推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的三个问题
樊庆军 李铭
2018年8月17日，为深化“一次办好”改革，创新和完善行政审批体制机制，提高审批服务便民化水平，山东省出台《关于推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的意见》（鲁编办〔2018〕164号），年底前市、县（市、区）及市属省级以上开发区行政审批服务局正式挂牌运行，实现“一枚印章管审批”。这项工作事关“一次办好”目标的实现，事关全省发展大局和群众切身利益，笔者从集思广益推改革的角度，就其中的三个问题谈几点认识。
顶层设计怎么做——问题导向、目标导向
顶层设计的要义在于促动不改革、慢改革，防止乱改革，引导正确改革，为改革提供体制机制保障。推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局，是行政审批制度改革的有益探索，其改革的最终目标是简政放权、让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要实现既定的改革目标，必须坚持问题导向、目标导向，切实加强顶层设计。一是始终把简政放权放在工作首位。组建市县行政审批服务局，集中审批权是“表”，清减优制提升审批服务才是“里”。因此，在改革的顶层设计上，应始终着眼于解决行政审批事项过多过滥、过程过慢过繁，以及依附于行政审批的权力寻租问题，着眼于破除企业和群众办事的痛点、难点和堵点，持续推进取消事项、下放权力，提升审批服务便民化水平，推动创新創业和经济社会发展。要坚持行政审批事项只减不增，通过取消、备案、告知承诺等途径加大划转事项的削减力度，加快促进“公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督与其他行政管理方式能够解决的……”目标的实现。二是积极推动相关法律法规立改废和部门规章、规范性文件清理修改废止工作。运用法治思维和法治方式推进改革，使改革于法有据，是全面深化改革的一条重要原则。目前，组建市县行政审批服务局的法律依据《行政许可法》第二十五条、二十六条属于概括性条款，要合理规范集中行使行政许可权的行政行为，调整所涉及的各种社会关系，必须制定更加详明的法律法规，对行政审批服务局的性质、职权、新旧规定的衔接等作出明确。结合实践经验和制度创新的要求，建议借鉴银川等地做法先推进省级相关立法以及现有与改革不相适应的地方性法规的修改废止。三是加快推进全省政务服务一网通和大数据平台建设，破除部门审批系统壁垒和“信息孤岛”。从各地试点实践看，集中行使行政许可权的行政审批服务局实则又被国家部委和省直部门业务专网分割成“各部门”，上面多套审批系统并存，办理审批业务不得不“多套系统、多个流程、重复录入、重复审核”，这大大影响了改革效果。如某市划转行政审批服务局的事项中，有29个业务系统是省直部门或国家部委的，这些业务系统尚未与省政务服务平台系统完全对接。要解决这一问题，靠市县难度太大，必须从省级层面自上而下推动。一方面，加快省级政务服务平台建设，实现全省政务服务一网通、登一张网进所有专网；另一方面，加快全省统一的大数据平台建设，建立覆盖各项行政审批的电子证照库，实现对自然人和企业身份核验、纳税证明、不动产登记、学位学历证明、资格资质、社会保险等数据共享共用。
审管衔接怎么办——联动机制、协同平台
成立市县行政审批服务局的目的之一是实现“审管分离”，建立决策、审批、监管既相互制约又相互协调的运行机制。但“审管分离”后，审批监管如何有效衔接成为一个难题。笔者认为，要解决这个问题，一在推动监管部门履职意识和方式的转变（监管工作到位是审批监管配合联动的前提）；二在“制度+技术”格局的建立。首先，说说这个意识和方式的转变。从宏观看，市县行政审批服务局打破了传统的“上下对口”“职责同构”体制，是政府管理服务的一大创新、政府治理体制机制的重大变革，有利于冲破传统“条条”“块块”利益固化的藩篱，加快行政审批制度、大部制等改革的进程；就微观言，实行相对集中行政许可权后，对监管部门及时更新监管理念、创新监管方式、提升监管效能形成强有力的倒逼机制。监管部门从过去繁重的审批事务中脱身出来，专注做好行业领域监管工作，就有了内生动力。再佐之以相应的机构履职考核评价，这个意识和方式的转变应该可以妥善解决。其次，“制度+技术”格局如何建立？这是审批监管配合联动的关键和保障。笔者认为，应抓紧修订完善权责清单，制定事中事后监管事项目录清单，明确监管工作流程，厘清行政审批服务局、监管部门的权责边界，并及时建立审管协调联动机制和在线协同平台。可以在建立行政审批服务领导协调机制后，尽快研究制定审批监管协调联动办法，对信息推送共享和应用、责任认定追究、现场勘验审图工作配合、专业人才和技术支持配合等作出明确，建立专项会商、联络员、审查员、观察员等制度，强化部门协同，实现数据共享、信息互通，确保审批监管工作无缝衔接。可以通过全省统一的政务服务平台和大数据平台，搭建审批、监管、执法信息共享和互动协同平台，行政审批服务局及时向监管部门推送审批进度、结果等情况，便于后续监管；监管部门及时向行政审批服务局推送影响许可行为的相关事项处理意见，作为行政审批服务局实施审批的重要参考。在审批事项的政策尺度把握、专业标准认定、现场勘验等方面以及与事中事后监管直接相关的事项上，由行政审批服务局商请监管部门派出审查员（观察员）参与审核工作。
廉政风险怎么控——外部规制、内部管控
审批权高度集中行政审批服务局，造就了审批权力的“巨无霸”和“超级局”。根据理性和自利的“经济人”假设，行政审批服务局有追求自身利益最大化的行为冲动。要避免运行中可能出现的异化和由此带来的廉政风险，防止其由改革的“成效”变成进一步深化改革的“障碍”，必须从政府规制角度建立健全审批运行综合监管约束机制，把高度集中的审批权关进制度的“笼子”。一是推进“标准化审批”“阳光审批”。统一制定审批方式、流程、服务、场所、监督检查等审批标准，编制标准化操作规程（SOP），构建“全事项、全过程、各环节”相互配套协调的标准体系；通过政府网站、政务大厅、自助终端、纸质办事指南等途径全方位、全过程公开审批标准、审批要件、办理程序、承诺时限、收费标准、审批结果等办事信息，增加审批透明度，堵塞权力寻租漏洞，压缩寻租空间。二是加强党政监督。设立行政审批服务局纪委监察室，派驻纪委书记和监察室主任，制定行政审批违法违纪行为责任追究办法。三是强化多元参与。通过电子监察、视频监控、服务对象评价、民意调查、第三方评估等多种方式建立多方共同参与的审批权力监督管理机制。四是完善内部治理。在原政务服务中心管理制度基础上，结合行政审批服务局实际，建立健全审批工作、考核奖惩等各项管理制度，通过完善内部治理规范权力运行。□作者单位：山东省行政管理科学研究所、潍坊市编办 E：FQJ
关键词：行政审批局 行政许可 相对集中
2018年8月17日，为深化“一次办好”改革，创新和完善行政审批体制机制，提高审批服务便民化水平，山东省出台《关于推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局的意见》（鲁编办〔2018〕164号），年底前市、县（市、区）及市属省级以上开发区行政审批服务局正式挂牌运行，实现“一枚印章管审批”。这项工作事关“一次办好”目标的实现，事关全省发展大局和群众切身利益，笔者从集思广益推改革的角度，就其中的三个问题谈几点认识。
顶层设计怎么做——问题导向、目标导向
顶层设计的要义在于促动不改革、慢改革，防止乱改革，引导正确改革，为改革提供体制机制保障。推进相对集中行政许可权改革组建市县行政审批服务局，是行政审批制度改革的有益探索，其改革的最终目标是简政放权、让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。要实现既定的改革目标，必须坚持问题导向、目标导向，切实加强顶层设计。一是始终把简政放权放在工作首位。组建市县行政审批服务局，集中审批权是“表”，清减优制提升审批服务才是“里”。因此，在改革的顶层设计上，应始终着眼于解决行政审批事项过多过滥、过程过慢过繁，以及依附于行政审批的权力寻租问题，着眼于破除企业和群众办事的痛点、难点和堵点，持续推进取消事项、下放权力，提升审批服务便民化水平，推动创新創业和经济社会发展。要坚持行政审批事项只减不增，通过取消、备案、告知承诺等途径加大划转事项的削减力度，加快促进“公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督与其他行政管理方式能够解决的……”目标的实现。二是积极推动相关法律法规立改废和部门规章、规范性文件清理修改废止工作。运用法治思维和法治方式推进改革，使改革于法有据，是全面深化改革的一条重要原则。目前，组建市县行政审批服务局的法律依据《行政许可法》第二十五条、二十六条属于概括性条款，要合理规范集中行使行政许可权的行政行为，调整所涉及的各种社会关系，必须制定更加详明的法律法规，对行政审批服务局的性质、职权、新旧规定的衔接等作出明确。结合实践经验和制度创新的要求，建议借鉴银川等地做法先推进省级相关立法以及现有与改革不相适应的地方性法规的修改废止。三是加快推进全省政务服务一网通和大数据平台建设，破除部门审批系统壁垒和“信息孤岛”。从各地试点实践看，集中行使行政许可权的行政审批服务局实则又被国家部委和省直部门业务专网分割成“各部门”，上面多套审批系统并存，办理审批业务不得不“多套系统、多个流程、重复录入、重复审核”，这大大影响了改革效果。如某市划转行政审批服务局的事项中，有29个业务系统是省直部门或国家部委的，这些业务系统尚未与省政务服务平台系统完全对接。要解决这一问题，靠市县难度太大，必须从省级层面自上而下推动。一方面，加快省级政务服务平台建设，实现全省政务服务一网通、登一张网进所有专网；另一方面，加快全省统一的大数据平台建设，建立覆盖各项行政审批的电子证照库，实现对自然人和企业身份核验、纳税证明、不动产登记、学位学历证明、资格资质、社会保险等数据共享共用。
审管衔接怎么办——联动机制、协同平台
成立市县行政审批服务局的目的之一是实现“审管分离”，建立决策、审批、监管既相互制约又相互协调的运行机制。但“审管分离”后，审批监管如何有效衔接成为一个难题。笔者认为，要解决这个问题，一在推动监管部门履职意识和方式的转变（监管工作到位是审批监管配合联动的前提）；二在“制度+技术”格局的建立。首先，说说这个意识和方式的转变。从宏观看，市县行政审批服务局打破了传统的“上下对口”“职责同构”体制，是政府管理服务的一大创新、政府治理体制机制的重大变革，有利于冲破传统“条条”“块块”利益固化的藩篱，加快行政审批制度、大部制等改革的进程；就微观言，实行相对集中行政许可权后，对监管部门及时更新监管理念、创新监管方式、提升监管效能形成强有力的倒逼机制。监管部门从过去繁重的审批事务中脱身出来，专注做好行业领域监管工作，就有了内生动力。再佐之以相应的机构履职考核评价，这个意识和方式的转变应该可以妥善解决。其次，“制度+技术”格局如何建立？这是审批监管配合联动的关键和保障。笔者认为，应抓紧修订完善权责清单，制定事中事后监管事项目录清单，明确监管工作流程，厘清行政审批服务局、监管部门的权责边界，并及时建立审管协调联动机制和在线协同平台。可以在建立行政审批服务领导协调机制后，尽快研究制定审批监管协调联动办法，对信息推送共享和应用、责任认定追究、现场勘验审图工作配合、专业人才和技术支持配合等作出明确，建立专项会商、联络员、审查员、观察员等制度，强化部门协同，实现数据共享、信息互通，确保审批监管工作无缝衔接。可以通过全省统一的政务服务平台和大数据平台，搭建审批、监管、执法信息共享和互动协同平台，行政审批服务局及时向监管部门推送审批进度、结果等情况，便于后续监管；监管部门及时向行政审批服务局推送影响许可行为的相关事项处理意见，作为行政审批服务局实施审批的重要参考。在审批事项的政策尺度把握、专业标准认定、现场勘验等方面以及与事中事后监管直接相关的事项上，由行政审批服务局商请监管部门派出审查员（观察员）参与审核工作。
廉政风险怎么控——外部规制、内部管控
审批权高度集中行政审批服务局，造就了审批权力的“巨无霸”和“超级局”。根据理性和自利的“经济人”假设，行政审批服务局有追求自身利益最大化的行为冲动。要避免运行中可能出现的异化和由此带来的廉政风险，防止其由改革的“成效”变成进一步深化改革的“障碍”，必须从政府规制角度建立健全审批运行综合监管约束机制，把高度集中的审批权关进制度的“笼子”。一是推进“标准化审批”“阳光审批”。统一制定审批方式、流程、服务、场所、监督检查等审批标准，编制标准化操作规程（SOP），构建“全事项、全过程、各环节”相互配套协调的标准体系；通过政府网站、政务大厅、自助终端、纸质办事指南等途径全方位、全过程公开审批标准、审批要件、办理程序、承诺时限、收费标准、审批结果等办事信息，增加审批透明度，堵塞权力寻租漏洞，压缩寻租空间。二是加强党政监督。设立行政审批服务局纪委监察室，派驻纪委书记和监察室主任，制定行政审批违法违纪行为责任追究办法。三是强化多元参与。通过电子监察、视频监控、服务对象评价、民意调查、第三方评估等多种方式建立多方共同参与的审批权力监督管理机制。四是完善内部治理。在原政务服务中心管理制度基础上，结合行政审批服务局实际，建立健全审批工作、考核奖惩等各项管理制度，通过完善内部治理规范权力运行。□作者单位：山东省行政管理科学研究所、潍坊市编办 E：FQJ
关键词：行政审批局 行政许可 相对集中
