监察体制改革视阈下的地方治理逻辑
于晓虹 杨惠
摘要：监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，旨在构建集中统一、权威高效的有中国特色的国家监察体系。本文立足监察体制改革试点以来的地方实践，从实证的角度探究地方监察体制改革的治理逻辑。研究发现，试点以来，地方监察委已建立起较为完备的组织体系，在人员转隶、留置、全覆盖、司法衔接等具体实践中也体现出积极的改革回应性与相当的地方差异性。中央的顶层设计与规训和不完全信息驱动下的地方遵从是其中隐含的治理逻辑。
关键词：监察体制改革;地方监察委;央地合作;地方遵从
中图分类号：D630.9
文献标志码：A
文章编号：1007-9092（2019）06-0085-013
为建立集中统一、权威高效的监察体系，中央于2016年末在北京、山西、浙江三省试行监察体制改革。十九大后，国家监察体制改革在全国铺开。2018年十三届全国人大通过的《宪法修正案》和《监察法》标志着监察体制改革在法治化轨道上全面推进，“一府一委两院”的新格局正式形成。
监察体制改革是我国政治领域的一项重大改革，同时也是我国改革史上罕见的高规格、高速推进的体制改革。从三省试点到全面入宪，重新配置国家权力，形成全新的五元宪制结构，是在不足两年的时间内完成的。监察体制改革的狂飙突进，也意味着改革虽然备受学界关注，诸多学者从监察体制改革的必要性、正当性、法治化路径等多视角进行了激烈的争论，但改革的步伐远超学界在理论上的准备，时至今日，关于转隶人事安排、监察对象全覆盖、留置细节、司法衔接等问题仍存在争议。而地方监察委的工作已经全面铺开。这必然意味着在实际操作层面，地方实践面临着极大的不确定性。同时，《监察法》制定过程中遵循了立法宜粗不宜细的传统原则，在部分关键问题上留白。在改革狂飙突进，并冲破了前期理论准备的前提下，地方监察委必须发挥创造性与主动性以填充制度空白。換言之，监察体制改革既是中央顶层设计的结果，也充斥着地方监察委的创新性实践。因此，在央地关系呈现“复杂且灵活的动态调整”背景下，探究“中央地方的两个积极性”兼具理论和实践价值。
然而，囿于实证材料的缺乏与理论准备的不足，学界当前对监察体制改革的探讨主要限于理论层面的争议，对监察体制改革在地方层面的铺开与实践层面的操作涉及较少。
在不同的制度安排下，由于地方所拥有权力和资源禀赋的差异，治理的实际运作也会有所不同，直接体现为多样化的地方治理模式。立足于国家监察体制改革这一制度背景，本文试图通过系统梳理监察体制改革以来的报刊资料、裁判文书，辅之以深度访谈，通过混合研究方法，系统描绘并分析地方的多元治理逻辑，探讨监察体制改革的地方图景。具体包括，地方如何推进监察体制改革，改革成效如何？不同地域之间是否展现了不同的治理图景？在此基础上，本文试图总结和讨论监察体制改革在地方层面上面临的机遇与瓶颈。并从央地合作治理逻辑人手，为监察体制改革的推进与完善提供新的分析视角。
一、监察体制改革理论驱动：现有文献述评
从2016年监察体制改革启动以来，国内学者对该议题的关注呈井喷趋势，以中国知网数据库为例，以“监察体制改革”为主题的期刊文献从2016年的21篇，到2017年299篇，再到2018年公开发表400余篇，体现出学界对本次改革的极度关切。纵观现有文献，既有研究主要围绕监察体制改革的历史渊源、合理性与合法性以及实践路径等议题展开。
首先，诸多学者从历史渊源和比较视角审视当前的改革路径。张晋藩、陈光中等将监察体制改革追溯到古代的御史监察制度、近代五权制度雏形，并讨论了建国以来监察制度在不同时期的嬗变。还有学者从比较视野出发，探讨了当前改革与美国、日本、新加坡、香港等国家和地区反腐制度的异同。
其次，多数研究者从我国监察体制资源分散、检察院同体监督困境、依法治国的必要性等方面论述改革合理性。诸多法学家也从改革路径的合宪性、法治化规制等角度展开讨论，此类研究多集中于《监察法》颁布之前。
此外，大量研究从实践角度探讨相关改革细节，如人员转隶、留置措施、监察对象全覆盖、司法衔接、权力监督等方面，这也是目前争议较为集中的领域。具体来说，学界争议主要体现为以下五个方面：
其一，改革初期争议最大的是检察院反贪、反渎、预防职务犯罪部门人员的转隶问题，以及由此引发的对检察系统宪法定位的担忧。随着《监察法》、《刑事诉讼法》、《检察院组织法》等一系列法律的出台与修订，部分争议已尘埃落定。然而，检察院转隶群体与纪检监察体制的对接仍需在实践中进一步明晰。
其二，监察体制改革的关键性举措在于监察对象的全覆盖，这一举措解决了原纪检监察体制中存在的监察范围过窄的困境。但全覆盖的边界受到学界诟病，如人大代表是否属于监察对象、共青团妇、证监会等公务员或参公管理人员是否应该纳入监察体系等。一方面，一旦对监察对象全覆盖的范围存在误解，很可能导致这一核心举措丧失必要的震慑力;另一方面，合理规范全覆盖范围，也涉及到监察委与其他国家机关的宪法关系问题。
其三，学界在对留置措施法制化表示肯定的同时，也存在对其具体适用的争议。由于《监察法》在相关问题上的留白，留置场所、适用条件、人权保障等问题仍引发学者热议，相关学者频频发声，敦促进一步出台实施细则。
其四，监察委如何与司法机关良好衔接。现有研究从衔接细节亟待明晰的状况出发，提出监察委与检察院、法院在案卷移交、证据对接、强制措施衔接、审查受案和非法证据排除等方面需要加强合作与制约，既保证监察委工作的顺利进行，也保障“以审判为中心”的基本原则在职务犯罪案件中得以贯彻实施。
最后，监察体制改革通过变“三驾马车”为“一马争先”，整合了国家监察资源，解决了备受争议的检察院同体监督困境，但同时，也引发了学界对如何监督监察委的进一步讨论。诸多学者分别提出党委监督、人大监督、司法监督、公民监督、媒体监督和自我监督等诸多解决方式，然而这些制度仍有待在实践中落地。
现有研究，特别是《监察法》出台前后的相关讨论，多是在理论和规范层面的探讨，还缺乏对地方监察委创新性实践的总结与分析，这未免忽略了监察体制改革中鲜明的地方要素。本文正是从这一角度出发，通过系统整理相关的经验材料，从转隶吸纳和司法衔接两个视角人手，评估地方监察委实践的创新与成效，从中央与地方关系和国家治理现代化的视角审视监察体制改革的既有实践与前行的挑战。
本文的数据主要来源于三个方面：其一，我们系统收集了2016年以来监察体制改革相关的法律条文、新闻报道等文本资料，匹配相关政务公开数据;其二，为了更清晰地了解地方改革实践的细节，对各层级的监察委工作人员、转隶人员进行深度访谈;其三，根据裁判文书网公開数据，建立了监察委相关数据库;此外，本文运用了混合研究方法分析上述数据，结合定性分析与定量分析方法，试图系统探讨监察体制改革的地方实践与治理逻辑。
二、地方监察体制改革中的转隶吸纳
依据三省市试点《决定》和全国试点《方案》规定，县级以上地方各级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。由于监察厅（局）过去与地方纪委合署办公，监察体制改革的转隶问题主要涉及检察院人员的转隶。转隶决定瞬间引发了学界与法律实务界的关注，诸多学者对监察体制改革后检察机关是否仍是“法律监督机关”表示忧虑。随着2018年《宪法修正案》、《监察法》、《刑事诉讼法》、《检察院组织法》的修订，相关讨论才逐渐停歇。截至2018年3月9日，最高检察院检察长曹建明向十三届全国人大一次会议作报告，专门提到“全国检察机关共转隶44151人，转隶工作已基本完成”。值得注意的是，既往研究主要是从检察院层面关注转隶对检察机关的影响，较少研究聚焦于转隶人员对监察委运作的影响，换言之，这是一个“转隶吸纳”问题。也就是说，4万余名原检察官转隶到各级监察委后，监察委如何安置吸纳这些人员，他们又在何种程度上影响原纪检监察机关的人员配置、组织体系乃至具体运作？本节从人事与组织两个角度探讨“转隶吸纳”的地方实践。
（一）转隶人员的吸纳逻辑
人员转隶既涉及原检察院领导班子成员，也涉及到在原检察院三部门工作的普通检察工作人员，转隶人员在多大程度上能够进入到监察委领导班子中去，以及转隶后的职级安排与待遇问题如何解决？我们从领导与非领导班子两个角度考察地方监察委对转隶人员的吸纳。
首先，我们对中央和全国31个省、直辖市、自治区（以下简称省区市）的监察委组成人员进行了动态跟踪统计。全国31个省级监察委主任，在成立之初皆由纪委书记“一肩挑”，其中年龄最大62岁，最小50岁，60岁及以上共2人，多数监察委主任集中在50-59岁年龄段;河北省和陕西省的监察委主任是女性;拥有博士学位的监察委主任10人，拥有法学背景的监察委主任14人。截止2018年10月，个别省份（北京、浙江、云南、陕西、新疆）的监察委主任出现了人员调动，官方网站显示监察委主任由新任纪委书记代理，这主要因为这些省份的原主任出现调任或升任的情况，而依据《监察法》规定，监察委主任必须由同级人大选举产生，因此新上任的纪委书记不能立刻正式担任监察委主任一职，需要等待下一次人大会议选举任命。此外，省级监察委副主任由若干纪委副书记担任，委员的组成大体以纪委常委和纪委委员为主体，少量吸纳原省区市检察院反贪、反渎局局长、监察厅厅长和预防腐败局局长等干部（见表1）。
在中央和31个省级监察委共315位领导班子成员中，来自纪委系统以外的委员数量为38位，比例约占12%（见表2）。可见，在当前纪检监察系统的领导班子中，纪委人员占绝对主导，这在中央和各省份都体现出高度一致性。
其次，关于原检察院非领导班子成员的转隶问题，除了地域间的细微差别，各地实践体现出高度一致性。其一，就转隶人员的准入标准而言，公开资料显示各地方达成高度默契。据来自某直辖市监察委执纪审查部门受访者反映：“我区检察院反贪、反渎和预防职务犯罪三个部门的人员除了受过政治处分、不是党员和极不愿意转隶的，几乎全部转隶到监察委”。浙江省一位知情人士也透露“原则上检察院三个部门都需转隶，但受过政纪处分或违法乱纪的不得转隶、临近退休人员原则上可不转隶。此外，也有“全盘转隶”的情况，山西省检察院检察长杨司公开表示，山西转隶属于“一刀切”，涉及人员全部转过去，不分党员、非党员以及是否受过处分。
其二，目前各地都出现了编制划转数大于实际转隶人数的情况。据报道，在三试点省市中，北京市划转编制971名，实际转隶768人;山西省划转编制2224名，实际转隶1884人;浙江省划转编制1889名，实际转隶1645人。我们的访谈也佐证了编制划转盈余的情况。就全国总体而言，2018年2月底前，31个省级、340个市级、2849个县级监察委员会全部完成组建，共划转编制6.1万个，实际转隶干部4.5万人。充裕的编制为地方各级监察委人力资源的进一步充实提供了空间。
其三，为保证转隶工作的顺利推进，各地都出台了一定的激励机制。某直辖市原检察院转隶人员表示，“我市对检察院转隶过来的领导，在转隶前保证工资不会低于现有待遇，并承诺会给予纪委副书记或者各执纪审查室主任等职位。”一县级检察院转隶人员也提到：“关于转隶人员的具体职位要等待“三定”方案确定，但检察院的转隶领导原有级别不会降低。”某高级别监察委工作人员在访谈中谈到：“由于目前还没有足够的指标来解决转隶领导职位的问题，暂时的解决办法是采用一些非实职的方式，如正处级监察员。”转隶人员的高职级配置以及原检察官的较高工资待遇都对监察体制改革的进一步推进提出了挑战，在访谈中多位受访人员表达了对《监察官法》的期待。2018年9月10日公布的《十三届全国人大常委会立法规划》中明确将《监察官法》作为第二类立法项目，即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。《监察官法》的最终落地，将是监察体制改革中不可或缺的一环，将彻底解决监察体制改革中的人事问题。
（二）转隶人员的组织吸纳
监察体制改革引发了纪检监察体系的又一轮组织改革，2017年1月8日十八届中央纪委七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则》），对纪检监察机关的组织制度创新作出指示，要求地方监察委分设执纪监督和执纪审查部门，以实现机构内部权力制衡，防止“灯下黑”。这也体现在试点省市的实践中，北京、山西和浙江均对内设机构进行了调整，北京市监察委设立执纪监督和执纪审查室各8个，山西省监察委分别设立8个执纪监督室、2个执纪审查室，浙江省监察委设立7个执纪监督部门和6个执纪审查部门。此外，江苏、河北、河南等省份也纷纷进行积极探索，创新组织制度。据相关媒体对22个省区市所辖258个市地级监察委抽样分析显示，执纪监督和审查部门分设率达到100%，共设执纪监督部门1296个，执纪审查部门1242个，平均每个监察委设执纪监督部门5个，审查调查部门4.8个。中央纪委国家监委的机构改革也紧随其后，2018年3月中央深改委第一次会议审议《关于深化纪检监察体制改革和中央纪委国家监委机构改革情况的报告》，在此背景下，中央纪委国家监委机关将原有的12个纪检监察室，调整为11个监督检查室、5个审查调查室，并明确监督检查室主要承担日常监督、问题线索分析研判处置以及谈话函询等职责。
转隶人员又是如何分配到监察委内部机构中去的？在2017年《规则》提出区分执纪监督和执纪审查的前提下，最理想的状态应是将长期从事职务犯罪业务的专业人员分配到执纪审查部门，确保监察委与司法机关的顺畅衔接。从目前公开报道的情况来看，各级监察委采取的普遍方式是分散分配。某直辖市区级监察委工作人员提到：“转隶之后，检察院的队伍被打乱并根据需要重新分配。”一般而言，转隶人员主要分配到业务部门，原检察院反贪、反渎局的局长转隶后一般担任业务部门的主任或副主任。转隶人员分散安置的原因，可能一方面是转隶工作启动在时间上早于机构调整，两项改革不完全同步。另一方面，也可能是因为一旦区分执纪监督和执纪审查功能，将改变纪检监察系统长期施行的按区域、部门划分执纪监督室的习惯做法，涉及立案审查的甄别与监察委内部的案件移交机制，这一机制可能还处在早期摸索阶段。
就目前公开的资料而言，无论是从人事安排还是组织吸纳方面看，监察委对转隶人员采取了“全盘吸纳”的方式，转隶人员在确保一定的职位、职级和待遇的前提下，被分散分配到原纪委监察系统的各业务部门。当然，随着《规则》的进一步落地，纪检监察系统内部组织结构、运作程序仍然要经历相当大的调整，在这些调整过程中，转隶人员也必将与其他纪委监察系统工作人员共同进退，随着监察系统的进一步充实而完善相关细节。
三、监察体制改革的地方实践与司法衔接
监察体制改革是为了建立一套集中统一、权威高效的监察体系，如前所述，目前学界仍在监察范围、留置适用、监督体制等方面存在相当的疑虑。在制度框架尚未完全明晰的前提下，地方监察委如何应对制度上的不确定与改革绩效的压力，是一个值得探讨的问题。本文借助法院裁判文书网，选取了2016年12月25日监察体制改革试点以来，截至2018年11月25日以“监察委”为关键词的所有刑事案件裁判文书共329份，剔除涉及行贿人员及内容重复的文书样本，共获得来自23省涉及324位公职人员的裁判文书266份。表3是本文所关注变量的描述性统计。通过对裁判文书的分析，我们可以初步探讨地方监察委改革的总体图景。在本节中，我们将分别讨论监察委实践的地域性差异、全覆盖的落地、留置适用以及司法衔接问题。
当然，必须承认的是，我们的数据受到两方面限制。一方面，裁判文书网涵盖的案例仅涉及监察机关工作的一小部分。党的十九大报告明确提出，纪检监察机关要努力践行监督执纪“四种形态”。“四种形态”由王岐山同志于2015年在福建调研时提出，2016年10月27日审议通过的《中国共产党党内监督条例》进行了精准定义，其中开展批评和自我批评、约谈函询，“红红脸、出出汗”为第一种形态;党纪轻处分、组织调整为第二种形态;党纪重处分、重大职务调整为第三种形态;严重违纪涉嫌违法立案审查为第四种形态。据报道，2015年以来，全国纪检监察机关运用监督执纪“四种形态”共处理403.8万人次，“四种形态”占比分别为54.9%、34.4%、6.2%、4.5%。其中，十九大后处理187.6万人次，前两种形态占比为92.1%。由此可见，相比其他形态的使用，“第四种形态”占比极小，换言之，各级监察委移送司法机关的案件数量仅是其立案监督审查工作的冰山一角。另一方面，我们的数据也受制于裁判文书的公開率。据相关研究对裁判文书公开率的统计显示，各省裁判文书公开程度不一，占各省文书结案量的20%至80%之间，均值为50%左右。可资辩护的是，违法立案审查也是监察委工作的重要组成部分，虽然数量较少，但其复杂性超过一般违纪工作。其次，即使裁判文书整体公开率平平，但仍具有一定的即时性。同时，裁判文书数据是为数不多可获得的系统性公开材料，为我们的实证分析提供了坚实基础。
（一）地方监察委改革实践的总体图景
图1a展示了2017年1月到2018年8月，地方监察委立案审查并移送司法机关的案件数呈累计上升趋势。其中，最显著的上涨出现在2018年3月至5月期间，这在一定程度上回应了当年3月《监察法》的出台。值得注意的是，5月之后案件数稍有回落，这可能是受到裁判文书网文书公开期限的影响。
图1b在一定程度展示了地方监察委履职效能的差异。如图所示，黑龙江、河南、山东和浙江等省份监察委履职效能最为显著，吉林、安徽次之。有趣的是，在6个履职效能相对较高的省份中，似乎呈现两种类型，示范驱动型和存量驱动型。浙江作为监察体制改革试点省份之一，改革历时最长，很好地发挥了中央所期待的典型示范作用。而黑龙江等省份后来者居上，表现亮眼的原因，可能更多需要从监察委的执行力和腐败存量等因素来考虑。总之，在监察体制改革全面推广1年之际，各地监察委的履职效能呈现出有趣的地区性差异。
（二）“全覆盖”的地方实践
监察对象全覆盖是本次监察体制改革的重大亮点，也引发了学界的相关争议。监察体制改革落地实施之后，哪些背景的公职人员成为地方监察委的重点关注对象？监察对象全覆盖的生长点何在？地方监察委在落实全覆盖方面是否呈现不同的模式，这是本节探讨的问题。
我们分析了266个案件中所涉及的324位公职人员（见表4），发现其中约39%的监察对象来自基层自治组织，38%的人员来自党政机关，来自事业单位和国有企业的人员分别约占20%和3%。也就是说，全覆盖政策已经在地方监察委实践中铺开落实。
值得注意的趋势有二，其一是作为“新覆盖”群体的基层自治组织人员，已经成为地方监察委监察对象的首要生长点，这恰恰回应了监察体制改革全覆盖的必要性。在监察体制改革前，基层自治组织管理人员的调查监督属于公安局和检察院受理的共管范围，前者负责职务侵占罪，后者负责贪污罪，但在实践中由于基层情况复杂，定罪难度大等因素，加上相当一部分人员是非党员，导致基层组织管理人员常成为阳光照不到的阴暗面。因此，这部分群体常常游离于法治监督之外。监察体制改革后，这部分人员被法律明确纳入监察范围，恰好解决了这一监督困境。进一步看，《监察法》把基层自治组织管理人员纳入监察范围也是国家改革大势所趋，顺应了当下全面深化改革进程中乡村振兴、精准扶贫等基层发展议题。
其二，更为有趣的是在324个监察对象中仅有不足3%来自国有企业，地方监察委在对国有企业人员的监察工作上明显滞后。这一方面可能由于各地监察委还在排查监察对象的过程中。据报道，大部分区县级监察委仍处于监察对象的认定和统计阶段。另一方面，地方监察委在国企监察上的“疲软”，可能有更加深刻的制度性原因。在本轮以集中为主要特征的监察体制改革中，原行政监察、司法监察和纪委监察“三驾马车”的监察体制，唯一还没有纳入到现行监察体系的是审计部门，即中央审计署和地方审计厅（局）。而过去经济审计是反腐案件的重要线索来源，国有企业审计也是审计部门工作的重要组成部分。未来地方监察委在国企监察上的表现在一定程度上可能取决于他们与审计部门的对接。
各省区市在落实全覆盖政策中体现何种模式？如图2所示，各省区市监察委在全覆盖执行中呈现显著差异，基于各省区市覆盖对象的身份结构，我们粗略将其划分为三种模式：党政主导型、基层生长型、多元均衡型。其中西藏、贵州和安徽仍执着于过去的“老业务”，属于监察对象以党政干部为主的党政主导型;黑龙江、山东和湖北则呈现出较为均衡的多元分布，来源于党政机关、事业单位、国有企业和基层自治组织的监察对象皆占一定比例;有趣的是，吉林、四川、湖南等省在努力寻找新的生长点，基层自治组织监察对象的占比优势是其努力奏效的直接体现，这与全覆盖的执行力度紧密相关。各省级监察委全覆盖模式的区别实质上体现出地方在政策回应性上的差异。
（三）留置适用与地方治理
“留置”取代“双规”、“双指”是监察体制改革中的关键一环，这一举措解决了“双规”、“双指”适法性不足的问题。在试点和推广过程中，办好“留置第一案”也是地方各级监察委展示工作成效的窗口。然而，由于立法过程中围绕留置问题存在诸多争议，《监察法》相关规定仍然过于原则，给地方实践留下了相当大的制度空间。在此前提下，法律上的留白是否影响地方实践？地方监察委如何适用留置？留置措施本身又对案件的审判结果产生怎样的影响？我们区分了留置与非留置案件，将其分为两个独立组别进行t检验（表5）。在我们的数据中，留置对象140人，占比43.21%，非留置对象184人，占比56.79%。我们的分析发现，留置与非留置两个组别的案件在监察对象的身份、案件审判效率及案件处理结果方面皆体现出显著差异，而且这些差异在很大程度上与《监察法》关于留置的规定相契合。
首先，就留置对象的范畴而言，来自党政机关、事业单位和国有企业的人员更多地成为留置对象，而基层自治组织人员则较少被留置，这几个变量皆具有统计上的显著性（p<0.1）。此外，涉案金额也与留置适用有关，涉案金额越大被留置的可能性越高。这在一定程度上回应了《监察法》第22条关于留置对象须“涉及案情重大、复杂”的具体规定。毕竟，相较于党政机关、事业单位和国有企业的监察对象，基层自治组织人员的权力更为有限，政治级别也更低，涉案的复杂性和金额也相对较低，被留置的可能性也相应更低。
其次，我们探讨了监察案件的处理效率，提取了三个效率指标，分别衡量监察委立案至检察院实施强制措施时长（“监察委调查时间”）、检察院实施强制措施至提起公诉时长（“检察院审查时间”）、检察院提起公诉至法院判决时长（“法院审判时间”），以测量监察委、检察院和法院的案件处理效率和司法衔接程度。有趣的是，在前两个效率指标中，我们没有发现留置措施产生的显著影响，但在法院审理阶段，留置案件的审判时间显著少于非留置案件（p=0.01）。这可能是由于留置措施在取证中发挥了关键性作用，对涉案对象有着很强的威慑性，从而提高了案件审理效率。此外，由表5可见，检察院办理监察委案件的审查起诉时间略微超过法定的30天一般期限，其中留置案件平均用时略高于非留置案件。
最后，就判决结果而言，留置案件与非留置案件在刑期和罚金上皆有统计显著性（p=0.00），留置案件较非留置案件往往面临着更重的处罚——更高的罚金和更长的刑期，这符合关于留置措施适用的规定和我们的主观认知。
（四）司法衔接的地区差异
《宪法》第127条规定，监察机关办理職务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察委在调查后如认为违法需移送检察院审查起诉;检察院一旦提起公诉，法院则需依法进行审判。《监察法》、《刑事诉讼法》都规定了司法衔接的相关程序与期限。监察体制改革试点两年以来，各地在司法衔接方面的地区性实践是怎样的？不同地区的司法衔接实践是否展现出一定的差异性？这是本节主要考察的问题。
我们仍然使用监察委调查时间、检察院审查时间和法院审判时间三个指标来考察这一问题。图3的箱线图反映了各省级机关案件处理时长以及时间分布的离散程度。如图3所示，各省监察委、检察院、法院的案件处理时间有所差异。首先，图3a展示了各省监察委案件调查时间，平均时长为42天，但各地监察委离散度高，地方差异较为明显。其中黑龙江、河南、陕西、河北、广西、云南、福建七省展现出明显的高效率。其次，图3b展示了各省检察院审查起诉时间，平均时长为35天，其中山西、江苏、重庆、四川、湖南、湖北、云南、贵州、辽宁等省份效率较高，总体而言，35天的平均案件处理时长略高于法定30天的一般期限，个别案件甚至远超法定最长期限。这侧面反映出各地检察院整体比较谨慎，而浙江、河南等省份较为突出。另外，图3c展示的是法院审判效率，各地法院审理平均时长为63天，除个别省外，各地法院的表现相对一致，离散性较低。
通过以上分析，我们发现司法衔接细节一定程度的留白，并没有完全传递到各省实践中。在法律框架保持一定模糊性的前提下，各省司法机关普遍体现出较高效率。这也反映出地方司法机关在面对监察体制改革所带来的影响时，谨慎且策略的行为。
四、监察体制改革与央地治理逻辑
2016年底三省试点监察体制改革以来，至今已逾两年。2018年3月23日国家监察委挂牌，国家、省、市、县四级监察委全部组建完成，改革成绩初现。以中央纪委国家监委为例，十九大以来立案审查调查的中管干部已达70余人。2018年1至9月，中央纪委国家监委共接受信访举报259.9万件次，处置问题线索117.6万件，谈话函询24.2万件次，立案46.4万件，处分40.6万人。监察体制改革已经进入到全面深化阶段，这也正是一个反思既往实践，展望未来发展的时间。
我们发现自试点以来，地方监察委立案审查并移送司法机关的案件数呈累计上升趋势，但同时也展现出显著的地方性差异。各地监察委积极贯彻执行监察对象的全覆盖政策，甚至已经初步呈现党政主导、基层生长、多元均衡等不同模式。在学界广泛关注且富有争议的转隶、留置和司法衔接等问题上，地方监察委总体上采取了坚定且谨慎的步调。迄今为止，4万余名转隶人员已在确保相应职位职级的前提下，被各地监察委“全盘吸纳”到相应业务部门。在留置适用方面，虽然各地监察委在留置对象比例和案件处理效率方面存在一定差异，但总体而言各地监察委的实践均符合《监察法》关于留置对象须“涉及案情重大、复杂”的具体规定。在司法衔接领域，虽然各地监察委步调不一，但地方检察院和法院面临这场中央高度重视的政治体制改革，采取了谨慎而策略的尊让行为，表现了积极的地方回应性。
哪些因素促进了监察体制改革中央与地方的合作治理机制？换句话说，中央通过何种方式激发或促使地方改革的回应性？基于系统性数据，我们发现中央的顶层设计与规训和不完全信息驱动下的地方遵从是其中的显著要素。
首先，就中央的顶层设计与规训而言，监察体制改革是一项我国改革史上罕见的高规格、快速推进的体制性改革，变“四元结构”为人大领导下的“一府一委两院”五元结构。从中央和地方各级监察委实践看，党的领导在全方位、全过程发挥了主导作用。改革伊始的试点工作中，地方各级党委书记担任试点工作小组组长，带头制定实施路线图，发挥“施工队长”作用的同时，亲身上阵解决具体疑难问题。在转隶工作的横向衔接方面，党委、政法委牵头解决监察委与司法机关协调衔接问题。各级检察院在同级党委的统一领导下，主动配合转隶工作，确保衔接的高效、顺畅。在纵向政策指导和扩散中，各级监察委充分发挥主观能动性，建立专门督导机制，确保上下步调一致。而留置等多项措施的适用，均须通过汇报审批常态化，保证政令一致及自上而下的统一领导。
同时，中央纪委国家监委通过正式制度和非正式制度并举的方式，建立起高度集中的问责机制，向地方传递了明确的规训信号。其中，正式制度包括一把手负责制、案件质量终身负责制、《党员纪律处分条例》等，通过建立明确的惩罚和处分机制，强化地方监察委成员尤其是领导班子的红线意识。此外，在访谈中我们发现自上而下的非正式约束主要包括巡视和线索监督两个方面。巡视组受中央领导，巡查力度大，更由最高决策层直接听取巡视汇报。同时，中央纪委国家监委转给地方的线索，会定期询问并要求反馈，甚至会给实名举报人员致电问询地方线索办理情况。
其次，地方监察体制改革的推进也以不完全信息驱动下的地方遵从为基本特征。可以说，监察体制改革启动伊始就引发了学界热议，在多方角力的情况下，《监察法》在监察对象全覆盖、留置适用、司法衔接等议题上保持着策略性的留白。有趣的是，中央层面的不完全信息反而进一步促使了地方的谨慎与遵从。一方面，我们在访谈中发现，在信息不完全且缺乏外在监督分摊风险的前提下，地方监察委会积极寻找和创造机会加强与上级乃至中央机关的密切联系，通过汇报工作、参加会议、学习中央文件等方式全面领悟中央精神，并在实践中与其保持高度一致，以减少犯错误的可能。另一方面，在地方实践中各个机关都表现出一定程度的策略性尊让，具体表现为在监察官制度未明晰的前提下，地方监察委采取职位与职级相配合、承诺保证原待遇不变等方式全面保障监察体制改革的顺利进行。在“全覆盖”概念还相对模糊的情况下，首先发展对基层自治组织的监察。留置措施适用中，不断探索并守住《监察法》的严格规定。甚至在浙江监察委的首个留置案件中，为慎重起见还专门请示了地方党委书记。地方监察委创新和遵从并存的行为模式，产生了本文所观察到的兼具多样性和差异性的地方表现。
当然，我们必须认识到，不完全信息驱动下的改革红利很可能主要体现在改革初期，随着改革的深入推进，监察体制改革必将进一步制度化、法治化。其一，转隶人员保障机制亟待完善。目前地方监察委仍未完全解决转隶人员的级别待遇问题，因此已列入立法计划的《监察官法》亟待在“开门立法”的基础上尽早落地。其二，留置措施适用规定需进一步细化。地方监察委仍然面临着留置规定相对模糊难以落实的困境，这在一定程度上挫伤了地方的履职积极性。其三，司法衔接机制亟待进一步理顺，检—监关系如何处理，如何体现“以审判为中心”的基本原则等问题仍需进一步探索并完善。最后，应实现内外监督并举，规范地方监察委实践。各级监察委已通过领导班子分管、业务部门分设、重要决定审批、集体决策等方式实现内部的监督，但仍面临外在监督缺位的挑战。因此，可考虑全面加强人大监督、司法监督、舆论监督等，实现合力监督，保证监察工作的阳光透明。
国家监察体制改革机遇和挑战并存，站在推动改革向纵深发展的关键节点，如何进一步完善改革体制机制，将制度优势转化为治理绩效是进一步改革的要点。只有坚持探索有中国特色的监察体制，兼顾顶层设计和地方实践，不断提高监察工作法治化、规范化，才能在渐进改革过程中实现中央和地方在思想上、行为上的统一，保障监察体制改革的權威高效推进。
当然，地方监察实践方兴未艾，我们的研究也处于初步阶段，囿于数据的有限性、文章篇幅等局限，仍有大量值得继续关注与研究的问题。质言之，如何衡量地方监察委的治理绩效，哪些因素影响地方监察委的实践表现，有待以更大样本的实证数据进行验证。监察体制改革中，违纪与违法案件的处理机制与结果，尚需进一步梳理，并建构相关的因果机制，这些都需要在未来的研究中通过综合运用多种研究方法予以解答。
（责任编辑：石洪斌）
