新冠肺炎疫情防控中的公共治理机制：信息、决策与执行

    高翔 郁建兴

    

    摘要：新型冠状病毒感染的肺炎疫情是一起公共卫生突发事件，公共管理者可以通过建立完善公共治理机制实现对疫情的预测、控制和干预。在中国，地方政府是构建和运行公共卫生突发事件治理机制的关键主体，它们需要在应对疫情时综合协调包含行政体系、医疗机构、供应商、志愿者和社区居民等在内的多元主体关系。在涉及多元主体的公共卫生突发事件治理机制中，政府需要承担元治理角色，核心责任是为多元主体的有效互动提供规则、建立秩序、促成集体行动。湖北省武汉市应对新冠肺炎疫情的案例表明，一些地方政府仍然采用了行政主导方式来应对治理难题，而且行政体系的治理能力较为有限，影响了疫情防控效果。如何完善地方政府在公共卫生突发事件中的治理机制？在信息机制方面，地方政府应建立更加多元、透明的信息渠道，增强对突发事件的反应敏锐度;通过借助“互联网+”技术优化数据开放，更好协调多元主体的自主治理。在决策机制方面，地方政府应完善更加全面和具有可操作性的应急预案，明确行政部门和志愿部门、社区等职责，提高应急决策水平。在执行机制方面，地方政府既要加强行政体系内部的资源调配能力，又要提高与市场主体、志愿部门的合作能力，确保应急措施有效。

    关键词：新冠肺炎疫情;突发公共卫生事件;公共治理;信息;决策;执行

    中图分类号：D63;R181.8文献标志码：A文章编号：1007-9092（2020）02-0041-010

    2020年1月，由新型冠状病毒感染的肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情很快从武汉市扩散至湖北省和全国，甚至影响全球。截至2月8日，中国大陆确诊病例已达到37198例，死亡811例，这一数字每天都在增加。北京时间1月31日凌晨，世界卫生组织（WHO）突发事件委员会决定将新冠肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）。随后，美国等多个国家发布了对中国的旅行警告。

    新冠肺炎疫情是一起典型的公共卫生突发事件。它的快速扩散不仅影响了亿万家庭的正常生活，更打乱了经济社会的正常运行节奏，造成的经济社会损失难以估量。如果疫情的产生和传播难以避免，公共管理者可以采取怎样的措施尽可能控制疫情扩散？如果疫情已经扩散，我们又该怎样止损，以更高效率和更低成本的公共政策来降低经济社会代价？回答这些问题，要求以政府为主的公共管理部门建立完善应对公共卫生突发事件的公共治理机制，在較短时间内迅速反应，高效协调行政体系内各层级、各部门的分工合作，有效引导市场和社会主体的协作，引起社会公众对疫情传播的重视但避免群体恐慌，暂停部分经济社会活动但保证基本生活和疫情应对的人力和物资需求。每一起公共卫生突发事件都是对公共治理体系和能力的一次大考，应对公共卫生突发事件迫切需要构建完善一个由政府主导、多元主体共同参与的公共治理机制。

    在应对涉及多元主体的突发性、专业化公共卫生事件时，地方政府的角色需要实现从统治到治理的转变。这意味着政府不再是公共服务的唯一生产者，而是要为多元主体的互动提供规则、建立秩序，促成它们的集体行动。Stoker，?Gerry.?Governance?as?Theory：Five?Propositions.?International?Social?Science?Journal，?1998，?50（3）.?其中，信息、决策和执行是地方政府在构建、运行公共卫生突发事件治理机制中的关键要素。本文运用公共治理机制的理论框架，分析了武汉市（和湖北省）应对新冠肺炎疫情的经历，其中所用数据、材料均来自具备权威性的媒体报道、发表于学术期刊的专业论文、官方文件通报或机构官方自述，并附来源说明。本文对地方政府应对新冠肺炎疫情实践开展学术分析，目标并不在于批评，而旨在通过总结经验教训，完善公共治理机制，提升各级政府应对突发公共卫生事件的治理能力。在短期内，这一工作有助于我们更好地做好疫情防控工作;在中长期，有助于我们积累公共管理知识，未雨绸缪，能够在今后以更低成本和更高效率应对相似事件。

    一、?应对公共卫生突发事件的

    治理机制：一个分析框架由传染性病毒引起的公共卫生突发事件往往会在短时间内快速影响某个社群的全体居民。由于人口流动等原因，公共卫生突发事件还可能对社群以外的公民健康产生影响。因此，公共管理者需要快速响应突发公共卫生事件，在最短时间内作出专业、准确判断，决定是否需要启动，以及启动何种级别的应急机制。一般而论，公共卫生突发事件的应急处理包含了预防、问题识别和风险判断、决策、执行、绩效评估、恢复和方案优化等环节。这一过程不仅需要公共卫生专业人士深度参与，要求医院、医生和社会工作者积极诊治病患，还需要医疗物资的充分供给，以及社区和居民的广泛配合。基于公共卫生突发事件的影响范围，公共管理者还需要决定仅在行政辖区范围内采取行动，或是根据疫情变化与周边地区、上级政府保持互动，以实现必要的跨地区、跨层级响应。在全球化背景下，一些范围较大的公共卫生事件还需要开展跨国合作，或寻求世界卫生组织等国际组织的协助。应对公共卫生突发事件需要建立一个由多元主体共同参与的公共治理机制。

    尽管参与者众多，本国政府特别是属地政府仍然是启动公共卫生突发事件治理机制的关键主体，需要承担元治理的角色。在多元主体共同参与的公共治理中，政府的职责不仅没有被弱化，而且发生了转变。政府不再是所有工作的直接承担者，却需要为多元主体的互动提供沟通平台、建立规则秩序。地方政府在构建应对公共卫生突发事件治理机制时，它的职责在于实现“对治理的治理”，即承担元治理角色，通过建立规则来协调参与者的集体行动。鲍勃·杰索普：《治理与元治理：必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性》，《国外理论动态》，2014年第5期。而且，地方政府的这种协调并不总是通过权威的方式来实现。在传统公共行政中，政府是一个建立了分层级、分部门结构的科层制组织，其中各部门已经明确了自身职责和行动规程。政府只需要依赖行政体制的内部结构和运行规则，运用命令-控制链条发布权威指示就可以决定各层级、各部门的行动。但是，在存在政府以外行动者共同参与的情况下，政府却是在一个网络制的全新环境中实施治理。这一变化意味着政府需要非常审慎地运用其权威来“控制”其他主体，更应当重视如何通过沟通等方式“影响”其他独立主体的行为，或是建立合同制等委托-代理方式为参与者提供新的激励-约束关系。Stoker，?Gerry.?Governance?as?Theory：Five?Propositions.?International?Social?Science?Journal，?1998，?50（3）.当然，尽管政府的权威在多元主体参与的公共治理机制中有所弱化，但这并未减少政府应当承担的责任。

    相应地，政府在构建公共卫生突发事件的应急机制时，其关键任务不是确认这一治理机制的固定结构、运作流程，而是回答政府作为元治理者如何影响松散网络连接中其他主体的行动，并保障治理质量。在这里，信息、决策和执行就成为了政府构建突发事件公共治理机制的关键环节。第一，信息机制是传统命令-控制链条的重要补充，它是政府以较低成本影响其他主体行为、实现主体间关系自发协调的最重要机制。第二，作为公共治理中的元治理者，政府需要与医疗机构和专业人士密切合作，识别问题、判断风险并评估资源需求，作出恰当的响应决策。这是政府在公共卫生突發事件治理中必须承担的最关键职责。第三，由于需要在公共卫生突发事件治理中承担“守门人”角色，政府还应关注决策的有效充分执行，确保政府及其部门有足够的能力协调与供应商、志愿部门等之间的关系。

    首先，政府需要重视构建公共卫生突发事件的信息机制。基于有限理性的决策模型，信息可以通过改变个体对备选方案、方案后果等的认知影响个体行为。Simon，?Herbert?A..A?Behavioral?Model?of?Rational?Choice.?The?Quarterly?Journal?of?Economics，?1955，?69（1）.在公共治理中，政府难以运用权威去替代其他主体的自主决策，但可以通过恰当管理信息来影响利益相关主体。其中，政府的信息管理主要服务于三个目标：一是政府及其部门的决策判断。公共卫生突发事件发生后，政府总体上缺乏足够时间搜集信息，但来自于一线医疗机构的诊疗信息却能够为政府的问题识别和风险判断提供线索。随着互联网的发展，早期病患及其家属在社交媒体发布的信息也能成为补充性的预警信息。Fung，?Chun?Hai?，?Z.?T.?H.?Tse?，?and?K.?W.?Fu?.?The?Use?of?Social?Media?in?Public?Health?Surveillance.?Western?Pacific?Surveillance?&?Response?Journal，?2015，?6（2）.二是用于行政体系的内部配合。应对公共卫生突发事件要求政府在短时间内协调各部门行动，建立关键信息的跨部门流通网络，使各部门在短时间内主动配合，而不只是等待行政指令。三是协调社会公众配合。政府可以通过发布可靠信息引导公众、志愿部门、供应商等的行动。近年来，互联网的发展提高了政府治理信息的难度，但也为政府的信息发布提供了新渠道。研究显示，社交媒体可以在公共卫生突发事件发生后有效引导公民响应配合政府的应急措施。Black，?David?R.，?et?al..?Do?Social?Media?Have?a?Place?in?Public?Health?Emergency?Response？?Journal?of?Emergency?Management，?2015，?13（3）.

    其次，政府需要建立能够快速响应并作出专业判断的决策机制。作为元治理者，政府需要在公共卫生突发事件发生后决定响应等级，以便调动充分、恰当的资源投入应对。与公共卫生事件治理内容相对应，政府的决策机制需要满足快速响应、专业判断两个基本条件。一是快速响应。由于病毒的传播速度快，政府一旦延误决策时机或行动缓慢，就会导致疫情扩散，由此付出更大的社会成本。值得指出的是，快速响应不仅是指地方政府在决策现场采取快速应对措施，更重要的是指政府应当未雨绸缪，提前制定可操作的应急预案。二是专业判断。公共卫生突发事件一般来源于某种特定的传染源，相关部门的政府官员就需要具备公共卫生特别是传染病学的必要知识基础，或至少建立能够包容公共卫生和医疗机构专家的决策机制，基于准确信息作出专业化判断。

    第三，政府需要建立高效运转的执行机制。应对公共卫生突发事件的治理机制需要由包含政府但不限于政府的多元主体共同参与执行。围绕专业医疗机构对病患的救助，以及潜在受影响居民的自我防护等具体工作，政府的执行机制需要为这些主体的行动提供必要的物资和资源支持。这一执行机制的建立完善包括三个方面：一是政府需要确保行政体制自身的执行能力，保证职能部门具备充分的专业能力来完成公共卫生突发事件的应对工作。二是政府需要对其他参与主体的角色、责任、资源和能力作出初步判断，以确定各主体的资质是否足以满足应对公共卫生突发事件的需要。针对能力或资源不足的主体，政府则需要通过调配外部力量或资源的支持来解决当地的实际需要。三是政府需要协调与供应商、志愿部门等的关系，为这些机构的参与提供平台。

    二、?武汉市应对新冠肺炎疫情的

    公共治理机制新冠肺炎疫情并非中国近年来面临的第一次病毒传染危机。2003年，非典型性肺炎（SARS）的爆发提醒中国应加强公共卫生领域的应急体系建设。此后，中国先后经历了中东呼吸综合征（MERS，2012年）、埃博拉病毒（2016年）等的考验。作为公共卫生突发事件，新冠肺炎疫情影响生产生活难以避免，但政府仍然可以通过建立完善公共治理机制预判风险、控制疫情、减少损失。然而，新冠肺炎疫情的发生、发展历程，暴露出当地政府应对疫情的公共治理机制存在着较多问题和不足。在疫情发生早期，当地政府未能充分重视一线医疗机构的信息，错失干预良机，使疫情范围伴随春运迅速扩大。在决定封城之后，当地政府既没有能够达到控制人口流动的预定目标，又影响了市民的正常生活。在政策执行环节，当地政府未能有效协调各方，导致医院物资匮乏。这些问题产生的根源在于当地政府仍然延续了行政主导的传统做法，未能意识到市场机制的蓬勃发展、社会力量的快速成长以及数字技术的广泛应用，已经大大拓宽了政府治理的边界和范畴。换言之，新冠肺炎疫情应对已经是一个专业化、多样化的公共治理新场景，当地政府却仍然采用了较为封闭的信息管理和决策制定方式。在执行过程中，当地政府即便是在行政体系资源供应不足、必须依赖志愿部门提供资源支持时，也仍然采用了行政化的命令-控制链条。治理方式与治理场景的失配，最终影响了疫情应对的治理绩效。

    1.新冠肺炎疫情识别和应对中的信息机制

    在多元主体共同参与的突发事件公共治理机制中，信息是影响各主体行动的关键因素。在古典公共行政范式中，政府是权威信息的垄断者，信息主要在行政体系内部产生、流通、存储和用于辅助决策，政府以外主体则是公共行政的被动接受者。在公共治理的新场景下，政府不能也不应垄断信息，需要更加重视来自政府以外主体提供的信息资源，并基于透明性原则及时公布信息，协调多元主体的行动。然而，武汉市政府在应对新冠肺炎疫情中的一个不足正源自信息机制。当地政府既没有允许来自一线、基层的信息自由公开流动，也没有及时发布准确、充分的信息，导致社会各界未能尽早采取措施，控制疫情影响范围。

    第一，政府未能重视来自一线医疗机构的信息，甚至遏制了医生、医患等在社区内的信息分享，影响了关于新冠肺炎是否“人传人”的判断。在这一次公共卫生突发事件中，医院最早发现了新冠肺炎病例。2019年12月27-29日，湖北省中西医结合医院接诊了7名症状相似的病患，并很快于12月29日向湖北省、武汉市卫健委报告。田巧萍：《怎样发现这种不一样的肺炎》，《长江日报》，2020年2月2日，第3版。武汉市卫健委组织调查后，于12月31日发布了《关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，指出“发现接诊的多例肺炎病例与华南海鲜城有关”，但强调“未明显发现人传人现象，未发现医务人员感染武汉市卫生健康委：《武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，2019年12月31日，湖北省卫健委官方网站，http：//wjw.hubei.gov.cn/fbjd/dtyw/201912/t20191231_1822343.shtml。。此后，武汉市卫健委在接下来的三次通报中均重申“未发现医务人员感染，未发现明确的人传人证据”。2020年1月15日，武汉市卫健委在《新型冠状病毒感染的肺炎疫情知识问答》中调整了表述，表示“尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低”?武汉市卫生健康委：《新型冠状病毒感染的肺炎疫情知识问答》，2020年1月14日，武汉市卫健委官方网站，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020011509040?。。但直到1月19日，武汉市卫健委都表示没有在密切接触者中发现病例。

    医护人员的判断则与此不同。在湖北省中西医结合医院发现不明原因肺炎的病例后，有多名医生先后在社交媒体分享了信息，警示亲友“近期不要到华南海鲜市场去”“发生了多人患不明原因肺炎（类似非典）”“注意戴口罩和通风”等。参见张晓晖：《专访武汉“造谣”者之一谢琳卡医生：我的事情其实很简单，希望更多支援医护人员抗疫物资》，经济观察网，2020年2月1日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0201/375357.shtml。覃建行：《新冠肺炎“吹哨人”李文亮：真相比平反更重要》，财新网，2020年1月31日，http：//china.caixin.com/2020-01-31/101509761.html。覃建行、王颜玉：《第三名吹哨人现身：刘文医生仍在抗疫一线》，财新网，2020年2月7日，http：//china.caixin.com/2020-02-07/101512901.html。对于社交媒体发布的相关信息，武汉市公安局在12月31日（即发布第一次《通报》的当天）发布了关于“8名散布谣言者被依法查处”的消息，并约谈了三名医生。这一做法或许是为了避免引起公众恐慌，但过于敏感的信息控制导致有效信息未能及时传播。实际上，武汉市在12月31日前确诊的新冠肺炎病例中，已有较多病例并无华南海鲜市场直接接触史，且在2020年1月1-11日期间已发生7名医护人员被病毒感染的病例。Li，?Qun，?Xuhua?Guan，?Peng?Wu，?Xiaoye?Wang，?Lei?Zhou，?Yeqing?Tong，?Ruiqi?Ren，?et?al..Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.?New?England?Journal?of?Medicine，?January?29，?2020，?NEJMoa2001316.?https：//doi.org/10.1056/NEJMoa2001316.?而且，一名被公安約谈的医护人员，正是因为在1月8日接诊的不明原因肺炎案例中注意到了密切接触者（家属）之间的互相传染，才通过社交媒体提醒一线医护人员注意防护，“经历过2003年SARS病毒的医生都有经验”覃建行、王颜玉：《第三名吹哨人现身：刘文医生仍在抗疫一线》，财新网，2020年2月7日，http：//china.caixin.com/2020-02-07/101512901.html。。这些重要信息未必能够充分佐证新冠肺炎“人传人”，但足以警示政府、医院和社区居民注意防范。作为对比，稳健医疗在2020年1月初就注意到了市场需求量在发生变化，并迅速增加了口罩等的生产。参见胡艳明：《一家“先知先觉”口罩生产商和疫情的赛跑：部分员工在家隔离，其他员工24小时生产》，经济观察网，2020年1月29日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0129/375197.shtml。在信息通道被严格管控的情况下，不仅社会公众无法获知信息，地方政府也失去了明智决策所需要的多样化信息来源。

    第二，在应对新冠肺炎疫情过程中，当地政府没有能够建立公开、透明、实时的信息发布机制，甚至没有在行政体系内部共享有效信息，导致政府机构、社会成员都很难依据准确的信息调整自身行动。除了问题识别的早期阶段，信息机制的运用贯穿了公共卫生突发事件治理的全过程，既能够引导行政体系、社区居民采取防护措施避免扩大感染，也能够协调供应商、志愿部门等协助供应医疗资源救助病患。然而，武汉市在新冠肺炎疫情应对中的信息机制却未能实现上述目标。一是政府未能透明、公开地公布病例数据，导致政府机构和社会成员都未能充分重视这一事件并采取防范措施。图1是2019年12月29日至2020年1月20日之间武汉市卫健委公布的新冠肺炎确诊病例数，与百度指数中关于“武汉+肺炎”“新型冠状病毒”的搜索指数。对比显示，百度用户在武汉市卫健委首次发布《通报》后就形成了第一个关于“武汉+肺炎”的搜索高峰。此后2020年1月3-16日期间，武汉市卫健委通报的病例数始终维持在一个较低水平（41例），且明确指出不存在“人传人”，“武汉+肺炎”的百度指数因此回落到较低水平。直到1月19日卫健委通报的确诊病例数量首次超过100例、1月20日钟南山院士确认“人传人”后，公众关于“新型冠状肺炎”“武汉+肺炎”的关注度迅速上升。回溯性研究的数据却表明，新冠肺炎病例在1月3-16日期间并未停滞增长。Li，?Qun，?Xuhua?Guan，?Peng?Wu，?Xiaoye?Wang，?Lei?Zhou，?Yeqing?Tong，?Ruiqi?Ren，?et?al..?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.?New?England?Journal?of?Medicine，?January?29，?2020，?NEJMoa2001316.?https：//doi.org/10.1056/NEJMoa2001316.无论武汉市卫健委出于何种原因在1月19日前未能公布更加真实、准确的病例数量，其《通报》的客观后果是降低了公众和政府相关部门对于新冠肺炎严重程度的判断，以至于湖北省、武汉市的一些职能部门直到1月22日都未能叫停集聚性活动。武汉市各界因缺失有效、准确信息而未能及时采取措施应对疫情，反而还组织开展了一系列公共活动。如武汉市“两会”于2020年1月6-10日召开，湖北省“两会”于1月11-15日召开。此外，武汉市还组织了大规模社区和文艺活动。如武汉市百步亭社区在1月18日举办了“万家宴”，吸引了4万多个家庭参加。湖北省春节团拜会于2020年1月21日举办。这些集聚性活动的后果是助长了疫情传播。如2月1日开始，参加“万家宴”的居民中已经开始出现疑似病例。截至2月4日，百步亭社区有57个门栋被列为发热门栋。参见包志明、丁捷：《武汉百步亭社区多个门栋现发热患者，中老年人为主》，财新网，2020年2月5日，http：//www.caixin.com/2020-02-05/101511617.html。

    图1武汉市卫健委《通报》公布的确诊病例数与百度搜索指数

    数据来源：武汉市确诊病例数来源于武汉市卫健委2019年12月31日至2020年1月20日的《通报》，百度指数来自于百度指数“关键词搜索趋势”。

    第三，政府缺乏疫情应对中基本信息的有效开放。在突发公共卫生事件治理中，病例数量增加带来的最突出挑战是医疗机构的诊疗能力，以及医用物资的储备供应。在疫情发生早期，湖北省多个地区都发生了口罩、防护服、试剂盒等基本医疗物资短缺现象，更有大量报道证实一线医生处于超时工作的疲惫状态。另一方面，许多疑似病人因医院接诊能力不足而无法得到良好的医疗照护。这些现象的产生是突发疫情后资源紧缺的客观后果，但地方政府仍然可以通过采取措施予以缓解，如建立开放数据平台及时引导居民合理就医，避免结构性的资源分配不平衡;通过公布数据缺口及时寻求上级、供应商以及志愿部门的帮助。国内一些地区地方政府的数字技术运用或许还处于起步阶段，但武汉市却是“互联网+政务服务”的先行地区。尽管如此，武汉市政府在疫情发生初期却未能及时建立用于疫情应对的开放数据平台。直到2月7日，武汉市政务服务和大数据管理局联合腾讯共同开发了“武汉战疫”小程序，开始为武汉市民提供整合后的疫情资讯、症状自查、医疗机构的床位数等。但这一平台仍然没有实时更新医院的接诊能力数据。武汉市在官方网站等发布的接受捐赠信息，也仅仅列举了亟需的疫情防控物资类型，并未明确说明所需“医用设备、医疗设备、试剂、药品、防护设备、消洗设备、耗材”等具体内容武汉发布：《武汉市新冠肺炎防控指挥部通告（第4号）》，2020年1月23日，http：//www.wuhan.gov.cn/hbgovinfo/zwgk_8265/tzgg/202001/t20200124_304136.html。。这些信息的缺失导致大量疑似病患无法优化个人求診路线，也导致大量捐赠者不确定应有的捐赠内容。在“互联网+”已经成为政府治理重要工具的数字时代，武汉市政府严重忽视了运用信息通讯技术建立数据开放平台应对疫情的重要作用。

    2.当地政府在法治框架下应对疫情的决策机制

    2020年1月27日，武汉市长周先旺在接受中央电视台专访时承认“疫情披露不及时”，但也“希望大家理解，它是传染病，传染病有《传染病防治法》，要依法披露，作为地方政府，我获得信息之后，授权之后才能披露”中央电视台：《董倩专访武汉市市长》，央视新闻面对面，2020年1月27日。。在公共卫生突发事件治理中，地方政府需要快速响应、识别问题并研判风险，决定应急响应的层级并确定应急方案，但周市长的说法则要求我们深入探讨地方政府在应对公共卫生突发事件中的决策权力和决策机制问题。在面对一个有可能引发公众恐慌的突发公共卫生事件时，地方政府应如何在既有法治框架内对待这些在科学上尚未得出确定性结论的信息，并尽快制定应急决策呢？

    首先需要确认的是地方政府及其卫健委在公布传染病信息、制定应急方案中的决策权力。无疑，地方政府的行政行为需要符合国家法律规定。我国《传染病防治法》第38条规定，“在传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部門负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”。2006年3月，卫生部印发《卫生部制定法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》，其中明确“自本方案公布之日起，卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时，及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息”中国政府网：《卫生部制定法定传染病疫情和突发事件发布方案》，2006年3月21日，http：//www.gov.cn/govweb/gzdt/2006-03/21/content_232280.htm。。这意味着至少湖北省已经受权获得了发布传染病疫情的权力，武汉市政府则需要在上级授权以后才能发布。尽管如此，武汉市政府仍然有责任上报，包括越级上报突发疫情预警信息。《突发公共卫生事件应急条例》第14条规定“县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统”，《传染病防治法》第19条规定“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布”。《突发事件应对法》第43条进一步规定，“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”。这意味着武汉市政府承担如实、准确向上级报告的责任。进一步地，《传染病防治法》第5条明确规定：“各级人民政府领导传染病防治工作。县级以上人民政府制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治的疾病预防控制、医疗救治和监督管理体系。”这再次明确了武汉市政府在应对传染病防治工作中的主导作用。由于缺乏充分信息，我们目前无从了解武汉市政府及其卫健委何时向省、国家卫健委或中央政府报告了新冠肺炎疫情预警信息，以及何时开始接到指令启动系统应对。可以确定的是，现行法律虽然未赋予设区市及以下的地方政府公布传染病信息的法定权力，但规定了地方政府上报甚至越级上报突发疫情预警信息的责任，也给予了县级以上地方各级人民政府负责组织应对行政辖区内传染病防治、决定应急响应层级和采取防范措施的基本权力。也就是说，武汉市政府具备在疫情发生时采取干预措施的法定权力。

    其次，武汉市政府应对新冠肺炎疫情的决策机制同样存在严重缺陷。由于信息不充分，我们无从了解武汉市政府的决策过程，但从决策结果来看，武汉市在2020年1月22日前始终没有启动公共卫生突发事件的应急响应。湖北省在1月22日启动了公共卫生突发事件的二级响应，1月23日启动了公共卫生突发事件的一级响应。毫无疑问，这一应急响应的决策来得太晚，开始时来得太轻。按照《国家突发公共卫生事件应急预案》第13条关于突发公共卫生事件的分级，具有传染性的非典型性肺炎、人感染高致病禽流感病例并有扩散趋势，属于特别重大的突发公共卫生事件，需要安排一级响应。武汉市《突发公共卫生应急预案》（武政办2014年第195号）中，也明确列举特别重大突发公共卫生事件的适用标准，如第3条“涉及多个省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势”，第4条“发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入，并有扩散趋势”。除却早期对新冠肺炎疫情传染性判断失误的因素，仅从当地发布的《通报》来看，武汉市卫健委至少在1月15日已经调整了对“人传人”的基本判断，1月17日《通报》已正式删除了这一说法。此前，韩国、泰国等周边国家在1月9-13日期间就通报了本国出现了类似病例马丹萌、詹岩：《武汉新型冠状病毒疫情：住院患者有望退回治疗费》，财新网，2020年1月9日，http：//www.caixin.com/2020-01-09/101502539.html。，1月20日钟南山在接受央视采访时已经明确表示“昨天比较正式地出现了人传人的情况，还有医务人员感染的情况”中央电视台：《国家卫健委高级别专家组就新型冠状病毒肺炎答记者问》，央视新闻，2020年1月20日。。对照这些关键时间节点和周边地区做法，武汉市乃至湖北省在应对新型冠状肺炎的决策中未能做到快速、准确响应。举例来说，湖北省潜江市于1月17日就启动了集中收治，潜江市委书记在接受采访时说：“我和市长从武汉得到消息以后，我们觉得这个事太大了，所以我们先下手了，冒了一点点不是太合规的风险”，“在湖北省应该是第一时间封城，第一时间中止所有的娱乐活动，防控指挥部第一时间出台了禁足的命令。”中央电视台：《白岩松对话湖北省潜江市委书记》，《新闻1+1》，2020年2月6日。在湖北省外，浙江省、广东省和湖南省于1月23日即启动了重大公共突发事件一级响应。香港卫生署则在1月4日就启动了公共卫生的“严重应变级别”。参见香港卫生署：《政府公布对公共卫生有重要性的新型传染病准备及应变计划》，2020年1月4日，https：//sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/202001/04/P2020010400175.htm？fontSize=1。

    应急响应的级别差异并不仅仅体现重视程度的抽象差异，它更体现在具体应对措施的安排上。就此而言，湖北省和武汉市现有的《突发公共卫生应急预案》中对具体操作措施的落实机制显得过于原则性，缺乏系统考虑和可操作性。一是应急组织机构以行政体系中的部门为主，且仅仅是原则性地列明各部门的职责，并未包含与医疗机构、社区等的互动方式。二是未能建立跨部门的协调机制来回答如何在应急状态下区分需要采取的必要干预行动，以及保障经济社会正常或基本运行的操作办法。武汉市在1月23日封城，以避免对其他地区产生更大影响，并暂停了城市公共交通运营。封城是控制疫情的必要举措，但武汉市在封城时缺乏系统准备，一方面引起了市民恐慌，以至于有大量市民连夜驱车离开武汉，客观上带来了疫情的扩散，另一方面则导致仍然留在城市的市民基本生活或就诊需求难以得到保障。当然，《应急预案》缺乏全盘设计和可操作性并非武汉市政府的特有不足，它是大多数地方政府的共有特征。但与此同时，在本次疫情应对中，也有一些地区表现出了更具系统性的应对思路。如何总结这些具有实践可操作性的基本经验，在应急预案中明确关于治理主体及其基本责任、物资准备及其调配供应、应急流程各环节，为未来相似事件做好应对准备，当是本次疫情之后各地需要开展的一项重要工作。

    第二，基于公共治理的基本特点，地方政府需要重建信息机制。一方面，地方政府需要建立更多来源的信息渠道。公共卫生突发事件的问题识别和风险判断是疫情应对中的难题。在疫情发生初期，病例数量稀缺，医学专家也难以根据有限的信息做出准确判断。但正因为如此，政府需要更加重视多样化的信息来源，而不只是垄断或者是依赖有限的少数信息来源。事实上，在涉及到专业化的信息判断时，建立相互间独立的信息来源机制，特别是允许来自一线的信息形成一种相互竞争机制，就更有可能协助地方政府去識别重要的信息，并做出更加准确的问题识别和风险判断。另一方面，地方政府可以依托“互联网+”等信息通讯技术，在线整合包括医疗资源供应、需求等在内的数据开放平台。通过这种数据开放，政府可以减少公众不必要的恐慌。在所有可能引起公众担忧的公共卫生事件中，政府都需要管理信息，但这一管理并非是指垄断信息发布渠道，而是建立信息流通、鉴别和发布的平台。在武汉市新冠肺炎疫情应对中，政府可以运用互联网的信息技术工具，建立数据开放的平台。对于政府来说，管理信息的最好方式并不是去让自己成为信息发布的唯一通道，而是按照数据开放的基本思路，建立一个机制，让数据自身说话。

    第三，作为元治理的主体，地方政府需要改善决策机制，提高决策能力。在突发公共卫生事件治理中，地方政府决策能力提升的最重要载体是完善可操作的《应急预案》。新冠肺炎疫情表明，已有关于突发公共卫生事件的决策机制存在不足。优化决策机制，首先需要在制度层面进一步整合专业机构和综合协调机构。现行政策法规授予了省级政府发布疫情信息的权力，也明确规定了县级以上地方政府制定、执行疫情应对方案的权力。在这一权责体系下，地方政府的难点不在决策权力，更在决策机制，即有机会发现公共卫生突发事件的专业机构缺乏决策权，而有决策权的地方政府则较缺乏专业判断能力，在无法精准把握问题性质的情况下，很容易出现为了其他目标延误决策时机的情况。在信息流通不够充分、开放的情况下，地方治理中的这一决策机制高度依赖于主政官员个人的判断能力，从而加大了及时做出正确决策的难度。此外，如何优化应急预案，建立更加系统、全面，能够将政府内外的利益相关主体包容进来的可操作方案，也是提高紧急状态下地方政府决策能力的必要准备。

    第四，地方政府需要系统提升自身的执行能力。地方政府的这一执行能力既包含传统科层制组织的专业化管理能力，更包含在治理新场景下与其他平等主体间关系的协调能力。这种能力的提升，需要在组织层面上建章立制，也需要提升和改善党政官员的治理能力和工作状态。我们注意到，在应对新冠肺炎疫情的全过程中，武汉市（和湖北省）一些官员在多个关键环节，包括信息管理、决策制定和执行中都选择了避责的安全做法，相比于积极应对，他们更趋向于等待上级指示。这种状态，既不符合经典公共行政体制中专业官员的负责形象，也不满足公共治理语境中开明官员的积极样态。如何系统提升地方政府及其党政官员的执行能力，无疑是未来地方治理研究需要回答、应对和解决的重大问题。□

    （责任编辑：严国萍）

    收稿日期：2020-02-08

    作者简介：高翔，浙江大学公共管理学院副教授，浙江大学民生保障与公共治理研究中心副秘书长，浙江大学MPA教育中心主任;郁建兴（通信作者），教育部长江学者特聘教授，浙江大学公共管理学院教授、院长，浙江大学社会治理研究院院长。

    基金项目：国家社会科学基金项目“信息技术驱动的地方政府治理能力现代化研究”（编号：19BZZ066），国家自然科学基金重点招标项目“提升基层医疗卫生服务能力研究”（编号：71734005），浙江省自然科学基金重大项目“基层医疗卫生机构综合运行机制研究”（编号：D19G030003）。