“隐匿”的治理
张文波
摘要：人民法院设立的各类领导小组及其运作模式，以超常规的动员手段和高度一体的行动结构打破了司法场域的常规治理秩序，在人民法院进行政治动员、资源整合、司法治理过程中扮演着重要角色，进而形成常规治理与非正式治理并重的二元司法模式。一方面，人民法院各类非正式机构以卡理斯玛式的政治权威与“运动式”的治理技术，弥补了法院常设机构治理手段的匮乏，并激活了司法场域中的权力再生产机制;另一方面，过密型的权力关系网络和叠床架屋式的机构设置，也导致司法治理容易陷入“组织空转”的困境。因此，司法场域中非常态的治理方式应纳入“以审判为中心”的司法逻辑之中，以避免过于强势的权力话语吞噬司法改革的成果。
关键词：司法治理;非正式机构;领导小组;议事协调机构
中图分类号：D926.2
文献标志码：A
文章编号：1007-9092（2019）06-0122-007
自改革开放后，人民法院通过设置规模庞大的内设机构来应对不断增长的司法治理需求，并由此形成了1980年代以后日趋完善的正规化、职业化的司法运行模式。但值得注意的是，另有一种高度集中、高效运转的组织结构也在法院内部不断开疆拓土，并在推动司法改革、贯彻党委中心工作等方面发挥重要作用——这就是司法场域中的非正式治理模式。被各级人大和党委任命为院长/副院长、党组书记/党组成员的法院干部，本身已经拥有雄厚的组织资源与权威，却仍热衷于“自我加冕”成为各类议事协调机构的负责人。这表明，在人民法院正式科层体制之外，尚有一条“暗线”在支配司法运行的逻辑。苏力曾指出人民法院内部存在两套“分别针对审判工作与行政管理工作的正式制度”，上述制度均可以在《人民法院组织法》与《法官法》等法律中找到依据，然而本文所要探讨的议事协调机构、领导小组很可能无法在上述文本中找到出处，但在司法实践中这些问题又相当重要。这种“非常态”、“亚正式制度”的司法运作模式何以呈现不断扩张的态势，成为破解当代中国司法传统及其运行逻辑的一段秘钥。
一、人民法院非正式机构的总体特征
所谓人民法院非正式机构，主要指自上而下成立的、打破庭室界限并吸纳法院内部政治与业务精英、以全体法院干警为动员对象，基于完成某项综合性、应急性、阶段性工作目标而设立，以运动式治理手段为核心的“超常规”组织形式。司法场域中大量存在的领导小组、工作小组等议事协调机构，逐渐成为人民法院进行政治动员、资源整合和司法治理的重要工具，进而形成了当代中国司法治理的新传统。
（一）基本类型
1.按照工作性质内容，人民法院的非正式机构主要分为政务类、党务类和业务类三种，并遵循不同的运行逻辑。首先，政务类机构主要是协调“点多、面广、跨部门”的事项。一项涉及廉政建设、新闻宣传、信息化建设、定点扶贫的行政性工作，审判部门本不擅长，综合部门又孤掌难鸣，因而需要在全院层面统筹整合各方资源;其次，在当代中国的政治语境中，党务工作可谓是最能考验政治忠诚度的一类事务。因而在法院内部建立此类“意识形态型机构”，不仅是开展思想政治工作的抓手，也意在显示必要的政治姿态;最后，由于法院内部的分庭管理模式是建立在专业分工基础之上，绝大多数审判业务均可由各业务庭室自行处理，因而业务类非正式机构的规模和比例相对较小，但也不排除个别业务需要集全院之力完成，例如各地法院普遍设立的“基本解决执行难领导小组”等机构。
2.按照功能结构不同，人民法院的非正式机构分为法院系统自上而下设立的垂直型机构和与党委形成同心圆结构的水平型机构。在垂直型非正式机构中，上级法院往往会要求下级法院成立职能对应的领导机构。在此过程中，上级法院的权力大为扩张，特别是遇到对下级法院的具体事务不便于直接下达指令的情形时，都可以通过这一模式加以干预;水平型非正式机构一般是法院响应、配合党委“中心工作”而成立，往往在黨委决策的辐射半径之内开展工作，是“司法为大局服务”的鲜明体现。
3.按照工作繁简程度，人民法院的非正式机构可以分为综合型和单一型。综合型机构辐射范围广，工作内容庞杂，往往是为了集中解决某类问题而成立;单一型机构主要针对特定任务而设立，并随着任务的完成而自行解散。从设置周期上来讲，综合型机构由于运转周期相对较长而易于演化为常态型机构。例如，最近十年来最高法院司法改革领导小组办公室从幕后走向前台，不仅有专职人员和办公场地，并且能够对外独立发布文件，俨然成为实体性的常设机构;单一型机构则由于工作目标明确、任务周期短，因而多数属于临时型机构，一般在设立文件中会明确规定该机构“专项工作结束后自动撤销”。
（二）人员构成
人民法院的各类非正式机构由负责人和若干成员组成，从而将法院内部的政治精英和业务精英纳入到非正式机构之中。一般情况下，机构负责人由分管某项工作的法院副职领导担任。需要注意的是，如果非正式机构内部有多个副职领导参加时，往往由党组副书记或常务副院长等资历较深、班子排名靠前者担任负责人，而其他党组成员或院级领导则担任成员。另外，院长是否担任某一专项机构负责人，主要取决于其本人对该项工作的重视程度。一般而言，对关系全局、重大敏感事项，院长会亲自出任负责人，并力求以超常规的个人权威来实现治理目标，而这也同样成为下级法院效仿的路径。从某种意义上来说，人民法院的“非正式治理模式”延续了中国共产党“书记挂帅”的政治传统，形成了“主要领导亲自挂帅，党组副书记亲临指导，党组成员主动参与，相关职能部门积极承担任务的工作格局”。
（三）运作方式
1.以“项目制运作”为基本行动逻辑。人民法院成立的各类非正式机构，从基建、扶贫、信息化到案件评查、解决执行难，均可视为围绕大大小小的“项目”应运而生，即在特定主题的指引下，借助正式权威自上而下调动一切资源进行动员一分工一考核，力求在短时间内迅速完成预期目标。其中，最为典型的当属为审理大要案而成立的专项工作领导小组。“专案组”启动之后，几乎全部审判资源和权力资本都被整合起来，紧紧围绕专项案件这一“重大项目”而高速运转，并在任务完成后获得相应激励，充分凸显了“中心工作压倒一切”的行动气质和“项目制”的运行逻辑。
2.决策与执行高度一体的行动结构。为了将决策落地，人民法院非正式机构都会设立负责日常工作的办事机构，而此类办事机构又往往依托于人民法院内部的常设机构，例如绝大多数人民法院领导小组办公室都会设立在与该领导小组职能范围最为密切的部门。领导小组与办事机构之间，一个负责顶层设计，一个负责具体落实，是典型的“议行合一”模式，其工作流程一般为召开部门联席会议——发布会议文件——办事机构进行督办。其中，议题设定由组长确定，会议由组长或组长指定的副组长主持，全体小组成员参加，相关人员列席，并按照民主集中制原则形成决议，再由各会议成员及相关部门贯彻执行。
3.以动员为主要手段的“超常规治理”。依托非正式机构的权力组织网络来进行广泛政治动员，进行间歇性地、相对有效地解决突出社会问题的治理技术及其治理实践，始终是革命法制传统的重要组成部分。在人民法院分庭管理的组织体系下，官僚制所具有的“等级明确、分工精细、按部就班、各司其职”等特点有效融合进常规治理机制之中。而在非正式治理模式下，则将常规化的日常运行节奏迅速转变成运动式治理模式，从而将党组意志乃至领导个人意志传递到各个部门。在此过程中，常设机构因循规章、稳步前进，非正式机构则特事特办、强力推进，成为司法场域中相互依存、互为补充有机循环体系。
二、人民法院非正式机构的基本功能
非正式机构的设立，不仅意味着法院内部权力结构的重新排列组合，也是人民法院进行动员、规训和治理的重要工具。一方面，各级法院非正式机构需要借助“党管政法”的话语体系树立权威，并成为整个党政系统权力网络的一节;另一方面，人民法院各类非正式机构的运转又不得不始终围绕“司法治理”这一中心议题而展开。人民法院通过非正式机构的统摄功能实现内部资源整合，又通过一系列权力技术的运用和积极的政治表态为法院发展赢得良好的外部环境与政策支持。可以说，人民法院非正式机构的基本功能与治理机制正是存在于上述内部治理与外部治理交织而成的治理技术之中。
（一）人民法院非正式机构的内部治理
如果说党政机关之所以成立各类非正式机构，是为了弥合各正式机构、各内设部门之间在职能定位、权力角色上的龃龉和冲突，那么人民法院的非正式机构之所以增长迅猛，则主要源于司法治理过程中不断衍生新的非常规治理任务，而负责司法裁断的各业务庭室往往不善于处理较为综合性的行政事务，因而出于自身治理技术手段的匮乏而不得不设立大量临时性机构。因此，不同于党政机关设立的非正式机构，人民法院正是由于其天然的“中立被动属性”，从而在司法治理手段上更依赖于非正式机构所创设的运作模式。
司法场域中的非正式机构，往往以项目、任务或者专项活动为载体，并以开展专项活动为契机，将成员部门纳入到总体目标、重点项目、中心工作之中。简而言之，人民法院非正式机构最重要的组织优势，就是“集中力量办大事”，并按照“谁主管，谁负责”的行政逻辑，以“目标责任制”为导向在司法场域内部建构出层层发包关系。也就是说，人民法院非正式机构往往吸收各部门负责人为成员，顺势将任务分解、发包给各部门。此外，这种发包关系甚至可能延伸至上下级法院之间，上级法院得以借助非正式机构的权威和名义对接下级法院，从而以较为隐蔽的形式实现了某种程度上的“垂直管理”。
同时，人民法院设立非正式机构在某种程度上也反映了试图理顺法院内部“条块关系”的努力。其中，业务庭是“块块”，而职能部门或综合部门是“条条”。非正式治理模式的动力机制，就是将“条条”范围内的发包转化为“块块”范围的发包。换句话说，就是由传统的一项事务分散于多个部门各自为政，过渡到由党组授权非正式机构及其办事机构集中进行动员与治理，化“九龍治水”为“集约治理”。可以说，如果没有人民法院为数众多的非正式机构，很多工作可能会更加难以推动，司法工作“事多、人少、动力小”的矛盾也会愈发突出。
（二）人民法院非正式机构的外部治理
在当代中国的政治版图中，法院在地方党政体系内往往处于较为弱势和边缘的地位，人民法院院长虽然高配为同级政府副职，但由于无缘进入同级党委常委序列而缺乏足够的话语权和政治影响力。而对于法院院长们而言，“本院干警职级比例和货币与非货币待遇增加的指数”是评判其政绩与能力的主要标准，所以取得地方党委政府支持以获争取足够的政治资源和物质支持，就成为各级法院院长日常工作中的头等大事和人民法院非正式机构在外部治理方面的动力机制。
在此背景下，人民法院突破了中立保守的应然定位与自身想象，设立一系列保障党委政府中心工作的非正式机构，并以积极姿态介入到社会治理过程中，扮演了司法与政治协作互动的重要角色。在很多时候，人民法院设立非正式机构的主要目的在于借此显示“为大局服务”的政治姿态，以体现对党委中心工作的重视、支持。同时，由于包括领导小组在内的非正式机构在设立程序上也相对灵活机动，一般不需要报当地编制管理部门审批，因而可以优化整合现有资源，有效解决人员编制不足的难题。另外，还有一种情形更为普遍，即上级或同级党委已经成立了专项领导小组，人民法院为了积极配合党委中心工作与随之成立相同或相似职能的协调结构。实践表明，此举有效调适了司法机关与地方党政机关之间的关系，从而帮助人民法院最大限度地获取到相应资源与政策支持。
三、人民法院非正式机构的治理效果
《宪法》和《人民法院组织法》仅赋予各级法院审判权，但显而易见的事实是，司法机关不可能只依赖审判权来应对日趋纷繁复杂的法律实践。因此，各级法院利用非正式工作机制进行“复合治理”的过程中所附带创设的一系列权力，导致了常设机构的职能膨胀与分管领导的职权增加，这一过程也被称之为“权力再生产机制”。与此同时，由分管院长担任非正式机构负责人则成为对归口管理模式的组织确认，而过密型的权力关系网络则导致司法治理容易陷入“组织空转”的困境。
（一）权力再生产机制的形成
1.常规机构权力实现扩张。尽管人民法院非正式机构的规模不断扩大，但其办事机构则基本固定在办公室、政治部、审管办等职能部门，这就导致了两种情形的发生：一方面，一些常设机构被赋予“一对多”的功能，“上面千条线，下面一根针”，从而获得了大量“紧急动员权”，并极大地扩充了本部门的职权;另一方面，一些看似无足轻重的法院内设机构，也得以借助非正式机构的名义迅速崛起并积累相当丰厚的政治权威。以保密工作为例，由于该项工作在法院属于非主流业务，因而保密工作组织架构较为简单，往往只能以机要科（处）的名义设置于法院办公室内。这就导致无论保密工作事实上多么重要，但囿于机构层级较低，机要部门难以形成对其他业务部门的约束。而一旦成立人民法院保密工作领导小组，并由分管保密工作的院领导担任组长，就可以将过去鞭长莫及的相关部门纳入到领导小组的成员单位中，通过领导小组模式的协调与监督，专项工作得以对整个单位实现全面覆盖。
2.归口管理模式得到强化。人民法院非正式机构的运行逻辑既是法院归口管理模式的结果，也是分管领导权力弥散化的诱因。表面上，每个分管院领导的权力范围仅及于其本人所分管部门，但借助非正式治理模式的复杂权力技术，其他部门也被纳入到由该院领导担任负责人的非正式机构的管辖之中。在某种程度上，他已经超越了院党组授权的日常分管部门的边界，对其他院领导的“势力范围”形成辐射。也就是说，在非正式工作模式下每一位副院长都可能成为全院各部门的“直接领导”。由此，主管副院长演变为院长与常设机构之间一级独立的权力位阶，其本人的分管范围与其他领域形成权力交叉渗透的态势，从而使法院内部的权力支配关系呈现更加复杂和严密的网状结构。这在一定程度上促成了各个分管领导之间、分管領导与部门之间以及部门之间的政策博弈过程，从而呈现出法院内部权力结构的碎片化状态。
（二）组织空转的隐忧
1.非正式机构的泛滥。所谓“兵马未动，小组先行”，实践中一些法院已经暴露出过于依赖非正式运作模式的问题，在常规机构之外设置了大量临时性的领导小组，开展任何工作都会依照惯例成立议事协调机构以视重视，个别法院领导班子已经到了“无小组，不开会”的地步。事元巨细设置领导小组的做法，让众多院级领导和中层干部“小组兼职分身乏术，文山会海苦不堪言”，致使常规工作与专项工作效率双双降低。这种众多的非正式机构不仅叠床架屋，而且随着组织运行成本的不断提升，边际收益却停滞不增并沦为“空转”，甚至陷入运行成本几乎要超过组织收益的“内卷化”困境。
2.消解常规权力。由于非正式机构很难调适常规工作与专项工作之间的张力，往往是常规的业务工作力量被林立的非正式机构所吞噬，大量人力、物力资源的投入并没有带来常规部门组织能力的增强，反而消耗在应付各类小组的任务督办、工作检查之中。一方面，案多人少的尖锐矛盾不仅没有得到缓解，还使越来越多的审判人员也被镶嵌到横向、纵向交织叠加的非正式治理网格中，而在办案力量方面显得更加捉襟见肘;另一方面，常规部门越发难以建立足够的权威，个别非正式机构逐渐异化成为一级介于法院党组和常设机构之间的议事协调组织，从而降低了决策与信息传递效率。因此，非正式机构在一定程度上是对司法场域中既存的常设机构及其运作机制的破坏乃至颠覆，也是专断性权力对常规性权力的一种侵蚀。
3.监管成本过高。非正式治理模式的弊端，在于运作模式不够透明公开，仍然属于中国传统政治文化中的“密室政治”范畴。不论是在各级人大会议上的法院工作报告还是人民法院的对外宣传报道中，均极少提及法院院长的诸多非正式职务以及法院内部为数众多的非正式机构。由于长期隐身于公众视线之外，且一般不在编制部门备案，非正式机构的运行并无一整套系统、规范、科学的运行规则，长期处于“匿名化运作状态”。特别是对院长亲自兼任非正式机构负责人的情形，更是缺乏有效监督，一些媒体报道的法院院长陷入腐败泥潭的相关案件，与其直接担任法院内部协调机构负责人不无关系。
四、人民法院非正式机构工作机制的改进路径
很多非正式机构一旦设立，就会沿着内生的逻辑理路运行，以组织机构的繁衍滋生为目标，将一些权力结构和运行模式固定下来。尽管如此，非正式工作模式并不会脱离官僚制的运行逻辑，其运作的基本载体也是依靠法院内部科层体系在一定范围内对人力、物力资源进行重新配置，这就为人民法院非正式机构工作机制的进一步完善提供了可能。
（一）人民法院非正式机构的演进趋势
1.非正式治理模式趋于固化。随着司法责任制推行后法院行政性事务从业务庭剥离以及“大合议庭模式”的推行，各类议事协调组织很可能在司法改革进程中趋于固化，进而催生更多的非正式机构。原因在于，扁平化的大合议庭显然不具备解决诸多司法实践问题的权能，因而未来的司法治理会更加需要议事协调性机构的存在;另一方面，在最新一轮的司法体制综合配套改革中，法院大量内设部门被以“机构精简”的名义撤并，这使得各级法院更加缺乏常规治理的权威与资源，因而更加依赖非正式治理机制进行动员。可以说，审判越趋于正规化、专业化、职业化，各类领导小组、工作小组、联席会议就不可或缺。从这个角度来讲，饱受诟病以至于声名狼藉的“司法行政化”也多少有了被“同情之理解”的余地——不是司法非要行政化，而是其中一部分事务不可避免地会以行政化的方式解决。正是急剧变化的社会转型期决定了对司法供给的旺盛需求，也同时意味着人民法院仍然需要借助超常规手段来完成复杂的治理任务，因而司法场域中活跃的非正式治理模式仍然具有强大的生命力。
2.“反科层”色彩逐渐淡化。非正式治理模式常常被理解为“运动式治理”，但其并非疾风暴雨、狂飙突进的政治运动或群众运动，而是在司法场域中打破制度、常规或专业界限后的规训、动员与行动联合体。这种联合体的运作方式，不是传统政治话语中的“发动群众”而是“发动干部”，不是“从群众中来到群众中去”而是“从组织中来到干部中去”。也就是说，司法场域中的非正式治理模式并非意图彻底取代科层制，而是要解决官僚组织日常权威供给不足的缺陷，并通过在人民法院内部建立新的组织体系协作完成治理目标。同时，人民法院非正式治理模式还存在一个悖论式的现象，即各类非正式机构是建立在打破既定组织架构的基础上，但又以绝对的组织原则为前提。如果没有内部牢固的组织纪律观念，则无从建立非正式机构的权威;而具有政治权威加持的非正式机构，却又反过来对组织体制构成了某种冲击。因此，非正式治理模式一方面高度理性化，另一方面又高度非理性化，这将是未来司法治理过程中不得不接受的新常态。
（二）“非正式治理模式”的完善措施
1.严格控制各类领导小组、工作小组和联席会议等议事协调组织的设立。施行领导小组“一揽子计划”，对于可以交由现有常设机构处理的事务，不再设立领导小组，有计划、有步骤地对人民法院内部协调性、临时性机构进行清理。对于新增改革事项，应按照合并同类项的办法进行归类处理，既可以交由性质相近的常设机构处理，也可以由已经设立的综合型领导小组负责，原则上不再新增非正式机构，改变以往“一事一组”、“因事设组”的做法，避免已被明确授权的常设部门权威弱化。如确有必要协调处理的应急性、综合性、跨部门的有关事务，可以只设立召集人、联络人而不设立组长、副组长及其办事机构，通过必要的部门会谈而不是依靠复杂的权力关系网络来确定具体的行动策略和协作方式。
2.明确非正式机构以服务审判工作为基本职能。其中，对与审判实践、司法改革密切相关的业务型组织，如解决执行难领导小组、量刑规范化领导小组、司法标准化领导小组等，应弱化其官僚行政色彩，并改变领导小组一律对党组负责的传统做法，转变为对审判委员会负责，相关工作进展情况定期向审委会作报告，并接受审委会委员的质询，以推动非正式治理模式在促进司法改革的过程中始终“以审判为中心”;对与审判实践仅有间接联系的政务类和党务类领导组织，鉴于随着院、庭长办案制度的推行，法院内部各业务庭长办案任务繁重，应尽量避免吸纳审判部门负责人为成员。因工作需要必须参加的，也应压缩非正式机构会议召开频次和时长，简化会议形式与流程，提高议事质量和效率，最大限度保证业务庭将主要精力集中在審判工作上。
3.保证非正式机构运行过程公开透明。首先，将现有的人民法院议事协调组织全部纳入司法公开范围，不仅对各类领导小组的设立、运行和撤销定期通报，还应公开非正式机构成员及其办公机构人员名单，以加强社会监督;其次，设立非正式机构权责清单制度，制定相关议事规则，列明工作流程、成员职责。凡是为处理临时型、短期性工作目标而设立的议事协调组织，均应在任务完成后予以解散;再次，政务类和党务类的非正式机构应对批准其设立的法院党组负责，并向同级机构编制部门备案，其负责人应定期向党组进行工作汇报，并将工作动态形成书面材料后在一定范围内公示;最后，建立非正式机构工作绩效考核机制。任何组织的运转，最终还要是把工作分解到具体个人，因此应定期评定非正式机构成员履职情况，并根据实际成效予以奖惩。
4.法院院长不应过多担任非正式机构负责人。由于法院内部所有的政治资源都天然地向法院院长倾斜，其本身已经具备足够的组织权威。如果一项事务凭借法院院长这一角色都不能协调处理，那么担任各类领导小组组长同样无法实现目标。更重要的是，一旦院长担任非正式机构负责人，会打破法院内部资源分配的平衡状态，进而既定的常规治理逻辑被强大的权力逻辑所取代。同时，非正式机构一旦成立后其组成人员不宜频繁调整。目前，由于法院内部领导分工及部门负责人时常发生变动，导致一些领导小组需要随之变更成员。甚至一些地区的法院领导小组成立后，实际工作没有开展多少，每次下发文件都是关于组成人员调整的内容。因此，应防止在非正式治理模式下，人民法院内部繁杂的协调机构使司法权力被进一步分割成碎片状。
五、总结与反思：人民法院非正式机构的未来
随着市场经济的兴起，人民法院也不断变换着治理的手段与方式，但运动式治理的内核始终保留。一方面，法院内部的权力结构以官僚科层制的形式不断走向理性化，以合议庭、业务庭、审委会为依托的“常规治理”成为普遍模式;另一方面，除了正式的常设机构外，还有大量隐匿于公众视线之外的领导小组、工作小组、法官联席会议等非正式的权力结构在支配着人民法院的治理逻辑，在必要的场合还会凸显出“运动式治理”的一面。可以说，非正式治理模式已经深深嵌入当代中国司法权力运行实践之中，并深深地打上了“司法治理传统”的烙印。需要说明的是，尽管官僚组织的理性化是现代社会科层体制的必然趋势，但由于当代中国司法运行环境中还缺乏运动式治理的替代机制，因而非正式治理在司法场域依然拥有广阔空间。甚至可以说，未来的司法场域将会通过非正式治理模式打造卡理斯玛式权威与法律合理型统治双峰并峙、各擅胜场的局面。司法治理演变到今天，已经非常“隐蔽而成熟”。“隐蔽”或者是出自社会公众甚至学术界习焉不察的法院党组，或者是隐身于公众视线之外的领导小组，成熟或者是由于具备丰富的权力运作经验（如领导选任），或者已经非常适应当前司法改革的最新形势（如法官联席会议的出现）。之所以“隐蔽”，恰恰是“成熟”的体现，因为一方面是执政党认识到直接管理司法所带来的问题，进而在司法技术层面上保持必要的克制;另一方面是在依法治国的大背景下越来越注意到国内外政治形势以及社会舆论、公众观念的变化，因而避免给外界营造出干预司法的负面印象。之所以“成熟”，也正是由于执政党在国家治理和社会管理过程中积累了丰富的治理经验和政治智慧，对司法工作是以“支持”来体现“领导”，以“领导”落实“监督”。而且值得注意的是，经过多轮司法改革之后，司法场域中的政党权威不是被削弱而是大大强化了。原因在于，尽管司法改革的目的是人民法院“去内部行政化”，但鉴于改革阻力之多、难度之大、牵扯关系之广，已经远远超出人民法院的协调范围，各级人民法院又不得不屡屡借助于党委的协调和政府的“赞助”，否则司法改革很可能会热闹异常却又毫无成效地原地踏步。而越是强调人民法院微观意义上的“审理者裁判，裁判者负责”，也就意味着法院院长的日常管理权力越来越被削弱，从而在宏观上更加依赖于非正式机构的整合功能。司法改革反而进一步强化了司法行政化倾向，这恐怕是制度设计者始料未及的，也是今后一段时期尤其需要关注的问题。也正是由于非正式治理存在消解常规权威与加剧治理成本等弊端，因而有必要对嵌入司法场域中的非正式治理及其运作机制予以合理限制，将非常态的治理方式纳入“以审判为中心”的司法逻辑之中，以避免过于强势的权力话语吞噬司法改革的成果。
（责任编辑：胡晓慧）
