莱芜市钢城区扩权强镇调研报告
今年以来，莱芜市钢城区编办积极贯彻落实党的十九大和十九届三会精神，以问题为导向，主动学习、主动调研、主动作为，深化机构改革，探索实施“扩权强镇”改革，着力为全面实施“乡村振兴”战略提供有力的体制机制保障。
一、目前镇（街道）面临的困境
（一）有责无权，落实有困难。当前我国法律法规及地方性法规规定的管理职能大多到县区级，而镇（街道）政府（办事处）对本地的经济社会发展负有全面的责任，造成了镇（街道）普遍存在权职不匹配、不适应的问题。一是镇（街道）缺乏行政审批权。镇（街道）没有审批权限，而职能部门派驻镇（街道）的机构，也缺乏独立的审批权，不管项目大小，都需报上级政府职能部门审批，一个项目从准备到报批同意，需要很长一段时间，其中须经过大量的审批环节，这与镇（街道）经济的发展对政府的高效率要求相去甚远。其次，镇（街道）缺乏必要行政处罚权。目前镇（街道）只有对违建的处罚权，但越来越多的“属地管理”事项被部分部门分解下达给镇（街道），并签订了目标考核责任状，且作为对乡镇考核“一票否决”事项，比如计划生育、社会治安综合治理、安全生产、节能目标、重大食品安全事故、主要污染物总量减排、减轻农民负担、特大火灾亡人事故等。但是当出现环保、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇（街道）政府无权查处，基层干部面临着很大的压力和无奈。比如安全生产方面，镇街道承担属地管理职责，安全生产涉及企业安全、食品安全、交通安全、校园安全、卫生安全等很多方面，却没有法定的执法权、处置权，且工作力量不足，只有通过召集各村会议、相关部门会议，进行分责增压。比如镇（街道）有河砂管理任务，可是河道采砂的审批权、执法权都在区级。比如，钢城区各镇（街道）没有消防部门，项目建设开工前办证和竣工后的消防验收在区级，但要求镇级承担消防责任。上级部门要求乡镇建设专门的消防办公场所、配备专职消防人员和车辆，但是上级却不对乡镇进行业务指导，也没有对从事消防工作人员进行培训。
（二）有事无钱，发展受制约。任何工作都需要财政支持，目前镇（街道）财政处于负债运行状态，捉襟见肘的镇级财政无力负担大量公共建设、公共基础设施建设和各项社会事业发展，而目前建镇时投入的基础设施基本都要更新，污水处理厂开工、城镇道路翻修等也因为镇（街道）财政高额负债无法推进，还有信访维稳等突发事件，体制内可用资金远远满足不了镇（街道）实际支出需求，支出规模远超体制内可用财力，镇（街道）的财政收支压力较大。
（三）有量无人，力量不匹配。一是乡镇（街道）现行的人员编制严重不足，难以完成当前的管理目标。各镇（街道）只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足，但这种做法只能作为现行体制机制下的权宜之举，无法从根本上解决问题，影响了乡镇服务职能的发挥。二是人才结构不均衡。目前，钢城区5个镇（街道），行政人员40岁以上的占60.5%；事业人员中55.1%为工人身份，44.8%的为干部身份；仅有12.4%的为40岁以下，高达87.5%的为40岁以上。各镇（街道）人员呈现年龄结构不均衡，平均年龄偏大，事业人员学历水平偏低，事业人员数量相对不足等问题，大大削弱了镇级政府的人才竞争力。三是人才流失。近年来，省市遴选从乡镇考选了大量的优秀人才，乡镇（街道）成为了一个人才培养库，青年优秀人才流失严重。
二、原因分析
（一）条块分割，镇（街道）管理职能不完全。目前，镇（街道）机构大致有两类：第一类是镇（街道）内设机构和所属事业单位，主要是“四办五中心”或者“五办六中心”；第二类是区直部门派出机构、垂直管理部门派驻机构、金融机构和垄断行业所属企业。两类机构的设置都是为了实现镇（街道）政府的职能，但在具体工作中第二类机构主要是以条为主管理，虽然有规定垂直管理部门主要负责人任免要征求当地党委、政府的意见，但更多时候上级部门直接进行人事调整，甚至不与当地党委政府通气，镇（街道）政府没有话语权，具体工作中，小腿难支配大腿，协调难度大，导致办事效率低下。
（二）财政体制有待优化。一是财政来源单纯。镇（街道）资金主要来源有上级转移支付、企业税收返还等。在转移支付方面，中央转移支付按照中部地区标准补助钢城区，低于其他按照西部地区的补助比例；省级转移支付按照一般地区补助钢城区，低于其他按照省级贫困县补助金额，钢城区的上级转移支付补助金额较少，可用财力难以满足支出需要。企业税收返还方面，钢城区各镇（街道）大都是以钢铁为主导产业，近年来钢铁市场形势不乐观，企业税收水平低，乡镇财政捉襟见肘。二是抓经济缺乏手段。由于乡镇缺乏权力、财力和物力，抓经济调控手段脆弱，特别是在发展二、三产业方面缺乏调控手段。三是财政支出持续增加。近年来镇（街道）招商引资项落地、城镇基础设施配套、攻坚扶贫等项目在增加，加上物价上涨等因素，镇（街道）财政压力加大。
（三）经济社会发展迅速，人员需求量增加。一是编制核定标准早，与现行镇（街道）经济社会发展水平不相适应。现行的编制数是2010年确定的，按照《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》一类镇行政编制核定为45-60名，二类镇行政编制核定为30-44名，但钢城区的一类镇（街道）有：艾山街道、里辛街道、辛庄镇，編制数分别为29名、29名和36名；钢城区的二类镇：颜庄镇、汶源街道，编制数均为29名。一类镇和二类镇的编制数都达不到标准的最底线。二是人才流失。乡镇条件艰苦，待遇水平低，晋升困难，很多人退休时仍然是科员，特别是事业单位人员，晋升通道狭窄，且不享受职务职级并行和车补等政策，乡镇缺乏对人才的吸引力。
三、 意见和建议
（一）扩大“三大权限”。一是扩大财权，为乡镇政府“壮骨。要根据经济社会事业发展，建立健全财政制度保障、项目建设配套等制度保障体系。招商引资项目和农民住房建设用地的土地出让收益、城镇基础设施配套费、房地产开发规费等全部返还。同时，加大转移支付力度，调整、提高转移支付额度，增加镇级可用财力。设立经济发达镇专项资金。每年给经济发达镇专项资金，以贷款贴息、以奖代补等方式，扶持重点镇建设。二是改革人事权，为乡镇政府“增肌”。给予镇级干部人事调配先择权，解决好人才问题，让人才进出畅通；乡镇领导班子成员的调整、配备，原则上充分听取乡镇党委和乡镇主要领导的意见；在乡镇的直管单位实行“条块结合，以块为主”的双重管理体制，税务、国土、公安、司法等直管和教育、卫生等部门主要负责人的管理、考核及调整充分尊重乡镇党委、政府的意见。把乡镇作为培养、锻炼干部的重要平台，使经济发达镇干部队伍既有工作压力，更有工作动力。三是下放事权，为乡镇政府“强筋”。事权审批方面，赋予经济发达镇发展决策、项目审批、社会管理、综合执法等行政管理事项及权限。土地使用权方面，根据镇发展的实际需要，适当增加经济发达镇建设用地指标。财政支配权方面，增加镇财政分成比例，镇的财政收入和土地出让金全额返还。
（二）打造“四个平台”。一是建立完善镇综合行政执法平台，委托其统一行使镇辖区内市容市貌、园林绿化、国土资源、环保、市政工程和公用事业等方面的监督执法和事务管理工作。二是实行集中审批，建立行政审批服务局，承担区域范围内的各种审批服务、证照办理，委托受理各类申请、建设项目全程代理、信息咨询、非涉密文件查询等便民服务。三建立公共资源交易中心，负责镇域内建设工程招投标，经营性国有土地出让，政府采购，国有、集体资产经营权转让等。四新农村建设投资融资平台，为城镇建设发展提供资金支持。
（三）创新体制机制。一是构建新型组织架构。整合经济发达镇的内部决策、管理、监督、服务职责和工作力量，打造“前台”为群众服务、“后台”为“前台”服务的基层组织构架新格局。二是创新编制管理。通过创新运行机制，在试点镇率先探索打破行政事业界限，统筹使用编制，实现人员编制使用效益的最大化，完善人才引进机制及收入分配等制度。三是实行动态激励机制。对发展速度快、改革成效明显的，加大机构编制、资金补助等方面政策支持力度。□E：DL
关键词：镇（街道）现状 钢城区 扩权强镇
一、目前镇（街道）面临的困境
（一）有责无权，落实有困难。当前我国法律法规及地方性法规规定的管理职能大多到县区级，而镇（街道）政府（办事处）对本地的经济社会发展负有全面的责任，造成了镇（街道）普遍存在权职不匹配、不适应的问题。一是镇（街道）缺乏行政审批权。镇（街道）没有审批权限，而职能部门派驻镇（街道）的机构，也缺乏独立的审批权，不管项目大小，都需报上级政府职能部门审批，一个项目从准备到报批同意，需要很长一段时间，其中须经过大量的审批环节，这与镇（街道）经济的发展对政府的高效率要求相去甚远。其次，镇（街道）缺乏必要行政处罚权。目前镇（街道）只有对违建的处罚权，但越来越多的“属地管理”事项被部分部门分解下达给镇（街道），并签订了目标考核责任状，且作为对乡镇考核“一票否决”事项，比如计划生育、社会治安综合治理、安全生产、节能目标、重大食品安全事故、主要污染物总量减排、减轻农民负担、特大火灾亡人事故等。但是当出现环保、安全生产事故、食品卫生等问题时，镇（街道）政府无权查处，基层干部面临着很大的压力和无奈。比如安全生产方面，镇街道承担属地管理职责，安全生产涉及企业安全、食品安全、交通安全、校园安全、卫生安全等很多方面，却没有法定的执法权、处置权，且工作力量不足，只有通过召集各村会议、相关部门会议，进行分责增压。比如镇（街道）有河砂管理任务，可是河道采砂的审批权、执法权都在区级。比如，钢城区各镇（街道）没有消防部门，项目建设开工前办证和竣工后的消防验收在区级，但要求镇级承担消防责任。上级部门要求乡镇建设专门的消防办公场所、配备专职消防人员和车辆，但是上级却不对乡镇进行业务指导，也没有对从事消防工作人员进行培训。
（二）有事无钱，发展受制约。任何工作都需要财政支持，目前镇（街道）财政处于负债运行状态，捉襟见肘的镇级财政无力负担大量公共建设、公共基础设施建设和各项社会事业发展，而目前建镇时投入的基础设施基本都要更新，污水处理厂开工、城镇道路翻修等也因为镇（街道）财政高额负债无法推进，还有信访维稳等突发事件，体制内可用资金远远满足不了镇（街道）实际支出需求，支出规模远超体制内可用财力，镇（街道）的财政收支压力较大。
（三）有量无人，力量不匹配。一是乡镇（街道）现行的人员编制严重不足，难以完成当前的管理目标。各镇（街道）只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足，但这种做法只能作为现行体制机制下的权宜之举，无法从根本上解决问题，影响了乡镇服务职能的发挥。二是人才结构不均衡。目前，钢城区5个镇（街道），行政人员40岁以上的占60.5%；事业人员中55.1%为工人身份，44.8%的为干部身份；仅有12.4%的为40岁以下，高达87.5%的为40岁以上。各镇（街道）人员呈现年龄结构不均衡，平均年龄偏大，事业人员学历水平偏低，事业人员数量相对不足等问题，大大削弱了镇级政府的人才竞争力。三是人才流失。近年来，省市遴选从乡镇考选了大量的优秀人才，乡镇（街道）成为了一个人才培养库，青年优秀人才流失严重。
二、原因分析
（一）条块分割，镇（街道）管理职能不完全。目前，镇（街道）机构大致有两类：第一类是镇（街道）内设机构和所属事业单位，主要是“四办五中心”或者“五办六中心”；第二类是区直部门派出机构、垂直管理部门派驻机构、金融机构和垄断行业所属企业。两类机构的设置都是为了实现镇（街道）政府的职能，但在具体工作中第二类机构主要是以条为主管理，虽然有规定垂直管理部门主要负责人任免要征求当地党委、政府的意见，但更多时候上级部门直接进行人事调整，甚至不与当地党委政府通气，镇（街道）政府没有话语权，具体工作中，小腿难支配大腿，协调难度大，导致办事效率低下。
（二）财政体制有待优化。一是财政来源单纯。镇（街道）资金主要来源有上级转移支付、企业税收返还等。在转移支付方面，中央转移支付按照中部地区标准补助钢城区，低于其他按照西部地区的补助比例；省级转移支付按照一般地区补助钢城区，低于其他按照省级贫困县补助金额，钢城区的上级转移支付补助金额较少，可用财力难以满足支出需要。企业税收返还方面，钢城区各镇（街道）大都是以钢铁为主导产业，近年来钢铁市场形势不乐观，企业税收水平低，乡镇财政捉襟见肘。二是抓经济缺乏手段。由于乡镇缺乏权力、财力和物力，抓经济调控手段脆弱，特别是在发展二、三产业方面缺乏调控手段。三是财政支出持续增加。近年来镇（街道）招商引资项落地、城镇基础设施配套、攻坚扶贫等项目在增加，加上物价上涨等因素，镇（街道）财政压力加大。
（三）经济社会发展迅速，人员需求量增加。一是编制核定标准早，与现行镇（街道）经济社会发展水平不相适应。现行的编制数是2010年确定的，按照《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》一类镇行政编制核定为45-60名，二类镇行政编制核定为30-44名，但钢城区的一类镇（街道）有：艾山街道、里辛街道、辛庄镇，編制数分别为29名、29名和36名；钢城区的二类镇：颜庄镇、汶源街道，编制数均为29名。一类镇和二类镇的编制数都达不到标准的最底线。二是人才流失。乡镇条件艰苦，待遇水平低，晋升困难，很多人退休时仍然是科员，特别是事业单位人员，晋升通道狭窄，且不享受职务职级并行和车补等政策，乡镇缺乏对人才的吸引力。
三、 意见和建议
（一）扩大“三大权限”。一是扩大财权，为乡镇政府“壮骨。要根据经济社会事业发展，建立健全财政制度保障、项目建设配套等制度保障体系。招商引资项目和农民住房建设用地的土地出让收益、城镇基础设施配套费、房地产开发规费等全部返还。同时，加大转移支付力度，调整、提高转移支付额度，增加镇级可用财力。设立经济发达镇专项资金。每年给经济发达镇专项资金，以贷款贴息、以奖代补等方式，扶持重点镇建设。二是改革人事权，为乡镇政府“增肌”。给予镇级干部人事调配先择权，解决好人才问题，让人才进出畅通；乡镇领导班子成员的调整、配备，原则上充分听取乡镇党委和乡镇主要领导的意见；在乡镇的直管单位实行“条块结合，以块为主”的双重管理体制，税务、国土、公安、司法等直管和教育、卫生等部门主要负责人的管理、考核及调整充分尊重乡镇党委、政府的意见。把乡镇作为培养、锻炼干部的重要平台，使经济发达镇干部队伍既有工作压力，更有工作动力。三是下放事权，为乡镇政府“强筋”。事权审批方面，赋予经济发达镇发展决策、项目审批、社会管理、综合执法等行政管理事项及权限。土地使用权方面，根据镇发展的实际需要，适当增加经济发达镇建设用地指标。财政支配权方面，增加镇财政分成比例，镇的财政收入和土地出让金全额返还。
（二）打造“四个平台”。一是建立完善镇综合行政执法平台，委托其统一行使镇辖区内市容市貌、园林绿化、国土资源、环保、市政工程和公用事业等方面的监督执法和事务管理工作。二是实行集中审批，建立行政审批服务局，承担区域范围内的各种审批服务、证照办理，委托受理各类申请、建设项目全程代理、信息咨询、非涉密文件查询等便民服务。三建立公共资源交易中心，负责镇域内建设工程招投标，经营性国有土地出让，政府采购，国有、集体资产经营权转让等。四新农村建设投资融资平台，为城镇建设发展提供资金支持。
（三）创新体制机制。一是构建新型组织架构。整合经济发达镇的内部决策、管理、监督、服务职责和工作力量，打造“前台”为群众服务、“后台”为“前台”服务的基层组织构架新格局。二是创新编制管理。通过创新运行机制，在试点镇率先探索打破行政事业界限，统筹使用编制，实现人员编制使用效益的最大化，完善人才引进机制及收入分配等制度。三是实行动态激励机制。对发展速度快、改革成效明显的，加大机构编制、资金补助等方面政策支持力度。□E：DL
关键词：镇（街道）现状 钢城区 扩权强镇
