舆论监督与公安内部执法监督机制关系辨别
张博等
摘 要： 舆论监督与公安内部执法监督在当前执法规范化背景下显得尤为重要。但由于各自出发点、立足点、立场、权利保障公开性、执法互动性和权力行使方面存在着一定的分离，出现了此消彼长的不平衡现象。正确分析和辨别二者之间在立意价值、执法效能、执法目的、权力配置方面的关系，对于增强公安执法监督的效能和推进公安内部执法监督机制变革具有一定的现实意义。
关键词： 舆论监督； 公安执法； 内部监督； 关系
中图分类号： D90-025 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）01-0110-04
在我国执法主体体系中，公安机关作为一支独特的执法主体呈现在公众面前，因其法律主体地位前置、功能突显、程序先行等原因而在执法工作中尤为明显，为执法工作做出了巨大贡献，但长期以来，公安机关在执法主体、执法方式、执法公正等方面的确存在主体不合法、不作为乱作为、方式粗暴、人情利益执法、事实和程序不公正等问题，严重削弱了人们对公安机关的工作成效的认可度和信任度，公安工作饱受社会质疑、非议、责难和批评，甚至引发一些本不应该发生的群体事件或负面媒体效应。近年来，为整顿公安执法的内部环境，纠正公安执法的不当与误区，惩治公安执法不公现象，破解公安执法规范化运行机制，公安机关及其内部执法监督部门先后开展了“三基工程”、“三项建设”等重大战略性工作，并为之付出了艰苦的努力，也取得很大的成效，但由于执法功利性和传统守旧执法理念的扰乱，执法不公开不透明以及执法过程中的人为因素的影响，使得执法规范化建设成效显得非常脆弱，加之公安内部执法监督多重程序审查而轻实体审查，很多执法不公正不公平的问题难以得到及时发现和有效纠正，公安执法内部监督也就被公众质疑为公安机关内部的“保护伞”或“QQ群”，成为不为人知、不为人理解的所谓的“迪士尼”性质的内部摆设。舆论监督往往因作用明显、效果突出、效率快速而削弱或打消了人们对公安机关内部执法监督的期待，也因之成为当前信息化环境下人们维权的一个利器。
其实，从严格意义上来看，舆论监督与公安内部执法监督在理论上同源、在目的上同向、在本质上同根，均是基于对执法运行、执法结果和执法效力的监督和约束，以最大限度彰显法律的公平与正义，追求科学理性执法和为民执法的法律价值，体现依法治国的根本要求。在当前执法规范化建设的背景和执法公开化语境下，正确审视舆论监督与公安内部执法监督机制的冲突，正面回应舆论监督对公安内部执法监督机制的影响与推动作用，对于重构公安执法监督机制不仅是理论上的必要，而且也成为现实意义上的选择。
一、舆论监督与公安执法内部监督的立足点和出发点的价值统一
当前，随着信息网络的迅速发展，舆论监督的触角已经深入到社会的方方面面，当然也深入到公安执法的深层领域，舆论监督从一个狭窄的角落突围而出，结束了公安执法和执法内部监督“一言堂”的时代，给予大众一个公共领域的监督和评价的平台。舆论监督如同一把“双刃剑”，在推动执法公正的同时，也表达着对公安执法和内部监督的不满情绪和非议责难。每当舆论监督出现之时，被权威部门谓之为舆论炒作，但往往舆论监督变成事实之时，公安内部监督便成为尴尬对象。有人认为，舆论监督会干扰执法和执法监督，甚或侵犯、危害司法权。[1] 诚然，任何事物都有其对立性的辩证关系，但表达自由在价值上并不具有压倒公平审判的重要性，[2]司法独立与舆论自由之间的价值平衡与利益考量都要在司法公正下接受遴选，并以之为最终选择依据。[3]184，149 因此，对同一个执法以及执法监督的“理解”，在舆论和执法监督主体两者中会必然产生两条不同方向上的竞争性陈述（competing versions）。这种陈述都是基于对原发事实的选择、建构，一方面表明了所谓的“客观性”、“中立性”仅为相对标准，另一方面展示了舆论与内部执法监督主体对案件事实不同的叙事方式、角度和原则以及隐藏在不同诠释者之后的“主体偏见”，这种差异并不是所诠释和理解的对象之间的差异，[3]184，149 而是基于不同的认知基础和判断原则的“舆论事件”和“法律事实” [4]的对质。这种对质主要表现为执法者与执法监督者对法律知识与执法规则体系的运用是否规范公正，以及应用结果是否会在法理与伦理道德上得到群体的认同与评价。
沈家本曾经说过：“一代之法，不徒在立法善，而在用法之得其平”。[5] 公安内部执法监督的立足点和出发点是追求执法规范化和执法公正化，消除执法错位、执法侵权行为和执法功利性，最终实现公平执法、维护正义的良性法治环境。舆论监督本质上也是围绕这一目标并最大可能借助社会情理、道德的标准和公众的力量来唤起执法的公开公正性。在执法规范化和执法公开化的语境下，舆论监督与公安机关内部执法监督的价值是相同的，均是按照法治本身的精神在于强调社会公正价值的真实体现，只是二者在法治公开的环境下所采取的方式、所追求执法效果的社会认可面和表达强度上有所偏差。公安机关内部执法监督表象追求是执法规范和公正办案，是从内部监督的角度进行公正办理的查处和落实，其价值取向在于追求的是法律上的公正，即依照公众认同的法律规范，通过强制性的法律力量来解决执法中存在的问题，保障当事人的合法权利，依法求得公正。而舆论监督则是从社会认可度和公开性上反映执法公正度，其实质是通过激发公众内心的价值标准对公安执法的一种道德性的情感与评价，借以批评执法侵权行为，以追求道德情理观念上的公正。[6] 正是由于公安执法与舆论统一于公正这一价值目标，因而公安机关内部执法监督与舆论监督二者的出发点和立足点的价值观是相通的，只不过在实践、效率和结果处理上二者处于各自的立足点和评价标准上有所分离。
在公安机关内部执法监督中，公众由于对公安执法监督的作用和具体做法的不了解或者不知情，加之公安机关内部执法监督本身的特点和的确存在的体制机制与职能分工的多头性影响监督效力和实效等问题，也的确在一些公众比较关切或者由于执法监督效差等现象，出现社会的偏见或引发公众不满在所难免。而舆论监督正是由于其本身传播快捷、效率高效、影响面广而引发群体感受或者蝴蝶效应被广泛应用，最终形成所谓的事实倒逼效果，使得公安机关执法的缺陷、执法不公现象被大量揭露和曝光，从而引发公众对执法合理与否的质疑和执法信任危机，而波及到执法内部监督则直接导致监督的社会诚信审查降低或削弱。这一现象不能不引起执法监督的反思和重视。
二、舆论监督与公安执法内部监督在权利保障与执法互动关系效能上的有限统一
客观的法律事实必须在法治的域境下得以公正的还原和体现。在现行的公安执法环境下，无论是内部执法监督抑或是舆论监督，都是在追求执法事实的合法合理解决上的公正最大化。但坦率地说，内部执法监督由于“闭我西阁窗、对镜贴花黄”的工作方式而呈现出柔性监督多、刚性监督少；事后惩戒监督多、事前事中控防少；抽象行政行为监督多、具体行政行为监督少；形式监督多、事实监督少；被动监督多、主动监督少等“十三多十三少”[7] 的弊端。在执法互动上仅是通过内部职责依职权进行监督，执法的互动层面、互动范围和互动主体的参与度不广，使执法监督的真实性和效率大打折扣，难以消除公正与否的嫌疑。
在执法规范化工作的推动下，公安机关也加强了对内部执法监督机制，实行了法制、督察、信访、政工、纪检监察等多头监督机制，但由于内部各监督主体职责分工不明、轴心不清、执法权力的关注、运作视角不同，以及缺乏相互间的协调配合等因素，使内部执法监督网络未能协调一致、密切配合，形成强大的监督合力，甚至造成执法监督的交叉地带和“真空地带”，出现对监督事项相互推诿、漏监、虚监、难监等现象，耗费了执法监督资源，妨碍了执法监督效能的有效发挥。[8] 同时内部执法监督往往陷于局部利益、职业权威等保护需要，在执法互动和监督互动关系上呈现“一边倒”现象，往往对于公众质疑和个人、群体诉求呈现出的程式化回应与自我性判断，也不时发生越权行事、滥用权力、互相推诿、甚至通过非正常方式或途径追求监督效果的情况，导致一些群众多部门投诉、多渠道上访、常年投诉上访，大大影响了公安执法监督的实效性。[9] 据有关部门统计，在每年进京上访的案件中，其中80%的案件是由于公安机关的执法问题，可见内部执法监督的缺失和存在的问题有多么严重。
在此情况下，舆论监督恰恰立足于执法及执法监督互动关系的基础上，依靠新闻、网络、数字传媒等平台传播的群体聚合效应，从法理、伦理和事实理性推理等多视角、多关联的角度，相对比较性地回应公众的关切和执法事实的看法、判断，使得一些案件和群众关切的问题得到有力解决或者处理，如“孙志刚事件“、“张金柱事件”、“刘涌案”、“躲猫猫”、“喝开水死亡”、“做梦死”等一系列事件最终得到公开性的处理。因此，在执法互动关系上，公安内部执法监督也应该秉持此种互动关系价值，并在此基础上寻求执法监督的利益最大化和权利保障的有效性，这也是执法为民，构建和谐警民关系的一大重要任务所在。
三、舆论监督与公安内部执法监督在公正执法目的上同一选择
美国法学家伯尔曼有言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”如何被信仰，怎样才能被信仰，列宁说过：“我们应该有一个好的制度。让政府来时时受到本国舆论的监督。”因而要实现法律的公民化和执法为民的真实性，必须发挥公众执法监督的功能，依靠执法监督公开化来解决这一现实命题。
在法治语境下的执法监督公开化的体系中，公安机关内部执法监督是为创造公正、公开、公平的法制环境而对执法权力运行进行法律效果和公正性评断的深层次的执法活动，其实质是维护和支持被监督者的正确执法活动。[10] 但内部监督并非一家之言和自说自话，必须在公平开放的法律域境下，同时满足当事人和社会公众的知情需求，接受有关方面、有关人员在执法理念、执法法理、执法事实、执法监督真实性等层面的理性的、坦率的评论，提高公安行政执法监督的“法、情、理合一”的社会效应，并因之成为公安执法及监督工作取信于民、消除不公、增强法律使用效能和公众法治信仰的一把利器。然而在司法实践中，“执法不公正、不文明、不严格、不规范的背后总是可以从执法理念上寻求到深层次原因”，[11] 由于种种因素的影响和牵绊，公安机关内部执法监督的效能未能得到充分发挥，往往无法深入公开，仅限于内部的查错纠偏与内部反察式修正，公安行政执法监督中的“暗箱操作、形式主义、庸俗行政”等监督不公现象层出不穷，公众对执法监督以及执法过程的知情权受到很大的限制，[12] 公安行政执法监督变成公众舆论下的“警中警”标签，难以根除长久以来公众对执法惯性、监督不公、权利屡遭侵害的现实的极度焦虑，因难以起到平息公众评论，难以正确反映公众诉求的功效而失信于民。相比之下，舆论监督是基于公平正义的要求将有关事实付诸于公开，并由不同群体共同建立的评判平台，从各个角度追寻事实真相、进行法理评判、揭露执法不公、监督权利保障的一项公民监督活动。因而它有着公安内部执法监督无可比拟的优点，即监督主体多广（各个阶层），群体认知齐全（各个表达角度），监督范围广泛（执法主体各个评价角度），方式灵活多样（各种方式平台），监督成本低，监督权行使自下而上等，[13] 能够真正体现“法不说不明，理不辩不通”的特质，并在一定程度上以其公开性的立场规避了公安内部执法监督的若干弊病，形成与立法、行政、司法相抗衡的“第四种权力”，并杜绝了监督的“一言堂”、“单权性”等现象，使得监督成为开放性、平等性的监督。在当前执法现实情势下，公安执法监督尚未形成执法过程公开与舆论法治进程的良性互动，一定程度上存在着舆论对司法机关抱以本质上的怀疑而司法机关对舆论抱以消极应付的态度，实践中一味地认定舆论监督为舆论炒作的说法是对执法不公开的再偿性保护和消极辩白，因为只有在执法公开的环境下，内部监督才会取得舆论的理解和认同，即公众情感认同和道德法理回应，并能够消解以“执法保护”和“执法权威”为借口而人为隔离出神秘主义，从而使执法监督取得法治意义上的胜利。
四、舆论监督在重组公安内部执法监督权力上的价值统一
公安内部执法监督是公安机关依法对本机关各项执法行为自我进行规范制约、检查纠正、复审处理的一种对内约束管理机制，[14] 实质是一种“以权力制约权力”的控权方式。既然是权力行使，“在法律运行的地方，权力自由行使必然会受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者必须受到一定行为方式的约束”，[15] 因此监督权的行使必须在有约束的机制下和有责任的主体间才以保证其正确性，“无责任的行政权力势必会出现权力主体滥用职权的情况”。[16] 由于公安机关内部执法监督权是公安行政管理权的一个分置权力，不可能完全独立于公安系统之外，且目前大部分与公安行政管理权相混杂，因此在权力的抗衡中，监督权往往屈从或者受控于行政管理权而无法实现真正意义上的独立，导致出现“软监督”或“弹性监督”的现象，从而削弱了内部监督应有的现实的威慑力。而舆论监督作为“第四种权力”，以其自主性、广源性、独立性的特点，可规避行政管理权的干扰和限制，借助平等对话机制来理性地监督执法过程，形成与执法监督不同的价值评判或者完全对立的监督事实，并在某种程度上推动内部监督的重新审视，并达成社会信赖，从而体现“司法因民众的信赖而生存”[17]的法治本意。因此，对于内部执法监督而言，并不是一个自成封闭的系统，内部执法监督在法的空间里可独立进行，并不排斥舆论监督的介入，吸纳舆论监督的介入，不仅使监督的实体内容得以法律的公正阐释，而且在外观上也是为人所接受。因此，笔者认为，在公安内部执法监督体系中，完全可以设立舆论反偿机制，借助舆论监督的独立性和公开性，消除内部监督的弱势地位和尴尬局面，重建内部监督的价值信仰和法律权威，这不失为当前扭转执法监督困惑的一剂良方。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
摘 要： 舆论监督与公安内部执法监督在当前执法规范化背景下显得尤为重要。但由于各自出发点、立足点、立场、权利保障公开性、执法互动性和权力行使方面存在着一定的分离，出现了此消彼长的不平衡现象。正确分析和辨别二者之间在立意价值、执法效能、执法目的、权力配置方面的关系，对于增强公安执法监督的效能和推进公安内部执法监督机制变革具有一定的现实意义。
关键词： 舆论监督； 公安执法； 内部监督； 关系
中图分类号： D90-025 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）01-0110-04
在我国执法主体体系中，公安机关作为一支独特的执法主体呈现在公众面前，因其法律主体地位前置、功能突显、程序先行等原因而在执法工作中尤为明显，为执法工作做出了巨大贡献，但长期以来，公安机关在执法主体、执法方式、执法公正等方面的确存在主体不合法、不作为乱作为、方式粗暴、人情利益执法、事实和程序不公正等问题，严重削弱了人们对公安机关的工作成效的认可度和信任度，公安工作饱受社会质疑、非议、责难和批评，甚至引发一些本不应该发生的群体事件或负面媒体效应。近年来，为整顿公安执法的内部环境，纠正公安执法的不当与误区，惩治公安执法不公现象，破解公安执法规范化运行机制，公安机关及其内部执法监督部门先后开展了“三基工程”、“三项建设”等重大战略性工作，并为之付出了艰苦的努力，也取得很大的成效，但由于执法功利性和传统守旧执法理念的扰乱，执法不公开不透明以及执法过程中的人为因素的影响，使得执法规范化建设成效显得非常脆弱，加之公安内部执法监督多重程序审查而轻实体审查，很多执法不公正不公平的问题难以得到及时发现和有效纠正，公安执法内部监督也就被公众质疑为公安机关内部的“保护伞”或“QQ群”，成为不为人知、不为人理解的所谓的“迪士尼”性质的内部摆设。舆论监督往往因作用明显、效果突出、效率快速而削弱或打消了人们对公安机关内部执法监督的期待，也因之成为当前信息化环境下人们维权的一个利器。
其实，从严格意义上来看，舆论监督与公安内部执法监督在理论上同源、在目的上同向、在本质上同根，均是基于对执法运行、执法结果和执法效力的监督和约束，以最大限度彰显法律的公平与正义，追求科学理性执法和为民执法的法律价值，体现依法治国的根本要求。在当前执法规范化建设的背景和执法公开化语境下，正确审视舆论监督与公安内部执法监督机制的冲突，正面回应舆论监督对公安内部执法监督机制的影响与推动作用，对于重构公安执法监督机制不仅是理论上的必要，而且也成为现实意义上的选择。
一、舆论监督与公安执法内部监督的立足点和出发点的价值统一
当前，随着信息网络的迅速发展，舆论监督的触角已经深入到社会的方方面面，当然也深入到公安执法的深层领域，舆论监督从一个狭窄的角落突围而出，结束了公安执法和执法内部监督“一言堂”的时代，给予大众一个公共领域的监督和评价的平台。舆论监督如同一把“双刃剑”，在推动执法公正的同时，也表达着对公安执法和内部监督的不满情绪和非议责难。每当舆论监督出现之时，被权威部门谓之为舆论炒作，但往往舆论监督变成事实之时，公安内部监督便成为尴尬对象。有人认为，舆论监督会干扰执法和执法监督，甚或侵犯、危害司法权。[1] 诚然，任何事物都有其对立性的辩证关系，但表达自由在价值上并不具有压倒公平审判的重要性，[2]司法独立与舆论自由之间的价值平衡与利益考量都要在司法公正下接受遴选，并以之为最终选择依据。[3]184，149 因此，对同一个执法以及执法监督的“理解”，在舆论和执法监督主体两者中会必然产生两条不同方向上的竞争性陈述（competing versions）。这种陈述都是基于对原发事实的选择、建构，一方面表明了所谓的“客观性”、“中立性”仅为相对标准，另一方面展示了舆论与内部执法监督主体对案件事实不同的叙事方式、角度和原则以及隐藏在不同诠释者之后的“主体偏见”，这种差异并不是所诠释和理解的对象之间的差异，[3]184，149 而是基于不同的认知基础和判断原则的“舆论事件”和“法律事实” [4]的对质。这种对质主要表现为执法者与执法监督者对法律知识与执法规则体系的运用是否规范公正，以及应用结果是否会在法理与伦理道德上得到群体的认同与评价。
沈家本曾经说过：“一代之法，不徒在立法善，而在用法之得其平”。[5] 公安内部执法监督的立足点和出发点是追求执法规范化和执法公正化，消除执法错位、执法侵权行为和执法功利性，最终实现公平执法、维护正义的良性法治环境。舆论监督本质上也是围绕这一目标并最大可能借助社会情理、道德的标准和公众的力量来唤起执法的公开公正性。在执法规范化和执法公开化的语境下，舆论监督与公安机关内部执法监督的价值是相同的，均是按照法治本身的精神在于强调社会公正价值的真实体现，只是二者在法治公开的环境下所采取的方式、所追求执法效果的社会认可面和表达强度上有所偏差。公安机关内部执法监督表象追求是执法规范和公正办案，是从内部监督的角度进行公正办理的查处和落实，其价值取向在于追求的是法律上的公正，即依照公众认同的法律规范，通过强制性的法律力量来解决执法中存在的问题，保障当事人的合法权利，依法求得公正。而舆论监督则是从社会认可度和公开性上反映执法公正度，其实质是通过激发公众内心的价值标准对公安执法的一种道德性的情感与评价，借以批评执法侵权行为，以追求道德情理观念上的公正。[6] 正是由于公安执法与舆论统一于公正这一价值目标，因而公安机关内部执法监督与舆论监督二者的出发点和立足点的价值观是相通的，只不过在实践、效率和结果处理上二者处于各自的立足点和评价标准上有所分离。
在公安机关内部执法监督中，公众由于对公安执法监督的作用和具体做法的不了解或者不知情，加之公安机关内部执法监督本身的特点和的确存在的体制机制与职能分工的多头性影响监督效力和实效等问题，也的确在一些公众比较关切或者由于执法监督效差等现象，出现社会的偏见或引发公众不满在所难免。而舆论监督正是由于其本身传播快捷、效率高效、影响面广而引发群体感受或者蝴蝶效应被广泛应用，最终形成所谓的事实倒逼效果，使得公安机关执法的缺陷、执法不公现象被大量揭露和曝光，从而引发公众对执法合理与否的质疑和执法信任危机，而波及到执法内部监督则直接导致监督的社会诚信审查降低或削弱。这一现象不能不引起执法监督的反思和重视。
二、舆论监督与公安执法内部监督在权利保障与执法互动关系效能上的有限统一
客观的法律事实必须在法治的域境下得以公正的还原和体现。在现行的公安执法环境下，无论是内部执法监督抑或是舆论监督，都是在追求执法事实的合法合理解决上的公正最大化。但坦率地说，内部执法监督由于“闭我西阁窗、对镜贴花黄”的工作方式而呈现出柔性监督多、刚性监督少；事后惩戒监督多、事前事中控防少；抽象行政行为监督多、具体行政行为监督少；形式监督多、事实监督少；被动监督多、主动监督少等“十三多十三少”[7] 的弊端。在执法互动上仅是通过内部职责依职权进行监督，执法的互动层面、互动范围和互动主体的参与度不广，使执法监督的真实性和效率大打折扣，难以消除公正与否的嫌疑。
在执法规范化工作的推动下，公安机关也加强了对内部执法监督机制，实行了法制、督察、信访、政工、纪检监察等多头监督机制，但由于内部各监督主体职责分工不明、轴心不清、执法权力的关注、运作视角不同，以及缺乏相互间的协调配合等因素，使内部执法监督网络未能协调一致、密切配合，形成强大的监督合力，甚至造成执法监督的交叉地带和“真空地带”，出现对监督事项相互推诿、漏监、虚监、难监等现象，耗费了执法监督资源，妨碍了执法监督效能的有效发挥。[8] 同时内部执法监督往往陷于局部利益、职业权威等保护需要，在执法互动和监督互动关系上呈现“一边倒”现象，往往对于公众质疑和个人、群体诉求呈现出的程式化回应与自我性判断，也不时发生越权行事、滥用权力、互相推诿、甚至通过非正常方式或途径追求监督效果的情况，导致一些群众多部门投诉、多渠道上访、常年投诉上访，大大影响了公安执法监督的实效性。[9] 据有关部门统计，在每年进京上访的案件中，其中80%的案件是由于公安机关的执法问题，可见内部执法监督的缺失和存在的问题有多么严重。
在此情况下，舆论监督恰恰立足于执法及执法监督互动关系的基础上，依靠新闻、网络、数字传媒等平台传播的群体聚合效应，从法理、伦理和事实理性推理等多视角、多关联的角度，相对比较性地回应公众的关切和执法事实的看法、判断，使得一些案件和群众关切的问题得到有力解决或者处理，如“孙志刚事件“、“张金柱事件”、“刘涌案”、“躲猫猫”、“喝开水死亡”、“做梦死”等一系列事件最终得到公开性的处理。因此，在执法互动关系上，公安内部执法监督也应该秉持此种互动关系价值，并在此基础上寻求执法监督的利益最大化和权利保障的有效性，这也是执法为民，构建和谐警民关系的一大重要任务所在。
三、舆论监督与公安内部执法监督在公正执法目的上同一选择
美国法学家伯尔曼有言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”如何被信仰，怎样才能被信仰，列宁说过：“我们应该有一个好的制度。让政府来时时受到本国舆论的监督。”因而要实现法律的公民化和执法为民的真实性，必须发挥公众执法监督的功能，依靠执法监督公开化来解决这一现实命题。
在法治语境下的执法监督公开化的体系中，公安机关内部执法监督是为创造公正、公开、公平的法制环境而对执法权力运行进行法律效果和公正性评断的深层次的执法活动，其实质是维护和支持被监督者的正确执法活动。[10] 但内部监督并非一家之言和自说自话，必须在公平开放的法律域境下，同时满足当事人和社会公众的知情需求，接受有关方面、有关人员在执法理念、执法法理、执法事实、执法监督真实性等层面的理性的、坦率的评论，提高公安行政执法监督的“法、情、理合一”的社会效应，并因之成为公安执法及监督工作取信于民、消除不公、增强法律使用效能和公众法治信仰的一把利器。然而在司法实践中，“执法不公正、不文明、不严格、不规范的背后总是可以从执法理念上寻求到深层次原因”，[11] 由于种种因素的影响和牵绊，公安机关内部执法监督的效能未能得到充分发挥，往往无法深入公开，仅限于内部的查错纠偏与内部反察式修正，公安行政执法监督中的“暗箱操作、形式主义、庸俗行政”等监督不公现象层出不穷，公众对执法监督以及执法过程的知情权受到很大的限制，[12] 公安行政执法监督变成公众舆论下的“警中警”标签，难以根除长久以来公众对执法惯性、监督不公、权利屡遭侵害的现实的极度焦虑，因难以起到平息公众评论，难以正确反映公众诉求的功效而失信于民。相比之下，舆论监督是基于公平正义的要求将有关事实付诸于公开，并由不同群体共同建立的评判平台，从各个角度追寻事实真相、进行法理评判、揭露执法不公、监督权利保障的一项公民监督活动。因而它有着公安内部执法监督无可比拟的优点，即监督主体多广（各个阶层），群体认知齐全（各个表达角度），监督范围广泛（执法主体各个评价角度），方式灵活多样（各种方式平台），监督成本低，监督权行使自下而上等，[13] 能够真正体现“法不说不明，理不辩不通”的特质，并在一定程度上以其公开性的立场规避了公安内部执法监督的若干弊病，形成与立法、行政、司法相抗衡的“第四种权力”，并杜绝了监督的“一言堂”、“单权性”等现象，使得监督成为开放性、平等性的监督。在当前执法现实情势下，公安执法监督尚未形成执法过程公开与舆论法治进程的良性互动，一定程度上存在着舆论对司法机关抱以本质上的怀疑而司法机关对舆论抱以消极应付的态度，实践中一味地认定舆论监督为舆论炒作的说法是对执法不公开的再偿性保护和消极辩白，因为只有在执法公开的环境下，内部监督才会取得舆论的理解和认同，即公众情感认同和道德法理回应，并能够消解以“执法保护”和“执法权威”为借口而人为隔离出神秘主义，从而使执法监督取得法治意义上的胜利。
四、舆论监督在重组公安内部执法监督权力上的价值统一
公安内部执法监督是公安机关依法对本机关各项执法行为自我进行规范制约、检查纠正、复审处理的一种对内约束管理机制，[14] 实质是一种“以权力制约权力”的控权方式。既然是权力行使，“在法律运行的地方，权力自由行使必然会受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者必须受到一定行为方式的约束”，[15] 因此监督权的行使必须在有约束的机制下和有责任的主体间才以保证其正确性，“无责任的行政权力势必会出现权力主体滥用职权的情况”。[16] 由于公安机关内部执法监督权是公安行政管理权的一个分置权力，不可能完全独立于公安系统之外，且目前大部分与公安行政管理权相混杂，因此在权力的抗衡中，监督权往往屈从或者受控于行政管理权而无法实现真正意义上的独立，导致出现“软监督”或“弹性监督”的现象，从而削弱了内部监督应有的现实的威慑力。而舆论监督作为“第四种权力”，以其自主性、广源性、独立性的特点，可规避行政管理权的干扰和限制，借助平等对话机制来理性地监督执法过程，形成与执法监督不同的价值评判或者完全对立的监督事实，并在某种程度上推动内部监督的重新审视，并达成社会信赖，从而体现“司法因民众的信赖而生存”[17]的法治本意。因此，对于内部执法监督而言，并不是一个自成封闭的系统，内部执法监督在法的空间里可独立进行，并不排斥舆论监督的介入，吸纳舆论监督的介入，不仅使监督的实体内容得以法律的公正阐释，而且在外观上也是为人所接受。因此，笔者认为，在公安内部执法监督体系中，完全可以设立舆论反偿机制，借助舆论监督的独立性和公开性，消除内部监督的弱势地位和尴尬局面，重建内部监督的价值信仰和法律权威，这不失为当前扭转执法监督困惑的一剂良方。
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[责任编辑、校对：杨栓保]
