美国数字政府建设的实践研究与经验借鉴
姚水琼 齐胤植
摘要：自20世纪80年代开始，美国数字政府建设经历了国家信息基础设施行动的克林顿政府时期、以公民为中心的电子政务战略的小布什政府时期、开放的数字政府计划的奥巴马政府时期和数字政府技术现代化法案的特朗普政府时期四个时期。目前，美国数字政府治理通过改善公民与政府的数字互动体验，提高公众对政府整体形象的满意度。联邦政府、地方政府和州政府正在通过数字政府建设来改善公民生活。党的十九大作出了建设数字中国、网络强国、智慧社会的重大国家战略部署。数字政府是纵深推进我国信息化发展的战略支撑，已成为数据治理阶段电子政务发展新趋势。现阶段，我国正处在深化政府行政改革、提高国家现代化治理能力的关键期，美国数字政府治理理念及经验对我国的数字政府建设有借鉴意义。
关键词：美国;数字政府;政府治理
中图分类号：D63
文献标志码：A
文章编号：1007-9092（2019）06-0060-006
美国数字政府的探索与建设开始于20世纪80年代，“信息高速公路”是美国数字政府建设的发端。1993年，美國政府成立国家绩效评估委员会，发布了《运用信息技术改造政府》以及《创建经济高效的政府》，提议政府通过先进的信息技术克服在公共管理和服务上的弊端。随后，克林顿政府发布《国家信息基础设施行动》，通过国家信息基础设施的建设推进美国社会信息化程度和电子政务的发展。经过近40年的发展，美国依托先进的技术创新和持续的制度改革，推进政府数字化转型，其在新兴信息技术、人工智能和物联网驱动数字政府发展等诸多方面居全球领先地位。
一、美国数字政府建设的背景
美国位于北美洲中部，地域辽阔，是一个拥有多元文化的移民国家，政府治理具有一定的复杂性和特殊性，传统的治理手段已经不能充分满足公众日益增长的多样化需求。作为一个科技高度发达的国家，美国数字政府治理起步最早，发展最为迅速，已经积累一定的先进经验。随着多极化世界局势的加深，美国数字政府建设面临更大的挑战。为了满足公众不同层次的需求，美国政府注重提升专业化的信息技术，逐步推动数字政府服务改革与治理创新，降低行政成本，提高政府公共管理水平及公共服务质量，提供配套的公共服务资源，进而提升公众体验的满意度，提升政府形象，不断赋予数字政府服务创新的源泉。
20世纪80年代以来，美国鼓励公民积极参与数字政府治理，利用创新工具建设开放的服务型政府，不断探索和尝试，取得了美国数字政府建设引领世界的卓越成绩。经过近四十年的不懈努力，美国数字政府治理建设在各类国际评估报告排位中名列前茅，在最新发布的《2018年联合国电子政府调查报告》中，美国电子政务指数在美洲各国中排名第一。日本东京早稻田大学数字政府研究所与国际CIO学会（IAC）联合发布的《第14届（2018）国际数字政府排名评价报告》中，美国在亚太经合组织经济体（APEC Economies）数字政府评估中，以总分90.3排名第二。
二、美国数字政府建设的发展历程
基于当前社会的环境和公民的需求，美国数字政府建设经历了国家信息基础设施行动的克林顿政府时期、以公民为中心的电子政务战略的小布什政府时期、开放的数字政府计划的奥巴马政府时期和数字政府技术现代化法案的特朗普政府时期四个阶段。
第一阶段，克林顿政府时期（1993-2001）。克林顿政府充分重视互联网的重要性，敦促美国各政府机构加快官网的研发设计进程。1993年，美国国家绩效评估委员会正式成立，首次提出构建“电子政府”（e-government），在政府中使用先进的信息网络技术。克林顿政府颁布了《国家信息基础设施行动》、《全球信息基础设施行动计划》，加大对信息基础设施的投资力度。1996年，美国政府推行“重塑政府运动”（Reinventing Government Movement），积极推行政务电子化，应用网络技术以及通信技术来推行政府的公共服务职能，实现政府机构的优化和政府行政绩效的提高。
第二阶段，小布什政府时期（2002-2009）。小布什政府提出了“电子政务”的概念，实现了网站从仅仅浏览信息到可以实现办事服务的转变，从“以信息技术为中心”转变为“以公民为中心”。2001年，美国白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget）宣布成立“电子政务特别工作小组”（E-government Task Force），并于2002年公布了《电子政务战略——简化面向公民的服务》，提出以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础三大原则，旨在提高政府的工作绩效、便于公民与联邦政府的互动、改善政府对公民的回应能力。
第三阶段，奥巴马政府时期（2009-2017）。奥巴马政府推动政府采用最新的技术趋势，如美国数字政府服务（United States Digital Service）和Data.gov计划的推出，强调政务信息的公开，通过大数据及信息技术的应用，推动公平、透明、开放的美国数字政府建设。2009年，美国联邦政府的数字政府战略由“电子政府”转向“开放政府”，并推动政府采用最新的技术趋势。2012年，美国白宫发布了数字政府战略，旨在为美国公民提供更优质的公共服务，主要实现三个目标：一是让美国公民可以在任何时间、任何地点，利用任何设备获取所需的高质量的政府信息以及数字服务;二是确保美国政府适应新数字时代，抓住机遇，以智慧、安全和经济的方式来采购并管理设备、应用和数据;三是公开政府数据，激发国家创新，提升政务服务的质量。奥巴马政府在此时期高度重视大数据的应用，进而系统改造传统国家与政府治理手段及体系，促进了美国经济的快速增长。奥巴马政府提出的数字政府战略是美国积极向数字经济、数字城市、数字治理和数字政府转型的重要标志。
第四阶段，特朗普政府时期（2017至今）。特朗普政府重视数字政府的发展，希望利用先进的数字技术更好地提供公共服务和智能化决策。2017年5月，特朗普总统签署行政命令，成立了美国科技委员会（American Technology Council），旨在让政府数字化服务更加智能化，总目标包括“协调愿景、战略和方向”，在联邦政府使用信息技术方面向总统提供与政治决策有关的建议。特朗普政府时期美国政府数字化转型的目标：一是要让公众能够使用任意设备、在任意时间、任意地点获取政府提供的优质服务;二是政府要逐步适应数字化的发展进程，能够经济、安全、有效地管理数据应用和资产;三是强调社会创新与对创新工具的采购。
三、美国数字政府建设的主要做法
联邦政府、地方政府和州政府等各级政府正在通过政府数字化转型来提高民众的生活水平与质量。美国在数字政府建设方面主要采取六种做法。
（一）设立首席信息官（CIO）职位，推动跨层级信息共享和业务协同
美国首席信息官的职位设立在白宫管理与预算办公室，负责领导和监督整个联邦政府的IT支出。此外，依据克林格-科恩法案（Clinger-Cohen Act），每个联邦机构都设立一名首席信息官。政府的首席信息官是世界数字政府排名中的一个重要指标。美国是世界上最早建立首席信息官制度的国家，制度中明确规定联邦及州政府部门的首席信息官的职责是，及时向政府首脑和其他高层管理人员提供政府信息化发展建议与协作、指导，监督所在部门信息技术等其他事务的实施，确保部门信息化工作顺利开展，维护一个和谐、稳定的整体化信息架构，对信息资源进行有效管理，提升本部门的信息资源管理运作效率，规范有效的工作流程。近些年来，美国政府与公众、企业、社会、各级政府之间的数字政务互动有所增加，主要由于在管理和预算办公室内设立数字政府行政辦公室，努力开发和促进数字政府服务和流程，通过大数据、云计算等信息技术，增加美国公民的对政务服务的公众参与，同时推动了数字政府服务的机构间合作，通过整合相关职能和内部数字政府程序的使用，努力简化政务服务手续，优化数字政府服务流程。
当前美国联邦政府在线政府建设重点是跨层级信息共享和业务协同。联邦政府以大门户链接和绩效评估为主要手段，重点促进联邦政府、州政府和地方政府之间的协同。全美以“大门户”的形式链接共计10000多个各级政府网站，构成整体政府网。联邦政府通过年度绩效评估推动全体政府数字化转型。引入数字分析项目和客户管理理念，衡量政府业绩和公众满意度来提高政府的服务质量。同时，每周对4000多个网站和400个行政部门进行绩效评价，并且向全社会公开评价结果。此外，绩效评估有效地推动政府数字服务的开发和交付。在最新的2018美国数字政府服务年度绩效评估里，犹他州官方网站（Utah.Gov）在全美五十个州之中脱颖而出，获得A等评级。自2010年美国启动数字政府服务年度绩效评估以来，犹他州官方网站已经连续8年荣获A等。犹他州首席信息官Michael Hussey认为该调查参照全国范围内最详尽的政府数字服务评估模型，调查结果不仅验证了犹他州的数字政务服务能力，还证明了犹他州能够合理使用技术，以改善服务、提高能力、简化操作，从而达到预期的政策目标。
（二）构建动态安全的数字政府网络，建立数字政府管理标准
由于数字产品的市场是动态的，需要制定互联网的管理标准。美国数字政府网络建设通过政府和更广泛的公共部门的标准来实现。这些标准支持多种目标：互操作性、保护安全性和公民隐私权，并实现有效的服务。政府应该管理关键的市场，而不是把自己看作一个被动的参与者。政府之间的协调也是必需的，以便整个市场能够被理解和管理。美国通过建立数字政府管理标准，增强数据存储的安全，保障信息的准确可靠，增加公众对政府的信任度，确保公民关键数据的安全，如医疗保健记录、财务信息和社会保障号不会受到损害。
区块链平台为美国数字政府提供了一种全新的高容量解决方案，区块链技术能够解决状态管理系统数据的安全性和协调性问题。区块链技术基于数据块链的原理和先进的加密算法，使得分布式账本成为最安全、最方便的数据存储和传输介质，而加密货币工具和智能契约将减少国家政府的腐败。例如，美国在电子投票方面用Follow My Vote开发了一个基于区块链技术的在线投票平台，该平台采用椭圆曲线加密技术，保证了结果的准确性和可靠性。在民政方面用Borderless开发了一个平台，确保公众在智能合同的基础上获得法律和经济服务。e-Auction 3.0平台是一个公共采购与拍卖的平台。该平台应用区块链技术，呈现了公共采购条件、过程和结果的全流程展示。
（三）实施国家大数据战略，构建数据驱动战略体系
美国积极利用大数据在国家战略关注领域已实现突破。2012年，白宫发布了《大数据研究和发展计划》，由白宫科学和技术政策办公室牵头成立大数据高级指导小组，该计划通过对海量和复杂的数字资料进行收集、整理，从而提升对社会经济发展的预测能力。为加速2012年提出的“大数据研发行动”进程，2016年5月，美国政府发布《联邦大数据研究与开发战略计划》，提出七大战略，涵盖大数据技术、可信数据、共享管理、安全隐私、基础设施、人才培养和协作管理等与大数据研发相关等，构建数据驱动战略体系，利用新兴的大数据基础、技术和功能来激发联邦机构和整个国家的新潜能，加速科学发现和创新进程，并培育21世纪下一代科学家和工程师，促进经济增长。该计划涉及15个联邦机构，对各联邦部门制定与大数据相关的计划和投资提出了指导意见。美国政府的公民门户网站是www.usa.gov，它提供了广泛的信息资源和各种政府来源的在线服务，有助于公众更好地了解政府结构的信息，是改善美国政府与公众沟通体验的国家门户。为了改善用户的浏览体验，门户还允许用户创建政府帐户，允许每个用户根据需要自定义门户。该网站包含辅助功能、实时聊天平台和聊天时间操作服务，除节假日外，每个工作日都可以方便地使用。这为所有政府信息和服务提供了一站式服务，全面列出了政府以用户友好的方式提供的所有公共服务、表格、工具和交易。
（四）构建公私合作伙伴关系，重新构建数字政府服务采购模式
美国将政府使用数字技术和公共部门信息作为其未来数字化议程重要内容之一。许多州已利用公私合作伙伴关系（Public Private Partnerships，PPP）模式推动公民聚焦数字化政府。鼓励政企合作，对数字政府涉及的部分信息技术采取“外包”模式。目前，美国政府对私营部门在想法、概念、技术和信息共享方面的开放程度逐渐提升。在数字政府战略建设过程中，通过将部分公共服务及惠民项目外包给互联网巨头公司来提升政府信息技术，如苹果（Apple）、微软（Microsoft）、亚马逊（Amazon）、脸书（Facebook）以及谷歌（Google）等知名互联网企业，这类企业凭借优秀的人力资本和强大的资金保障在规定时间内为政府部门提供优质高效的信息技术服务，政府职员在此基础和平台上负责信息采集、分析等工作。这种技术外包手段不仅提升了政务效率，并且为政府提供了安全、可靠和经过检验的解决方案、软件和专业知识，同时也为互联网巨头公司提供了更多的商业机会，有助于实现使用“无成本”契约模式来实现公私合作。
目前，美国的犹他州、马里兰州、威斯康星州、阿肯色州和得克萨斯州等都已成功运用了“无成本契约”模式，在政府与行业之间形成了独特的公私合作伙伴关系，有效地推进了政府数字化转型，提升了数字时代的政府治理能力。利用这种模式，政府不需要进行前期投资，就可以建立和启动数字化服务。就像消费者在网上购买电影票的费用一样，公司会向使用数字化政府服务的用户收取一定的费用。由于数字化服务只有在被使用时公司才能赚到钱，因此公司会积极推动公民采纳和使用这项服务。使用“无成本”契约模式形成的政府和行业间公私合作伙伴关系重新构建了数字政府服务采购模式。
（五）注重运用人工智能（AI）、物联网（IoT）等新兴技术，提升政府治理能力
根据国际数据公司（International Data Corpo-ration）2018年下半年度全球物联网支出指南的更新数据显示，2019年预测全球物联网（IoT）支出将达到7450亿美元，相比2018年的6460亿美元增长15.4%。公共部门是仅次于私营企业物联网技术的第二大采用者。政府使用物联网技术首要和最重要的事项是收集和分析海量用户数据，降低成本，并使政府流程更高效。美国总务管理局智能建筑计划的基本方法之一就是在政府设施中安装支持物联网的智能建筑应用程序。该项目于2012年实施，迄今已在近100座政府建筑中安装了传感器。美国国家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration）正在使用卫星技术来分析从物联网设备中收集的数据。实践证明，在公共管理中使用人工智能应用程序有助于提高数字政府在线服务的效率，国家机构通过使用公共数据库来最大限度地精简投资过程，提高国家管理的效率和服务的传输速度。智慧城市是与物联网相关的概念，美国数字政府服务与智慧城市建立关联，并考虑城市的特点，包括通过线上医疗服务推广，实施线上教育，发展移动通信服务，提高和加快能源使用率，特别注重使用绿色环保清洁能源来推动社区的医疗保健。美国政府通过加大对人工智能、物联网建设的投资力度，为公众提供跨时间、跨区域、跨平台的高质量服务。目前物联网在美国的公共交通、公共安全、数据实时采集与管理等方面发挥着基础性的作用。
（六）发展移动数字政府，利用云计算提升数字政府服务效能
2017年以来，特朗普政府开始推行移动政府建设（Mobile Government），由公民服务和创新技术办公室负责，隶属于总务管理局，该部门运行着digitalgov.gov网站，致力于为政府机构提供建议、培训和服务工具，也为公民提供更多高效率、有價值的服务。美国国务院、农业部、人口普查局、美国国税局以及更多的部门和机构都提供苹果IOS和An-droid版本的智能手机应用程序。国务院的特色应用程序被称为智慧旅客（Smart Traveler）。该程序允许用户查看签证要求、当地相关的法律、大使馆和医院地址以及各国的旅行注意事项。门户的设计使公民能够轻松地找到广泛的、有特点的信息，以及具体的、个性化的服务。政府还制定了前瞻性的企业发展路线图，为政府现代化的下一阶段提供前进的道路。
云计算（Cloud-computing）帮助数字政府提高服务效率，其优点体现在：一是迅速、便利共享数据与信息，并帮助政府机构部门实现数据库共享;二是降低政务信息系统的开发运行及管理维护的成本，从而加大数字政府的硬件和软件系统的投资，进而改善政务服务。公共部门可通过云计算技术，对海量数据存储、分析、研究，从而打破数据壁垒，实现信息共享。例如宾夕法尼亚州通过预测建模开发“支付分数计算器”，从而能够高效估计无抚养权亲人在法院强制条件下对儿童的抚养能力，并了解费用支付情况。美国联邦铁路管理局（Federal Railroad Administration）通过建立“企业数据存储”系统来预测铁路建设项目的投资结果，以便有效地管理资金。
四、美国数字政府建设的经验借鉴
现阶段，我国正处在深化政府行政改革、提高国家现代化治理能力的关键期，美国数字政府治理理念及经验对我国的数字政府建设有借鉴意义。科学构建数字政府，可以从以下入手：重视以人民满意为目标建设服务型数字政府;从技术、制度、文化和管理等多角度破解数据开放共享难题;构造规范有序的数字政府治理体系;加强绩效评估推动数字政府建设。
（一）重视以人民满意为目标建设服务型数字政府
美国数字政府战略的实施符合全球化背景以及市场经济环境下对政府公共服务“由重视工作效率向重视服务质量和顾客满意度转变、由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同转变”。十九大报告强调要建设人民满意的服务型政府。积极为公众、提升服务是政府的一种基本理念和价值追求。建设数字政府核心是要推进以人民为中心的公共服务建设，在提高管理效率的同时改善服务体验，促进公众与政府的良性互动，深化以人民群众获得感和满意度为导向的“最多跑一次”改革，大力推进“互联网+政务服务”。
（二）从技术、制度、文化和管理等多角度破解数据开放共享难题
政府数据开放共享是建设数字政府的关键一步，对于促进公众参与和社会合作具有重要意义。从美国的数字政府发展历程上看，数据开放共享从早期的技术、制度问题会演变为更深层次的社会科学问题。随着国家大数据战略计划和政府数字化转型的推进，美国政府推动“公开数据行动”，逐步公开全球发展、经济、教育、公共安全、健康、能源等五十个门类的政府数据。成功的数据开放共享系统不仅包括获取数据的规定，还需要改善数据质量，形成相关制度文化，在数据开放时，政府不仅要开放获取数据的门户，还要建立帮助用户理解数据的基础设施，采用制度性措施确保公众参与，形成政府与公众的持续对话。数字政府构建是政府治理的一场革命，是从制度到方法、从理念到行为、从量变到质变的一个整体系统性过程，要以打破信息壁垒，实现数据公开与共享为目标，推动政府治理数字化的进展。
（三）构造规范有序的数字政府治理体系
美国政府通过颁布系列行政法令、签署总统备忘录等构建了数字政府治理体系，我国政府可以围绕数据产权保护、数据共享和安全简化政务服务流程，提高政府办事透明度，积极推进地方立法和配套制度体系建设。美国的数字政府发展大致经历了信息发布、线上服务、公民参与、在线互动和政社合作等过程。当前我国数字政府建设的重点是政府数据开放共享和政务服务。借鉴美国的实践，实现有效的公众参与、政民互动和政社合作应成为未来我国数字政府的发展方向。建设数字政府，既要有顶层设计，明确目标任务，构建框架体系，又要建立推进机制，充分调动各级政府部门的积极性，推动公众参与、政民互动和政社合作，打造规范有序的数字政府治理体系。
（四）加强绩效评估推动数字政府建设
美国政府要求各机构在政府公共服务系统（网站）上部署公众满意度分析工具，确保可实现6个月内的满意度评估。我国数字政府建设可以借鉴经验，统一规划，分布实施，科学设计绩效评估的指标体系，通过系统植入绩效评估程序，应用人工智能、大数据分析技术实现绩效评估的智能化和常态化。在构建数字政府过程中，应注重推动政府部门传统治理思维的转变，尤其注重建立基层治理体系和治理能力现代化过程中的“大数据”思维、简政思维与服务型政府的理念。如何将现有数据实现从“量”向“质”的转变，加强数据预测、数据监管、基础数据库建设是数字政府体系建设的关键。相比于美国在基础领域的创新，我国大数据在政务领域、生产领域、流通领域和公共事业领域的应用创新仍需要加强。通过建设数字政府，推动当前社会治理模式从单一线下转到线上线下双融合，从简单的政府监管转到社会协同治理，致力于实现共建共治共享的治理格局。
（责任编辑：杨仙丽）
