全面从严治党制度的发展逻辑与完善之道
摘 要：全面从严治党制度建设是一个完整的逻辑系统，完善之需要围绕全面从严治党的相关问题多角度展开，这包括以立足于党更好地长期执政为基点，深挖思想渊源、夯实制度建设路径、完善制度体系建设、融入法治思维等等。其中，系统地梳理全面从严治党制度建设的发展逻辑非常关键，在此基础上，完善党的政治制度建设、组织制度建设、监督制度建设极其重要。从严治党永远在路上，新形势下，需要契合党的十九届四中全会精神，把完善全面从严治党制度研究融入国家治理体系和治理能力现代化建设征程中，继续提升政治制度建设水准，提高立规质量，特别是要紧抓纪律建设，强化从严治党制度的执行力，继续深入推进全面从严治党向纵深发展，为保障党实现中华民族伟大复兴的目标而奋进。
关键词：全面从严治党;制度建设;完善
中图分类号：D26? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）05-0013-07
一、引? 言
“治国必先治党，治党务必从严”[1]（P80），而从严需依据法度，这就需要建设全面从严治党的相关制度。全面从严治党制度建设是一个逻辑系统，需要围绕全面从严治党的相关问题从多角度展开研究。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面从严治党，持之以恒推进反腐败斗争，不断深化全面从严治党制度实践，取得了立竿见影效果。随着实践的深入，需要从现实和历史、当前和长远、实践与理论结合的角度分析完善全面从严治党制度的重要性和必然性。
（一）需要系统分析全面从严治党制度的思想来源
全面从严治党制度的思想源于马克思、列宁等无产阶级政党理论。全面从严治党的思想早在《共产党宣言》发表时就已经萌芽，从《共产党宣言》的发表到巴黎公社再到十月革命的过程，是全面从严治党思想产生并逐渐发展的过程。全面从严治党思想是对马克思、恩格斯以及列宁思想等的继承和发展。
全面从严治党制度的另一个重要思想来源是中国优秀传统文化。我国传统历史文化中蕴含着全面从严治党思想的萌芽，中国优秀传统文化中的为政思想、敬民思想、法治思想、廉政思想等，是全面从严治党思想的重要思想渊源。全面从严治党思想是对我国优秀传统文化的历史传承和创造性转化。
所以，对党的十八大以来开展的全面从严治党伟大工程，要在马克思主义思维指导下，以崇高的使命意识、清晰的实践逻辑，完善相关制度体系建设，并切实执行到位。
（二）需要以目的为导向，予以对策性分析研究，为全面从严治党制度体系建设提供参考建议
当前，全面从严治党取得了重大理论成果，把党的建设新的伟大工程推向了新的高度，开辟了马克思主义执政党建设的新境界[2]（P18）。下一步，完善全面从严治党制度，需要从理念上不断强化以质量引领全面从严治党落地生根的思想认识，进而完善制度体系。在这个过程中，要不断从实践中培植活力，总结宝贵经验，并切实将全面从严治党制度在基层落地生根。
全面从严治党，要求执政党建设必须立足于党性原则与执政权力，着力加强法规制度建设，增强党内法规制度的系统性与执行力。同时，在全面从严治党的党内法规制度建设过程中，多管齐下，综合治理，将思想建党、制度治党、依规治党、依法治权等有机统一起来协同推进，将全面从严治党、科学治党、调动全党积极性有机统一起来系统思考，着力增强管党治党的系统性、协同性、预见性、创造性、科學性、实效性，在不断提高党的建设质量与水平的同时，不断增强广大民众对党的认同度与满意度。
在具体研究中，要注意以目的为导向，以改革与创新党的制度建设为依托，以对策分析为着眼点，为完善全面从严治党制度体系化建设提供建议。
（三）侧重点需要向如何夯实路径和如何完善的角度转变
随着实践和理论深入，全面从严治党已经步入深水区，特别是全面从严治党的大背景已经悄然发生变化。过去制度不健全的突出问题正逐步得到解决，全面从严治党的制度体系初步建立，全面从严治党不再无所适从，那么研究视角就急需转变。也就是说，全面从严治党制度的研究主要集中在全面从严治党的制度逻辑和路径上是不够的，需要向如何夯实路径和如何完善全面从严治党制度转换。
“打铁还需自身硬”是我们党的庄严承诺，全面从严治党是我们立下的军令状[3]（P34）。新时代，党的全面从严治党制度初步建立，下一步需要梳理和总结我们党的历史经验，特别是在总结党的十八大以来全面从严治党新境界过程中探索和积累的丰富经验成果基础上，夯实路径和完善相关制度建设。
（四）需要研究如何依靠法治思维，把法治思维融入全面从严治党制度建设中
当前，在全面推进依法治国以及全面从严治党深入推进的大背景下，全面从严治党制度的建立已经实现了从无到有、由弱到强的历史性转变，现在所面临的不再是欠缺或匮乏的问题，而是如何立足当下，着眼现实，用法治思维，从依法治国与依规治党共同发展的角度，研究如何完善全面从严治党制度问题。所以，研究全面从严治党制度需要法治思维与现实实践结合，研究基点需要随着时代和实践的变化调整，理论联系实际，融入法治思维。
（五）需要以立足于党更好地长期执政为基点，为党的长期执政提供制度保障
完善全面从严治党，要立足于提高党的执政能力和执政水平，立足于执政党更好地提升掌控国家经济的能力，立足于实现中华民族伟大复兴的目标。
党的十九届四中全会首次阐明中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力之间的关系问题，完善全面从严治党制度，着眼于通过制度建设提升治理能力，这是新时期完善全面从严治党制度的必要性和价值所在。
总之，立足当下，把完善全面从严治党制度问题融入国家治理体系和治理能力现代化建设的实践中。“党要管党，才能管好党;从严治党，才能治好党”[1]（P349）。而全面从严治党制度是以相关的党内法规制度为核心的，也是国家治理体系的重要组成部分，在当前以推进国家治理体系和治理能力现代化为主题的大背景下，全面从严治党制度不是孤立的，需要融入国家治理体系和治理能力现代化建设的实践中，需要与国家治理体系和治理能力现代化建设的目标、时间表紧密结合，共同推进。
二、新中国成立以来的全面从严治党制度建设的发展逻辑
中国共产党自成立以来，一直重视从严治党，并不断丰富其内涵。从党的初创期要求对党内文件的严格执行，到党的发展时期强调对以政治纪律为核心的党内法规严格执行，到逐渐成熟时期注重制度治党，强化党内法规的刚性约束力，到新时代既重视思想上管党、治党，又注重立良规与创新机制相结合，从严治党工作一直随着党建理论的丰富在不断发展。
新中国成立后，中国共产党的地位发生变化，成为执政党，地位的变化要求把立规矩、定制度放在更加重要位置。1952年颁布的《中共中央关于在“三反”运动中对党员犯有贪污、浪费、官僚主义错误给予党内处分的规定》、1956年颁布的《中国共产党章程》等都是这一时段的重要成果[4]。当然，在相当长的一段时期，由于缺乏法治思维，较多重视从思想上管党治党，缺乏制度的刚性规制，直至导致“文化大革命”爆发。
在总结治党理政经验教训基础上，在党的十一届三中全会上，邓小平同志重点强调了党规党纪的重要性，指出“国有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”。[5]（P147）他还反复告诫全党：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[5]（P333）
继而，特别是进入新时代后，在党内制度化发展方面逐渐强调党的制度和国家法律的紧密关联性，以及逐渐强调党内法规制度和国家治理之间的不可分割性。这意味着，党内治理从侧重强调思想管党的角度转变到了强调通过制度管党治党的角度。侧重点的变化体现了党的治理思想的变化。
随着治理理念的变化，1987年党的十三大首次明确提出了“加强党的制度建设”的重大任务，明确要求：“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”[6]（P54）之后，从严治党稳步推进，伴随着依法治国基本方略的确定，从严治党融入法治思维，进入一个新的发展阶段，继之，党的十六大首次明确将制度建设纳入党的建设总布局，从严治党与制度建设更为密切关联[7]（P15）。制度治党得到强化。
党的十八大之后，全面从严治党步入新时代。中央首先进行了党内法规的“摸底”工作，全面清理了新中国成立以来的所有党内法规，逐步建构党内法规制度体系，注重依规全面从严治党。2013年中共中央颁行《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，明確推进党内法规制度体系建设。第一个五年立规规划完成后，又颁布了第二个五年立规规划，目前立规工作进展顺利。
如何从严治党，关键是依规从严治党。党的十八届四中全会明确党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，从此党内法规的研究进入一个崭新阶段，党内法规体系的建设如火如荼，在这同时，更加注重党内法规与国家法律的衔接和协调研究。由此，全面从严，依规治党也进入了相对成型阶段。
党的十九大后，全面从严治党进入新阶段。党内法规的建设迅猛推进，全面从严治党效果显著。党的十九届四中全会，首次阐明中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力之间的关系，首次从13个方面凝练概括了我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势，首次提出坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化“三步走”总体目标，首次提出不忘初心、牢记使命的制度建设等等，具有重大历史价值。这次会议实质是吹响了我国“政治现代化建设”的号角，着眼于国家软实力的提升。当前，完善全面从严治党制度，并把它融入国家治理体系和治理能力现代化建设之中，实质是在为世界政治提供中国的话语权，为世界政治文明作贡献。
三、完善全面从严治党制度的重点内容
（一）完善党的政治制度建设
中国共产党是靠共同的革命理想凝聚起来的政治组织，理想信念是共产党人的政治灵魂和安身立命之本[8]（P49）。完善全面从严治党制度建设，需要站在政治高度，首先完善从严治党的政治制度建设，探析全面从严治党制度生成的内在政治推动力。
从历史上来看，党的政治建设，特别是新中国成立以后一直是从严治党制度建设的重要内容。1956年9月召开的中国共产党第八次全国代表大会，提出了“惩前毖后、治病救人”的党内政治生活原则。1980年2月29日，党的十一届五中全会审议通过了《关于党内政治生活的若干准则》。该部准则在政治纪律方面，特别提出了“维护党的集中统一”“坚持党性，根绝派性”“同错误倾向和坏人坏事做斗争”等内容。
1982年中国共产党第十二次全国代表大会通过新的《中国共产党章程》，在总纲部分，专门规定了中国共产党的三项基本要求，其中，将“思想上政治上的高度一致”作为首要要求。1989年，中纪委发布了《关于严明党的纪律，维护党的团结统一的通知》，要求各级党组织和全体党员严格遵守政治纪律，与党中央保持高度一致。
新时代，党的政治建设理论与时俱进，推动了全面从严治党制度的建设与完善。2012年中国共产党第十八次全国代表大会通过了《关于〈中国共产党章程（修正案）〉的决议》。新修改的十八大党章，以及新修改的十九大党章，都突出从严治党的精神，并且把政治纪律摆到了极端重要的位置。维护政治纪律被作为监督执纪的首要任务。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上明确指出：“严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。”2016年1月1日起施行的新《中国共产党纪律处分条例》专门对违反政治纪律的行为进行了重新列举，2018年新修订的纪律处分条例更加强化政治纪律建设。
2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上的重要讲话中，第一次提出“增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性”的重大命题和明确要求。党的政治建设理论创新集中体现在党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《新形势下政治生活准则》），有很多新提法：明确提出党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起，着重紧抓党的政治纪律。严肃党内政治纪律，把严明的政治纪律放在首位，这是该部准则的突出特色。
“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求，始终是共产党人安身立命的根本”。[1]（P80）《新形势下政治生活准则》第一条就是“坚定理想信念”，这是开展党内政治生活的首要任务，也是筑牢全面从严治党制度的总开关。党的十九大报告深刻指出新时代党的建设要“以党的政治建设为统领”。将党的政治建设作为统领、摆在首位，深刻反映了党的政治建设作为党的根本性建设的极端重要性。
新时代，以党内法规的政治建设推动政治实践发展，政治实践又促进党内法规政治制度建设，已形成良性循环。
（二）完善党的组织制度建设
完善党的组织制度一直是全面从严治党制度的重要内容。党员均隶属一定的组织，全党仅党的基础组织就有数百万个，党员的日常管理是依靠组织实现的。党内组织制度是全面从严治党的重要基石，全面从严治党，很重要的方面在于让党的组织发挥作用。确保各级党组织和党员领导干部依法依规行事，发挥模范带头作用，必须依靠党内组织制度的建设，建立健全党内组织制度法规。
中国共产党自成立以来，历来重视党内组织制度建设。中国共产党成立之后，第一次全国代表大会通过的《中国共产党第一个纲领》，就明确规定了入党条件、接收新党员的手续、委员会等机构的设立、地方委员会与中央执行委员会的关系等党内组织制度[9]（P3-4）。1922年中国共产党第二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》，作为中国共产党第一个党章，在第一章至第三章分别规定了“党员”“组织”“会议”，进一步建立起了党内组织制度[9]（P26-29）。为加强党的基层组织建设，党的四大党章在第四章新增加一个条款，规定：“凡党员离开其所在地时必须经该地方党部许可，其所前往之地如有党部时必须向该党部报到。”这一规定对党员遵守组织纪律提出了更高要求。此后，中国共产党通过了一系列党章、党内法规，对党内组织制度进行了不断的完善和发展。
新中国成立后，为了加强党的基层组织建设，1963年制定了《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》和《中国共产党商业企业基层党组织工作条例试行草案》等党内法规，对农村、国营工业企业、商业企业基层党组织进行规范。
改革开放以后，我国党内法规建设得以快速发展，党内组织制度法规也日益完善。这一时期，一系列党内组织制度法规相继出台。党的十八大之后，习近平总书记强调：“要强化党组织和党员的角色意识和政治担当意識，使爱党、忧党、兴党、护党成为各级党组织和广大党员的自觉行动。”[10]（P29）《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》等党内组织制度法规相继颁布，建立健全了各级党组织组织结构、工作原则、工作职责职权、工作方式等重要内容;2019年还颁布了《中国共产党党支部工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》等一系列重要党内法规，让全面从严治党在组织方面的治理和保障有了一定基础。
在这个过程中，通过不断深化组织建设，完善党员管理办法，推动全面从严治党制度在组织方面的制度建设水平。
总之，通过组织制度建设，才能巩固中国共产党自上而下的组织体系，而因为有强大的组织制度体系，“行动一致”的集中才能得以实现，看齐意识才有基础。党组织的职权，必须由党内法规明确，党内法规授予的权力才是正当的权力，党组织权力的取得和存在必须有党内法规依据，没有党内法规依据的权力从根本上说是一种非法的权力。党组织权力的行使必须合规，权力的行使要遵循一定的程序，不能超越组织的职权范围，并且一定要公开行使权力，信息公开，让权力在阳光下运行。这些都是组织制度建设的要求，也是全面从严治党的必然要求。
（三）完善党的监督制度建设
按照法治基本要求，公权力运行必须得到监督。监督是权力正确运行的保证，在管党治党、治国理政中居于基础性、保障性地位。“全面从严治党，还要严格管理和监督，强化监督制约机制”[2]（P15）。所以，完善全面从严治党制度，必须注意完善党的监督制度建设。
当前，根据《中国共产党党内监督条例》，已经构建形成“党中央统一领导、党委（党组）全面监督、纪律检查机关专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督的党内监督体系”[8]（P40）。但是，这还不够，还需要细化，并制定相关配套的党内法规，全面构建党的监督体系。2020年2月26日中共中央政治局常委会会议审议批准通过了《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，就是一个重大举措。全面从严治党需要明确主体责任，明确工作原则、工作内容等具体问题，这是深化全面从严治党工作的重要一环，也是基础性环节。
在实践中，党的监督制度的规范与执行主体是党的纪检监察部门，它也是狠抓纪律，进行反腐败工作的核心机构。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央严明党的纪律，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制建设，取得举世瞩目成绩。2018年修改宪法，从完善国家体制的角度重点对纪检监察体制进行大刀阔斧改革，明确设立国家监察委员会制度。与此同时，不断完善全面从严治党的监督制度体系建设，出台《中华人民共和国监察法》，修订《中国共产党纪律处分条例》，并连续颁布《中国共产党问责条例》等一系列党内法规。针对纪检监察机关内部建设问题，也颁布了一系列相关规范，比如，仅2019年就密集出台《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等多部重要党内法规，这些是提高反腐败工作水平的重要保障，推进了党的监督制度体系建设。
“我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势”。[1]（P131）狠抓党的纪律建设，狠抓纪检监察机关工作，制定与完善纪检监察系统的制度体系化建设正是完善全面从严治党制度的应有之义。
党的政治制度建设、组织制度建设、监督制度建设是完善全面从严治党制度的重点内容，当然，全面从严治党是个系统工程，其重点内容不仅仅指以上三个方面。全面从严治党之“全面”涵盖党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域，是对党的建设系统性、整体性的体现[11]（P17）。之所以强调以上三个方面，是因为它们处于更加突出地位。
四、进一步推进完善全面从严治党制度的思路与重点
（一）提高政治觉悟，继续加强政治制度建设
从严治党不能泛化，其核心价值是为了加强党的领导，而不是为了从严而从严，不是为了治理而治理，而是具有很强的政治性，并以政治制度的建设为引领，持续完善全面从严治党制度建设的过程。
完善全面从严治党制度的重点是加强政治制度建设，提高政治觉悟，这是完善全面从严治党的重点。在实践中，中国共产党先后颁布了两部政治生活准则，并把政治生活准则中规定的坚定理想信念、坚持党的基本路线、坚决维护党中央权威、核心意识、政治纪律、政治修养、政治能力、政治文化建设等内容落实到实践中。《新形势下政治生活准则》明确指出：“理想信念动摇是最危险的动摇，理想信念滑坡是最危险的滑坡。”所以，要把理想信念作为根本点贯穿于党内建设实践活动的方方面面，贯穿于党的实践活动的全过程，从而培育风清气正的政治生态环境。习近平总书记指出：“政治生态是检验我们管党治党是否有力的重要标尺。”
同时，要注意，政治制度建设要与时俱进。当前，伴随着党的政治建设的全面推进，提出了很多新的政治术语需要深入研究，比如，政治文化的概念。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上深刻指出：“我们的党内政治文化，是以马克思主义为指导、以中华优秀传统文化为基础、以革命文化为源头、以社会主义先进文化为主体、充分体现中国共产党党性的文化。”再比如，政治能力的概念。政治能力是指以自我净化、自我革命、自我完善、自我提高为代表的“四自”能力与以政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力为代表的“四力”能力共同构成的内外兼修的能力。加强政治制度建设要紧扣形势，紧紧跟上时代步伐，让政治制度的建设契合政治理论的最新发展，推进全面从严治党制度的完善。
中国共产党是执政党，党内法规具有很强的政治性，也具有很高的实践性。完善全面从严治党制度，需要以党内法规的政治建设推进政治实践，以政治实践推动党内法规政治制度建设，这正是中国特色的制度发展方式。
（二）完善全面从严治党制度，需要提高立规质量
全面从严治党的前提在于所依据的法规必须是“良规”。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）为立良规提供了规范保障，有助于保障党内法规的质量。比如，根据《制定条例》规定，在制度所规范的具体事项上，凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定;在具体的程序设计上，则规定首先需要制定规划，中央党内法规制定工作五年规划之后，相关主体负责具体的起草工作等。
治党务必从严，从严必有法度。这里的法度主要就是以党内法规制度为核心的党的规章制度。“依规治党是党在取得执政地位后对于党内治理的一种主体自觉，其前提是党内已经运行多年的制度文本以及全党对于党内各项规范和规则的认可。”[12]党内法规是良规，就会得到全党的认可，也才会有生命力。
完善全面从严治党，提高立规质量，实现依规从严治党，还需注意两个方面的内容：一是在党内法规与国家法律之间的衔接和协调问题。二是切实维护党章在党内法规中的“根本大法”的功效，任何党内法规不能与党章的基本精神违背，以实现党内法规的规范作用。
（三）完善全面从严治党制度，需要注重纪律制度建设，通过纪律强化从严治党的执行力度
全面从严治党的“严”就是真管真严、敢管敢严、长管长严[10]（P11）。在实践中，全面从严治党的核心是严明党的纪律，这是做好从严治党工作的“关键”。徒法不能自行，健全的党内法规需要在实践中施行。当前，党的建设工作面临的难题不少，其中一个表现就是：“自由主义、好人主义有所滋长，制度执行不严情况大量存在，很多制度只是摆设。”[10]（P7）严格从严治党，需要在实践中紧抓纪律，通过纪律强化从严治党的执行力度，要意识到各种党内法规制度是由纪律为保障才最终落在实处的。
从党的发展历史来看，一直注重纪律制度建设，紧抓纪律建设是保障各种党内法规执行到位的有效手段。1922年中国共产党第二次全国代表大会讨论通过的《中国共产党章程》，专列“纪律”一章共九条，占整部党章篇幅的近三分之一。1927年6月1日中共中央政治局会议通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，明确提出“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务”。1928年党的六大在国内严重白色恐怖背景下通过了新修改的党章，明确“严格的遵守党纪为全体党员及全体党部之最高责任”，更加强调了严守党纪的严肃性[7]（P174）。1945年党的七大通过的党章在总纲中专门论述了党的纪律的重要性。
新中国成立后，1956年党的八大总结党的建设经验，强调：党是以纪律联结起来的统一战斗组织。党的十八大之后，严抓纪律，要求各级党组织要敢抓敢管，使纪律真正成为带电的高压线，让各种党内法规落在实处。对于违反党的纪律，踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的行为，要坚决严肃查处，切实执行纪律到位。党的十九大之后，全力推进全面从严治党，紧抓党内法规制度的落实。《制定条例》首次指出党内法规是依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。
“党要管党，从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律”。[10]（P98）全面从严治党，关键在于纪律严明。目前，中国共产党已经形成了以《中国共产党纪律处分条例》为核心的纪律处分法规体系。《中国共产党纪律处分条例》是党内法规体系的保障法，与《中华人民共和国刑法》在法律体系中的地位十分相似。中国共产党只有严格执行纪律，对违纪的党员干部进行严肃批评教育和组织处理，保证纪律严明，才能最终保障实现中華民族伟大复兴的使命。
总之，完善全面从严治党制度，需要从完善全面从严治党制度体系的角度考虑，多方面展开，并以纪律保障各种配套党内法规形成合力。我们坚信，随着相关党内法规的完善，全面从严治党工作必将更加卓有成效。
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责任编辑：彭 澜
