新时代河湖保护与修复治理的新思路
赵名彦 张栓堂 孙湄 李洁
摘 要：推进河湖保护与修复治理、维持河湖健康生态，是新时代水利发展改革的核心内容。《河北省河湖保护和治理条例》是河北省第一部全面系统对河湖保护和治理予以规范的省级地方性法规，体现了“水利工程补短板，水利行业强监管”的要求，在规划编制、保护名录、采砂管理、河湖生态补水、公益诉讼、区域协同、涉河文化保护、河（湖）长制等方面突出了制度创新。遵循水事立法新思路，以《条例》为例，系统地探讨河湖保护与修复治理的重点和方向，提出合理的法律依据和治理措施，为河湖治理相关单位准确地运用与河湖保护治理相关的法律条款提供思路。
关键词：新思路;河湖;保护和治理;条例;创新性
中图分类号：X52? ? ?文献标识码：A? ? ?文章编号：2096-5729（2020）04-0091-06
河湖在生态系统中具有不可替代的作用，是水资源的载体、自然景观的依托，也是生态文明建设的重要组成部分，而河湖保护与修复治理是解决河湖水资源短缺、水环境污染、水生态损害等问题，实现与水和环境有关的可持续发展目标的先决条件。近年来，党中央高度重视河湖保护和治理工作，2017年全面推行河长制，2018年组织制定长江保护法，2018年、2019年习近平分别视察长江、黄河并发表重要讲话，将河湖保护和治理作为推进国家生态文明建设的重要举措。河北省高度重视河湖保护和治理工作，通过全面推行河（湖）长制、坚决打赢水污染防治攻坚战、深入推进河湖“清四乱”专项行动，着力开展地下水超采综合治理，采取持续加大引调水力度等措施，河湖水环境、水生态得到了一定程度的改善和修复，取得了一些成功经验，但河湖管理体制不清、职责交叉，违法侵占、违规排污等问题时有发生，且水资源短缺、水环境污染、水生态脆弱等日益成为制约河北省经济高质量发展、影响人民生活幸福指数的重要因素[1]（P674），亟须通过地方立法从根本上予以解决。为此，河北省人大常委会将《河北省河湖保护和治理条例》（以下简称《条例》）列为2019年河北省人大常委会立法一类计划项目，要求专门就河湖保护和治理工作出台一部专项地方性法规。河北省水利厅把《条例》的起草作为2019年立法工作的重中之重，制定了實施方案，进行了安排部署，组织了调查研究，征求了各方意见，反复进行了修改完善。经各方努力，于2020年1月11日，《条例》经过河北省第十三届人民代表大会第三次会议审议通过，自2020年3月22日起施行。《条例》的出台标志着河北省河湖保护和治理工作进入一个崭新阶段。
一、《条例》立法设计及框架建构
《条例》立法设计以全面贯彻落实习近平生态文明思想，以及有关长江、黄河座谈会重要讲话精神为指导，践行新时代水利治水方针和新时代水利改革发展总基调，始终坚持问题导向、目标导向，突出创制性立法，务实管用方针，对标当前河北省河湖治理存在的不足和短板，以河湖生态保护和修复为主线，深入推进河湖系统治理、综合治理、源头治理及流域治理，实施重点突破，难点集中整治，健全完善河北省河湖保护和治理长效机制，全方位为河湖保护和治理构筑起钢铁长城。
《条例》共设七章六十四条，包括总则、规划编制、治理和修复、保护和监管、河（湖）长制、法律责任和附则。
第一章总则。规定了立法目的、适用范围、原则目标、政府及有关部门单位职责、资金投入机制、宣传教育、社会参与和科研与技术创新等内容。其中“属地责任、规划先行，系统治理、修复功能，强化保护、合理利用”的基本原则，涵盖河湖保护治理工作的全部内容，提纲挈领、全面指导河湖保护和治理工作;通过建立政府主导、部门协同、社会参与的责任体系，建立完善资金投入机制，鼓励宣传报道和科研推广，逐步实现河湖贯通、水系相连、水清岸绿的水生态环境目标。
第二章规划编制。《条例》将规划编制设专章，通过编制统一河湖保护和治理规划及确立河湖保护名录制度，明确保护治理目标要求及对象内容，严格规划变更程序，强调重点发展区和重大建设项目布局，应当与河湖治理和保护规划相衔接，与水资源环境承载能力相适应，充分发挥规划的战略引领和刚性约束作用。
第三章治理和修复。河湖环境的治理和生态修复是一个系统工程，需要跨区域统筹、全流域全过程、各部门协同发挥各方力量，综合采取多种手段、措施对山水林田湖草进行综合治理，“尽快实现河湖生态系统的结构完整、功能修复”的目标[2]（P8）。《条例》通过水域岸线清理整治、规范河道采砂等解决河湖“乱”的问题[3]（P1）;通过推进保障生态补水、限制开采地下水、实施河湖蓄水等，解决河湖“水少”的问题;通过增强城镇和乡村水污染治理、点面源污染治理、健全河湖保洁责任等，解决河湖“水脏”的问题;通过整治河湖、联通河湖库渠、加强防洪工程设施建设、清除障碍物等，增强河湖水系抵御旱涝灾害和调蓄水资源的能力;通过提高水质和排放标准、规范排污行为、实施河湖生态保护和修复工程等修复河湖生态功能。
第四章保护和监管。这一章是对河湖水资源、水环境、水工程、水文化的全面保护和监管，全方位确保河湖安全。通过水源涵养、水源保护、完善节水和生态补偿机制，明确禁止损害河湖的行为，加强水资源环境的保护[4]（P10）;通过加强涵养功能区、生态环境支撑区建设、加大大运河、涉河湖文物保护力度，保护和弘扬水文化;通过严格开发建设审批管理，加强产业源头管控，严格环境准入;加强联合执法、区域协同，加强精准监测等，提高执法监管水平;通过强化监督考核，推进群众监督、舆论监督、司法监督等，加强对相关责任主体的考核问责。
第五章河（湖）长制。《条例》设专章将国家政策法治化，将河北省实施河（湖）长制的有效举措通过立法规范固定下来。通过健全完善五级河（湖）长制组织体系，明确河（湖）长职责以及监督考核等，将河（湖）长制纳入法治轨道运行，实现从“有章可循”到“有法可依”，推进河（湖）长制提档升级、确保河畅湖清岸绿景美[5]（P13）[6]（P5）。
第六章法律责任。通过严格法律责任，加大河湖监管主体、非法采砂以及河湖工程设施维修的处罚力度，为河湖保护和治理铸就了一把极具权威的“尚方宝剑”。
二、《条例》创新性解析
（一）管理体制机制创新
（1）明确责任主体，厘清部门职责。解决河湖保护和治理主体责任不清的核心是明确政府和各部门的责任分工。《条例》明确了县级以上人民政府是河湖保护和治理的责任主体，统筹协调有关部门，解决河湖保护和治理中的重点难点问题。其中明确规定了“应当建立部门责任清单”，这个规定进一步厘清了相关部门的职责边界，明确各部门履职范围和具体工作事项，做到职责清晰、任务明确、各司其职。还规定了河湖保护和治理具体工作的责任部门是“县级以上人民政府水行政主管部门”，考虑到有些城市规划区内的责任部门不尽相同，规定了“城市规划区内的河湖保护和治理由设区的市、县级人民政府确定的部门负责”。其他相关部门依照各自职责，做好河湖保护和治理相关工作。《条例》中河湖管理体制规定最大的亮点在于将乡镇人民政府、街道办事处以及河湖相关的国家公园、自然保护区、湿地保护区等保护管理机构明确列为河湖保护和治理主体，协助、配合有关部门做好河湖保护和治理相关工作，体现了河北省对河湖保护和治理的重视，打破了以往由县级以上人民政府及相关部门管理的局限，实现责任部门全覆盖，河湖管理体系更加完善。
（2）鼓励和支持社会公众参与。为了激发公众参与河湖保护和治理的活力，《条例》鼓励和支持社会资本以购买服务、政府和社会资本合作等多元投入方式参与河湖保护和治理工作。并要求建立健全社会主体参与河湖整治、工程建设维护、生态环境保护等激励机制，开展沿河环湖的生活污水、生活垃圾治理和河湖保洁等改善环境、水利工程维护等公共服务项目，解决政府直接提供公共服务模式存在的服务短缺和低效问题。在引导公众参与方面，为了探索更多的群众参与途径，推动形成群众参与、群众监督的态势，《条例》还规定“鼓励和倡导社会组织、个人等社会力量以慈善捐赠、志愿服务等方式开展河湖保护和治理公益活动”。通过宣传、舆论引导、激励奖励的方式，推动形成群众参与河湖保护，鼓励群众采用投诉、举报等监督手段，制止他人破坏河湖的行为，共同形成大保护的良好局面。
（3）增强区域协同、联合执法。《条例》中加強区域协同和联合执法机制并建立相关制度是突破地域界限和部门界限，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式[7]的重要举措。受地貌和地质等自然因素影响，河北省主要河湖与北京、天津以及周边地区相连相通，其水量、水质、水生态以及水环境等问题相互关联、互为制约。河北省执法跳出了行政区域范围，放眼整个流域和区域范围，要与京津以及周边省份实施联防联控、联合执法[8]，为区域协同发展中的流域综合治理和保护提供有力支撑。此外，《条例》旨在突破单一执法部门力量薄弱、单一领域法律适用面小的限制，推进水利、公安、自然资源、生态环境、交通运输等部门联合执法，建立区域协同机制，共同查处涉河湖违法行为，集中整治湖泊岸线乱占滥用、多占少用、占而不用等突出问题。
《条例》规定要积极推进水行政执法与刑事司法衔接工作[9]，对在查处过程中明显涉嫌刑事犯罪的行为，及时向公安机关提供线索，邀请公安机关早介入，便于案件的侦办，对达到涉嫌刑事犯罪案件及时移送司法机关侦办，严格防止以罚代刑，主动配合同级法院、检察院、公安相关涉水工作，全面落实好涉水刑事法律的有关规定。
（4）明确河（湖）长工作机制，落实监督考核。为进一步充分发挥河（湖）长制的作用，河北省建立省、设区的市、县、乡镇、村五级河（湖）长组织体系，做到全覆盖不留死角，严格落实了河湖管理保护属地责任。《条例》还创新性地规定要建立河（湖）长制责任追究、河（湖）警长、生态环境保护协作三项长效工作机制。建立河（湖）长制责任追究制度是根据中共中央、国务院两办《关于全面推行河长制的意见》，明确规定实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。该制度有助于提高河（湖）长责权一致的意识，规范领导干部环境决策行为。河（湖）警长制度的建立则是实现“河（湖）警长”与“河（湖）长”全配套，打造警政、警民合力护水治水的“警务共同体”，发现涉水违法犯罪第一时间与各部门联动处置、联合执法，充分发挥公安机关打击犯罪职能作用。生态环境保护协作机制则是为加强环境资源保护，在开展公益诉讼、法律宣传、打击违法犯罪等方面，促进司法机关相关政策执行到位、相关单位履行生态环境保护职责的常态化配合工作机制，可有效协调解决生态环境保护领域案件办理中存在的线索发现、协作取证、司法鉴定、法律适用、综合治理等问题。
《条例》规定“省、设区的市、县（市、区）每年应当组织开展河（湖）长制工作考核，考核内容纳入年度绩效考核评价体系”，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。《条例》不仅对河湖“第一”责任人进行考核，各级人民政府还要建立河湖保护和治理考核制度，将河湖保护和治理情况纳入生态文明建设目标评价考核内容，使之成为推进生态文明建设的重要约束和导向，为加快推动中央决策部署落实，促使各项政策措施落地，确保实现河湖生态环境建设的目标提供重要的制度保障。
（二）保护治理举措创新
（1）编制总体规划，制定保护名录。《条例》强化顶层设计，创新性地要求科学制定河湖保护和治理规划以及河湖保护名录。目前涉及河湖的专业规划种类繁多，各有侧重，然而还是存在各类涉河湖规划不全面、不衔接、不配套的问题。为了充分发挥规划的战略引领和刚性约束作用，作为河湖保护、开发、利用和管理的重要依据，统筹全省涉河湖政策资源，《条例》规定“省级人民政府应当按照河湖水系编制全省河湖保护和治理规划”，对总体规划的编制程序、内容、要求，规划公布和执行做了具体规定。编制规划还需要充分考虑国土空间、生态环境的要求，考虑水资源、水环境承载能力，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜。《条例》规定编制规划需征求专家和公众的意见，是建设法治政府、服务型政府的重要内容，有利于提高决策的科学化和民主化，提高规划的前瞻性、综合性和科学性，也是落实群众的知情权、参与权、监督权的重要途径。
编制河湖保护和治理规划需要彻底摸清河北省河湖底数，明确河湖保护的适用范围和界定标准，《条例》规定“本省实行河湖保护名录制度”，开创了以立法规范河湖保护名录制度的先河。
（2）河湖“四乱”集中治理。2018年以来河北省委、省政府开展河北省河湖清理行动，对河湖“四乱”问题开展“三清”行动，到2019年底实现河湖面貌明显改善。在行动当中发现了一些问题，为此，《条例》针对“四乱”问题制定了一系列相应规定，充分体现了党委、政府对问题的重视和治理决心。一是针对“乱占”河湖的问题，规定严禁“城乡建设和发展占用河道滩地”，“对非法排污、设障、捕捞、养殖、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等活动进行清理整治”，“清除河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物”。二是针对“乱建”的问题，要求“全面落实生态保护红线制度，严格审批涉及河湖的规划、土地、项目，依法查处并清理河湖管理范围内的违法违规建设项目”。三是针对垃圾“乱堆”的问题，要求建立河湖保洁责任制，加强河湖保洁常态化巡查，做到沿河湖区域生活垃圾收集、转运、处理全覆盖，及时清除河湖内的各类垃圾。四是针对河道砂石资源“乱采”屡禁不止的问题，要求严格落实河道采砂许可制度，编制河道采砂与整治规划的实施方案，推广应用机制砂。
（3）加强河湖保洁，构建美麗乡村。《条例》立足于河北省实际，结合目前国家有关政策规定，是充分调动社会力量参与河湖治理的一项制度创新。各级人民政府应当以河（湖）长制为依托，根据辖区内行政村数、河道数量、大小和任务轻重等实际情况配备河道巡查员[10]和保洁员队伍，主要对辖区河道、周边的各类垃圾、废弃物、堆积物进行“拉网式”排查，全面摸清垃圾储量、分布和污染情况，列出问题清单，明确清理措施，实现河湖保洁常态化、制度化、规范化。各级政府可通过合同、委托等方式向社会购买公共服务[11]，组织相应保洁队伍，及时清除河湖内的建筑垃圾、生活垃圾、矿渣等固体废弃物以及有害水生动植物。推动将河湖清洁纳入村规民约[12]是一项法定义务性规定，各村民委员会应积极依法推动将维护河湖清洁纳入村规民约，并适时开展有关维护河湖清洁的宣传和政策解读，教育广大村民务必树立环保意识，养成良好习惯，自觉做到不向河道内乱扔垃圾，并积极配合执法部门执法。
（4）规范河道采砂行为，加大处罚力度。在河道采砂管理实践中，将河道采砂权利和河道整治责任相统一是河北省河道采砂管理的亮点，也是《条例》的又一项制度创新。河北省邢台市在沙河首先开创了“河道砂石资源换取堤坝建设”，采砂与治理相结合的经营管理模式，不仅利用社会资本对河道进行了治理，又合理利用了砂石资源。《条例》的制定借鉴了邢台市采砂和整治模式，明确要积极探索河道采砂与河道治理相结合的管理机制，从河道采砂和整治规划到实施方案充分体现河道采砂和治理责任并重的思想。考虑到河道砂石资源稀缺性、河道采砂从业资格门槛低、采砂难度小易盗采的现状，《条例》还规定“支持有河道修复技术和能力的采砂经营者实行规模化、集约化开采管理”，提高了采砂经营者的门槛，保障了河道的稳定和砂石开采的有序性。《条例》还借鉴江西省和北京的做法，用机制砂替代河道砂石，并鼓励生产和推广应用机制砂，不仅是对河道砂石资源的有效保护，也从根本上减少对河道砂石的依赖。
《条例》加大了违法采砂的处罚力度，第六十一条将罚款的计算标准由《河北省河道采砂管理规定》“违法所得一倍以上三倍以下的罚款”修改为“开采砂石价值二倍以上四倍以下的罚款”，提高了处罚标准。另外，未按照许可规定从事河道采砂活动的“处违法所得一倍以上三倍以下罚款”的罚款标准修改为“处违法开采砂石价值一倍以上三倍以下的罚款”。《条例》将违法所得改为开采砂石价值，更有益于开展司法鉴定，提高执法者处罚的可操作性，有利于推动破解违法河道采砂屡禁不止的难题。
（5）保障河湖生态用水。将河湖生态用水保障写入《条例》，是河北省解决“水少”问题的又一项制度创新。2018年首次在国家层面启动华北地下水回补试点，选取滹沱河、滏阳河、南拒马河3条河道作为生态补水试点，通过“清、补、管、测”等综合措施，实施地下水回补，取得了良好的社会效益和生态效益。在生态补水过程中发现，以往对水资源分配，并未充分考虑生态用水的补水机制和资金保障，为此，《条例》规定“县级以上人民政府应当建立河湖生态补水长效机制”，将南水北调、引黄工程等“外调水”，王快水库等“水库水”，雨水、淡化海水、微咸水、矿坑水等“非常规水”多种水资源联合调度保障基本河湖生态流量（水量），维持河湖基本生态用水需求[13]。在资金保障上，规定各级财政应当按照支出责任，保障南水北调工程、引黄工程受水区以及其他重点地表水水源工程覆盖区域内，配置地表引水工程和当地水资源补充生态环境用水的相关经费。
（6）重视水源涵养，加强“两区”建设。《条例》重视涵养水源，尤其对张承地区提出了新的要求。《条例》通过推进涵养区、源头区等水源地安全达标和规范化建设，扩大林草覆盖面积，强化生态水源保护工程建设等，逐步提升水源涵养能力。鉴于张承地区特殊的地理位置[14]，按照习近平“张承地区要定位于建设京津冀水源涵养功能区”“张家口要加强生态建设，树立生态优先意识，建成首都水源涵养功能区和生态环境支撑区”的指示以及相关决策部署要求，《条例》规定“张家口市、承德市人民政府应当按照首都水源涵养功能区和京津冀生态环境支撑区建设要求，采取水土保持、地下水超采综合治理、多源引水、保护湿地等措施，提升水源涵养功能，改善河湖生态环境”。
（7）加强涉河文化保护。河北省水利工程建设历史悠久，留下众多弥足珍贵的水文化遗产，但河北省水文化遗产保护工作起步较晚，不少遗产保护的现实处境不容乐观，为此对涉河文物保护进行了明确规定。特别是大运河是国家文化名片、世界文化遗产，习近平多次作出重要指示批示，根据党中央、国务院决策部署，为更好地保护大运河河北段，打造大运河文化带，《条例》规定“大运河沿线设区的市、县级人民政府应当做好大运河文化保护传承利用、河道水系治理管护、生态保护修复等工作，实施文化遗产保护展示、河道水系资源条件改善、绿色生态廊道建设、文化旅游融合提升等工程，实现大运河沿线区域绿色发展、协调发展、高质量发展”。
（8）重视环境公益诉讼。《条例》规定“对破坏、污染河湖生态环境的行为，检察机关、法律规定的其他机关和符合条件的社会组织，可以依法提起环境公益诉讼”。环境公益诉讼是保护环境的重要武器，中国现行的法律制度规定，起诉人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求起诉人是法律关系当事人，弥补了现有行政、法律手段保护环境公益的不足，对于保护公共环境和公民环境权益及推进中国的法治化进程起到了非常重要的作用。
三、结? 语
本文提出了以立法为框架的总体思路，以《条例》为契机，提出了系统的河湖保护与治理修复的治理措施，为河北省科学有序地开展河湖保护工作提供了法律依据。《条例》突出创制性立法，既准确贯彻落实中央和省委重要决策部署，又不简单照抄照搬上位法;既立足工作实际，又摒弃与新发展理念不相适应的思维惯性和路径依赖，从单一河道治理向流域之治、生态之治转变。《条例》的出台将系统推进河湖水污染防治、水生态保护和水资源管理工作，把河湖保护与治理修复摆在压倒性位置，全面把握新时代治水的主要矛盾变化，切实提高水利行业的健康发展和职能转变。贯彻执行《条例》不仅是政府和执法单位的共同责任，也需要全民宣传、学习和普及，全民共治全面发力，为逐步恢复河湖功能，实现河湖生态资源的高质量可持续发展奠定基石。
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3451836&wfr=spider&for=pc.
New Route for the Protection and Rehabilitation of Rivers and Lakes in the New Era
— take the Regulations on the Protection and Treatment of Rivers and Lakes in Hebei Province for example
ZHAO Ming-yan1，ZHANG Shuan-tang1，SUN Mei1，LI Jie2
（1.Hebei Institute of Water Resources and Research，Shijiazhuang 050057，China;2.Policy and Regulation Office，Hebei Water Resources Department，Shijiazhuang 050011，China）
Abstract：Promoting the protection and rehabilitation of rivers and lakes and maintaining the healthy ecology of rivers and lakes are important opportunities and core content of water resources development and reform in the new era. The Regulations on the Protection and Treatment of Rivers and Lakes in Hebei Province are the first provincial-level local regulations that systematically and comprehensively regulate the protection and management of rivers and lakes in Hebei Province. It embodies the requirements of “water conservancy project reinforcement board，strong supervision of water conservancy industry”，and highlights system innovation in planning，protection directory，sand mining management，river lake ecological water supply，public interest litigation，regional coordination，river related cultural protection，river （Lake） director system，etc. Following the new thinking of water legislation，taking the regulation as an example，this paper systematically discusses the focus and direction of river and lake protection and restoration and governance，puts forward reasonable legal basis and governance measures，and provides ideas for the relevant units of river and lake governance to accurately use the legal provisions related to river and lake protection and governance.
Key Words：new route;rivers and lakes;protection and treatment;regulations;innovation
收稿日期： 2020-03-25
基金项目： 河北省水利科技与推广项目（2019-01）
作者简介： 赵名彦，河北省水利科学研究院高级工程师，博士，主要研究方向为水政研究;张栓堂，河北省水利科学研究院正高级工程师，硕士，主要研究方向为水政研究;孙湄，河北省水利科学研究院副院长，正高级工程师;李洁，河北省水利厅政策法规处副处长。
