COSO框架下征地补偿款风险管理研究
俞一帆+赵颖+蒋楠
摘要：征地补偿款的管理和落实是整个拆迁过程的核心内容，对维护失地农民合法权益、降低政府财务风险有重要作用。通过运用COSO企业风险管理框架，结合杭州市Y区征地拆迁各阶段的风险特点，构建征地补偿款风险管理框架，明确风险管理目标，识别、评估主要风险并提出应对策略，完善内部环境，加强风险管理及监督控制。
关键词：COSO风险管理框架 征地补偿款 财务风险 监督控制
中图分类号：F321.1；F275 文献标识码：A
1 问题的提出
征地补偿款是指建设、征用土地时，按照被征用土地的原用途给予被征地单位的补偿各项费用，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。其在发放到失地农民手中前，暂交由政府部门进行财务管理。但由于监督、管理漏洞等原因，传统方法下对征地补偿款的财务管理已不足以应对多变的社会风险，难以有效解决征地补偿款流转过程中存在的问题，最终造成农民合法权益的丧失。在此背景下，我国政府急需建立一套科学完整的征地补偿款风险管理体系。本文出于维护失地农民的合法权益、提高政府对征地补偿款风险管理能力的目的，结合COSO风险管理框架理论，从内部环境、风险评估、风险反应、控制活动、信息与沟通、监督等要素出发，基于杭州市Y区实地调研，提出征地补偿款风险管理的改进措施。
2 文献综述
征地拆迁过程可分为征地拆迁补偿准备阶段、实施阶段、结束阶段。各阶段存在的问题主要包括补偿结算程序不完善、监督机制缺位、征迁项目发包不规范、政策不全面（唐时珍，2010）。对此，改进各阶段的不足，在征地补偿准备阶段，应由政府牵头并联合水利、建设等部门相关人员成立拆迁协调指挥部。村委也应成立相应机构，抽调专人落实工作，从而形成拆迁机构网络，并请专家对组成人员进行培训。同时，应加强实地巡查力度，勘测定桩、优化红线。完成基础工作后，结合当地实际情况制定细则并向被拆迁人宣传政策（李虎，2011）。对被拆迁人的土地使用证、拆迁主体及家庭构成情况、拆迁村庄地图严格审查，以此明确符合条件的拆迁主体，避免不具备拆迁资格的村民或不存在拆迁事项的村民骗取征地补偿款（左运，2012）。在实施阶段，应加强规范管控，包括健全补偿机制、落实量价标准、规范票据管理、正确财税处理（杨阳，2016）。在结束阶段，应由审计部、监察部、财务部组成检查小组不定期地对征占地补偿进行专项审计和实地考察，重点检查征地程序是否合法、拆迁行为是否规范、补偿款是否有套取欺诈现象等各种问题，事后形成抽查审计鉴定报告并对抽查结果负责（杨越南，2014）。
我国学者虽然对征地拆迁项目的风险识别、内部控制建设、跟踪审计方面的研究已经取得了一系列的成就，但仍存在以下不足：首先，我国学者对拆迁风险的研究主要集中于社会角度、工程角度、利益方角度以及审计角度，对征地补偿款存在的风险研究较少；其次，学者提出的财务管理措施较为零散，只能针对部分风险点，不足以有效控制整个流程风险；最后，已有学者提出的内部控制框架不足以应对多变的社会风险，新的控制框架尚待确立。
因此，本文将在COSO风险管理框架的基础上，识别问题、分析原因，提出解决措施，尽可能地降低相关风险。
3 征地补偿款流向过程中的风险概述
3.1 项目概况
按照有关规定，杭州市将对周边郊区进行新农村建设，这里以Y区为例，根据《杭州市Y区土地利用总体规划（2006-2020年）》总体要求，Y区建设用地面积从2005年的23，080.45公顷调整到2020年的24，519.69公顷，结构比例从2005年的18.79%调整到2020年的19.96%。从中可以看出，至2020年，将会有大量的拥有土地承包经营权的农民将土地经营权（使用权）转让给其他的经济组织，失地农民将获得补偿款。
为了补偿失地农民，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》于2014年 5月28日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过。其中第十六条说明，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。在货币补偿的形式下，农民们可以一次性得到一大笔补助款。而在房屋产权调换的形势下，失地农民可以得到不小于被征收房屋的建筑面积的产权房，同时，在过渡期限内，若失地农民自行解决周转用房的，还可以得到临时安置费。
3.2 风险识别概述
杭州市Y区征地补偿款流转过程中能否正确识别风险直接关系到补偿款风险管理的成效。在征地补偿款流转过程中，风险识别的主要目的在于分析风险并提出风险管理策略。若在風险识别过程中未能正确识别出关键风险因素，则会造成不利影响，损害失地农民的利益。因此，风险识别对征地补偿款风险管理至关重要。根据有关规定，征地过程中所涉及的主要流程有发布征地公告、勘测定界评估、办理补偿登记、确定征地补偿安置方案、签协议、下达实施征地通知书、拨付费用、动迁、后续跟踪等。但是征地补偿款流转过程中存在很多问题，如：测量评估数据不准确、资料审核不严、资金发放不到位、工作人员职业胜任能力不足、监督力度不足等。
3.3 补偿款流转过程中的风险识别
本文将Y区征地补偿款流转过程分为三个阶段：资料审查及评估阶段、征地补偿实施阶段、后期监督阶段。征地补偿工作的成败与这三阶段的风险管理息息相关，根据COSO框架对这三阶段进行分析，将可能发生的风险因素识别出来。
第一，Y区审查阶段的风险主要集中于批准、授权、查证、复核等程序，各程序中存在资料不全及不符合相关要求等现象。相关部门在原始单据的审核中对土地使用证、户口资料、身份证以及拆迁前后的图像等资料核实不严。评估阶段需要对于不明确的土地面积现场评估测量，其所产生的财务风险主要集中在对征地拆迁项目的丈量上，具体过程包括实施评估丈量、出具补偿清单及评估报告、交付房屋及地面附着物、签订补偿协议及建立补偿台账。由于评估过程涉及的知识面比较广，需要了解测量识图、建筑物结构及新旧程度、装饰材料价格、土地性质等多方面的知识及精确装备，造成测量结果的准确性降低。
第二，Y区征地实施阶段风险集中于征地补偿安置方案、补偿款管理、拨付方面。依据调研结果及相关人员访谈，发现存在合同内容不明确的问题，如未对具体位置、土地性质等影响土地价值的因素予以说明，此外，还存在资金发放不到位，部分补偿款未及时发放，同时还发现存在资金截留现象，虽然部分留存具有必要性，但留存数额过多可能忽视农民个体的利益。
第三，Y区后期监督阶段风险主要表现为执行力度弱、传递信息不及时。调研中发现，补偿款发放的后续跟踪不到位，上级政府弱化管控导致信息不对称，由审计部、监察部、财务部共同组成的检查小组在内部信息传递过程中，与上级部门沟通不及时导致信息滞后。
3.4 补偿款流转过程中的风险评估
风险评估通过识别、分析相关风险提出应对策略以实现既定目标，其潜在的财务风险贯穿于补偿款的整个流转过程并表现出不同的特征及影响，具体如下。
4 补偿款流转过程中的风险控制管理
4.1 建立和完善Y区征地补偿款风险审批机制
征地补偿款流转过程中的审批风险主要来源于人为因素，有资料审查不到位、审批不严等现象。对此，杭州市Y区应建立授权审批控制。根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务的权限范围、审批程序和相应责任，保证不相容岗位分离。各岗位工作人员及管理人员应在授权范围内，严格按照程序履行职责，对于特殊事项及重大事项实行集体决策，监察小组的成员应对每一环节落实监督检查工作，并保证会计资料真实完整、加强财产保护，财务部门应按照会计准则，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿、会计报告的处理程序，保证会计资料真实、完整。建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点等措施，同时严格限制未经授权的人员接触和处置财产，确保拆迁补偿款安全。
4.2 规范Y区职能部门工作人员的行为
征地补偿款流转过程的规范化，可以使拆迁人依法合理的完成征地拆迁工作，有效限制拆迁的主观性，增加补偿款发放的透明度，减少拆迁款管理风险的产生。杭州市Y区应加强培训力度，提高人员素养。如财务部门应不定期组织财务人员学习相关财经法规知识和政治理论知识，加强其业务处理能力，增强法律意识和反腐倡廉意识。工作人员应当遵守员工行为守则，认真履行岗位职责，做到不偏不倚，平等对待每一户拆迁户的资料，严格办理好后续拆迁手续并持续监督征地补偿款的发放，明确树立风险意识，对拆迁过程中可能存在的如测量风险、受贿风险等各项风险保持敏感，加强监督力度，强化领导层及工作人员对待内部控制的态度。建立科学有效的人力资源配置管理体系，可适当聘用项目管理、资产评估、工程建设、合同管理、经济分析等方面的专业人士。
4.3 加强Y区征地工作监督管理
完善内部制度，强化权力制衡。杭州市Y区需对“固定资产”“累计折旧”“在建工程”“应付账款”等科目进行审核，检查其发生额是否与实际情况相符，防止被征地农民虚增固定资产、政府人员虚增应付账款等行为。同时，应制定资金管理、专项资金、会计委派等监管制度，加强针对拆迁款分配的审批，强化资金分配的监控力度，确保专款专用。强化权力制衡，切实建立符合部门实际的治理结构，包括严格建立分设制度，由财务部、审计部、监察部各派出精干成员成立监察小组，以财务监督为重点，加强对拆迁过程中财务活动及权利集成者财务管理行为，进行监督，确保补偿款不被挪用及拆迁户的权益不受侵犯。
建立严格的监督机制。房屋拆迁事关拆迁户的重大财产权益、社会稳定，加强拆迁过程的监控显得尤为重要，建立以预防为主的政府内控监督制度，加强对权力运行的监督制约，通过持续性的监控行为监督各个程序的合理性，如拆迁政策制定是否合理，拆迁工作是否公开、透明等。监督财务人员对拆迁条件、原始单据的审查工作，可对财务人员审核通过的资料进行二次审查。
加强上级部门对拆迁过程的管控工作。财务人员、监察小组应不定期将拆迁信息汇报给上级部门，并与上级部门协商决定拆迁过程中的特殊问题与重大事项。上级部门应不定期外派工作人员进行实地考察，确保拆迁工作有序进行，促进拆迁补偿款落实到位。
5 结束语
本文以COSO风险管理框架为基础，针对征地补偿款整个风险管理过程，通过对杭州市Y区征地补偿项目的调研，分析征地补偿款流转过程中存在的监督、管理漏洞，完善征地补偿款风险审批机制、规范职能部门工作人员行为、加强征地工作监督管理，有利于进一步管控征地补偿款，降低财务风险，从而让征地拆迁工作得以有条不紊地进行。
参考文献：
[1] 唐时珍，刘源华. 征地拆迁中风险评估初探[J].改革与开放，2010（18）：83- 86.
[2] 李虎.内部控制在征地移民财务管理中的应用[J].中国内部审计，2011（11）：80- 81.
[3] 左運.如何加强征地拆迁补偿的财务管理[J].现代经济信息，2012（7）：150.
[4] 杨阳.电网基本建设实务中加强征林征地管控_防范工程财务风险措施研究[J].赤子，2016（16）：201.
[5] 杨越南.加强基建工程征地补偿管理，强化工程财务全过程管控[J].企业研究，2014（12）：95.
摘要：征地补偿款的管理和落实是整个拆迁过程的核心内容，对维护失地农民合法权益、降低政府财务风险有重要作用。通过运用COSO企业风险管理框架，结合杭州市Y区征地拆迁各阶段的风险特点，构建征地补偿款风险管理框架，明确风险管理目标，识别、评估主要风险并提出应对策略，完善内部环境，加强风险管理及监督控制。
关键词：COSO风险管理框架 征地补偿款 财务风险 监督控制
中图分类号：F321.1；F275 文献标识码：A
1 问题的提出
征地补偿款是指建设、征用土地时，按照被征用土地的原用途给予被征地单位的补偿各项费用，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等。其在发放到失地农民手中前，暂交由政府部门进行财务管理。但由于监督、管理漏洞等原因，传统方法下对征地补偿款的财务管理已不足以应对多变的社会风险，难以有效解决征地补偿款流转过程中存在的问题，最终造成农民合法权益的丧失。在此背景下，我国政府急需建立一套科学完整的征地补偿款风险管理体系。本文出于维护失地农民的合法权益、提高政府对征地补偿款风险管理能力的目的，结合COSO风险管理框架理论，从内部环境、风险评估、风险反应、控制活动、信息与沟通、监督等要素出发，基于杭州市Y区实地调研，提出征地补偿款风险管理的改进措施。
2 文献综述
征地拆迁过程可分为征地拆迁补偿准备阶段、实施阶段、结束阶段。各阶段存在的问题主要包括补偿结算程序不完善、监督机制缺位、征迁项目发包不规范、政策不全面（唐时珍，2010）。对此，改进各阶段的不足，在征地补偿准备阶段，应由政府牵头并联合水利、建设等部门相关人员成立拆迁协调指挥部。村委也应成立相应机构，抽调专人落实工作，从而形成拆迁机构网络，并请专家对组成人员进行培训。同时，应加强实地巡查力度，勘测定桩、优化红线。完成基础工作后，结合当地实际情况制定细则并向被拆迁人宣传政策（李虎，2011）。对被拆迁人的土地使用证、拆迁主体及家庭构成情况、拆迁村庄地图严格审查，以此明确符合条件的拆迁主体，避免不具备拆迁资格的村民或不存在拆迁事项的村民骗取征地补偿款（左运，2012）。在实施阶段，应加强规范管控，包括健全补偿机制、落实量价标准、规范票据管理、正确财税处理（杨阳，2016）。在结束阶段，应由审计部、监察部、财务部组成检查小组不定期地对征占地补偿进行专项审计和实地考察，重点检查征地程序是否合法、拆迁行为是否规范、补偿款是否有套取欺诈现象等各种问题，事后形成抽查审计鉴定报告并对抽查结果负责（杨越南，2014）。
我国学者虽然对征地拆迁项目的风险识别、内部控制建设、跟踪审计方面的研究已经取得了一系列的成就，但仍存在以下不足：首先，我国学者对拆迁风险的研究主要集中于社会角度、工程角度、利益方角度以及审计角度，对征地补偿款存在的风险研究较少；其次，学者提出的财务管理措施较为零散，只能针对部分风险点，不足以有效控制整个流程风险；最后，已有学者提出的内部控制框架不足以应对多变的社会风险，新的控制框架尚待确立。
因此，本文将在COSO风险管理框架的基础上，识别问题、分析原因，提出解决措施，尽可能地降低相关风险。
3 征地补偿款流向过程中的风险概述
3.1 项目概况
按照有关规定，杭州市将对周边郊区进行新农村建设，这里以Y区为例，根据《杭州市Y区土地利用总体规划（2006-2020年）》总体要求，Y区建设用地面积从2005年的23，080.45公顷调整到2020年的24，519.69公顷，结构比例从2005年的18.79%调整到2020年的19.96%。从中可以看出，至2020年，将会有大量的拥有土地承包经营权的农民将土地经营权（使用权）转让给其他的经济组织，失地农民将获得补偿款。
为了补偿失地农民，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》于2014年 5月28日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议通过。其中第十六条说明，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。在货币补偿的形式下，农民们可以一次性得到一大笔补助款。而在房屋产权调换的形势下，失地农民可以得到不小于被征收房屋的建筑面积的产权房，同时，在过渡期限内，若失地农民自行解决周转用房的，还可以得到临时安置费。
3.2 风险识别概述
杭州市Y区征地补偿款流转过程中能否正确识别风险直接关系到补偿款风险管理的成效。在征地补偿款流转过程中，风险识别的主要目的在于分析风险并提出风险管理策略。若在風险识别过程中未能正确识别出关键风险因素，则会造成不利影响，损害失地农民的利益。因此，风险识别对征地补偿款风险管理至关重要。根据有关规定，征地过程中所涉及的主要流程有发布征地公告、勘测定界评估、办理补偿登记、确定征地补偿安置方案、签协议、下达实施征地通知书、拨付费用、动迁、后续跟踪等。但是征地补偿款流转过程中存在很多问题，如：测量评估数据不准确、资料审核不严、资金发放不到位、工作人员职业胜任能力不足、监督力度不足等。
3.3 补偿款流转过程中的风险识别
本文将Y区征地补偿款流转过程分为三个阶段：资料审查及评估阶段、征地补偿实施阶段、后期监督阶段。征地补偿工作的成败与这三阶段的风险管理息息相关，根据COSO框架对这三阶段进行分析，将可能发生的风险因素识别出来。
第一，Y区审查阶段的风险主要集中于批准、授权、查证、复核等程序，各程序中存在资料不全及不符合相关要求等现象。相关部门在原始单据的审核中对土地使用证、户口资料、身份证以及拆迁前后的图像等资料核实不严。评估阶段需要对于不明确的土地面积现场评估测量，其所产生的财务风险主要集中在对征地拆迁项目的丈量上，具体过程包括实施评估丈量、出具补偿清单及评估报告、交付房屋及地面附着物、签订补偿协议及建立补偿台账。由于评估过程涉及的知识面比较广，需要了解测量识图、建筑物结构及新旧程度、装饰材料价格、土地性质等多方面的知识及精确装备，造成测量结果的准确性降低。
第二，Y区征地实施阶段风险集中于征地补偿安置方案、补偿款管理、拨付方面。依据调研结果及相关人员访谈，发现存在合同内容不明确的问题，如未对具体位置、土地性质等影响土地价值的因素予以说明，此外，还存在资金发放不到位，部分补偿款未及时发放，同时还发现存在资金截留现象，虽然部分留存具有必要性，但留存数额过多可能忽视农民个体的利益。
第三，Y区后期监督阶段风险主要表现为执行力度弱、传递信息不及时。调研中发现，补偿款发放的后续跟踪不到位，上级政府弱化管控导致信息不对称，由审计部、监察部、财务部共同组成的检查小组在内部信息传递过程中，与上级部门沟通不及时导致信息滞后。
3.4 补偿款流转过程中的风险评估
风险评估通过识别、分析相关风险提出应对策略以实现既定目标，其潜在的财务风险贯穿于补偿款的整个流转过程并表现出不同的特征及影响，具体如下。
4 补偿款流转过程中的风险控制管理
4.1 建立和完善Y区征地补偿款风险审批机制
征地补偿款流转过程中的审批风险主要来源于人为因素，有资料审查不到位、审批不严等现象。对此，杭州市Y区应建立授权审批控制。根据常规授权和特别授权的规定，明确各岗位办理业务的权限范围、审批程序和相应责任，保证不相容岗位分离。各岗位工作人员及管理人员应在授权范围内，严格按照程序履行职责，对于特殊事项及重大事项实行集体决策，监察小组的成员应对每一环节落实监督检查工作，并保证会计资料真实完整、加强财产保护，财务部门应按照会计准则，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿、会计报告的处理程序，保证会计资料真实、完整。建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点等措施，同时严格限制未经授权的人员接触和处置财产，确保拆迁补偿款安全。
4.2 规范Y区职能部门工作人员的行为
征地补偿款流转过程的规范化，可以使拆迁人依法合理的完成征地拆迁工作，有效限制拆迁的主观性，增加补偿款发放的透明度，减少拆迁款管理风险的产生。杭州市Y区应加强培训力度，提高人员素养。如财务部门应不定期组织财务人员学习相关财经法规知识和政治理论知识，加强其业务处理能力，增强法律意识和反腐倡廉意识。工作人员应当遵守员工行为守则，认真履行岗位职责，做到不偏不倚，平等对待每一户拆迁户的资料，严格办理好后续拆迁手续并持续监督征地补偿款的发放，明确树立风险意识，对拆迁过程中可能存在的如测量风险、受贿风险等各项风险保持敏感，加强监督力度，强化领导层及工作人员对待内部控制的态度。建立科学有效的人力资源配置管理体系，可适当聘用项目管理、资产评估、工程建设、合同管理、经济分析等方面的专业人士。
4.3 加强Y区征地工作监督管理
完善内部制度，强化权力制衡。杭州市Y区需对“固定资产”“累计折旧”“在建工程”“应付账款”等科目进行审核，检查其发生额是否与实际情况相符，防止被征地农民虚增固定资产、政府人员虚增应付账款等行为。同时，应制定资金管理、专项资金、会计委派等监管制度，加强针对拆迁款分配的审批，强化资金分配的监控力度，确保专款专用。强化权力制衡，切实建立符合部门实际的治理结构，包括严格建立分设制度，由财务部、审计部、监察部各派出精干成员成立监察小组，以财务监督为重点，加强对拆迁过程中财务活动及权利集成者财务管理行为，进行监督，确保补偿款不被挪用及拆迁户的权益不受侵犯。
建立严格的监督机制。房屋拆迁事关拆迁户的重大财产权益、社会稳定，加强拆迁过程的监控显得尤为重要，建立以预防为主的政府内控监督制度，加强对权力运行的监督制约，通过持续性的监控行为监督各个程序的合理性，如拆迁政策制定是否合理，拆迁工作是否公开、透明等。监督财务人员对拆迁条件、原始单据的审查工作，可对财务人员审核通过的资料进行二次审查。
加强上级部门对拆迁过程的管控工作。财务人员、监察小组应不定期将拆迁信息汇报给上级部门，并与上级部门协商决定拆迁过程中的特殊问题与重大事项。上级部门应不定期外派工作人员进行实地考察，确保拆迁工作有序进行，促进拆迁补偿款落实到位。
5 结束语
本文以COSO风险管理框架为基础，针对征地补偿款整个风险管理过程，通过对杭州市Y区征地补偿项目的调研，分析征地补偿款流转过程中存在的监督、管理漏洞，完善征地补偿款风险审批机制、规范职能部门工作人员行为、加强征地工作监督管理，有利于进一步管控征地补偿款，降低财务风险，从而让征地拆迁工作得以有条不紊地进行。
参考文献：
[1] 唐时珍，刘源华. 征地拆迁中风险评估初探[J].改革与开放，2010（18）：83- 86.
[2] 李虎.内部控制在征地移民财务管理中的应用[J].中国内部审计，2011（11）：80- 81.
[3] 左運.如何加强征地拆迁补偿的财务管理[J].现代经济信息，2012（7）：150.
[4] 杨阳.电网基本建设实务中加强征林征地管控_防范工程财务风险措施研究[J].赤子，2016（16）：201.
[5] 杨越南.加强基建工程征地补偿管理，强化工程财务全过程管控[J].企业研究，2014（12）：95.
