新冠肺炎疫情早期科学研究对政府决策的影响

2023.03.24

齐晔杜迪佳董长贵刘天乐

摘要：科學研究和专家应该在重大公共卫生突发事件中发挥关键作用。在新冠肺炎疫情中，大量及时的科学研究成果与疫情大规模爆发形成巨大反差。什么原因导致科学研究与防疫决策脱节？本文聚焦疫情早期，分析与疫情防控相关的多个科研主体在政府决策中发挥的作用，试图从影响专家决策判断的因素与机制视角来回答这一问题。研究表明，疫情早期专家“决策保守偏好”是影响其对疫情做出“假阴性”判断的重要因素，即疫情严重，却判断为不严重。纠正专家的决策保守偏好，需要建立相应机制以鼓励其“积极主动”和“未雨绸缪”，克服官僚化保守倾向。文章最后针对科研和决策两个体系提出了若干政策建议，以期有助于当前抗疫，以及未来科学研究在重大突发公共卫生事件决策中发挥积极作用。

关键词：新冠肺炎疫情;突发公共卫生事件;科学研究;政府决策;专家决策偏好;风险决策

中图分类号：D63;R181.8文献标志码：A文章编号：1007-9092（2020）02-0021-011

一、问题的提出

新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎）爆发后迅速恶化，其蔓延程度和社会危害已经大大超出了2003年的SARS，更是远远超出疾病控制专家早期的疫情判断。重大公共卫生事件应对，是专业性极强的公共事务应急管理，科学研究和专家判断对政府决策有重要的影响。如果由于各种原因致使专家错估了疫情严重程度，疫情防控很可能会受到极大影响。

在此次新冠肺炎疫情中，社会对科学家扮演的角色和发挥的作用褒贬不一。在疫情发生不久，新冠病毒就在1月初被我国科学家成功分离，并进行了病原体确认，其后的全基因测序和RT-PCR检测试剂开发非常迅速①。世界卫生组织和美国资深病毒学和免疫学专家也都对我国的生物医学科研实力表示称赞新华网：《世卫组织总干事：中国应对疫情的努力值得感激和尊重》，国际，2020年1月30日，http：//www.xinhuanet.com/world/2020-01/30/c_1125512535.htm;

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陈欢欢：《华人学者谈疫情：我希望国家成立专家团来辟谣》，科学网，2020年2月4日，http：//news.sciencenet.cn/htmlnews/2020/2/435363.shtm。?。但是自从1月24日《柳叶刀》《新英格兰医学杂志》等专业学刊在网上先行刊发中国科学家多篇论文之后Huang，?C.，?Wang，?Y.，?Li，?X.，?Ren，?L.，?Zhao，?J.，?Hu，?Y.，?...?&?Cheng，?Z..?Clinical?features?of?patients?infected?with?2019?novel?coronavirus?in?Wuhan，?China.The?Lancet，?24?January?2020;

Li，?Q.，?Guan，?X.，?Wu，?P.，?Wang，?X.，?Zhou，?L.，?Tong，?Y.，?...?&?Xing，?X..?（2020）.?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.New?England?Journal?of?Medicine，?29?January?2020;

Wang，?C.，?Horby，?P.?W.，?Hayden，?F.?G.，?&?Gao，?G.?F.?A?novel?coronavirus?outbreak?of?global?health?concern.The?Lancet，?29?January?2020.

Chen，?N.，?Zhou，?M.，?Dong，?X.，?Qu，?J.，?Gong，?F.，?Han，?Y.，?...?&?Yu，?T..?Epidemiological?and?clinical?characteristics?of?99?cases?of?2019?novel?coronavirus?pneumonia?in?Wuhan，?China：a?descriptive?study.The?Lancet，?29?January?2020;

Lu，?R.，?Zhao，?X.，?Li，?J.，?Niu，?P.，?Yang，?B.，?Wu，?H.，?...?&?Bi，?Y..?Genomic?characterisation?and?epidemiology?of?2019?novel?coronavirus：implications?for?virus?origins?and?receptor?binding.The?Lancet，?29?January?2020;

Zhou，?P.，?Yang，?X.，?Wang，?X..?et?al.?A?pneumonia?outbreak?associated?with?a?new?coronavirus?of?probable?bat?origin.Nature，?29?January?2020.，中国科研人员的行为及其在应对疫情中的作用备受质疑陈锐、许冰清：《特别报道?|?假如武汉的警铃有机会被拉响，可以是哪天？》，第一财经，2020年2月8日，https：//www.yicai.com/news/100495596.html;

中国新闻周刊：《武汉之憾：黄金防控期是如何错过的？》，第934期，2020年2月10日，https：//nei.st/medium/china-newsweek/gtyviuyogxsl3wufjrfcoq;

知识分子编辑部：《“瞒报”还是“保守”？一篇论文引发武汉疫情争议》，知识分子，2020年2月1日，http：//zhishifenzi.com/depth/depth/8162.html。?。为此，科技部在1月29日发布《关于加强新型冠状病毒肺炎科技攻关项目管理有关事项的通知》，特别强调科研人员“在疫情防控任务完成之前，不应该把精力放在论文发表上中华人民共和国科学技术部：《科技部提出：科研人员要勇挑重担，全力投入科技攻关任务，把论文写在抗击疫情的第一线》，中华人民共和国科学技术部官方网站，2020年1月29日，?http：//most.gov.cn/kjbgz/202001/t20200129_151264.htm。”。舆论不仅质疑疫情当前科研人员是否应该把时间和精力用于发表论文，更重要的是科学家是否会针对新冠病毒疫情做出专业的、合乎职业道德和职务责任的判断，是否将科学认知恰当有效地传达给政府和公众以避免出现灾难性后果？

本文聚焦新冠肺炎疫情早期，即从疫情发生到1月20日习近平总书记作出重要批示之前大约50天时间中华人民共和国中央人民政府：《习近平对新型冠状病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，中华人民共和国中央人民政府官方网站，2020年1月20日，http：//www.gov.cn/?xinwen/2020-01/20/?content_5471057.htm。，单纯从疫情研究一侧探讨专家判断对政府决策的影响。通过对疫情防控中多个科研主体和政府决策主体的活动梳理和分析，本文试图回答此次疫情防控究竟在哪个环节上疫情研究和专家判断出了问题？什么原因导致科研与决策脱节？接下来的防疫之战中如何纠偏，为当前战疫提供帮助？本文希望为未来应对大规模突发性公共卫生事件提供借鉴。

从已有的信息来看，尽管疫情早期关于病原的分子生物学研究及时取得重要成果，但关于疫情的流行病学研究不足，研究成果整合有限，加上其他因素，国家卫健委12月31日第一批专家组及1月8日第二批专家组根据中青报对于王广发的采访，王广发提到1月8日其作为第二批专家组成员赶赴武汉，而第一批专家组于12月31日即前往武汉参与疫情调查工作。相关可查询：中国青年报：《卫健委专家组成员王广发出院了，回答了我们8个问题》，2020年2月2日，?http：//news.cyol.com/app/2020-02/02/content_18348758.htm。的决策判断过于保守，对政府决策和公众响应造成严重影响。当然，地方政府应对有其不可推卸的责任。本文立意不是要讨论疫情失控的责任，更不是要批评或开脱某一个特定主体，而是从一个特定视角集中分析一个特定群体发挥的作用及其作用机制。

科学家可以在国家重大公共卫生突发事件中发挥关键作用。2001年2月英国爆发口蹄疫，疫情态势曾经一度难以控制。然而，在首相授权当时任政府首席科学顾问的大卫·金恩爵士（Sir?David?King）全权接管口蹄疫的应对工作后，政府出台政策见效很快，在短短两个月内疫情得到控制李思敏、樊春良：《政府使用科学应对风险的管理机制变迁——英国疯牛病事件与口蹄疫事件比较》，《科学学研究》，2015年第33卷第12期;

Woolhouse，?M.，?Chase-Topping，?M.，?Haydon，?D.?et?al..?Foot-and-mouth?disease?under?control?in?the?UK.?Nature，?17?May?2001，?411：258–259.。《自然》和《科學》杂志有研究论文指出National?Audit?Office?Reports.?The?2001?Outbreak?of?Foot?and?Mouth?Disease，?21?June?2002，?https：//www.nao.org.uk/press-release/the-2001-outbreak-of-foot-and-mouth-disease-2/;

Ferguson，?N.M.，?Donnelly，?C.A.，?Anderson，?R.M..?Transmission?intensity?and?the?impact?of?control?policies?on?the?foot?and?mouth?epidemic?in?Great?Britain，?Nature，?4?October?2001，?413：542-548;

Ferguson，?N.M.，?Donnelly，?C.A.，?Anderson，?R.M..?The?foot?and?mouth?epidemic?in?Great?Britain：pattern?of?spread?and?impact?of?interventions，?Science，?12?April?2001，?292：1155-1160.，如果没有采取大卫·金恩爵士所领导的小组提出的建议，口蹄疫这次“英国自第二次世界大战以来最严重的国内危机”事态将严重得多Gregory，?A..?Communication?dimensions?of?the?UK?foot?and?mouth?disease?crisis，?Journal?of?Public?Affairs，?2005，?5（3-4）：312-328.。由此可见，公共卫生突发事件中科学研究和专家团队运用得当将发挥重要积极作用。

本文主要研究对象为我国此次新冠肺炎疫情密切相关的科学研究体系，并关注其与政府决策体系的互动。与疫情相关的科研体系包括医疗机构、疾控中心、科研院所和国家级专家四类主体。政府决策体系包括武汉市卫健委、市政府和国家卫健委三类主体。公开资料中少有湖北省政府及其相关机构的信息，故此不在本文研究范围之内。下文首先通过梳理疫情早期各类主体的活动和表现，分阶段讨论并总结此次疫情中专家对政府决策和公众响应的影响。本文认为专家低估病毒传染性的重要原因在于不确定情形下，专家决策对于风险判断具有倾向于保守的偏好。本文提出解释“专家决策保守偏好”的一个三要素模型，用于解释前期专家和后期专家各自判断的原因及其差异，在此基础上我们分别提出应对疫情和突发性重大公共卫生治理体系的政策建议。

二、疫情早期发展的三个阶段

我们按时间顺序整理了科学研究体系和政府部门体系的相关活动和表现冯禹丁、陈芷楠：《武汉新型冠状病毒肺炎大事记（2019年12月—2020年1月20日）》，财新网，2020年1月20日，http：//china.caixin.com/2020-01-20/101506244.html。，根据疫情动态进程把这一时期划分为三个阶段。

（一）第一阶段：疫情发生、发现和上报（2019年12月1日—2019年12月29日）

在《柳叶刀》上发表的一篇论文通过回溯性研究发现，武汉首例感染新型冠状病毒患者出现症状是2019年12月1日，这位首例病人与后续的病人没有发现流行病学联系Huang，?C.，?Wang，?Y.，?Li，?X.，?Ren，?L.，?Zhao，?J.，?Hu，?Y.，?...?&?Cheng，?Z..?Clinical?features?of?patients?infected?with?2019?novel?coronavirus?in?Wuhan，?China.The?Lancet，?24?January?2020.。武汉市卫健委2020年1月11日通报显示，与海鲜市场相关的首例新型冠状病毒感染者于2019?年?12?月?8?日入住武汉市金银潭医院武汉市卫生健康委员会：《专家解读不明原因的病毒性肺炎最新通报》，武汉市卫生健康委员会官方网站，2020年1月11日，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020011109036。;12月10日，金銀潭医院又收治了3位病人。这也是目前记录清晰的初始病例。之后，其他多家医院陆续收治类似病例。截至12月31日，金银潭医院共收治了41名病人Huang，?C.，?Wang，?Y.，?Li，?X.，?Ren，?L.，?Zhao，?J.，?Hu，?Y.，?...?&?Cheng，?Z..?Clinical?features?of?patients?infected?with?2019?novel?coronavirus?in?Wuhan，?China.The?Lancet，?24?January?2020.。

在12月26日，湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张继先医生接诊时也发现几名不明病毒引起的肺炎患者。看病的一家三口胸部CT片都呈现出与其他病毒性肺炎完全不同的表现。同日，还有1位华南海鲜市场的商户被观察到一样的肺部表现。12月27日，张继先将4个病例情况向医院领导作了汇报，医院立即上报给武汉市江汉区疾控中心。12月28日、29日两天，张继先又陆续收治了3位同样来自华南海鲜市场、并且肺部表现一致的病人，随即向医院再次报告，并建议医院召开多部门会诊。12月29日医院经过各科室10名专家讨论后直接向湖北省、武汉市的卫健委疾病预防控制处报告张翀：《她最早发现新冠肺炎疫情苗头?第一时间上报可疑病例》，《工人日报》，2020年2月8日，https：//m.chinanews.com/wap/detail/zw/gn/2020/02-08/9083193.shtml。。

（二）第二阶段：地方初始响应与研究确定疫情病原（2019年12月29日—2020年1月8日）

12月29日，湖北省、武汉市卫健委疾控处接到中西医结合医院报告后，指示武汉市疾控中心、金银潭医院和江汉区疾控中心前往湖北省中西医结合医院，开始流行病学调查。

12月30日，武汉市卫健委向全市各医疗机构发出《关于报送不明原因肺炎救治情况的紧急通知》和《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》两份文件，要求各单位立即清查统计近一周接诊过的具有类似特点的不明原因肺炎病人，即日报送至市卫健委医政医管处邮箱第一财经：《独家?|?武汉不明原因肺炎已做好隔离?检测结果将第一时间对外公布》，《第一财经》，2019年12月31日，https：//www.yicai.com/news/100451932.html。。

武汉市政府对疫情的初期响应分为对外和对内两条线。对外方面，12月31日，武汉市政府首次正式向社会发布了疾病爆发的消息：“武汉地区发现了病毒性肺炎，患者已隔离治疗，并指出该病毒性肺炎与华南海鲜市场有关”;与此同时，武汉市卫健委通报，发现的27例?“不明原因肺炎”?未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染。这是官方第一次对外发布未发现人传人武汉市卫生健康委员会：《武汉市卫健委关于当前我市肺炎疫情的情况通报》，武汉市卫生健康委员会官方网站，2019年12月31日，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2019123108989。。

1月1日，武汉市公安局通报有8人因“在网络传播关于此次疫情的不实信息”，被武汉市公安局传唤训诫处理。该通报通过中央媒体传遍全国。1月3日，武汉市卫健委当日通报44例“不明原因病毒性肺炎”，未见明显人传人和医护感染。1月5日武汉市卫健委发布的通报称“不明原因”肺炎患者上升到59例，且未发现明显“人传人”证据，无死亡病例。1月6日之后的四天，武汉市两会召开，卫健委无通报。

对内方面，12月31日，华南海鲜市场大规模消毒。同日，国家卫健委第一批专家组抵达武汉指导防疫工作中国疾病预防控制中心新型冠状病毒感染的肺炎疫情一级响应态势分析与风险评估组：《2019?新型冠状病毒疫情进展和风险评估》，2010年1月27日，http：//www.chinacdc.cn/jkzt/crb/zl/szkb_11803/jszl_11811/202001/P020200127544648420736.pdf。。1月1日，华南海鲜市场休市整顿。1月2日，海鲜市场再次进行消毒。

科研方面，12月31日，中科院武汉病毒研究所到华南市场采样，其后与复旦大学进行病毒鉴定和基因测序。中国疾控中心专家介入之后，也立即开展了病毒的鉴定和基因测序工作。同时参与的还有相关医院和高校的专家团队。

各团队病毒鉴定和基因测序大约一周内完成。中科院武汉病毒所团队1月2日获得病毒的基因组序列，证实是一种全新的冠状病毒;1月5日，分离得到病毒毒株;1月7日，病毒所的科学家们将这个病毒确定为一种新型冠状病毒，并正式命名为2019-nCoV央视网：《官宣：已启动新型冠状病毒的疫苗研发?已成功分离病毒》，中国新闻网，2020年2月29日，https：//wap.cns.com.cn/wap/detail/zw/gn/2020/01-29/9073031.shtml;

中科院：《武汉病毒所全力开展新型冠状病毒肺炎科研攻关》，中科院工作动态，2020年1月29日，http：//www.cas.cn/?zt/?sszt/?kjgzbd/?gzdt/202001/?t20200129_4732993.shtml。。

与此同时，相关部门也开始了流行病学调查研究。国家卫健委启动紧急检测、病例调查、密切接触者管理和市场调查，向武汉发布技术指南，并通知世界卫生组织及相关国家和地区。武汉市疾控中心在全市启动不明原因病毒性肺炎監测、病例调查、华南海鲜市场环境及动物调查和标本采集工作。国家卫健委于1月8日正式确认“新型冠状病毒”为疫情病原。

医护感染方面，1月5日，武汉同济医院急诊医生肺部CT异常;1月7日，其肺部明显病变高昱、萧辉、马丹萌等：《封面报道之一|现场篇：武汉围城》，《财新周刊》，2020年2月3日，2020年第4期，http：//weekly.caixin.com/2020-02-01/101510145.html。;1月6日，武汉市新华医院一位呼吸内科医生出现肺部异常和感染迹象;1月11日，新华医院出现第二例医护人员感染张帆：《武汉疫情调查追踪：医护感染应受关注》，财新网，2020年2月4日，http：//www.caixin.com/2020-02-04/101511377.html。。经济观察网的资料显示，武汉市多家医院在1月初陆续出现医护感染现象瞿依贤：《探究武汉疫情医护感染》，经济观察网，2020年2月10日，http：//m.eeo.com.cn/2020/0210/375958.shtml。。

（三）第三阶段，防疫响应（2020年1月9日-2020年1月20日）

1月9日，国家卫健委第二批专家组在武汉开展防疫工作。次日，中国国家疾控中心与世界卫生组织和各国分享了病毒的全基因序列。其后与企业共同开发并测试了PCR试剂盒，并下发武汉市;武汉遂对不明原因肺炎病例进行检测、诊断。自此，武汉市卫健委依据国家标准和方法进行监测并通报，其通报结果和结论见表1。卫健委对新冠病毒是否人传人的通报是大家关注的焦点。

在防疫方面，中国疾控中心内部于1月15日启动一级应急响应Li，?Q.，?Guan，?X.，?Wu，?P.，?Wang，?X.，?Zhou，?L.，?Tong，?Y.，?...?&?Xing，?X..?（2020）.?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.New?England?Journal?of?Medicine，?29?January?2020.;于1月16日成立13個应急响应工作组潘力军：《中国疾控中心应急响应工作爱国卫生组全力以赴应对新冠肺炎疫情》，中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所官方网站，2020年1月29日，http：//iehs.chinacdc.cn/gzdt/202001/t20200129_211519.html。，但在具体措施上，除上述病例检测和病情监测工作之外，武汉和全国其他地方并未实施明显的防疫行动。武汉市卫健委亦在一份1月14日整理的疫情知识问答中，表明“尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低”武汉市卫生健康委员会：《新型冠状病毒感染的肺炎疫情知识问答》，武汉市卫生健康委员会官方网站，2020年1月14日，http：//wjw.wuhan.gov.cn/front/web/showDetail/2020011509040。。一个典型的例证就是1月18日，武汉市百步亭社区如期举办一年一度的“万家宴”活动。

1月18日，国家卫健委通报称，已向地方下发新型冠状病毒核酸检测试剂盒，要求各地加强检测。同日，卫健委第三批高级别专家组赴武汉考察。1月20日，专家组长钟南山院士在接受央视采访时，首度确认病毒可以人传人，并透露有14名医护人员感染，从而推翻原防疫专家和武汉市卫计委一直坚持的持续人传人风险较低的判断。

1月20日，习近平总书记作出重要指示，要求各级党委和政府及有关部门制定周密方案，组织力量防控，采取有效措施，坚决遏制疫情蔓延中华人民共和国中央人民政府：《习近平对新型冠状病毒感染的肺炎疫情作出重要指示》，中华人民共和国中央人民政府官方网站，2020年1月20日，www.gov.cn/xinwen/2020-01/20/content_5471057.htm。。至此，应对新冠肺炎疫情的重大决策由国家最高领导作出。其后，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，进一步部署新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，要求有力有效遏制疫情。同日，国家卫健委发布公告，宣布将新型冠状病毒肺炎纳入乙类传染病，但按甲类传染病防控。

1月23日，武汉封城，全国随之响应。

三、?疫情科研与防疫行动

通过对疫情早期发展的三个阶段分析，不难看出政府部门和科研系统都大大低估了新冠病毒的传染性。武汉市卫健委就曾多次表示没有发现明显人传人的证据，多名国家级专家在接受媒体采访时均强调“疫情可防可控”中国青年报：《卫健委专家组成员王广发出院了，回答了我们8个问题》。2020?年2?月2?日，http：/?/news.cyol.com/?app/2020-02/02/?content_18348758.htm。。但是与此同时，病毒感染人群中不断出现无华南海鲜市场接触史的病例、?家庭聚集性感染病例和医护人员感染病例。一方面，病毒基因测序和试剂检测技术开发进展顺利，但是另一方面，病毒感染性和流行病学研究却始终认为没有发现人传人的明显证据或人传人风险较低。疫情科学研究没有及时为政府决策和公众应对提供预警。

第一，地方医院在上报疫情方面上报给谁、通过什么渠道上报等问题值得关注。在不明原因肺炎病例于2019年12月初出现后将近一个月时间，公开资料中未发现地方医院上报给国家疾控中心的信息。在2003年SARS过后，中央政府打造了中国传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统（简称网络直报系统），该直报系统于2004年1月1日正式上线，同年4月1日投入使用刘玉海：《SARS之后国家重金打造的传染病网络直报系统，为何并未及时启动》，经济观察网，2020年2月3日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0203/375484.shtml。。据国务院新闻办，我国“2015年，建成了全球最大的法定传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统”中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国健康事业的发展与人权进步》，中华人民共和国国务院新闻办公室官方网站，2017年9月29日，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/36088/Document/1565111/1565111.htm。。网络直报系统覆盖范围广泛。纵向上，全国所有乡级以上的卫生机构都可登录系统上报信息;横向上联网覆盖全国所有的卫生机构，包括医疗、监督、疾病预防控制的机构。但在此次疫情中，直报系统一开始并未得到有效利用。据报道显示，直到2020年1月20日国务院将此次新型冠状病毒肺炎疫情作为乙类传染病按甲类管理后，才纳入网络直报系统刘玉海：《SARS之后国家重金打造的传染病网络直报系统，为何并未及时启动》，经济观察网，2020年2月3日，www.eeo.com.cn/2020/0203/375484.shtml。。直报系统本应发挥关键的早期预警作用，但可能因为新冠病毒是系统内传染疾病报告目录里没有的新发疾病而无法启用，导致错失良机冯子健：《“人传人”早有推论?保守下结论有原因》，搜狐网，2020年2月1日，https：//www.sohu.com/a/369847296_749000。。与此相关的是，一线医护人员感染信息通报也出现了重大问题，似乎直到较晚时候才掌握此类重要信息。

第二，国家卫健委为了应对此次新冠肺炎疫情先后成立了三批专家组。第一批专家组12月31日抵达武汉，他们开展了前期病毒学调查研究。第二批专家1月8日抵达武汉，他们一方面继续进行科学研究，另一方面指导当地政府和医院进行疫情防控。前两批专家组的判断始终认为人传人风险较低，疫情并不严重。第三批专家1月18日到达武汉姜永斌：《特写?|?钟南山其人》，中央纪委国家监委网站，2020年1月22日，http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202001/t20200122_210211.html。，组长是钟南山院士。钟南山在了解到医护人员感染的结果后，首度确认病毒可以人传人。由此看来，不同的专家对疫情的判断是有差异的，其个人经验、风险偏好和掌握的信息多少等因素影响判断和结论。此外，标准的采用也可能是原因之一。从1月15日国家卫健委发布第一版诊疗方案到现在的第五版，国家在不断修订和降低新冠肺炎确诊标准。依此来看，国家专家组确定的第一版确诊标准确实有点高，以致于武汉市确诊病例连续很多天没有新增一人韩挺：《武汉时间：从专家组抵达到封城的谜之20天》，經济观察网，2020年2月7日，http：//www.eeo.com.cn/2020/0207/375826.shtml。注：此报道将钟南山等描绘为第二批专家组成员，本文根据中国青年报对于王广发的采访，根据专家组到达武汉的时间不同，采用三批专家组的说法。。

第三，科学家发表学术期刊论文有助于保持观点的客观中立，让更多人可以接受，但是发表的学术论文在多大程度上能真正用来防疫值得商榷。2020年1月19日以来，我国科学家（包括专家组成员）关于疫情预测、新冠病毒分子生物学和流行病学研究成果陆续发表于各大医学研究权威期刊和预印本网站截止2020年2月3日，共有68篇科学研究发表于Science，?Nature，?The?Lancet等医学研究期刊及BioRxiv，?medRxiv等预印本网站，其中25篇由中国学者及团队领衔或参与。。其中不乏影响因子颇高的《柳叶刀》、《新英格兰医学杂志》和《自然》杂志，而发表在这些国际顶级期刊论文运用的研究数据正是武汉市“不明原因肺炎”患者的详细病例和检测结果。有评论认为，专家们似乎在努力赢得一场科研竞赛，把过多的精力用于写作和发表论文，从而影响了对疫情的深入研究叶水送：《疫情爆发，中国科学家展开了一场紧张的学术接力》，知识分子，2020年1月29日，http：//zhishifenzi.com/depth/depth/8139.html。。究竟这些工作在多大程度上耗费了这些专家本可以用到防疫上的精力，我们不得而知，但这的确是值得注意的一个问题。

回头来看，虽然基因测序和病原病毒的分子生物学研究进展迅速，但是有关病毒传播途径和流行病学研究仍然有限登辉、马丹萌：《解读|新冠疑似诊断标准再放宽?湖北省内仅需两项临床表现》，财新网，2020年2月5日，https：//china.caixin.com/2020-02-05/101511888.html。?，而后者对政府疫情防控的决策帮助更大。各研究团队之间所掌握的信息从论文发表结果来看，不对等、不公开、不共享。这样的情况导致原本就有限的深度流行病学信息，在进一步公开的道路上重重受阻。这对医护临床治疗、政府决策防控都产生了深刻影响。信息公开、共享有助于早日确定疫情，早日拟定诊疗防控与早日开展防控，但是公开流行病学相关信息与保护研究人员知识产权、个人竞升考量之间存在张力，需要一套有效机制来调节这二者的隐性冲突，改变个人、团队的行为激励，避免错过疫情防控的黄金期。

第四，科学家研发的新冠病毒检测技术直接决定了确诊人数的多少和疫情的严重程度。1月10日国家疾控中心向武汉提供刚刚研发出来的RT-PCR检测试剂。在此基础上，武汉市将59名“不明原因肺炎”患者中的41名确诊为新冠病毒肺炎。然而，检测试剂一开始就存在假阴性问题，对上呼吸道、下呼吸道标本阳性检出率比较低冯子健：《“人传人”早有推论?保守下结论有原因》，搜狐网，2020年2月1日，https：//www.sohu.com/a/369847296_749000。，可能导致武汉市1月16日之前都没有通报有新增病例。1月16日，国家下发优化过的新版检测试剂。当日武汉重新认定新冠病毒肺炎4例。1月17日，武汉市新增确诊17例。即使到了2月13日，国家研发的核酸检测试剂仍然有比较明显的假阴性问题，以致于湖北省开始采用肺部CT结果作为确诊病例标准。核酸检测技术如果不过关，检测耗时过久或者存在假阴性问题，那么将会在很大程度上低估疫情严重程度和影响疫情防控力度王秉阳：《新华视点：病情突然加重、核酸“假阴性”、气溶胶传播……权威专家回应关于疫情认识的最新热点》，2020年2月10日，新华网，?http：//www.xinhuanet.com/2020-02/10/c_1125556214.htm。。病毒检测技术发展的滞后，一方面需要更多的科研投入和科研智慧，另一方面也启示我们在病例确诊和疫情判断上要综合多方面的数据和经验。

第五，国家专家组对疫情传染性的判断直接体现在武汉市卫健委的疫情通报当中，而国家专家组的重要作用就是给国家卫健委提供政策建议。从后期对冯子健的访谈中，我们得知科学家对疾病的认识也有个过程，公布信息相当谨慎、甚至保守，“从开始的‘未发现明显人传人现象到‘不能排除有限人传人的可能，这都和病例诊断、实验室检测结果逐步用于病人的甄别有关，需要一个过程。”病毒学界：《高福|大家没看明白，混淆了论文与临床诊断，冯子健|“人传人”早有推论?保守下结论有原因》，2020年1月31日，搜狐网，https：//www.sohu.com/a/369847296_749000。科学家的认识基本反映在武汉市卫健委的通报当中，包括1月初的未发现明显人传人证据到1月14日不能排除有限人传人的可能。虽然科学家的判断不能直接等价于政府对疫情的判断，但是在一种全新病毒面前，科学家的政策影响是不能低估的知识分子编辑部：《吃一堑能长一智吗？国际著名公卫专家评武汉疫情》，知识分子，2020年1月30日，http：//zhishifenzi.com/depth/depth/8152.html。。

第六，在接受媒体采访方面，徐建国院士在1月14日接受《科学》杂志采访时表示疫情爆发是非常有限的，如果下周没有新病例出现，疫情可能就结束了Cohen，?J.，?Normile，?D.?World?on?alert?for?potential?spread?of?new?SARS-like?virus?found?in?China，?Science?News，?14?January?2020，?https：//www.sciencemag.org/news/2020/01/world-alert-potential-spread-new-sars-virus-found-china.?。王广发在1月10日接受媒体采访时曾作出了“整体疫情可防可控”的初步判断。即使在王广发本人1月21日被确诊感染新冠肺炎后，1月23日在接受媒体采访时他依然认为当前的疫情“可防可控”吳庆才：《独家专访王广发：我是怎么被感染的》，2020年1月23日，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2020/01-23/9068434.shtml。。另外我们知道第三批专家组组长钟南山院士在接受媒体采访时首次确认新冠病毒可以人传人，自此改变了全国的疫情防控走势和广大民众对疫情的重视程度。

综合1月20日前科学疫情研究和政府应对，我们不难得出专家做出的基本判断是：人传人的风险较低，疫情的感染性并不严重。事后看来，防疫专家做出的判断与当时疫情状况相去甚远，对疫情的发展严重性估计不足，从而未能对防疫决策和行动提供应有的科学支撑。从实际效果上看，不仅是政府，也包括公众在防疫专家对疫情判断和信息传递的影响下放松了警惕，未做出应有的准备。更不幸的是，武汉市政府对8名医生的训诫，切断了公众了解疫情的一个重要渠道，使公众误以为关于不明原因肺炎的社会传言夸大了疫情。

四、防疫专家因何低估了疫情？

基于对专家的活动、公开言论和发表论文的分析，我们倾向于认为三个因素较大概率影响了专家的判断。第一个是技术因素，尤其是在流行病学研究和核酸检测试剂盒研发方面;第二个是信息因素，尤其是关于多名一线医护人员感染的重要信息遗漏这里不排除地方政府和医疗管理层对此信息“低调处理”等体制方面的因素。感谢匿名评论者的这一建议。但是由于本文关注重点在于此次疫情中的科研体系，因此不再引入此体制因素。;?第三个因素是专家的决策偏好，这可能是更为关键的因素，因为技术因素和信息因素也不可避免要受到专家的决策偏好影响。由于前面的案例梳理已经介绍了技术因素和信息因素，这里不再赘述。

就专家的决策来说，面对复杂多变的疫情发展过程，任何一种判断都有正确和错误的可能。判断错误又可以分为两大类。一类情形是，实际疫情不严重，但判断认为疫情严重。在统计学中我们称之为I类错误或I类误差（Type?I?error），也叫做假阳性（false?positive）。另一类情形是，实际疫情严重，但判断认为疫情不严重。这类判断错误称为II类错误或II类误差（Type?II?error），也叫做假阴性（false?negative）。在使用核酸检测盒确诊新冠肺炎的过程中，就出现了不少假阴性的情形。我们认为疫情专家决策偏好倾向于避免I类错误（Type?I?error?avoidance），从而相对倾向于判断疫情不严重，即保守判断。这样的判断可能正确也可能错误。当倾向避免I类错误发生时，专家判断即犯了II类错误。我们的假说可称为“专家决策保守偏好假说”。这是本文对解释防疫专家判断失误原因的核心假说。下面部分将从逻辑和实例两方面来论证这一假说的可靠性（validity）。

（一）解释专家决策保守偏好的三要素模型

我们辨识出导致专家判断趋于保守的三个要素，即惯性思维、政治顾虑和理性选择;这些要素的背后有着共同的行为科学基础Jost，?J.?T.，?Glaser，?J.，?Kruglanski，?A.?W.，?&?Sulloway，?F.?J.?（2003）.?Political?conservatism?as?motivated?social?cognition.?Psychological?Bulletin，?129（3），?339–375.

Armstrong，?J.S.，?Green，?K.C.，?Graefe，?A.?（2015）.?Golden?rule?of?forecasting：Be?conservative.?Journal?of?Business?Research，?68（8），?171-1731.。

惯性思维是指基于以往常态下的经验，倾向于认定正在发生的疫情与以往相似。即使有所不同，也只是数量的多寡，而无实质的区别。惯性思维是有现实基础和经验支撑的。流感病毒几乎每年都会发生。尽管具体表现各有不同，但一般不外乎呼吸道感染、发烧、头疼、流泪、鼻塞、有痰、打喷嚏等症状，严重时还会有肺部感染。也正是由于流感的反复出现，许多地方有“流感季”一说。一到流感季，便有大量人口提前注射疫苗，以防流感。不难想象，疾控中心在每个流感季都会收到各地疑似疫情的报告。而在多数情况下，上报的疫情并不足以启动应急响应。在我国，人们印象深刻的是2003年的SARS。在过去17年中，世界范围内还发生过H1N1，埃博拉和中东呼吸综合症（MERS）等几次影响较大的疫情，但并未对我国构成显著的威胁。经验表明，疫情不严重是常态，而类似SARS和新冠肺炎疫情则是例外，即人们常说的黑天鹅事件。在现实中，黑天鹅事件是难以预测和判断的。如果用惯性思维判断黑天鹅事件，就容易犯II类错误，明明是有，却认为无。

政治顾虑是促使专家判断趋于保守的极为重要因素。重大疫情对人民生活甚至生命健康影响巨大，对经济运行和金融稳定至关重要。专家对出现重大疫情的判断可能会引发民众的恐慌和舆论的混乱。处理不当还可能影响社会稳定和政治秩序。特别是，如果专家判断出现I类错误，即实际中没有，却宣称出现了重大疫情，这不但在公众中会被认为是呼喊“狼来了”的孩子，而且一旦造成恐慌，还可能要承担相关的政治责任。在一个强调政治意识和社会稳定的大背景下，政治影响是一个弥散威慑（pervasive?threat）赵小凡：《弥散威慑与规制服从：基于中国节能监管的实证研究》，清华大学管理学博士学位论文，2018年3月;

Zhao，?X.?and?Qi，?Y..?Explaining?Firms?Compliance?in?China：Where?is?Regulatory?Compliance?Research?Headed？?Journal?of?Chinese?Political?Science，?forthcoming.?，是專家在进行决策时难以排除的顾虑。

理性选择是指每个专家作为理性人在做出决策判断时，会权衡利弊得失，即发生在内心的“成本—收益分析”。如果专家判断出现II类错误，即现实中出现了人传人的重大疫情，但却认为没有出现或出现的可能性较低，专家需要承担的是技术责任，而不是政治责任。即使判断失误，专家也可以解释说失误是对复杂多变疫情的认识不足。对理性的专家而言，技术责任的职业风险要远远低于政治责任，更何况在国际专业期刊所发表的论文已经对技术责任的职业风险加上了牢固的保险。

以上三要素共同作用在专家身上，都指向同一方向，即在对疫情的判断上倾向于保守决策。当保守决策偏好叠加在对疫情流行病学研究薄弱的基础上，便出现了II类错误的判断失误，认为武汉新冠肺炎人传人风险较低。这个判断契合了当地政府消极的防疫决策和行动，同时使公众放松警惕，在疫情面前缺乏足够的心理和物质准备。三要素模型及其对武汉新冠肺炎早期疫情决策和行动的解释见图1：

图1常态下专家判断决策的三要素模型此处参考Weaver关于专家判断决策的解释：Weaver，?R.?The?Politics?of?Blame?Avoidance.?Journal?of?Public?Policy，?1986，?6（4）：371-398.

（二）三要素模型应用于危机下的专家决策

上述三要素模型是在常态下的专家决策机制。它之所以可以用来解释武汉新型肺炎疫情早期专家决策判断的失误，是因为当时专家对此次疫情的特殊性和严重性认识不足，仍把其当作常态处理。现在看来，此次疫情是一个不折不扣的黑天鹅事件。由于前期应对不足而演变为一次难以对付的全国性公共卫生危机。世界卫生组织甚至担忧其演变为全球性危机，因而将其认定为“国际性公共卫生紧急事件（Public?Health?Emergency?of?International?Concern，?PHEIC）”。直到1月20日，国家卫健委第三批专家组，在前人工作的基础上，结合疫情新情况作出新判断，认为武汉新冠肺炎疫情严重，需要果断决策，并紧急采取非常规措施才有可能避免更大范围内不可控的灾难性后果。

在危机情形下，专家决策从保守偏好转向积极偏好，那么上述三要素模型是否仍能成立？在危机状态下，政治、社会环境发生了重大改变，特别是大量新发病例和医护人员感染的出现，凸显了疫情中人传人的特征。严重的疫情打破了原有的惯性思维，现实表明已经远超乎常态。

与此同时，严峻的疫情改变了决策判断的概率分布，原来面临的犯I类错误的概率大为下降。即便如此，疫情的不确定性仍然存在，需要专家高度的责任担当。网上各种传言，尽管细节未必准确，但均指向专家决策判断之困难。

当危机发生时，权衡个人得失的理性选择必须让位于对全局利益的考量，大局意识取代个人理性选择。在这样的大背景下，保守决策偏好让位于积极决策偏好。结合对大量新发病例的研判，一个符合实际疫情的新的判断由此而生。在危机情形下三要素模型基本框架体系不变，但作用机制发生了变化，详见图2：

图2危机下专家判断决策的三要素模型

五、结论与政策建议

经过了几十年的工业化和城镇化高速发展，我国已经进入风险社会。灾害发生的概率大为提高，社会经济对灾害的暴露和潜在的损失也迅速增长，黑天鹅事件更加频繁。然而专家决策行为尚未跟上时代的变化，判断保守偏好仍然广泛存在于相关科层体系。面临高度复杂和不确定事件的风险，决策判断的保守倾向，在目前社会大的背景下，是科层体系中专家的理性选择。其中既有惯性思维的保守特质，又有政治顾虑的推波助澜。从本质上讲，这是科层体系的基本特征，难以用道德评判来要求专家改变其偏好。

在风险社会，疾病防控这类部门本身的职能在于监测、预警健康风险，研究应对预案，随时准备快速反应，更需要建立相关机制，克服官僚化保守倾向，积极应对突发公共卫生事件。其中，机制设计的核心就是要鼓励专家决策倾向于追求积极主动原则（Proactive?Principle），未雨绸缪原则（Precautionary?Principle），防患于未然。

作为疾病防控体系核心的疾控中心及其专家体系是在SARS之后逐步建立和完善的重要机构，在此次疫情中暴露出运行机制上的问题。

首先，国家和地方疾控中心与医疗机构之间在运行上脱节。从第一例不明原因肺炎收治到张继先医生及其所在医院向地方疾控中心报告，在长达四周时间内，疾控中心始终未获得此次疫情的相关信息，反映出体制和机制缺陷。全国卫生系统早已建立的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，在此次疫情中未被启用。这可能是由于疾控系统与医疗系统之间互不隶属，也可能由于疾控中心作为事业单位的机构性质缺乏应有的权威来要求医疗机构予以配合。

其次，疾控中心作为卫健委的直属事业单位地位尴尬。从疫情响应来看，卫健委作为政府部门，在决策、人员调配、信息传递、委托研究、事务授权等方面发挥了关键作用。三批国家级专家组都由国家卫健委委派，疾控中心只是专家组一部分。可以设想，如果疾控中心是政府机构（而非事业单位），便可以把专业能力和政府权威集于一体，在疫情应对上会更为灵活、方便。疾控中心对政府行动缺乏影响力也表现在其决策缺乏响应。早在2020年1月6日，中国疾控中心就启动了疫情二级响应Li，?Q.，?Guan，?X.，?Wu，?P.，?Wang，?X.，?Zhou，?L.，?Tong，?Y.，?...?&?Xing，?X.?（2020）.?Early?Transmission?Dynamics?in?Wuhan，?China，?of?Novel?Coronavirus–Infected?Pneumonia.New?England?Journal?of?Medicine，?29?January?2020.，1月15日又升级为一级响应。但这些应急响应似乎只存在于疾控中心内部，而对外影响有限。

最后，疾控中心机构的激励体系必须与机构目标相一致。目前明显的学术化倾向与机构功能设置并不相容。国家三定方案要求疾控中心的第一职能是“开展疾病预防控制、突发公共卫生事件应急……为国家制定公共卫生法律法规、政策、规划、项目等提供技术支撑和咨询建议。”科学研究只是一项工作内容，而且限于“开展疾病预防控制、突发公共卫生事件应急、公众健康关键科学研究和技术开发，推广疾病预防控制新理论、新技术、新方法”，而不是基础研究。但在实际工作中，大量人员和时间花在学术研究和论文发表上。而在相关的学术研究领域中，微观的生物医学研究，与传统的流行病学研究相比更显高科技，也更容易发表论文。多年来在医疗系统中，医师职称与论文挂钩，也是一个长期以来广为诟病的普遍现象。激励机制的设计方向需要扭转学术化倾向，转向专业化、职能化。

在此次疫情中所观察到的消极、保守现象，常常被批评者归为官僚体系中的懒政和不作为。懒政是高度组织化的官僚体制中的典型表现Mueller，?D.?C..?Public?choice?III.?Cambridge：Cambridge?University?Press，?2003.，是科层组织中常见的卸责现象（shirking）Miller，?G..?Managerial?dilemmas：The?political?economy?of?hierarchy.?Cambridge：Cambridge?University?Press.?1992.，本質上是官僚系统中个体和组织强大惯性的体现。当一个系统极为庞大，便需要巨大外力方可改变其静止状态。当然，这个巨大的系统一旦动起来，其迸发出的宏大动能和蓬勃活力又会形成磅礴的力量，既能够摧枯拉朽、荡污涤垢、造福社会，又可以排山倒海、翻天覆地、伤及无辜。在国家治理体系和治理能力现代化建设中，必须对巨大的社会系统惯性保持清醒的认识，建立良好的治理机制，从而因势利导，趋其利，避其害。正如习近平总书记2月14日强调的那样，“针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”央视新闻客户端：《习近平：完善重大疫情防控体制机制?健全国家公共卫生应急管理体系》，央视网，2020年2月15日，http：//m.news.cctv.com/2020/02/14/ARTIpiq6hn9XJqqtMM8UTV5n200214.shtml。。

为此，我们提出以下几点政策建议：

第一，在习近平总书记提出的国家总体安全观指导下，把公共卫生安全纳入国家总体安全体系，制定重大突发公共卫生事件应对战略。

第二，把中国疾控中心及地方中心作为卫健委各级政府卫生行政管理机构一部分;将其基础研究职能剥离，并入相关基础科研机构。

第三，卫健委及未来新的疾控中心与国家应急管理部建立联合工作规划和机制，应对重大突发公共卫生事件。

第四，将中国疾控中心疫情直报系统，与目前各地疫情实时监测系统关联，开通公众报告功能。

第五，在卫健委组建的国家专家组中增加公共政策、应急管理等领域专家。□

（责任编辑：严国萍）

收稿日期：2020-02-11

作者简介：齐晔，香港科技大学公共政策研究院和清华大学公共管理学院教授;杜迪佳，香港科技大学公共政策研究院副研究员;董长贵，中国人民大学公共管理学院讲师;刘天乐（通信作者），香港科技大学公共政策学部博士生。本项研究和论文写作受到郁建兴教授的鼓励和启发。在研究和写作过程中得到宋祺佼博士和吕婧同学的帮助。

基金项目：国家自然科学基金创新群体项目“中国公共政策理论与治理机制研究”（编号：71721002）。

①中国疾病预防控制中心：《【抗疫】在一线，疾控勇士与新型冠状病毒赛跑》，中心要闻，2020年2月1日，http：//www.chinacdc.cn/?yw_9324/202002/t20200201_212137.html。