激励差异、行动逻辑及作用机理：社区治理中的街道行为分析

    杨佳譞 孙涛

    

    

    摘要：街道在居民参与社区治理中扮演积极建设与消极阻滞的两种角色。街道两种角色背后的行动逻辑始于基层治理创新与维持社区稳定的双向激励。采用三个街道处理居民参与社区治理的案例，阐述面对两种激励及其组合构成不同结构时，街道会理性地采取干扰限制、推动创新或权宜性干预等差异化的行动逻辑完成任务。不同激励引致的差异化行动可能限制或干扰社区自治力量的发展，影响社区治理成效。为此，要改善街道的内外部激励，推动社区治理的优化。

    关键词：街道办事处;社区治理;基层治理创新;激励

    中图分类号：C916

    文献标志码：A

    文章编号：1007-9092（2019）06-0078-007

    一、问题的提出

    十九大报告提出要建设党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共享共建共治的基层治理格局。十九届三中全会进一步提出构建简约高效的基层管理体制;加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础，并推动治理重心下移。可见，基层行政组织对于社区治理的作用日益凸显。街道办事处是主管基层事务的行政组织，使其充分发挥治理创新中的作用，利于推进政府治理能力现代化建设进程，解决城市社区发展与变迁中产生的问题。近三年来，民政部推行“全国社区治理和服务创新实验区”建设，使得人、财、物等资源下沉街道，为街道构建多元主体参与的治理结构提供保障。各地街道相继采取建立“三社联动”社区治理体系、完善社区协商制度与多主体联席会议等多种措施，推动辖区内的多元主体参与和治理结构创新。

    与此同时，城市转型与更新促使居民构成与诉求发生变化，一些社区居民自发建设基层协商制度，通过选举组建业委会来表达自身意见诉求，这种变化使得部分行政主导的社区治理结构失灵。此时，街道却采取限制性措施，约束对原有治理结构产生破坏的力量，导致部分社区的治理创新陷入停滞。如T市曾有街道主持建设的社区治理示范小区，在业主大面积更替后，新旧业主矛盾冲突加大，原有的协商制度难以奏效。街道则采取减缓业委会备案等方式干扰社区自治建设。最终，该社区的治理示范单位被摘牌，社区治理效果亦急速下滑。

    现有文献分别对街道行为的不同取向进行讨论。对于街道推动社区居民参与的行为，文献从基层社会结构复杂化与国家对多元主体参与要求出发，分析得出街道采取行动优化社区治理结构，是受到社会空间成长与变化的要求、维护与优化自身组织形象的需要、以及降低自身治理成本并提升行政效率的意愿等多个方面的影响。对于街道干预社区居民参与的行为，文献则从国家对基层秩序稳定的要求出发，表明国家权力希望渗透到新的居住空间中的意向。压力型体制则将维稳信号传导至政府治理结构末端的街道，促使其采取干预措施控制风险蔓延。由于社区社会力量的发展会引发管理风险，街道需要适度干预社区居民参与过程来促进城市化进程稳定，并借助干预将国家权力介入社区自治的行为合法化，以控制地方的不稳定因素。

    这些文献大多讨论在不同的治理目标下，街道采取促进或干预行动的原因。诚然，治理目标设置冲突是组织行为双重性的重要原因，街道面对差异化的治理目标自然会采取不同的行动。但是治理目标的设置具有同一性，不同地域空间中的街道都面对两种治理目标的要求，而两类文献中却鲜有解释为何两类治理目标并存时，街道选择不同行为甚至择时转变自身行为的缘由。

    为什么面对居民参与社区治理时，街道会表现出积极建设与消极阻滞的两类行为？其采取鼓励或干预居民参与行为的发生条件又是什么？有效地回应这些问题可以理清街道的行动逻辑，并在此基础上改进制度设计，优化社区治理结构。

    二、激励-行为的分析框架建立

    本研究拟从街道采取不同行为的发生条件着手，以激励为核心建立一个整合性解释框架，将街道的不同行为置于其中，通过剖析其行动逻辑的生成过程，探究差异化行动背后的动机，提出基层政府改善社区治理绩效的方式。

    （一）激励与政府行为选择

    激励会对组织注意力分配产生影响。委托一代理理论强调委托方合理的设计激励，可使代理方有效配置注意力并使双方目标保持一致，实现预定的组织目标。现实中，作为代理方的行政组织显著受到激励的影响，在公共服务供给，新区建设的政策设计以及干预经济发展等方面采取行动。

    行政组织通常处于多重委托之下，不同的委托任务会产生不同的激励，导致组织在不同任务间的注意力呈现竞争关系。委托方会根据自身需求，对不同任务赋予强弱程度不同的激励，并通过考核激励保留对下级的控制。代理方则根据委托方的激励强弱，调整自身对不同任务的注意力，采取差异的执行方式完成任务。如以城市经济发展为主的考核，使地方政府重视城市设施建设与城市化水平而忽略公共服务与民生开支。

    不同时期，委托方还会依据此时该任务的重要程度决定施加激励的程度，对重要任务施加强激励，代理方将此作为采取行动的依据。如经济发展时期，中央主要设定以经济指标为主的考核体系，催生以GDP为导向的晋升锦标赛模式。社会转型时期，中央强调“以人为本”发展理念，转变考核的理念与方式，地方政府开始主动追求社会政策创新和增加民生投入。可见，代理方不断调整自身行为来完成上级不断变化的强激励目标，以获得奖励或避免惩罚。

    在信息不对称的委托一代理结构中，代理方通过完成易于测量绩效的任务，可以向上级明确发出完成强激励目标的信号。由于组织的注意力是一种稀缺的资源，其被易于测量绩效任务占用时，不易测量绩效的任务自然被忽视。因此，委托方施加强激励时，代理方会将自身的注意力从不易测量绩效的任务转移到易于测量绩效的任務上。综上所述，推演出激励与政府行为选择的关系如下图：

    （二）双向激励：街道行为选择的基础

    《城市街道办事处组织条例》对街道办事处的基本定位在“办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作交办事项的派出机关”上。事实上，街办事处在运行过程中“远远超出了我国政治制度和法律规范对该组织的定位”，纵使《城市街道办事处组织条例》被废除，其组织设置与人员编制仍然被固定并延续下来。同时，各大城市相继出台城市管理规定或街道办事处规定，如《天津市城市管理规定》、《上海市街道办事处工作规定》，以行政规定方式延续街道办事处的机构地位与任务设置。在此类规定中，街道办事处任务由上级交办、经费及工资由上级划拨、人事关系隶属于区级政府，区级政府与街道办事处之间形成明显的委托一代理关系。

    近年来，社区治理优化受到广泛重视，民政系统通过一系列措施激励地方完成此项任务。区政府为争取政绩，在社区治理优化任务上设计较强的正向激励。由于街道办事处人员属于政府序列且绩效由上級考评，对于辖区内实现社区治理优化的街道，区级政府可以通过街道办事处的人员晋升与资源配给等方式给予其激励，街道办事处则会利用媒体宣传为自身的社区营造活动造势，吸引上级的关注以实现激励。

    同理，区级政府为防范地方治理风险，会设计负向激励促使街道维持社区稳定的秩序，因此街道办事处需要减少其辖区内社区不稳定性，以防负面情况发生，造成区级政府对街道领导的问责与惩罚，由此街道形成了正向激励与负向激励并存的双向激励。

    在常规治理时，区级政府会将正向激励定位为强激励，并依据街道内辖区情况设定任务的激励强度，在适合开展治理创新的街道设置强激励，在其他街道则设置弱激励。当辖区内不稳定因素爆发时，政府负责部门要承担问责风险。这种情况下区级政府会将负向激励定位为强激励。街道会选择采取差异化的行动回应不同的激励强度。在面对强激励时，街道会根据不同行为结果的可测量程度选择具体行为，在不稳定因素突出时，会采用抑制不稳定因素产生方的方式，完成维持辖区稳定的任务，常规治理时则包装多样的参与形式来回应上级的创新要求。面对弱激励时，街道会将自身大多数注意力平均分散在不同的任务中。

    三、案例分析：激励差异何以影响街道行动选择

    在上述推断街道的激励—行为分析框架基础上，作者通过调研T市多个街道及相关社区，深度访谈相关街道工作人员与社区人员，通过梳理街道的行动意愿与行为，证实该框架的适用性。三个案例选取居民人员构成、参与情况等方面尽量接近的社区，剖析不同激励作用对街道选择行动的影响。在完整描述案例的基础上，文章探究激励如何影响到街道的行为，并推演该种影响如何引致社区治理成效的变化。

    （一）负向强激励下街道的行动选择

    G街道处于城市主城区的边缘地带，街道内的社区多以中档商品房为主。居民多为中青年白领，居民参与社区治理的意愿较强。G街内Y商品房社区，在社区入住率超过50%后，社区居民就在居委会的指导下开展业委会组建工作。在居委会协助下，社区居民先后选出了业主代表与业委会的常务工作人员，办公地点的选取与相关规程的设计也陆续完成，业委会成立程序仅差登记备案与制作工作用章。

    社区居民逐步入住后，居民与物业公司之间在费用征收与社区规划等诸多方面的矛盾日益凸显。在业委会成员的组织与带动下，社区居民进行了数次抗议行动，试图向物业公司施压以改变社区现有物业管理规则，物业公司方面却拒绝对此让步。此时虽有街道出面协调，但双方的矛盾仍处于不断升级的状态。在街道调解未果的情况下，社区居民先后到市、区级相关部门反映情况，并采取较为激进的方式表达意见，这不仅影响到周边社区的居民生活，也给区级政府造成很大压力。在居民两次向区级政府进行意见反馈后，区政府通过派驻工作组进驻街道，跟进双方矛盾解决的进展。

    街道不断收到区政府问询专件，承受上级督查问责的压力，负向激励开始成为强激励。街道即便赞同居民参与社区事务治理和维护合法权利，但也将此类事务排在社区维持稳定任务之后。“我们也知道这里面有一些事情是物业公司的问题，但是这些事情的解决要在一个稳定的局面下，大家心平气和商量才行，否则区里面天天要问责我们，我们哪还有心思处理这些问题啊？”（街道QW20161019）

    此后，街道将主要精力集中于尽快有效解决矛盾，而对于社区治理方式是否有效不做考虑。此后，街道主动干预业委会筹备并暂缓其备案。同时，不再采取基层协商的方式对双方进行调解。对此街道负责人表示：“在这种情况下，对于业委会要区分对待，如果成立业委会就是为了和我们对着干，那还要业委会干什么啊！我们大家来到这里不都是为了相互合作吗？你与我方便，我才能给予你方便，否则就别来添乱了。”（街道QW20161019）

    登记备案是业委会作为合法组织存在与运行的必要环节，街道暂缓业委会登记备案的审批，等于变相取缔业委会合法地位。缺少了合法性地位的业委会，在组织活动、诉讼维权等方面自然缺乏法理依据，基层行政组织借此可以约束社区居民的行为，暂时压制社区内部矛盾，阻止事态进一步扩大。

    （二）强正向激励下街道的行动选择

    M街道位于T市相对核心地带，辖区内的社区属于中高档的商品房住宅区，居民同质化程度高且矛盾较少，街道内各社区中不稳定因素少。社区居民愿意参与社区公共事务，自发在社区内组织各类社区组织。该街道由于内部治理有效，辖区内多个社区成为市级社区治理建设示范点。

    社区治理成果突出使得街道先后有两位主任调任区政府职能部门主管。为继续巩固社区治理成果，宣传该区在社区治理创新方面的作为，该区民政部门每年给M街道下拨专项资金，供其尝试不同的社区治理方式创新手段。因此，该街道办领导对晋升激励与资源激励存在较强的预期，该街道面对强正向激励。

    此时街道围绕着改善社区治理方式展开工作部署，不允许所辖社区在这一过程中出现任何差错。N社区属于该街道，社区内居委会、业委会与物业公司处于相对和谐的状态，但社区无常规化协商机制。街道在例行巡查中发现情况后，认为社区治理不够健全，要求居委会采取切实措施加以改进。“街道办的领导说，正因为我们是模范，所以处处都要做人家榜样，任何问题上都不能落后，‘模范，的标杆不能在我的手里掉落。如果我们的工作还没有上一届人员干得好，那就别干了。”（社区WK20161011）

    由于社区相对和谐的关系，社区居委会在较短时间内即发动不同主体，建立了居委会主导、社区业委会代表、物业公司代表、片警共同组成的社区联席会，制定并公布社区居民公约与居民议事章程，推进社区治理创新。然而，建立社区联席会未能对社区治理创新带来积极影响，社区相关事务的协商仍通过其他渠道进行，社区居民公约与居民议事章程亦形同虚设。此时，建立让社区呈现“一核多元”治理结构特征的实体联席会，成为行政力量完成自身任务并取得正向激励的结果。

    街道清楚组建社区联席会并不能真正改善社区治理，但仍然坚持推动该制度的落实，并通过各种渠道对社区工作人员进行安抚，尽可能降低该工作对基层人员的负担。“我们也和社区联席会的人员说过，這个机制你们做做就好，我们也不会有硬性检查什么的，大家来这里做事，相互都不要让对方为难。”（街道HK20161111）街道在清晰认识到建立联席会的实际效果后仍采用此种方式，究其原因是其具有政绩的彰显性，可以帮助街道得到正向激励。至于该种治理方式的创新能否提升社区治理绩效，则不在该街道的考虑范畴。

    （三）弱激励下街道的行动选择

    N街道位于该城市的中心城区，辖区内以老旧社区为主，社区环境相对稳定。部分社区居民积极组建兴趣小组，团结社区居民并适度参与社区事务。街办事处的主要领导多数为市、区级职能部门的后备干部，为增加基层工作经历而派驻于此，区政府对该街道的工作并无额外的要求，因此该街道所面对的负向与正向激励皆为弱激励。该街道对社区治理创新关注较少，仅要求社区在稳定前提下自行处理相关问题。

    街道辖区内H社区在征收物业费宣传中，发现社区积极分子组建的兴趣小组能够有效地宣传政策，提升物业费的征缴率。这是由于兴趣小组的积极分子通常主动对其他居民开展劝说，动员社区居民主动缴纳物业费。“这些人在自己的兴趣小组里面常常成为协调人，常劝一些居民要大家和和气气的，别为了一点小钱而别扭，后来居民就主动来此缴费了。”（社区WK20161014）

    社区居委会向街道上报此类组织的动员效果后，街道亦认为此类组织能促进社区治理工作的展开，随即向其提供专项资助与办公用地，还要求居委会为这类组织的日常活动进行宣传，改善组织的活动空间并提升其影响力。随着社区组织活跃度与居民参与度的增长，社区的内部矛盾得以缓和，居民在物业缴费方面的行为亦有明显改善。“来参加活动的人越来越多了，大家也越来越熟了。熟了以后成员之间通过聊天什么的，会促使一些原来不缴费的人改变主意。原来不愿意主动缴费的成员，被多次劝说后也抹不开面子，陆陆续续缴费了。”（社区WK20161014）

    居民缴费行为习惯已逐渐形成，社区的物业征缴率能够稳定在95%以上。街道认为该类组织的实际作用已呈现下降趋势，便逐渐削弱给该组织的经费支持，对其使用的场地也予以征回。该类社会组织活动的次数与频率明显下降，组织的影响力与活动的覆盖面也随之降低。其只能使用居委会自身的场地，但社区居委会对此组织并不感兴趣，社区活动用地被陆续关闭。“现在每天这么多事，哪还能天天照顾那些活动用地啊，天天开着，谁来打扫啊？所以，现在平日都是锁着的，有检查了打开应付一下就得了。”（社区WK20161014）

    街道处于弱激励的环境下，在其得知此种情况后会选择不予帮助。“我们是很希望社区组织能够继续发展下去的，但毕竟街道内的经费和场地有限。我们也很理解社区的难处，咱能提供的帮助也只有这些了。”（街道QM20161015）

    四、街道行动逻辑的生成及作用机理

    街道作为区政府的派出机构，需要对指定地域范围内多项事务进行属地管理。面对上级政府打包下发的诸多任务，受到资源与注意力限制的街道只能根据激励对任务的优先级进行排序，并选择不同方式完成任务。社区治理优化与维持辖区内稳定都属于“任务包”组成部分，这些任务激励强度与效度的差异，迫使不同街道选择不同手段完成任务，形成差异化的行动逻辑。这种行动逻辑作用于社区治理的优化过程，使不同社区呈现差异化的治理成效。

    （一）双向激励下街道行动逻辑的生成

    不同行动者由于自身的评价基础差异会形成差异化的价值取向，它们构成不同行动取向的优先序，形成不同的行动逻辑。可以说，激励影响街道的价值判断标准和选择行动取向，最终形成不同的行动逻辑。

    当街道辖区内部环境处于高度不确定时，街道面对的负向激励成为强激励。此时，街道的其余任务便呈现出弱激励的特征，形成强负向、弱正向激励。街道会把维持社区内部稳定作为自身工作的重点，采取相对保守的态度处理社区居民参与问题。街道会强调对现有秩序的维持，采取措施减少社区各主体对秩序的改变。注意力被限制于维稳议题的街道，自然会无暇顾及社区治理及内部建设，统筹各任务时也会暂时搁置社区治理优化工作，

    当街道辖区内部环境较为稳定、维稳任务量相对下降时，优化社区治理任务呈现强激励的特征，街道办事处就会将主要注意力投放在基层治理优化上，凸显该街道相对其他街道的比较优势，满足正向激励要求。但是，社区治理优化任务具有多样性与模糊性，面对多重任务的街道会对自身任务的价值进行排序和判断。街道根据可测量性对不同任务进行价值排序，能够较快完成并向上级发出强烈正面信号的任务，自然相对价值更高。因此，街道选择容易显现的工作，如完善建章立制、建立实体多元主体联席会等优化社区治理的方式，实现正向激励。

    当优化社区治理任务呈现弱激励特征时，各任务间的激励差异变小，街道会将自身注意力和资源平均分散到不同任务中。此时，街道强调淡化各项工作间差异，保证各项工作间资源均匀投放来维持已有秩序。在保证社区稳定的前提下，社区可自行完成治理方式创新。这种模式产生的创新更多是自下而上的居民自发的治理创新，而街道则根据“平衡原则”，逐渐减少对自发式社区治理创新的资源支持。

    （二）街道行动逻辑与其产生的作用关系

    不同街道的行动逻辑在实践中会产生不同的社区治理效果，本文基于案例来总结三者之间的关系（如表1所示）：

    面对强负向激励时，街道会集中所有资源维持辖区稳定，限制社区内部的自治力量成长。可是，社会力量的兴起与多元共治局面的形成，既需要居民通过学习与实践来获得参与能力，也需要不同主体间相互磨合与适应来寻求合适共处方式。此过程被处于强负向激励下的行政力量打断叫停，会阻碍社区治理优化进程。

    面对强正向激励时，推动治理形式的创新较易被上级感知，街道自然会选择该种方式完成任务。然而，这种行政主导的形式创新并不适应社区自身环境需要，也未能对社区治理优化产生作用。同时，受到街道自身注意力的限制，辖区内社区治理方式创新无法延伸，导致社区治理创新逐渐形式化。

    缺少激励的街道会采取权宜性的手段对待社区治理。街道给予社区组织一定的发展空间与支持，但这种支持的基础是社区组织能够帮助其完成治理工作。基础条件发生变化时，街道态度亦随之改变，创新工作难以持续。街道有条件的支持，也会压缩社区组织的发展空间，干扰社区组织的运转过程。

    五、结语

    在行政力量掌握大量资源的社区中，如何有效发挥基层组织作用，促进社区内形成有效治理结构，并让社区内各组织间呈现出相对稳定的局面，有望成为大城市社区治理改革与创新的重点。现有研究重视基层治理过程的静态分析，提出如行政力量有序退出以让渡社会发展空间，或通过向社区赋权、完善社区协商制度等方式促进社区治理优化，这些措施忽视社区治理转型中行政力量的自主性。本文认为，采取何种激励措施使基层行政力量能够改变自身行为，给予社区自治力量发展空间，促进社会力量合理成长，应成为社区治理优化过程的关键问题。

    激励是基层行政组织自身行动取向的重要影响因素，因此本文将激励引入分析框架，通过考察社区治理实践过程，探究不同激励如何影响街道行为逻辑的生成及其可能对社区治理绩效的影响。街道办事处受双向激励作用与行政体制约束，在维持社区治理优化与社区稳定等多项任务之间力求寻找平衡点。不同种类的任务在差异的环境中被赋予不同强度的激励，街道根据不同激励强度来判断投入资源与注意力的强度，形成差异化的行动逻辑。通过分析激励对基层组织行为的影响，能够解释街道对不同社区采取差异化行动的缘由。

    街道作为直面社区的行政组织，迄今仍掌握着较多资源和权力，直接影响着社区社会力量的发展。在社区内部赋权与促进城市基层多元共治的工作中，应当充分考虑基层行政组织的付出。街道在推动社区治理工作方面能够得到有效回报，才会有内在动力参与治理方式的创新，否则社区治理优化仅依靠上级政府的政策实验或探索实施，难以产生实际效果。

    因此，基层组织的激励需要有所调整：一是要提升内在激励机制，组织成员的自我激励也可以推动该组织积极完成任务，在实践中，可以运用聘任制、政府购买服务或外聘协管员等多种方式吸纳辖区内的积极分子进入基层行政组织;二是建立社区治理績效与基层人员绩效的关联机制，特别是提升基层人员的外在绩效，通过对相似社区的治理成效进行纵向比较，给予参与社区优化的工作人员一定绩效奖励;三是要适度减轻对情况复杂且短时间难以治理社区街道的压力，减少街道由于强负向激励而打断社会力量成长的行为。惟其如此，在政府主导“一核多元”治理模式中，掌握资源的基层组织才有动力改善社区治理效果，推动基层自治能力的提升与社区治理结构优化。

    本文提出激励差异对社区治理产生影响的论点，是对当前社区治理优化工作有效性不足的一种解释，但这种解释也存在一定局限性，主要在两个方面：一是社区治理的创新并非单纯依靠街道等行政力量推动，未来需要探寻自下而上社区治理结构创新的典型案例，考察在此种情况下街道的行动逻辑与激励之间的关联，分析激励应如何转变方能更加适应多元主体共治的要求;二是在资料允许的前提下，对街道办事处的激励条件进行量化考察，具体测量在不同的情境下，街道的组织行为如何受到激励结构的影响。

    （责任编辑：石洪斌）