中国大气污染区域治理法制发展现状解析
李丽华
摘要：为了应对近年来出现的区域性大气污染现象，我国确立了区域联防联控的指导思想。立法上进行了明确规定，并在治理体制、监管主体和具体制度方面进行了一系列法制实践。但依然存在着主体机制、地方政府间利益平衡机制和法律责任机制以及司法救济机制方面的缺陷，需要我们对其做进一步的完善。
关键词：区域治理 主体机制 利益平衡机制 大气污染
中图分类号：R 122.7 文献标识码：A
1 中国大气污染区域治理的提出
近几年，中国在大力发展区域经济的过程中出现了一些城市群落，随着这些城市群落经济发展的一体化，一些区域性问题也随之产生。例如在京津冀、长三角、珠三角区域就出现了不同程度的大气污染现象。大气的流动既不遵循行政区划，也没有明确的边界，如何构建出完善的大气污染区域治理机制成了国家急需解决的问题。在不断进行变革和创新的过程中，区域协同治理和联防联控的理念应运而生。2010 年中国国务院环保部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，提出了“区域联防联控”的指导思想。之后在2013年国务院发布的《大气污染行动计划》以及2015年中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》中，也再次对区域大气污染防治联防联控机制做了重申和強调。
2 大气污染区域治理的立法
2.1《环境保护法》
2014年新的《环境保护法》第二十条的规定标志着“跨行政区域环境治理联合防治协调机制”已经开始落实到法律层面。该条文明确提到了“跨行政区域的重点区域”，这是对前些年若干政策文件的概括和总结。这些重点区域包括京津冀、长三角、珠三角、辽宁中部等 13 个区域，也就是我们所说的“三区十群”。此外，第二十条第二款对重点区域以外的其他跨行政区域的环境污染也确定了由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决的基本原则。
2.2《大气污染防治法》
2015年新的《大气污染防治法》专设了第五章重点区域大气污染联合防治，共7个条文。与《环境保护法》相比，其规定更加细致和明确：首先，确认了区域大气污染防治联席会议模式，明确规定了重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议；其次，进一步细化了国务院环保部的法定权责。第一，明确规定国务院环保部应当加强指导、督促，这为目前环保部下设的几大区域环境保护督查中心做了赋权。第二，规定了国务院环境保护应会同有关部门和重点区域省、市政府制定重点区域大气污染联合防治行动计划；第三，规定了国务院环保部应当组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境相关信息共享机制；最后，明确将执法体制表述为国务院环保部和重点区域省、市政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。
3 大气污染区域治理的法制实践
3.1治理体制实践
我国的大气污染区域治理主要有以下几种治理体制模式：一是为了应对特定时期特定目标而成立的非常态化的、具有行政管理职权的区域性组织管理机构。二是相对松散的区域协调机构和常设执行部门，例如泛珠三角区域和长三角区域的联席会议。三是2014年国务院批准成立的“全国大气污染防治部际协调小组”以及同时在京津冀和长三角区域成立的大气污染防治协作小组两个区域性协作机制。相比前两种，第三种模式更加兼具常态性和权威性。
3.2监管主体实践
自2002年至2008年以来，环保部陆续建立了华北、华东、华南、西北、西南、东北六大区域环保督察中心。环保督查中心虽然只是环保部下设的直属事业单位，受环保部的委托进行工作，但从职能上看，其也具备协助查办跨区域重大环境污染案件以及对跨省区域重大环境纠纷进行协调的职能。
3.3具体制度实践
新《环境保护法》在第44条第4款确立了环评区域限批制度的一般规则。环评区域限批是指当某一地区出现超过国家重点污染物排放总量控制指标或未完成国家确定的环境质量目标的情况时，由省级以上人民政府环境保护主管部门做出暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的行政措施。这一制度具有区域连带性，体现了区域性环境法律制度的创新。
4 大气污染区域治理法制发展的缺陷
4.1主体机制不健全
区域治理需要区域内不同地方政府之间的协调与配合。按照我国的行政管理体制，市级政府之间和县级政府之间的协调与配合受省级政府行政管辖的约束，容易开展。而省级政府之间因为经济发展、理念认知和利益结构上存在差异，彼此间的协调和配合则显得更为复杂一些。虽然我国已经出现过三种治理主体模式，但从实践来看，各地方政府行政壁垒的障碍依然存在，区域目标和地方利益的矛盾难以协调。
4.2地方政府间利益平衡机制和法律责任机制缺乏
为了达到区域治理的目标，区域内的各个地方政府都负有控制和减排责任。但区域内每个地方政府都有自己的发展利益和目标，具有不同的利益诉求。同时，由于他们所处的经济发展阶段不完全一致，如何具体分配控制和减排责任，就成了一个无法回避的问题。但不论是新《环境保护法》，还是新《大气污染防治法》，对地方政府间的利益平衡几乎都无所涉及。同时，对各个地方政府在承担义务过程中因为故意、过失而导致的承担不利、未完成目标等行为也没有建立法律责任机制。
4.3司法救济体制不完善
污染的区域性带来了一些新的社会现象，现有制度在进行解决的时候难免会有些疏漏。例如区域大气污染产生了很多区域性的损害，大量人群出现了人身健康或者财产方面的损失。但区域大气污染的侵权人却很难说是某个或某几个企业。这导致的结果是，有损害发生，却无法确定具体的侵权行为人和受害人。按照目前的环境法和侵权责任法，在追责的过程中需要有明确具体的侵权人。这使得传统法律规定的点源污染追责模式在新型污染形态下失去效力。
5 对大气污染区域治理法制发展的完善思路
5.1完善主体机制
为了使区域治理避免陷于不同行政区划的权力纠葛而不了了之，必须要建立专门的常态性协调机构。同时应对其权力配置进行详细的描述，明确其与中央、地方各级政府，尤其是区域内各地方政府的关系。对于如何建立这一机构，有学者提出，可以在国家层面设立国家环境质量委员会，统筹国家环境质量和气候变化。在国家环境保护部增设区域协调司，专司跨行政区环境质量协调工作。依法划定大气污染重点区域或空气质量改善区，设置跨行政区域的组织管理机构和区域联席会议，负责区域大气质量改善的执行监督工作。也有学者认为，应该对现有环境管理机构职能进行整合，将区域环保督察中心升级为“区域环境管理中心”，赋予其区域大气污染联防联控的协调职责。
5.2建立區域内地方政府间的利益平衡补偿和法律责任追究机制
在区域治理的过程中，区域内的各行政区划未必处于相同的发展阶段。那么，在确立各个不同行政区划的行为目标时，例如在涉及对某些大气污染物进行减排的时候，是以共同且平均原则为基础还是以共同但有区别的责任原则为基础将成为一个问题。有学者提出，大气污染区域联防联控须首先明确区域和行业间的责任。由于排放总量和经济能力不同，有必要借鉴国际环境法上的共同但有区别责任原则，明确各区域和行业的历史责任和现实责任，并分配各自的现实减排义务。
在区域环境质量改善的同时，造成一方利益损失的，相对方应当给予补偿，以保证区域大气污染联防联控横向合作利益均衡不被打破。如果有恶意不完成义务的行为，应对其他完成义务的地方政府承担一定的法律责任。
5.3完善大气污染民事责任体系
司法救济途径的通畅必不可少的就是责任体系的完善。如何理顺大气区域污染中侵权人和被侵权人的民事责任关系，这涉及是否需要对传统的法律责任制度体系做出一定的修正和创新，尤其是侵权责任法体系如何适应大气区域污染带来的新疑问。有学者提出，由于起诉特定的违法企业要求其承担区域侵权赔偿责任有难度，建议修改立法，扩大环境侵权责任适用范围，让区域大气治理变成各方面的义务，并把环境成本内化于各行各领域。区域大气污染损害应属于特殊的共同侵权，但是《侵权责任法》对此并未认可，建议用政府补偿的方式予以解决。区域之间大气污染侵权责任的追究，应遵循共同但有区别责任原则，拓展适用基于点源的无过错责任原则和因果关系间接反证原则。
大气污染区域治理是我国的一个新课题，我们应该尽快完善各项体制和制度，并早日促进其在实践领域的顺利实施，从而早日让大家都远离雾霾的阴影，呼吸上清洁的空气，生活在良好的生态环境中。
参考文献：
[1] 常纪文.大气污染区域联防联控应实行共同但有区别责任原则[J].环境保护， 2014（15）： 43- 45.
[2] 常纪文.区域大气污染侵权救济的法理难题及其解决建议[J].法学杂志，2017（4）： 32- 39， 47.
[3] 王清军.区域大气污染治理体制：变革与发展[J].武汉大学学报（哲学社会科学版）， 2016，（1）：112- 121.
[4] 康京涛. 论区域大气污染联防联控的法律机制[J].宁夏社会科学， 2016（2）： 67- 74.
[5] 张世秋，万薇，何平. 区域大气环境质量管理的合作机制与政策讨[J].中国环境管理，2015（2）： 44- 50.
[6] 竺效.论新《环境保护法》中的环评区域限批制度[J].法学，2014（6）：17- 31.
摘要：为了应对近年来出现的区域性大气污染现象，我国确立了区域联防联控的指导思想。立法上进行了明确规定，并在治理体制、监管主体和具体制度方面进行了一系列法制实践。但依然存在着主体机制、地方政府间利益平衡机制和法律责任机制以及司法救济机制方面的缺陷，需要我们对其做进一步的完善。
关键词：区域治理 主体机制 利益平衡机制 大气污染
中图分类号：R 122.7 文献标识码：A
1 中国大气污染区域治理的提出
近几年，中国在大力发展区域经济的过程中出现了一些城市群落，随着这些城市群落经济发展的一体化，一些区域性问题也随之产生。例如在京津冀、长三角、珠三角区域就出现了不同程度的大气污染现象。大气的流动既不遵循行政区划，也没有明确的边界，如何构建出完善的大气污染区域治理机制成了国家急需解决的问题。在不断进行变革和创新的过程中，区域协同治理和联防联控的理念应运而生。2010 年中国国务院环保部等九部委共同制定了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，提出了“区域联防联控”的指导思想。之后在2013年国务院发布的《大气污染行动计划》以及2015年中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》中，也再次对区域大气污染防治联防联控机制做了重申和強调。
2 大气污染区域治理的立法
2.1《环境保护法》
2014年新的《环境保护法》第二十条的规定标志着“跨行政区域环境治理联合防治协调机制”已经开始落实到法律层面。该条文明确提到了“跨行政区域的重点区域”，这是对前些年若干政策文件的概括和总结。这些重点区域包括京津冀、长三角、珠三角、辽宁中部等 13 个区域，也就是我们所说的“三区十群”。此外，第二十条第二款对重点区域以外的其他跨行政区域的环境污染也确定了由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决的基本原则。
2.2《大气污染防治法》
2015年新的《大气污染防治法》专设了第五章重点区域大气污染联合防治，共7个条文。与《环境保护法》相比，其规定更加细致和明确：首先，确认了区域大气污染防治联席会议模式，明确规定了重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议；其次，进一步细化了国务院环保部的法定权责。第一，明确规定国务院环保部应当加强指导、督促，这为目前环保部下设的几大区域环境保护督查中心做了赋权。第二，规定了国务院环境保护应会同有关部门和重点区域省、市政府制定重点区域大气污染联合防治行动计划；第三，规定了国务院环保部应当组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境相关信息共享机制；最后，明确将执法体制表述为国务院环保部和重点区域省、市政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。
3 大气污染区域治理的法制实践
3.1治理体制实践
我国的大气污染区域治理主要有以下几种治理体制模式：一是为了应对特定时期特定目标而成立的非常态化的、具有行政管理职权的区域性组织管理机构。二是相对松散的区域协调机构和常设执行部门，例如泛珠三角区域和长三角区域的联席会议。三是2014年国务院批准成立的“全国大气污染防治部际协调小组”以及同时在京津冀和长三角区域成立的大气污染防治协作小组两个区域性协作机制。相比前两种，第三种模式更加兼具常态性和权威性。
3.2监管主体实践
自2002年至2008年以来，环保部陆续建立了华北、华东、华南、西北、西南、东北六大区域环保督察中心。环保督查中心虽然只是环保部下设的直属事业单位，受环保部的委托进行工作，但从职能上看，其也具备协助查办跨区域重大环境污染案件以及对跨省区域重大环境纠纷进行协调的职能。
3.3具体制度实践
新《环境保护法》在第44条第4款确立了环评区域限批制度的一般规则。环评区域限批是指当某一地区出现超过国家重点污染物排放总量控制指标或未完成国家确定的环境质量目标的情况时，由省级以上人民政府环境保护主管部门做出暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的行政措施。这一制度具有区域连带性，体现了区域性环境法律制度的创新。
4 大气污染区域治理法制发展的缺陷
4.1主体机制不健全
区域治理需要区域内不同地方政府之间的协调与配合。按照我国的行政管理体制，市级政府之间和县级政府之间的协调与配合受省级政府行政管辖的约束，容易开展。而省级政府之间因为经济发展、理念认知和利益结构上存在差异，彼此间的协调和配合则显得更为复杂一些。虽然我国已经出现过三种治理主体模式，但从实践来看，各地方政府行政壁垒的障碍依然存在，区域目标和地方利益的矛盾难以协调。
4.2地方政府间利益平衡机制和法律责任机制缺乏
为了达到区域治理的目标，区域内的各个地方政府都负有控制和减排责任。但区域内每个地方政府都有自己的发展利益和目标，具有不同的利益诉求。同时，由于他们所处的经济发展阶段不完全一致，如何具体分配控制和减排责任，就成了一个无法回避的问题。但不论是新《环境保护法》，还是新《大气污染防治法》，对地方政府间的利益平衡几乎都无所涉及。同时，对各个地方政府在承担义务过程中因为故意、过失而导致的承担不利、未完成目标等行为也没有建立法律责任机制。
4.3司法救济体制不完善
污染的区域性带来了一些新的社会现象，现有制度在进行解决的时候难免会有些疏漏。例如区域大气污染产生了很多区域性的损害，大量人群出现了人身健康或者财产方面的损失。但区域大气污染的侵权人却很难说是某个或某几个企业。这导致的结果是，有损害发生，却无法确定具体的侵权行为人和受害人。按照目前的环境法和侵权责任法，在追责的过程中需要有明确具体的侵权人。这使得传统法律规定的点源污染追责模式在新型污染形态下失去效力。
5 对大气污染区域治理法制发展的完善思路
5.1完善主体机制
为了使区域治理避免陷于不同行政区划的权力纠葛而不了了之，必须要建立专门的常态性协调机构。同时应对其权力配置进行详细的描述，明确其与中央、地方各级政府，尤其是区域内各地方政府的关系。对于如何建立这一机构，有学者提出，可以在国家层面设立国家环境质量委员会，统筹国家环境质量和气候变化。在国家环境保护部增设区域协调司，专司跨行政区环境质量协调工作。依法划定大气污染重点区域或空气质量改善区，设置跨行政区域的组织管理机构和区域联席会议，负责区域大气质量改善的执行监督工作。也有学者认为，应该对现有环境管理机构职能进行整合，将区域环保督察中心升级为“区域环境管理中心”，赋予其区域大气污染联防联控的协调职责。
5.2建立區域内地方政府间的利益平衡补偿和法律责任追究机制
在区域治理的过程中，区域内的各行政区划未必处于相同的发展阶段。那么，在确立各个不同行政区划的行为目标时，例如在涉及对某些大气污染物进行减排的时候，是以共同且平均原则为基础还是以共同但有区别的责任原则为基础将成为一个问题。有学者提出，大气污染区域联防联控须首先明确区域和行业间的责任。由于排放总量和经济能力不同，有必要借鉴国际环境法上的共同但有区别责任原则，明确各区域和行业的历史责任和现实责任，并分配各自的现实减排义务。
在区域环境质量改善的同时，造成一方利益损失的，相对方应当给予补偿，以保证区域大气污染联防联控横向合作利益均衡不被打破。如果有恶意不完成义务的行为，应对其他完成义务的地方政府承担一定的法律责任。
5.3完善大气污染民事责任体系
司法救济途径的通畅必不可少的就是责任体系的完善。如何理顺大气区域污染中侵权人和被侵权人的民事责任关系，这涉及是否需要对传统的法律责任制度体系做出一定的修正和创新，尤其是侵权责任法体系如何适应大气区域污染带来的新疑问。有学者提出，由于起诉特定的违法企业要求其承担区域侵权赔偿责任有难度，建议修改立法，扩大环境侵权责任适用范围，让区域大气治理变成各方面的义务，并把环境成本内化于各行各领域。区域大气污染损害应属于特殊的共同侵权，但是《侵权责任法》对此并未认可，建议用政府补偿的方式予以解决。区域之间大气污染侵权责任的追究，应遵循共同但有区别责任原则，拓展适用基于点源的无过错责任原则和因果关系间接反证原则。
大气污染区域治理是我国的一个新课题，我们应该尽快完善各项体制和制度，并早日促进其在实践领域的顺利实施，从而早日让大家都远离雾霾的阴影，呼吸上清洁的空气，生活在良好的生态环境中。
参考文献：
[1] 常纪文.大气污染区域联防联控应实行共同但有区别责任原则[J].环境保护， 2014（15）： 43- 45.
[2] 常纪文.区域大气污染侵权救济的法理难题及其解决建议[J].法学杂志，2017（4）： 32- 39， 47.
[3] 王清军.区域大气污染治理体制：变革与发展[J].武汉大学学报（哲学社会科学版）， 2016，（1）：112- 121.
[4] 康京涛. 论区域大气污染联防联控的法律机制[J].宁夏社会科学， 2016（2）： 67- 74.
[5] 张世秋，万薇，何平. 区域大气环境质量管理的合作机制与政策讨[J].中国环境管理，2015（2）： 44- 50.
[6] 竺效.论新《环境保护法》中的环评区域限批制度[J].法学，2014（6）：17- 31.
