一起单位丢失会计档案案件的查处经过及其启示

    申玺朝　吕　玫　郭春荣

    2005年10月?熏我们朝阳区档案局依法对区属某委所属某单位丢失会计档案的违法行为给予了行政处罚。这是我们在《北京市实施＜档案法＞办法》修改后办理的第一起行政处罚案件。

    一、案件查处经过

    2005年7月14日，我局接到区属某委所属某单位的举报，反映该单位会计档案1９90年至2004年的现金日记账、银行存款账丢失。我局立即派人前去了解，情况属实。该单位会计6月23日向领导报告，出纳员形成的会计档案没有归档，领导询问，出纳员回答丢失了。7月7日，该委财务科对该单位进行会计基础工作检查时发现，该单位会计档案1９90年至2004年现金日记账、银行存款账不知去向，并发现2003年至2004年现金日记账和银行存款账为后补。

    我局决定成立3人案件调查小组，迅速展开工作，根据掌握的线索对照法律法规进行分析，制定工作方案。同时，围绕该单位会计档案丢失认定、责任认定进行调查取证，先后3次进行现场检查，与13人23人次开展询问调查，取得证据材料16份。事实清楚?熏证据确凿?熏认定该单位1990年至1９94年和2004年会计档案的银行存款账、现金日记账确实丢失，属违法行为。

    违法行为认定如下：

    一是该单位档案实体没有实行集中管理。1990年至2004年银行存款账、现金日记账没有按规定向主管会计档案的人员移交归档，档案管理制度没有得到落实，没有设置专门的档案库房或专柜，长期存在安全隐患。违反了《档案法》第五条、第七条、第十条第一款，《档案法实施办法》第五条第二款、第十二条，《北京市实施＜档案法＞办法》第五条、第六条、第十一条第一款，财政部、国家档案局《会计档案管理办法》第四条、第六条第一款、第二款的规定。

    二是当事人出纳员没有依法办事。1990年至2004年会计档案的银行存款账、现金日记账未按规定向主管会计档案的人员移交归档，没有执行档案管理制度；公私物品混放杂乱；发现会计档案丢失没有向所在单位领导报告，也未报案。出纳员作为这部分档案的事实保管者，是档案丢失的直接负责的主管人员。违反了《档案法》第五条、第十条第一款，《档案法实施办法》第十二条，《北京市实施＜档案法＞办法》第六条、第十一条第一款，财政部、国家档案局《会计档案管理办法》第四条、第六条第一款、第二款的规定。

    9月18日调查结束。案件调查小组写出《ＸＸ单位丢失会计档案案件调查报告》及拟处理意见，经局长办公会研究讨论，本着事实符合要件、证据确凿充分、法律适用准确、程序合法的原则，做出了处理决定。2005年10月11日，分别向区属某委及其所属某单位送达了《限期整改建议书》和《行政处罚通知书》。依据《北京市实施〈档案法〉办法》第三十四条第（一）项、第三十五条、第三十七条的规定，给予区属某委所属某单位警告，并处罚款10000元；给予出纳员警告，并处个人罚款1000元。责令区属某委所属某单位2005年12月30日前完成整改工作。建议区属某委对当事人出纳员给予行政处分。

    区属某委对所属某单位档案工作未履行有效的监督和指导的责任，限期于2005年10月31前研究制定出整改方案；2006年6月30日前完成整改工作。

    10月18日，决定执行完毕。

    二、难点问题的处理

    这是一起严重的档案违法案件，我们通过实践体会到，查处工作的关键是把握以下几个难点问题：

    1、事实的认定问题，即1990年至2004年共15年的会计档案到底是丢失了还是根本没有形成？证据表明： 1990年至1994年的会计工作于1９94年10月12日通过了区属某局组织的复查，有复查情况表为证；2004年的会计工作在2004年12月9日通过区属某委会计基础工作检查，有检查情况表为证；有证人证明，在给会计室帮忙时，看见当事人柜内有两排开本大小一样、紫红色和绿色的账本。据此证明：1990年至1994年和2004年6年该单位出纳确实形成了银行存款账和现金日记账。同时没有充分证据证明该单位1995年至2003年这9年银行存款账、现金日记账的存在，故只能确定6年的会计档案丢失。

    2、丢失时间、数量要件的确定，即到底什么时间丢失、丢失数量多少是此案又一个棘手的问题。出纳员称这部分会计档案是在单位搬家时丢失的。据调查，单位搬家时领导专门研究了各环节工作，并明确责任到人，而且搬家当天一直到案发止，单位领导没有接到因搬家丢失物品的报告，故没有充分证据证明档案是在单位异地搬家时丢失。因此?熏丢失时间、丢失数量两个要件的确定，只能以2005年6月前发现丢失的时间为准。具体丢失时间、丢失数量不能确定。

    3、法律责任的确定，即到底都有谁应承担这起案件的法律责任？直接负责的主管人员指的是谁？行政机关做出行政处罚的依据必须是现行有效的法律、法规、规章，针对这一会计档案丢失案件，责任涉及到几个人：一是会计人员，没有按照《会计法》和《会计档案管理办法》履行职责，会计档案没有按时归档；二是办公室主任管理不到位（会计室设在办公室）；三是领导作为单位法人代表负有领导责任。但是，《档案法》、《档案法实施办法》、《北京市实施〈档案法〉办法》没有相对应的罚责。法规只提到“对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分”，其中的“直接负责的主管人员”指的是谁，业务主管还是行政主管没有明确的法条解释。因主管人员责任追究没有充分的处罚法律依据，故此案没有对主管人员责任进行追究和实施处罚。

    4、处罚数额的确定，即为什么罚单位10000元？个人1000元？依据《北京市实施〈档案法〉办法》第三十四条第（一）项、第三十五条的规定，可以对该单位并处1万元以上10万元以下罚款，对出纳员个人可以并处500元以上5000元以下罚款。之所以确定单位10000元、个人1000元罚款额度，我们主要考虑，这是第一起行政处罚案件，不是以罚款作为主要目的，而是想通过这种手段，达到教育目的，使各单位进一步强化档案法制意识。另外，按照《行政处罚法》、《北京市行政处罚听证程序实施办法》规定，对个人处以超过1000元的罚款，当事人有要求举行听证的权利，为了减化手续，故将罚额确定在最低线。

    5、如何对待办案中来自各方面的干扰问题。在案件查处过程中，出纳员几次威胁说：“你们对1995至2003年会计账没有认定丢失、没有追究领导责任等处理不合法，我认识某级领导，我的同学在市司法部门工作，对你们的处理我会咨询他们，我会提起复议或诉讼的。”对于这些干扰，我们一方面不受影响，严格依法办事，同时，在法律允许的前提下，教育处罚相结合，在做处罚决定时用好自由裁量权。

    三、几点启示

    （一）丢失档案是我国档案法明确规定的一种违法行为。但在本案中丢失档案的时间跨度、价值、数量之大是触目惊心的。这起案件告诉我们：

    1、个别单位领导和档案人员依法治档的意识相对薄弱，在贯彻落实档案法律、法规方面不到位。档案法规规定的应该做什么，不应该做什么，目前在不少机关工作人员、特别是各级领导干部中意识淡薄。此案中几任领导都说“没人向我反映会计档案不归档和丢失的事”。相当部分领导认为档案工作有人管就行了，缺乏考核管理，实际工作中还存在着“说起来重要，忙起来不要”的现象。

    2、上级主管单位档案室履行监督指导职责不到位。《档案法》第七条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导”。此案中区属某委由于档案室档案员对所属单位档案工作监督、指导的意识不强，加之兼职过多，无暇顾及对三级单位档案法规贯彻落实情况的监督管理，也是造成违规现象发生的又一因素。

    3、档案工作制度落实力度不到位。本案中该单位也制定、出示了《会计档案制度》、《会计交接制度》、《会计人员岗位责任制》、《安全和保密制度》，其中规定了“及时记账算账，科学管理会计档案，做到妥善保管，存放有序，查找方便，不随意堆放，防止损毁、散失和泄密”等内容，但由于监督约束不到位，形同虚设；档案保管没有设置专门的档案库房或专柜，长期存在安全隐患，致使会计档案不归档问题长期得不到解决，造成这部分会计档案丢失。

    4、档案人员履行职责不到位。一方面，档案人员没有按照《档案法》规定，认真履行职责，不按制度办事，对长期不归档问题没有及时采取措施制止，也不主动向领导汇报，并没有明确提出改进档案工作的意见，造成档案丢失违法行为的发生。另一方面，机构编制和岗位设置没有档案工作职位，使档案人员身兼数职处于应付状态，缺乏对档案工作的钻研与研究，造成档案业务素质不高，难以履行管理职责，影响档案工作的正常开展。

    5、档案安全保管制度不完善。档案作为重要的历史记录，它的安全保管显得尤为重要，特别是在档案利用和单位搬家、档案人员变动、交接等特殊情况下，相当部分单位没有把档案作为重要特殊的财产加以保护，没有明确具体的制度和预案，使档案安全受到威胁。

    （二）这起案件的查处过程告诉我们：

    1、领导的重视支持是案件查处得以顺利进行的保证。此案在查处过程中得到了各级领导的关心支持，主管副区长指示“要依法办案，严肃查处”。市档案局法规处处长、区法制办正副主任亲自参加案件讨论，及时给予法律指导。区属某委领导也大力协调配合案件调查。区档案局局长亲自挂帅指挥，特别是案件每进行到关键环节，多次召开会议集体讨论分析，慎重作出决策，保证案件查处始终在法律法规规定的范围内顺利进行。

    2、执法人员必须做到事实清楚，证据确凿。此案调查刚开始，执法人员仅用了两天时间就完成了询问调查和现场检查，结论是“1990年至2004年会计档案的银行存款账和现金日记账丢失”。报局长办公会讨论，会上对这一结论提出质疑，认为没有充分证据证明1995年至2003年账目曾经存在过，怎么能谈得上丢失呢？否定了执法人员做出的初步结论。

    3、行政处罚适用法律要正确。此案执法人员对当事人的违法行为适用了《档案法》第十条，确定当事人不归档的行为，就是据为己有。在局长办公会讨论时，提出不归档放在办公柜里或者为了加班拿回家，这样用“据为己有”一词显然不准确。

    4、当事人的证言不能作为判断案件的惟一证据，要充分利用人证、物证和档案历史记录。此案发生后，我局围绕该单位会计档案丢失认定、责任认定进行调查取证。我们一方面先后与13人23人次开展询问调查，取得证据材料16份，另一方面通过查找区属某委移交进馆的馆藏档案资料，取得了记录该单位会计档案确实存在的重要证据，最终确定案件性质和责任的追究。

    5、执法人员在行为方式上必须符合法定要求和法定的时限。此案在调查取证阶段，由于我们缺乏经验?熏案件查处领导小组反复对案件讨论分析，执法人员反复调查取证，占去办案时间的三分之二，导致后面程序的进行时间就比较紧张。由于我们调整及时，才保证了时限不违法。即在3个月内完成了立案审批、调查取证、审查决定、送达执行、结案等法律规定的所有程序，特别是当事人享有的陈述、申辩、举行听证和行政复议、诉讼的权利，执法人员都在法定的时限内依法告知了当事人。

    6、收集和制作的证据材料要做到合法、有效，足以证明违法行为的性质、情节、程度和后果。如：收集的证据材料要加盖单位的印章，并有提供人签字，笔录文书中要详细记载执法人员出示证件、亮明身份的情况，要注明被检查（询问）人对笔录的意见，即有“记录属实”、“情况属实”等字样并逐页签名。

    作者单位：北京市朝阳区档案局