我国老龄化背景下PPP养老服务项目问题与完善路径探析
金岳蓬
摘 要 本文通过对我国人口老龄化现状和发展趋势的研究，探析以PPP的形式作为养老服务的供给方式并通过PPP養老项目解决我国老龄化问题的利弊与风险，从而应用PPP的特征与功能，为通过PPP模式解决我国当前养老机构建设问题提出相应建议。
关键词 人口老龄化 PPP 养老服务业
一、引言
自2000年以来，中国进入老龄化社会已逾将近20年。根据国家统计局显示，截止2017年末，中国60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%，65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。65岁及以上人口逐年增加，这意味着人口老龄化的高峰即将到来，我国人口红利逐渐消失，也意味着创造价值的劳动力减少，医疗成本上升，给社会带来多方面的挑战。与此同时，如何提供更优质的养老服务，满足不同养老需求更是越来越成为社会所关注的焦点问题。
二、我国养老服务现状与面临的困难与挑战
（一）中国现有的养老模式
1.家庭养老。家庭养老是中国传统养老方式的基本模式，此模式以家庭为养老的基本单位，子女给予父母养老保证金与精神归属感，在相对较浓厚的亲情氛围之中，老年人更易获得安全感与满足感，同时也可以降低社会养老成本。但随着老龄化社会的加剧，1.76亿独生子女要面临担负4位老人的养老重担，同时子女事业压力大、子女需要照顾自己的后代生活没有时间陪伴老人，年轻人往一二线城市的迁徙导致空巢老人加剧，这些问题使得家庭养老在很大程度上将越来越难以普遍实现。不难估计，此模式在不久的将来将会出现一定的弱化。
2.政府养老。政府养老是本着“政府买单，群众受益”的理念，以政府为核心，通过修建养老院、补贴养老金等方式实现的社会养老模式。近年来，政府养老服务日趋完善，居家养老服务、社区养老服务等服务方式与活动的开展，使许多子女不在身边的老人获得方便与满足。但是，随着老龄人口数量增多，社会养老将面临养老资金不足的主要矛盾，高标准、高质量的政府养老府服务难以长久维持。如何使养老金市场化运作、如何稳健地进行养老金投资进而缓解养老资金不足是各地政府应当思考解决的问题。
3.商业养老。随着养老服务需求量的不断扩大，投资养老服务市场的吸引力也随之增加。许多商业养老项目迅速发展。商业养老大多通过养老服务公司提供高质量、高品质的养老旅游业、养老度假村等形式，一方面满足了许多老人“候鸟式”的养老需求，一方面也带动社会经济的发展，刺激了老年人的消费，促进了老年人与社会之间资金的流通，为养老服务业注入了新的活力。但即便能给私人投资机构或个人带来利益，基于商业养老需要的资金量较大、养老服务投资回报期限较长、养老服务经营需要资质要求等原因，很多私人投资部门也对此望而却步。
（二）中国养老服务业的现况与主要问题
1.供需不平衡。我国养老服务业正面临着需求多、供给少的问题。大致体现于如下几个方面：第一，养老服务设施的短缺，数据显示截至2016年底，我国注册登记养老机构2.9万个，社区养老服务机构3.5万个，社区互助型养老设施7.6万个；全国养老床位数达到730.2万张，每千名老年人拥有养老床位31.6张。截止2014年底，各类养老服务机构拥有床位数，占老年人口总数的3.3%，与发达国家5%-7%的水平有很大差距，但更重要的是，根据2016年全国老龄办披露的测算数据显示，2020年我国的失能老年人将达到4200万，80岁以上高龄老年人将达到2900万，空巢老人和独居老年人将达到1.18亿人，现有的养老床位数量与未来几年的需求比相距甚远。第二，养老服务专业人员的缺失，尽管我国老龄人口基数大，但养老护理员却严重不足。根据民政部门要求，截止2020年，要将养老护理员的数量从2010年3万人发展到600万人。而截止2017年底，全国只有60万左右的养老护理人员，其中持证上岗的不足10万。同时由于养老护理行业职业吸引力与社会价值认可度较低，导致老年护理员的流入率低，而流出率大。
2.供给结构不合理。我国养老服务业不仅数量上供不应求，在供给结构上也存在着一些问题。主要表现在：一是区域供给结构不协调，城乡之间、东部与西部地区养老服务差异大。由于农村和西部地区相比较城市而言交通闭塞、经济落后，该地区的老人想获得与发达城市老人相同品质的养老服务也更加困难。二是养老服务的品质高低结构区别度小，一些贫困的老人难以支付养老服务经费，而其他有消费能力的老人也无法享受具有高品质、高区分度的养老服务。
3.筹资机制不完善。我国社会养老服务体系的多元化资金保障机制还远远不够成熟，资金筹集后存在使用效率低的表现。第一是财政负担重。我国的主要养老保险制度有城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度、机关事业单位基本养老保险制度等。近年来，由于养老人口的爆炸增长等多种因素，养老兜底资金已经开始出现亏空。更没有余力进行养老院等养老服务机构和养老服务设施的建设。二是社会资本参与率低。养老行业一直以来都由政府为主体，由于投资回报时间过长，民间资本的参与度不高，在民众筹资方面存在着巨大的潜力。
三、PPP模式在养老服务业中的应用
（一）PPP的概念及特点
PPP（Public-Private-Partnerships），即公共私营合作制的缩写，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。PPP的运行具有利益共享和风险分担的特征。公共部门和非公共部门在PPP项目运营过程中，签署一束契约合同，在合同约束下对经营产生的风险和利益进行合理分配，并保持契约关系。
（二）PPP模式与养老服务业相结合的优势
PPP项目与养老服务业建设合作能够发挥非公共部门灵活、促进资源有效发展的优势，也能为政府长期提供的养老服务提供更多活力，发挥市场在资源分配中的重要作用，吸引和引导人才和资本向养老服务业市场流动，解决政府财政负担，同时为居民提供更多样的养老服务，满足养老服务需求。
1.有效筹资资金。公私合营是PPP模式的主要特点，一方面政府所为引导者，可以通过经费补贴、减免税收等相关政策给予民间投资者补助，增强其投资信心，降低其投资风险。另一方面私营企业作为主要经营者，可以更有效的整合民间资本并加以高效利用。公私合作加强了养老服务产业筹资能力。截止2017年8月，全国养老PPP项目投资总额1859.7亿元（如图1所示），有效缓解养老项目资金短缺状况，但仍然有巨大资金缺口。
2.与养老服务产业发展趋势基本吻合。在养老服务业项目搭建上，PPP项目除能有效筹集资金，具体项目运营方面也能取长补短，相互发挥比较优势，提高养老服务业有效供给。养老产业许多问题与困难在公私合营的机制下可以得到很好的解决。政府一方面可以通过出台鼓励政策，包括对入职养老服务机构的大中专毕业生切实给予奖励补助、对养老护理员实施补助，对于养老服务业从业人员在大城市落户、廉租房和经济适用房申请、子女入托入学等实际问题出台相应的扶持政策，积极引导人才流动；另一方面可以通过继续加大养老服务企业税收减免补贴、床位补贴力度等政策，降低企业成本；第三，政府通过“特色小镇”等形式帮助企业搭建养老社区、绿色智能养老实验基地等形式，帮助养老产业形成产业升级。同时，企业方面发挥市场活力，加大對养老服务市场的探索，通过实际创新创业的形式，将政策与资本、人才结合，发挥PPP养老服务项目优势，丰富养老服务业多样化。
四、我国养老产业PPP项目运作面临的问题
（一）实际项目有效供给不足
由于养老服务项目合作具有周期长，风险多，前期投入大，回报率低等特点，导致许多中小型企业不愿参与PPP项目的运营。趋利性是私人资本的主要特征，小规模或乡村养老项目不适用于PPP模式，不能吸引更多的私人资本进入市场。自2015年以来，我国PPP养老项目融资规模持续减少，2013-2017年养老PPP项目仅占全国PPP项目的2.31%，没有足够的投资者，不能提高有效资金供给，从而导致项目的实际建设与建设规划之间存在很大的差距。
（二）养老PPP产业地区结构不合理
不同地区养老PPP产业发展状况不同，地域间的差异明显，不同地区的需求不同，很难推出相应的政策使每个地区都满意。再加上养老服务供给层次存在结构性缺陷，城郊差异、东西部地区差异明显，抑制了许多养老PPP产业的发展，也使许多养老服务机构的功能没有得到充分地发挥。
（三）项目设计难度大，缺少经验借鉴
国内外PPP模式大多用于建设基础设施，既要维护公众利益，也要通过平等互利的合作与竞争实现政府与私营企业间的共赢。近年来，虽然PPP模式的应用在我国得到很大程度的应用，但绝大多数都是应用于建设或改善公共资源与服务，先比之下，养老PPP产业具有较强的个性化发展空间，受市场影响也远比公路桥梁等项目大很多。因此，想在我国特有的国情基础上创新式地发展养老PPP产业，还有许多未知的挑战。
（四）运作规划与监管不到位
前期，养老PPP项目在基础医疗设施招标及建设环节易发生权力寻租现象。后期，运作监管的缺失可能会产生虐待老人等纠纷的产生。这需要相关合同与法律法规来规范政府与社会资本之间责任与利益的纠纷。如果政府与私营企业双方都希望对方承担更多的责任而减轻自己的风险，则很容易导致责任与利益的不对称。如果发生情节恶劣的侵犯老人权益的事件，很可能会带来严重的社会问题，导致老年人与投资者产生抗拒心理，对养老PPP项目的发展与维护公众的利益都十分不利。
五、完善我国养老PPP模式的建议
（一）创新养老服务产业PPP融资模式
为了调动民间资本的积极性，政府应在起步阶段承担一定量的融资风险，并创新尝试多种融资模式。如银团贷款、互联网众筹、引入公司合伙制度等等。一方面通过互联网大数据平台吸引私人资本进入如养老机构的建设，一方面也可以明确管理角度，提高应对风险的能力。
（二）促进养老PPP产业区域均衡发展
为了解决养老服务业区域发展不平衡问题，政府应该加强各区域间的交流，在互相补充互相促进的基础上更要加强个性化的发展。对于西部和乡村等欠发达地区，政府需要加强农村养老服务和养老服务基础设施建设，以补充基础设施的不足。而对于城市等较发达地区，应该鼓励不同资本参与各个层次的养老服务，对于高端养老服务用较高的工资及福利待遇吸引专业护理员参与，留住人才保证服务质量。
（三）通过“互联网+”优化PPP养老服务产业结构
由于养老服务潜在广阔的市场，将其与当今时代飞速发展的互联网相结合，必然可以更好地推动养老PPP产业的发展。政府部门应当发挥引导作用，推动养老行业与互联网产业结合，运用“大数据”、“云计算”等技术，建立信息资源数据库，结合当地基本情况，通过设立社区养老服务站，开展“养老共享服务”等方式，服务社区老人。建成之后，每个养老服务站就能在其服务范围内，提高养老服务精准度。
（四）优化PPP养老服务项目监管体系
在PPP养老模式建设之初，应该建立健全相关法律政策，明确责任主体，明确优惠政策等等。在招标投资及后续监管环节，引入非营利性第三方中立评估机构参与项目审计和评估，保证参与公平。在日常的监督与管理过程中，应该明确养老PPP管理部门及监管责任，加强风险管控。PPP养老服务企业成立相应自律协会，加强自律监管。引导私营企业盈利目标与服务民生目标之间的均衡，加强应用高素质人才，保障服务质量，树立配合政府管理、优化PPP养老服务项目的理念。
六、结语
综上所述，在我国人口老龄化问题日趋严重的背景下，PPP模式基于“风险共担、利益共享”的理念，能结合私人部门和公共部门的资源优势，有效缓解我国养老服务供给不足的状况。针对具体项目实施中的实际供给不足、地区结构不合理和监管不到位等问题，本文从创新融资模式；加强区域投资引导，发挥经济欠发达地区政府主导作用；通过互联网等优化产业结构；引入第三方进行监管评估等角度，提出完善PPP养老服务模式的建议。
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[4] 根据1956年联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定的划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，则意味着这个国家或地区进入老龄化。1982年维也纳老龄问题世界大会，确定60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，意味着这个国家或地区进入严重老龄化，而我国2000就已达到此标准。
[5] 人民政协网.为老有所养贡献政协智慧[OL].http：// www.rmzxb.com.cn/c/2017-11-15/1871297.shtml
[6] 民政部.全国民政人才中长期发展规划（2010—2020年）[OL].
[7] 养老服务业人才建设须破三大瓶颈[OL].http：// news.163.com/17/0614/14/CMT8EP8L000187VE.html
