了一场自上而下的治理革新运动。与此类似的国家治理体系革新运动在近30年来屡见不鲜。“政党回归”若只限于西方政治学者在民主转型语境下的“回归”，将难以解释：政党何以化解国家和地区发展中的各种治理难题？
国家治理视角下的政党制度化就是要回答以下问题：在发展中国家和地区，政党制度化为什么是必需的和重要的？国家治理又是如何影响政党制度化的？政党制度化是如何提高国家治理体系的适应性和稳定性的？政党制度化在经济和社会转型的过程中要着重提高国家治理能力的哪些方面？政党制度化在经济和社会转型过程中怎样调整政府与市场的关系？在政策制定、政策过程和政策执行等环节又是怎样发挥作用的？政党制度化是否存在限度？在国家自主性逐渐提高的情境下，政党制度化的影响是否出现下降？政党制度化的内容和变迁趋势又是怎样的？这些都是国家治理视角下政党制度化研究需要回答的问题。
改革开放后，作为执政党的中国共产党，通过执政方式的制度化，不断增强了表达和整合社会群众利益诉求的能力。但随着改革进入“深水区”，国家治理体系需要革新。中国共产党的执政方式制度化有哪些新的表现呢？其制度化又怎样影响国家治理的变迁呢？笔者以变革时期的中国共产党为研究对象，通过考察其制度化的变迁过程，探求政党制度化在发展中国家和地区国家治理体系变迁中的作用，推动政党研究在发展中国家和地区政治研究中的“回归”。
二、变革期中国国家治理的关键变量：中国共产党领导体制的制度化
（一）变革期中国共产党领导体制制度化的中国情境
西方有关中国国家治理体系适应能力的一种解释是，中国在劳动密集型产业转移的过程中，利用相对低廉的劳动力形成的比较优势，通过经济体制改革，实现了长期的经济增长。这种经济增长提高了中国居民的总体福利水平。因此，即使在中国政治体制和治理体系改革迟缓和乏力的情形下，中国政府也能依托经济增长，维持社会的秩序和提供公民必需的其他公共物品。这种“崩溃论”区别于早期的中国“崩溃”论，强调经济对中国国家治理能力的解释力，无视政治体制的作用。早期的论点关注中国政治制度的高度集权和精英的作用。特别是精英的死亡和更替，对中国治理体系的稳定和发展起着关键作用。但这两种观点共同的特征都是假设中国共产党和政治体制的制度化都是低水平的。但是，这些解释都没意识到改革开放以来，以中国共产党领导体制为中心的制度化是解释国家治理体系变迁的关键变量。[12]
1. 中国共产党与国家的关系不同于西方国家和政党。（1）中国共产党建立时面对的是一个衰败的国家。中国共产党以资源积累为优先选择，通过革命的方式执掌政权，重塑了国家的权威和治理体系。改革开放前的三十多年，中国共产党凭借在战争时期和现代化建设时期积累的制度建设经验，从组织、政治和思想三种路径，塑造了高度集权的领导结构和党管干部制度，如林尚立分析的“党领导国家，国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会”。[13] （2）中国共产党在中国是“领导党”，不同于西方的“执政党”。中国共产党作为“领导党”，是基于其在民族独立和国家建构的革命贡献，也是当时国际局势斗争的需要。“领导党”的地位给予了中国共产党极大的行动自由。（3）在国家相对自主性不断增强的情况下，中国共产党作为执政党，依然可通过合法的制度和程序，引领国家的政治方向、制定国家的制度原则、决定国家的大政方针和控制干部的人事任命，中国政治体制的合法性与共产党的合法性高度相关。[14]
2. 中国共产党与中国社会的关系也不同于西方。首先，从政党在权力结构中的地位来看，中国共产党是各社会阶层最广泛的代表。如果从政党的社会基础来看，中国共产党的倾向是成为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队。其次，从制度层面，中国共产党通过地级以上的人民代表大会以“间接选举”和县乡两级的“直接选举”、城市的社区自治和乡村自治保证公民在政治生活的参与权利。中国共产党还建立了与共青团、妇联组织和工会组织的固定联系，动员和整合了这些社会利益群体。过程方面，中国共产党在群众路线的指导下，还注意自身基层党组织的建设，并在城乡建立党员群众服务中心，注意吸纳社会各行各业的精英，注意倾听社会各群体的诉求。可见，中国共产党在表达、动员和整合社会各阶层利益的能力与制度是存在自身独特性的。[15]
（二）变革期中国共产党领导体制的制度化：领导体制、双重基础与治理网络
政党制度化通常是指政党的执政方式、领导制度和组织结构规则化和合法化的过程。就变革期的中国而言，政党制度化是指执政党通过领导体制的法制化、组织基础和价值基础的理性化和治理网络优化的过程。这种界定考虑了三个方面：首先，中国共产党在中国政治体制中居于领导地位，国家治理的革新都是在中国共产党的引领下进行的。因此，笔者的政党制度化定义着眼考察作为执政党的中国共产党，而不考察其他民主党派。其次，政党制度化强调组织和价值的合法化过程。聚焦到变革期的中国共产党，为减小社会变革带来的社会动荡和降低社会的发展成本，高度强调注重现代化变革过程中的各种实际问题，注重回应人民群众和国家发展的诉求。因此，中国共产党的组织基础和价值基础的合法化是以理性化为中心的。最后，中国共产党领导体制的制度化，是通过具体的政策过程展开的，理顺党政部门在政策过程中的关系，创新中国共产党的政策执行机制，优化治理网络，是变革期中国共产党领导体制制度化的应有之义。
1. 变革期中国共产党领导体制的法制化。中国共产党通过领导体制的法制化，一定程度上提高了国家的自主性，增强了国家治理的合法性和有效性。王沪宁认为，现代中国在革命和社会主义政治、经济和文化体制草创阶段，为了聚合国家的治理资源，中国共产党通过组织和动员，有必要建立高度集权的国家治理体系。但在后革命时代，以共产党为领导的高度集权治理体系在合法性和有效性上都面临着挑战。改革开放以后，中国面临政治和经济的双重转型和“全能主义”政治的庞大治理遗产，以共产党作为改革的轴心和领导，通过理性的制度变迁实现国家治理体系的现代化，在改革开放的过程中逐渐成为中国社会各阶层的共识。改革开放以来，中国共产党渐进式适应地推动了政党领导体制的制度化。这种制度化的表现为党与国家的关系规范化。
这种调整在改革开放前期是以“党政分开”的形式展开，调整的重点是中国共产党与政府之间的关系。[16]改革前期（从1976—1998年）的两个阶段，以十一届三中全会为起点，中国共产党着重在国家和社会逐渐分离的情况下，实现由革命党向执政党的转变，实现“党政分开”。“党政分开”首先要打破改革开放以前形成的共产党国家化态势，以应对中国共产党功能负荷的超载。但是，“党政分开”并不意味着“党政分离”。中国共产党一方面大规模裁撤党内的对口管理部门和减少党组对政府部门的控制，另一方面推动中国行政管理体制的改革，重新确立国务院自上而下的政府管理体制，提高人民代表大会制度的自主性，收缩了政党对国家和政府的控制范围。改革过程中，由于中国共产党对现代化的复杂性认识处于探索之中，控制国家和社会的新方式依然未明确。城市和乡村的国家治理体系一度出现紊乱，导致了社会秩序和政治秩序上的不稳定。
20世纪80年代在经济和政治上都出现了“调整”和“整顿”的局面。如中共中央关于1984年农村工作的通知中，强调要加强农村党组织建设，提高党组织的战斗力，改变软弱涣散的状况。[17]为了克服上述问题，中国共产党在20世纪90年代后，制度化的进程明显加快。1995年中共中央制定《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以来，党管干部体制的公开性和制度化有了一定进展。中国共产党对国家的控制是以“党管干部”制度为基础，为选拔国家的治理精英提供了依据。中国共产党在确定建立中国特色社会主义市场经济体制之后，一方面加快了国有企业改革和国有资产重组的步伐，另一方面坚持中国共产党对国有企业的政治和组织领导。通过法律的方式使得国有企业党组织的负责人成为国有企业治理结构中的重要组成部分。这表明中国共产党强调自身在市场经济转型中的领导地位，这也为中国政府强有力的市场干预机制提供了微观基础。[18]总之，中国共产党自改革开放以后，明确了由革命党向执政党的转型，以符合宪法和法律的方式依法执政，着力提高党执政体制的法制化，提高了国家和社会发展的相对自主性，将国家治理的范围定位在社会的发展需求之上，防止了国家治理负荷的超载。
2. 变革期中国共产党组织基础和价值基础的双重理性化。中国共产党通过巩固组织基础和价值基础，提高了国家治理主体的执政能力。从组织基础来看，改革开放以前，中国共产党形成了高度集权的领导结构，这种权力结构在社会主义工业化建设的基础上成就了党的国家化。这种国家化又破坏了中国共产党的根本制度即民主集中制。
面对着新的历史、社会、文化环境，中国共产党重新确立了以中央总书记为核心的集体领导制度，注重党内的民主决策。首先，为了防止领导人迷恋权力，破坏这种集体领导制度，中国共产党围绕权力的交接问题，废除了领导终身制，建立了干部的退休制度，实行定期的党内换届选举。这些党内组织制度的确立，都有利于执政党领导人的正常更替和内部权力格局的稳定，提高了中国共产党领导结构变化的可预测性，有利于人们对国家治理行为形成相对稳定的预期，从而改善了国家治理主体的组织基础。其次，中国共产党实行的党管干部制度，逐步强化了执政党的纪律和反腐工作，对党员的选拔和干部的考察，都提出了系统的评估标准和规范，如党的纪律委员会建立的垂直巡视制度就是这一方面的典型示例。这无疑为执政党输送高质量的党员和干部、强化执政党纪律、保持执政党先进性提供了组织程序上的保证。[19]从纵向上看，中国共产党在改革开放的过程中，也从1979年开始了权力下放的过程。党中央在改革开放以前，长期保持对地方党组织和基层党组织的高度控制，采取下管一级，考察两级的控制方法。有学者提出要提高地方党组织的权力，必须明确省级党组织可以下管两级，以改变地方党组织涣散的状态，[20]以优化中央政府与地方政府的关系。
从价值基础来看，中国共产党在改革开放的不同时期，注重及时回应人民群众和国家发展的诉求，通过动态创新中国共产党的政策纲领、建设目标和培训组织网络，实现中国共产党的价值理性化。为了保证中国共产党在政治社会化上的主导地位，维持国家治理体系的合法性，提升普通党员和干部对中国共产党的认同水平，中国共产党通过党校、干部学院和行政学院等组织，构建起了中国特色的价值灌输组织网络，集中宣传和灌输上述内容。这些组织培训网络，不仅从政治素养和管理技术上提升了中国共产党精英解决变革期各种复杂问题的能力，而且也促进了中国共产党精英之间内部关系网络的建构。具体来说，这种网络既包括工具性的网络，如晋升、政策互动、情报分享等方面的功能，还包括情感性的网络，如学习小组、同志、友谊等。其中，工具性的网络以这些精英间的人际关系为基础，这种非正式的网络有利于弥补中国国家治理体系中存在的各种条块分割问题，也有利于强化精英对组织的依赖。同时，情感性网络则直接增加了党内精英接触的机会，提高了党内精英间的信任，塑造了一种以情感为纽带的组织文化，有利于党员和党内精英形成对组织的价值认同，提高了执政党的内聚性。[21]
3. 中国共产党的治理机制创新与治理网络优化。中国共产党在过去三十年通过党内治理机制的创新，加深了党政部门政策过程中的协同互动，优化和拓宽了国家的治理网络。改革开放以前，由于国家的衰落和官僚制固有的惰性，中国共产党为了实现社会现代化的目标，以组织化调控为基础，通过建构与各种社会组织的网络，采取运动式治理的方式治理中国。运动式治理，在解决官僚机构执行效率的问题上，优势是显而易见的：这种治理方式在执政党的领导下，能够在短时期内在执政党的领导下，以非常规、迅速和运动性方式执行政策。这种治理模式的缺点也是显而易见的：这种治理方式极为刚性且单向，不注重治理对象的诉求，在回应性和合法性上难以得到保证。因此，这种治理方式的责任机制也是不具备的。讽刺的是，官僚机构间的相互推诿，却可为政策执行的讨价还价提供必要的空间。虽然，这种运动式治理模式在本质上有其理性的逻辑，但这种由理性的体制基础诱发的治理行为却是非理性和非程序性的。[22]
伴随变革期中国的各种矛盾不断加剧，公民的权利意识逐渐苏醒，公民和新社会组织、新经济组织也要求参与国家的治理。他们要求执政党和国家对这些个体和组织的诉求予以回应。特别是在城市，传统的单位制逐步让位中国的社区治理。新兴的业主委员会在治理过程中，已经通过有限的组织方式来维护自身的权利，并在实践中参与了社区治理。[23]在农村，1998年中国共产党确立了在村民委员会建立党基层组织的原则，以《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布为标志。这就在保持乡村自治和收缩共产党控制范围，减少中国共产党功能负荷的前提下，取得了国家与社会之间关系的平衡。2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出党要引导包括社会团体、民办非企业单位、基金会、分中介组织以及社区活动团队在内的“新社会组织”。[24]这种引导就是以中国共产党为核心构建的社会治理网络，提高了国家治理超大城市和乡村的能力。中国共产党在政策治理网络的优化行为，最新的表现是中国共产党对社会治理的重视。
三、结论与启示
高速的现代化要求中国共产党提高自身制度化水平，有效应对转型期的各种矛盾，推动国家治理体系的变迁。中国共产党通过执政党领导体制的法制化、执政党组织基础和价值基础的理性化和领导网络优化，强调了中国治理体系的变迁是渐进适应性的改革过程。政党制度化水平的提升，是解释中国国家治理体系变迁的关键变量。从长期来看变革期的中国共产党的制度化过程，尊重国家和社会的相对自主性，是维持中国各项事业发展活力的源泉。就转型期的具体任务而言，中国共产党需要坚持以法制化为导向，组织和价值的理性化为基础，政策治理网络优化为依托的政党制度化模式。这种模式既保证了中国共产党社会基础的扩大，也提高了共产党在政策过程中的主动性和执政能力。中国共产党的治理经验表明了发展中国家和地区执政党自身持续的制度化过程，可以为国家治理体系的变迁提供体系供给和价值供给，以应对经济和社会双重转型带来的挑战。总之，中国国家治理体系的变迁、变迁速度的快慢和未来走向离不开中国共产党的制度化逻辑。
从比较政党理论的研究范式和路径发展来看，政治发展和转型这两种范式长期主宰着政治科学的研究，民主及政体的转型是中心问题。这两种范式及其研究路径都强调政体的作用，忽视了政党在国家建构、国家治理和政策过程中应有的理论地位，导致了“去政党化”的研究导向。中国“崩溃论”和现实的差距，已经表明孤立地探讨政体在发展中国家和地区的作用，而无视政体制度化和政治结构制度化水平的前提，无助于解释包括中国在内的发展中国家和地区国家治理体系的变迁。[25]无论是西方国家，还是发展中国家和地区的政治实践都表明，政党对于国家治理体系的塑造和治理能力的提升至关重要。这就提出了“政党回归”的问题。政党制度化是衡量政党强弱的重要标准，也是解释发展中国家和地区治理体系变迁的关键变量。发展中国家和地区的政党制度化与国家治理关系的研究，从理论上要求比较政党研究者关注在后发国家特有的政治逻辑下，政党与国家建构、国家治理体系和政策过程的关系，这是对西方传统代议制理论体系下政党政治研究领域的突破。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
